Запровадження органів земського самоврядування в українських губерніях Російської імперії у другій половині XIX ст. та їх правове становище

Размещено на http://www.allbest.ru/

Запровадження органів земського самоврядування в українських губерніях Російської імперії у другій половині XIX ст. та їх правове становище

Бутирін Євген Олександрович, кандидат юридичних наук, доцент кафедри політичних наук та права навчального закладу «Південноукраїнський національний педагогічний університет ім. К.Д. Ушинського»

Мета. Метою роботи є проаналізувати запровадження земств в українських губерніях Російської імперії, виявити порядок їх формування, з'ясувати джерела фінансування та визначити їх функції.

Методика. Методика включає комплексний аналіз та узагальнення наявного науково-теоретичного, історико-правового матеріалу та формулювання відповідних висновків та рекомендацій. Під час дослідження використовувались наступні методи наукового пізнання: термінологічний, теоретичного дослідження, системно-структурний, логіко-нормативний.

Результати. У процесі дослідження визнано, що Положення 1864 р. не реформувало старий земський адміністративний механізм, а створило якісно нову систему місцевої влади, у якій було реалізовано відмову держави від управління ««несуттєвими» для нього господарськими справами повіту та губернії, спираючись на такі базові принципи, як: виборність, строковість, всестановість земського представництва, майновий ценз, самостійність виключно в межах господарської діяльності.

Наукова новизна. У процесі дослідження встановлено, що саме завдяки земствам, з їх виборністю, розпочався процес формування земських партій -- тимчасових об'єднань, які гуртували навколо певного ватажка землевласників, фабрикантів, промисловців. За своєю політичною орієнтацією ці угруповання мали або консервативно-поміщицький, або ліберально-буржуазний характер, і в залежності від цього визначався й характер губернських та повітових земств.

Практична значимість. Результати дослідження може бути використано у правотворчій діяльності під час подальшої реформи органів місцевого самоврядування та місцевих органів державної влади.

Ключові слова: органи земського самоврядування, губернатор, повітові гласні; міністр внутрішніх справ, волосний суд, міська курія, майновий ценз, положення.

Establishment of land self-government bodies in the Ukrainian provinces of the Russian empire in the second half of the XIX century and their legal status

Eugene Butyrin, PhD in Law Science, Associate Professor of Political Science and Law of the educational institution "South Ukrainian National Pedagogical University. K.D. Ushinsky”

Purpose. The purpose of the work is to analyze the introduction of zemstvos in the Ukrainian provinces of the Russian Empire, to identify the order of their formation, to identify sources of funding and determine their functions.

Method. The methodology includes a comprehensive analysis and generalization of existing scientific and theoretical, historical and legal material and the formulation of relevant conclusions and recommendations. The following methods of scientific knowledge were used during the research: terminological, theoretical research, system-structural, logical-normative.

Results. The study acknowledged that the Regulations of 1864 did not reform the old zemstvo administrative mechanism, but created a qualitatively new system of local government in which the state refused to manage "irrelevant" for him economic affairs of the county and province, based on such basic principles as: election, urgency, omnipresence of the zemstvo representation, property qualification, independence exclusively within the framework of economic activity.

Scientific novelty. The study found that it was thanks to the zemstvos, with their election, that the process of forming zemstvo parties began - temporary associations that rallied around a certain leader of landowners, manufacturers, and industrialists. According to their political orientation, these groups were either conservativelandlord or liberal-bourgeois, and depending on this, the character of provincial and county zemstvos was determined.

Practical significance. The results of the study can be used in law-making activities during further reforms of local governments and local authorities.

Key words: Zemstvo self-government bodies, governor, county publics, Minister of Internal Affairs, township court, city curia, property qualification, regulations.

Постановка проблеми

Пошук оптимальної моделі державного управління та місцевого самоврядування в сучасній Україні зумовлює потребу ретроспективного осмислення наявного вітчизняного досвіду їх організації. Серед управлінських нововведень минулого вагоме місце займає земська реформа другої половини ХІХ - початку ХХ ст. Саме тому вивчення моделей земських установ, зокрема тих, які функціонували в українських губерніях Російської імперії у ІІ пол. ХІХ ст., належить до соціально значимих тем сучасної історичної науки і є актуальним як для суспільної свідомості, так і для новітніх політико-філософських узагальнень.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

У дорадянський період з'явилися різні оцінки місця та ролі земств. Праці найчастіше поєднували в собі риси політико-правових трактатів, історичних досліджень та публіцистичних статей. Оцінку реформи можна в узагальнюючих працях із історії земств Російської імперії А. Авчиннікова, Б. Веселовського, З. Френкеля, О. Русова, Г. Львова, Т. Полнера, В. Трутовського. Особливе місце серед робіт сучасних вітчизняних дослідників посідають праці С. Різніченка, Л. Дровозюк, І. Верховцевої, В. Стецюка.

Постановка завдання

Здійснити історико-правовий аналіз запровадження земств в українських губерніях Російської імперії, виявити порядок їх формування, з'ясувати джерела фінансування та визначити їх функції.

Виклад основного матеріалу дослідження

Тривалі правотворчі зусилля двох комісій щодо губернських та повітових установ під проводом М.О. Мілютіна та П.О. Валуєва, Ради Міністрів, барона М.А. Корфа та Державної Ради втілилися в чинному законодавстві - 1 січня 1864 р. Височайшим указом було затверджене «Положення про губернські та повітові земські установи» [1, с. 411] .

Відповідно до імператорського указу Правлячому Сенатові від 1 січня 1864 р. земські установи запроваджувались у 33 губерніях Європейської Росії, зокрема: у 1865 р. Херсонській (у квітні), Полтавській та Чернігівській (у вересні), Харківській (у жовтні); у 1866 р. Катеринославській (у вересні), Таврійській (у жовтні) [2, с. 8-9]. Також, згідно зі ст. 15 Положення, у Санкт-Петербурзі, Москві та Одесі, де вже було запроваджено міське управління, земськими справами будуть перейматися міські думи: загальна дума - на рівні повноважень повітового земського зібрання, а розпорядча дума - як земська управа. Думкою загального зібрання Державної Ради було наказано Міністрові внутрішніх справ узгодити з генерал-губернаторами західних губерній: Віленської, Могилевської, Київської, Волинської та Подільської, час та порядок введення в цих губерніях Положення про земські установи [3, с. 157-158].

Положення 1864 р. не реформувало старий земський адміністративний механізм, а створило якісно нову систему місцевої влади, у якій було реалізовано відмову держави від управління «несуттєвими» для нього господарськими справами повіту та губернії, спираючись на такі базові принципи, як: виборність, строковість, всестановість земського представництва, майновий ценз, самостійність виключно в межах господарської діяльності. На думку В.П. Безобразова, Положення 1864 р. не впровадило земські установи в загальний устрій державних установлень, а поставило поруч, як окремі державно-суспільні тіла, які не мають ніяких органічних зв'язків із системою державного управління [4].

Саме такі базові умови забезпечували перевагу помісного дворянства в новій системі управління, що можна вважати певною компенсацію служилому стану за позбавлення його (у 1861 р.) права зверхності над кріпосним населенням. Скасування кріпацької залежності селян від поміщиків обумовило потребу у створенні органів селянського управління. За взірець було взято реформу управління державними селянами, яка була проведена в 35 оброчних губерніях імперії ще у 1838 р. [5, с. 10]. Відповідно до Загального Положення про селян, які вийшли з кріпосної залежності для селян, було створено адміністративно-територіальні одиниці - сільські та волосні громади, які й стали формою селянського самоврядування, зі своїми органами управління, сільським сходом та сільським старостою в громаді та волосним сходом, правлінням та волосним селянським судом у волості [6, с. 30-33]. На час запровадження земської реформи система селянського самоврядування лише починала своє функціонування, що відбувалося на тлі незадоволення як селян, так і поміщиків. Особливо дрібного помісного дворянства, якому довелось сплачувати грошову компенсацію. Підтримка зверхності дворянства забезпечувалась й нормами земської реформи. Невипадково, що, відповідно до ст. 27 Положення 1864 р., головування на виборчому з'їзді землевласників покладалося на повітового предводителя дворянства.

За своєю структурою, згідно із ст. 46 Положення 1864 р., органи земського самоврядування складалися з повітового земського зібрання, яке обирало на три роки земську управу в складі голови та двох членів і була виконавчим органом земського самоврядування з утриманням, що встановлювалось земським зібранням (ст. 49). Губернській рівень земських органів формувався вже без безпосередньої участі виборців. Так губернське земське зібрання обиралося на три роки гласними повітових земських зібрань губернії зі свого кола. Воно, своєю чергою, губернську земську управу, що складалася з голови та шести членів. Відповідно до вимог ст. 56 Положення 1864 р., голова губернської земської управи затверджувався на посаді міністром внутрішніх справ.

Положення про земства запроваджувало позастанову, але куріальну виборчу систему, що діяла на основі майнового цензу. Виборців було поділено на три курії: землевласників, містян, що мають нерухомість та представників сільських громад. Обрання гласних від кожної курії відбувалося окремо.

У з'їзді представників від першої курії, брали участь великі і середні землевласники, які володіли землею в повіті не менше як 200 дес., або іншим нерухомим майном вартістю 15 тис. руб. і більше, або особи, річний дохід яких становив не менше 6 тис. руб. Дрібні землевласники, які мали лише 1/20 цензу, обирали своїх представників із розрахунку поділу сумарної вартості належного їм майна на розмір повного цензу. Також, відповідно до ст. 21 Положення 1864 р., до участі у зборах допускались особи, які орендували земельний наділ на території повіту. Орендна угода мала бути укладеною за два роки до виборів та передбачати не менше як шестирічний термін оренди і завершуватися не пізніше ніж за три роки після виборів.

З'їзд представників другої - міської курії обіймав домовласників, фабрикантів та заводчиків, купців й інших містян, які мали річний дохід не менше 6 тис. руб., або власників нерухомості вартістю не менше 4 тис. руб., а в маленьких містах 500 руб.

Виборці першої та другої курій обирали повітових гласних безпосередньо на виборчому з'їзді, окрім дрібних землевласників першої курії. Усе гласні від землевласників і все гласні від міських обивателів обиралися спільно [7].

Третя селянська курія не передбачала майнового цензу, виборчим правом наділялись всі селяни-домогосподарі, рахуючи й тимчасовозобов'язаних. Майновий ценз було замінено триступеневими виборами. Спочатку сільській схід обирав своїх виборців від громади, які потім, на волосному сході, обирали виборщиків від волості й не повинні були перевищувати третини від загальної кількості волосних виборщиків. І вже на третьому етапі, повітовому земському з'їзді, волосні виборщики з-посеред себе обирали повітових селянських гласних. Сподівання розробників проекту положення були спрямовані на залучення до земських установ найзаможніших селян - сільської буржуазії. Взагалі пропонувалось залучати саме сільських старост та волосних старшин [8, с. 38], зазначаючи таке: сільські старости, обрані самими селянами, можуть слугувати, без сумніву, кращими представниками інтересів сільських громад, що їх обирають; волосні старшини суть самі ж такі природні представники громадських інтересів цілої волості [9, с. 49]. Низький рівень грамотності, необізнаність селян у справі самоврядування, особливо на перших порах, приводили до того, що представником від села обирався або місцевий поміщик, або представник духівництва, або міщанин, що дозволялось Положенням [10].

Суттєве значення в земських установах, окрім обраних гласних, відігравала інтелігенція, яка виконувала службові функції. Ця складова зростала з року в рік і з часом значно перевищила виборних гласних, у середньому на одного гласного приходилось до 50 службовців: статистів, інженерів, техніків, секретарів, бухгалтерів, вчителів, ветеринарів, агрономів тощо. Утім, попри зростаючу роль інтелігенції, створена царатом система земського управління неухильно забезпечувала панування в ній поміщиків [11, с. 144, 200].

Окрім майнового цензу, Положення 1864 р. встановлювало додаткові обмеження щодо активного права участі у виборах. Так, відповідно до ст. 17, були позбавлені цього права: ті, хто на час виборів не досяг 25-річного віку; державні чиновники місцевого рівня, поліціанти, прокурори, судді; особи під слідством; осуджені; іноземці, що не мали російського підданства. Жінки, за загальними вимогами, були позбавлені права участі у виборах земських гласних, проте ст. 18 робила виняток: якщо власність жінки відповідала цензовим майновим вимогам, то вона мала право делегувати свій голос довіреній особі.

Визначення кількості земських гласних покладалося законодавством на спеціальні комісії для підготовки впровадження земських установ, яка розраховувала її, зважаючи на кількість населення в губерніях і повітах та середніх земельних наділів [12, с. 127, 140]. Інформація про це містилася в Земському табелі, передбаченому в додатках до Положення 1864 р., який зазначав, що в повіті обиралось від 30 до 54 повітових гласних і 100 гласних губернських [13, с. 370].

Проведення виборів земських гласних відбувалось відкритим голосуванням. Голосувати можна було як «за», так і «проти» того чи іншого кандидата. Обраним

вважався кандидат, який отримав просту більшість голосів, після зменшення кількості поданих голосів «за» на кількість голосів поданих «проти». У разі якщо кількість виборців, що прибули на повітовий з'їзд, не перевищувала кількості гласних, які обирались, то, відповідно до ст. 34 Положення 1864 р., всі прибулі зараховувались гласними.

Отже, виборча процедура земських гласних, передбачена Положенням 1864 р., носила формально позастановий характер, проте вона не була всезагальною, не була рівною, а щодо селян, то і не була прямою, проте була куріальною та цензовою. Будучи побудованою на компромісному підході, процедура зберігала в собі як риси феодального, так і буржуазного права. Вона ефективно забезпечувала інтереси помісного дворянства протягом усього часу існування земства. До того ж була позитивно сприйнята в суспільстві і, власне, у самому земському середовищі. Лише в 1870-72 рр. мала місце спроба професорів Е. С. Гордієнко та Е. М. Делярю в Харківському земстві запропонувати проект виборів, що спирався на територіальний принцип [14, с. 7].

Результати перших виборів, які пройшли з 1865 по 1867 рр., демонструють соціальну орієнтацію новоутвореної системи місцевого самоврядування, у якій забезпечувалось безумовне домінування поміщиків. Винятком лишалася тільки Таврійська губернія, де було відсутнє поміщицьке землеволодіння, що забезпечило чисельну перевагу селянства. Отже, за наслідками виборів гласних до повітових земських зібрань, станове співвідношення було наступним: дворяни - 41,64 %; духовні особи - 6,5 %; купецтво - 10,42 %; міщани - 0,45%; селяни - 38,45 %; інші стани - 2,53 % [15, с. 49].

Обрані повітові земства починають функціонування з упорядкування своєї діяльності шляхом прийняття Правил про порядок засідань повітових земських зборів [16, с. 139]. Визначаючи порядок обрання претендентів на посади, правила, зазвичай, встановлювали відкрите поіменне голосування. Проте більшість повітів припускали й можливість таємного голосування, коли йшлося про обрання голови та секретаря повітової управи [17, с. 101 -111]. Першим завданням повітових земств, відповідно до статей 46 та 51 Положення 1864 р., було формування повітових управ та обрання

губернських гласних. Щодо управи, то її склад не повинен був перевищувати 6 осіб. У середньому, повітова управа складалася з 3-5 осіб. Дослідники відзначали відсутність порушень законодавства та конфліктів при обранні голів та членів управ, що пояснюється, по-перше, наявністю кваліфікаційних вимог: освіта, фахова підготовка, які виступали певним запобіжником для заняття цих посад селянами, а по-друге, відносно низьке посадове утримання відлякувало заможні верстви від участі в балотуванні на посади до управи [18, с. 49-52]. Отже склад повітових управ переважно формувався з представників першої курії (65,7 %), хоча незначний відсоток і припадав на селян (18,8 %), а ще менший - на міську буржуазію (15,5 %). Посади голів повітових управ обіймали виключно дворяни, переважно предводителі дворянства [19, с. 129].

Відповідно до ст.ст. 51-52 Положення 1864 р. повітові гласні на своїх земських зборах повинні були обрати губернських гласних. У залежності від кількості повітових гласних та відповідно до земського табелю, кожне повітове земство обирало від 5 до 9 губернських гласних [20, с. 12]. Як і при формуванні повітових управ, при обранні губернських гласних конкурентної боротьби не спостерігалось, що пояснюється, насамперед, безоплатністю цього служіння та збільшенням навантаження та витрат.

Отже, за наслідками виборів гласних до губернських земських зібрань, у середньому, станове співвідношення було наступним: дворяни - 74,2 %; духовні особи - 3,8 %; купецтво - 10,9 %; міщани - 0,5 %; селяни - 10,6 % [22, с. 11]. У різних українських губерніях цей показник коливався в межах 10 %: так у Полтавське губернське земство було обрано 63 % дворян, міщан - 9 %, селян - 28 % [23, с. 14]; у Чернігівській губернії ці показники становили, відповідно, 74, 2 % дворян, міщан - 10,7 %, селян - 14 % [24, с. 6 ].

У перше триріччя існування земських установ певний відсоток гласних припадав на представників духівництва, який до 90-х років зійшов нанівець. Намагаючись всіляко зміцнити склад земських гласних, вочевидь, уряд звернувся до єпархіального керівництва з проханням посприяти щодо участі священників в земських інституціях. Первинно і переважно священики обирались від курії землевласників, а також від селянських громад. Утім їх присутність у складі земств сприймалася в середовищі землевласників недоброзичливо [25, с. 91-95]-

Щодо містян, то в загальній кількості гласних вони відігравали незначну роль. Виявилось, що купецтво було неготовим та ставилося індиферентно до суспільної діяльності через участь у земстві [26, с. 43]. Сучасники зазначали, що Положення про земські установи, встановлюючи склад земських зборів, поставило у щільну та неминучу залежність міських гласних від сільських, які в цих умовах були позбавлені фактичного права мати своїх представників у губернському земському зібранні, а у повітовому вони були пригнічені перевагою голосів селянських і землевласницьких, споріднених між собою значно більше, ніж із містянами [27, с. 15-16]-

Щодо селянства, то від початку створення земських установ їх активність була занадто низькою. Сучасник зазначав, що на вибори гласних до земських зібрань селяни дивляться як на відбування нової повинності, мету якої вони не розуміють. Земства для селян поки що є лише однією формальністю [28, с. 18-19]. Надаючи характеристику першим гласним від селян, відомий земський діяч та публіцист Н. П. Колюпанов зазначав, що коли селянські виборні зібрались у перший раз, для призначення земських гласних, для них загальна необізнаність у земській справі була ускладнена багатьма іншими міркуваннями самого невтішного штибу: зайві витрати, дальня поїздка, незвичне життя в повітовому місті, справи, що ніколи не бували в руках, які, замість полегшення, лягали, вірогідно, новим податком. Тому немає ніяких підстав вважати, що перший призив селянських гласних був найкращим та найбільш доцільним: мали місце винятки і в той, і в інший бік; в одному місці селяни посилали дійсно дуже розвинутих людей, в інших - вони призивали недоїмників, як відбування громадської повинності; проте, у більшості випадків, вибори відбувались без особливих міркувань: відряджались люди тямущі та письменні, щоб могли зрозуміти, прочитати та повідомити в чому справа [29, с. 298-301]-

Восени 1865 р. губернські земські збори розпочали роботу з перевірки правомірності обрання губернських гласних. Не виявивши правопорушень, під час виборів гласні присягнули та заступили до здійснення своїх повноважень. Перша сесія була присвячена обранню голови та членів губернської земської управи. І попри те, що кандидатури пройшли процедуру попереднього узгодження з губернатором, предводителем губернського дворянства, гласними від дворян, альтернативність висунення кандидатів обумовила боротьбу, яка точилась за посади в управі, бо вони зосереджували у своїх руках чималі владні повноваження. Звичайно, що перемогу в цій боротьбі отримало дворянство, яке в середньому було представлено в управах на 66 % [30, с. 411].

Отже на першому етапі функціонування земських інституцій виборчому процесу були притаманні такі риси, як: посилений контроль з боку держави за становим складом самоврядних установ; неприхований протекціонізм щодо дворян з боку земських виборчих комісій; формування ситуативних дворянських угруповань, які брали участь у виборчому процесі.

З набранням досвіду та поступовим зосередженням у руках земств фінансового ресурсу та відчуттям економічних можливостей зростала й зацікавленість щодо участі в роботі земств. З кожною новою виборчою компанією зростала кількість бажаючих потрапити до складу гласних, що підсилювало конкурентну боротьбу, а відтак приводило до зловживань та порушень чинного виборчого законодавства. Так друкований орган Полтавського губернського земства «Земский обзор» у 1884 р. інформував громадськість про порушення кримінальних справ проти предводителів дворянства, під проводом яких проводились вибори і які припустилися серйозних зловживань [31, с. 242]. Преса характеризувала вибори таким чином: зміст земської виборчої боротьби полягає в тому, щоб набрати якомога більше мертвих душ та подати їх на виборчий з'їзд [32, с. 137]. Підкуп виборців був звичайною практикою.

Боротьба з цими зловживаннями велася урядом у двох напрямках, по-перше, це посилення адміністративного контролю за виборчим процесом, а по-друге, вдосконалення чинного законодавства. Так Правлячий Сенат 25 квітня 1879 р. запровадив додаткові вимоги до виборів губернських гласних. Голови повітових земських комісій набули права відмовляти щодо повторного балотування тим кандидатам, яких не було обрано на попередніх виборах [33, с. 290]. Указом від 11 лютого 1881 р. встановили вимоги щодо нотаріального посвідчення довіреностей. Власне видавати довіреність повинен був особисто довіритель у присутності двох свідків [34].

Вживались заходи й щодо покращення положення дворян та сприяння обрання їх гласними. Так Державна Рада своїм судженням від 1 червня 1870 р. значно розширила виборчі можливості дворян. Виборчим право наділили дворян, яких Положення 1864 р. не допускало до виборів, а саме: дворян -орендаторів земельних угідь; дворян, які передали свої землі в управління кредиторів; дворян, звільнених з державної служби впродовж трьох років; дворян, що перебували під слідством та тих, кого суд визнав банкрутами; а також дворян, яких було виключено з дворянського зібрання [35, с. 234].

За два десятиліття функціонування земських установ зусиллями уряду в губерніях Лівобережної України кількість губернських гласних від дворян збільшилась на 10 % та досягла середнього рівня по імперії, а кількість селян зменшилась майже утричі. Такий результат обумовлений відносно невисоким розвитком промислового виробництва та домінуванням дворянського землеволодіння, яке тягло за собою напівфеодальні відносини. Своєю чергою, варто виділити процес обуржуазнення середнього та дрібного дворянства, що розпочався внаслідок буржуазно-демократичних реформ. Змінився розклад сил і в міській курії, де зменшилось представництво буржуазії на корись представників від чиновництва. Але порівняно з середньоімперським показником, в українських губерніях перевага поміщиків у земських зборах була незначною. І навіть, в окремих випадках, перевага була на боці недворянських станів - козаків та селян [36, с. 244], які, узявши верх у зібранні, наполягали на запровадженні виборності голови земських зборів.

Саме завдяки земствам з їх виборністю розпочався процес формування земських партій - тимчасових об'єднань, які гуртували навколо певного ватажка землевласників, фабрикантів, промисловців. М.М. Коркунов вважав, що саме земська система виборів призводила до панування в місцевому середовищі однієї партії, яка правдою чи неправдою могла сформувати більшість. Якщо гласні обираються спільно, то достатньо групі місцевих воротил мати більшість усього в один голос, щоб повністю обратися [37, с. 162]. І такі «дворянські партії» були доволі потужними, особливо в Тамбовському, Полтавському та Харківському земствах [38, с. 330-331]. За своєю політичною орієнтацією ці угруповання мали або консервативно-поміщицький або ліберально-буржуазний характер, і в залежності від цього визначався й характер губернських та повітових земств [39].

Так упродовж першого десятиліття існування Полтавського губернського земства його управління було в руках консервативно-поміщицького угруповання під проводом голови губернської управи Л.П. Томарою. У 1880 р. перемогу на виборах здобуло ліберально-буржуазне угруповання О.В. Заленського, так звана «помірно-прогресивна партія». І ця боротьба за зверхність тривала постійно і не лише на губернському рівні а й на повітовому. Мало місце гостре протистояння, коли на одне місце в управі претендувало по кільку кандидатів, у Гадяцькому, Золотоніському, Миргородському, Кобеляцькому, Кременчуцькому й Хорольському повітах [40, с. 197-198].

У 60-х роках в Чернігівському губернському земстві панувала партія губернського предводителя дворянства І.Н. Дурново, яка пильно стежила за непорушністю інтересів поміщицького землеволодіння. У 70-х, після консолідації опозиції, зверхність переходить спочатку до О.П. Карпинського (лікаря, сина сільського священника), а потім І.І. Петрункевича, що загострило боротьбу поміж гласних. Але вже у 1877 р. до влади повертаються консерватори на чолі з І.Ф. Іскрицьким. Засновують, на приватній основі - на кошти губернського предводителя дворянства М.І. Неплюєва, партійний щотижневий засіб масової інформації - «Чернігівська Газета», за допомогою якого розпочинають політичну компанію, спрямовану проти «прогресистів». Так, у програмній статті, вміщеній в другому номері газети, йшлося, що в останнє триріччя, в окремих земських зібраннях різко позначився намір значної кількості діячів обернути земську справу в справу партії. Члени цієї партії проявляють значну енергію, переслідуючи в земські справі головним чином власні особисті інтереси, маскуючи їх ліберальними тенденціями [41]. Наступні 1878, 1879, 1880 рр. відзначились пожвавленням політичного життя [42, с. 262], саме у вигляді партійного протистояння. Причому це були вже не партії особистостей, а партії у дійсному сенсі слова, тобто партії з суспільними тенденціями, з напрацьованими програмами, структурною організацією, тощо [43, с. 2]. Прогресивна група під проводом І.І. Петрункевича, у складі О.П. Карпинського, М.О. Константиновича, І.Л. Шрагома, О.Ф. Ліндфорсома відзначилась найбільш яркою, для того часу політичною активністю. Саме ця активність налякала й консерваторів і царську адміністрацію, що призвело навіть до висилки у 1879 р. І.І. Петрункевича в Галич.

Від початку роботи Харківського губернського земства в 60-тих роках зверхність належала великим землевласникам, яким протистояли група прогресистів проф. Є.С. Гордєєнко, З.І. Бекарюков, О.О. Телятников, проф. Є.М. Делярю, якій у 1868 р. вдалося обрати на посаду очільника управи О.І. Іоніна - мирового посередника першого призову, поміркованого прогресиста. У 1871 р. політичні терези схиляються на бік дворянської групи і відразу Харківське губернське земство змінює свою позицію доєднавшись до Бессарабського та Херсонського земств, що виступали, до прикладу, за збереження подушної податі [43, с. 2]. У 1874 р. знову до влади приходить опозиція (а це переважно Харківський, Вовчанський та Куп'янський повіти), головою управи стає З.І. Бекарюков. На відміну від Чернігівської губернії, в Харківській земські партії не набули такого потужного виокремлення і хоча протистояння з групою кріпосників під проводом О.Р. Шидловського, було постійним, особливо з питань влаштування поземельного кредиту для селян, структурно це не набуло свого оформлення. І впритул до 90-х років політична боротьба у губернському земстві велася доволі повільно, загострюючись наприкінці 60-х та на початку 80-х та втрачаючи свою гостроту в 70-х. Повітові земства функціонували в унісон з губернською установою, втім у Вовчанському, Харківському, Купянському та Сумському повітах, впритул до 90 -х років, владу тримали «шестидесятники» і опозиція майже не намагалася її вибороти [44].

Достатньо політично бурхливим був початок роботи Херсонського земства. Проте ця бурхливість пов'язана не з боротьбою політичних угруповань в губернії, а з конфліктом, що виник з губернською адміністрацією у зв'язку з передачею земству справ, що знаходились в компетенції дореформених інституцій. Показовим є й те, що ця боротьба з адміністрацією під проводом губернатора П.М. Клушина, завершилась перемогою земства. Нелояльний до земства губернатор був замінений у 1867 р. на лояльного доктора медицини М.С. Абазу, якого через рік змінив не менш лояльний С.І. Старинкевич.

Відчуваючи непевність щодо створюваної земської інституції, при формулюванні предмету діяльності, законодавець поділив функції на обов'язкові та необов'язкові. До першої групи було віднесено справи, що мали певну обтяжливість та незручність для бюрократії, від яких місцева адміністрація відмовилась із задоволенням. За великим рахунком ці справи ніякого відношення до місцевого господарства не мали, а саме: утримання житла для поліцейських чинів та арештантських приміщень; надання возів для потреб поліції, жандармерії та державних чиновників; етапна повинність; утримання мирових посередників та суддів; влаштування та ремонт великих шляхів. Передаючи ці клопіткі справи та змушуючи земства до співпраці з поліцією уряд сподівався на створення обтяжуючих умов для діяльності самоврядних установ, разом з тим ці повинності були важливими для уряду і саме тому вони вважались обов'язковими. Окрім цього земствам доручили справи, так би мовити факультативні - необов'язкові, які важко здійснювати з імперського центру: страхування сільськогосподарських будівель від пожеж; утримання міських лікарень та богаділень, ремонт мостів і доріг; продовольча допомога населенню [45].

Як зазначалось вище, в проекті Положення про земства такі функції як освіта, медицина, ветеринарія навіть не згадувались [46]. Вони заявляються лише після обговорення проекту в Державній Раді й то в наперед нечітко визначеному формулюванні, задля того, щоб в разі потреби уряд міг втрутитися. Насамкінець до необов'язкових функцій земства було віднесено: надання медичної допомоги населенню; господарські питання щодо організації народної освіти; створення ветеринарної служби; сприяння сільському господарству; влаштування доріг; поштова справа [47]. Також земствам доручили перейматися й певними справами, які не були властивими для самоврядування, а саме надання губернаторові та центральним урядовим установам інформації щодо земських господарських справ. На підставі окремих статутів, положень чи-то постанов земству могли передати й інші місцеві справи, що до того відносились або до компетенції губернатора, або до повітової державної адміністрації. І ці повноваження сприймались як такі, що делеговані, передоручені державою органам місцевого самоврядування [48, с. 213-224].

Але навіть цей обмежений функціонал земства вступав в конфлікт з царською адміністрацією, бо земства, від початку свого створення, намагалися вийти за суто господарську сферу діяльності й стати на політичний шлях. Будучи насторожений цією політичною активністю царат всіляко намагався повернути земське самоврядування до господарських справ. Вся друга половина 60-х років перенасичена законами, циркулярами, роз'ясненнями, які були реакцією на функціонування земств, що ставили собі за мету прибрати зайву самостійність та посилити залежність від адміністративних установ, чітко окреслити межі дозволеного. Причому мова цих нормативних актів була категоричною та витримана в наказовому стилі. Особливий непокій у царату викликало намагання земств щодо їх об'єднання зі спробами вийти за межі місцевих потреб та розширенню власних повноважень. 4 травня 1867 р. Правлячий Сенат розтлумачив земствам, що обмін постановами між губернськими земськими зібраннями видається невідповідним закону, що обмежує коло дій земських установ межами губерній та повітів [49].

Однією з головних умов функціонування будь-якої установи є джерела її фінансування, від яких залежить самостійність цієї установи. Так, Положення 1864 р. передбачало, що фінансування земств відбувалось за рахунок місцевих земських зборів та особливих видатків з державного бюджету, саме відповідно до цих джерел земства й складали свій кошторис прибутків та видатків [50]. Разом з Положенням 1864 р. було затверджено й Тимчасові правила для земських установ у справах про земські повинності, народне здоров'я та громадське піклування, які вже більш докладніше намагалися вирішити це важливе питання [51]. Втім Тимчасові правила при визначенні земських зборів послуговувались відносно застарілим та таким, що не відповідав сучасності Статутом про земські повинності, який було затверджено царем як Правила нового устрою земських повинностей від 13 липня 1851 р [52, с.41].

Отже відповідно до цих нормативних актів джерелом фінансування визначались наступні збори: - з нерухомого майна у містах і повітах: земель, житлових будинків, промислових та торгівельних приміщень (але чинні норми не встановлювали ставки самих зборів); - з свідоцтв, що надавали право на ведення промислів та торгівлі у формі надбавки до державної ціни на товар (з гільдійських купецьких свідоцтв та патентів на виробництво і реалізацію спиртних напоїв складала 25 %, надбавка з інших свідоцтв встановлювалась в розмірі 10 %); - з користування переправами, що перебували у віданні земств; - з фізичних осіб, на яких не було покладено виконання натуральної повинності з винищення сільськогосподарських шкідників, а також за використання терезів, що належали земству [53, с. 83].

Найбільші надходження земства отримували від зборів з нерухомого майна, які складали близько 70 %. Збори фабрично-заводські давали, в середньому, 23 %. Збори, що сплачувались з міської нерухомості залежали від того наскільки урбанізованою була та чи інша губернія, і знову таки в середньому становили 12 % земських статків. Збори від торгівельно-промислових ліцензій приносили 2 % [54, с. 219-226].

Уявлення про правове положення земських інституцій дає така нормативно-правова категорія як компетенція, під якою розуміють сукупність владних повноважень відносно визначених предметів відання. Так, до повноважень губернських земських інституцій чинне законодавство відносило справи, що стосуються інтересів насамперед всієї губернії або кількох повітів, зокрема: розподіл земського майна на губернське та повітове; влаштування ярмарків; будівництво пристаней; організація страхування майна; проведення розкладок державних зборів між повітами; погодження повітових кошторисів; розгляд скарг на земські повітові управи; звернення з клопотаннями до державної адміністрації щодо переведення земських доріг в категорію державних [55, с. 49].

Щодо земських інституцій повітового рівня то їх повноваження звісно обмежувались повітом і полягали в наступному: розкладка всередині повіту державних та губернських зборів; складання попередніх пропозицій кошторису щодо розміру та способу виконання повітових повинностей; звідомлення губернського земства щодо предметів господарювання в повіті; надання дозволів на проведення торгів та відкриття ярмарок; визначення розрядів та напрямок повітових доріг; утримання бечівників (смуг уздовж річок задля обслуговування судноплавства), а в разі гострої необхідності клопотатися через губернатора щодо прийняття їх на державне утримання; розпорядження та догляд щодо виконання настанов губернської управи з питань влаштування губернських шляхів сполучення; влаштування страхування; звітування перед губернією за виконання покладених на них повноважень.

У межах цієї компетенції обов'язки між зібраннями та управами розподілялись у такий спосіб - земськім зібранням належала розпорядча влада та загальний нагляд за виконанням справ, що належать до їх відання, а управам виконавча влада та безпосереднє завідування земськими справами. Так, розпорядча влада губернських земських зборів поширювалась на розгляд та затвердження кошторисів, розкладок земських повинностей; дозволи щодо операцій з нерухомістю, отримання кредитів; розпорядження земськими коштами; встановлення земських зборів; визначення статусу та категорійності земських доріг; попередній розгляд урядових проектів та надання власних пропозицій; звернення до уряду з клопотаннями; затвердження звітів земських управ. Щодо губернських зборів, то вони мали право приймати постанови, які були обов'язковими для повітових земств. У свою чергу повітові збори приймали настанови повітовим управам щодо виконання губернських постанов [56].

Виконавча влада губернських та повітових управ була спрямована на виконання розпоряджень земських зборів; управління майном, складання проектів кошторисів, розкладок та звітування, контроль за надходженням прибутків, розпорядження коштами, представлення інтересів земства в суді. Саме управи, у статусі юридичної особи, представляли земство в правових відносинах, набуваючи та відчужуючи майно, укладаючи правочини, набуваючи зобов'язання, подаючи цивільні позови та відповідаючи за майновими справами від імені земств [57]. Уряд сприймав земське господарство подібно до господарства приватної особи [58].

При оцінці компетенцій органів земського самоврядування дослідники, майже одностайно, вказують, що законодавець недостатньо чітко прописав повноваження губернських та повітових установ. І це, безумовно, призводило до конфліктів між зазначеними інституціями, де арбітром виступав уряд, у ручному режими роз'яснюючи та розтлумачуючи ті чи інші спірні норми законів [59]. Так Правлячий Сенат своїми указами від 22 грудня 1866 р. і 29 вересня 1871 р. ставив за мету врегулювати відносини між губернським і повітовими земствами, підтвердивши зверхність губернських установ. Протягом 1870 р. Сенат, сімнадцять разів, своїми указами вирішував спори між губернськими і повітовими земствами щодо затвердження кошторисів [60]. Повітові земства за сенатським указом від 3 квітня 1875 р. отримали право оскаржувати в Сенаті постанови губернських земств.

Характеризуючи функції земського самоврядування, визначені Положенням 1864 р., варто виділити їх сучасну актуальність. Так для земських представницьких органів (губернського та повітових зібрань) це були нормотворча, установча, контрольна та правоохоронна функції.

Реалізація нормотворчої функції відбувалось через прийняття локальних (губернських чи повітових) нормативно-правових актів, які унормовували насамперед власну діяльність (Правила про порядок засідань губернських/повітових земських зборів, Інструкція про порядок виконання справ у губернській/повітових земській управі) [61], встановлювали права і обов'язки земських посадовців, а також регламентували функціонування інших суб'єктів, які знаходились під земською юрисдикцією.

Від початку земські установи не були наділені правом видавати обов'язкові для населення постанови. Стаття 68 Положення 1864 р. надавала губернським та повітовим земським зборам лише право через губернську адміністрацію звертатися з відповідними клопотаннями до уряду щодо питань, які відносяться місцевої господарської користі та потреб.

Окрім цієї локальної нормотворчості, земства були залучені й до державного законодавчого процесу через розгляд підготовлених урядом проектів законів та постанов з подальшим наданням власних пропозицій. У 1879 р. уряд, розпочавши роботу над вдосконаленням місцевих установ з селянських справ, доручив земським зборам переглянути чинне положення про влаштування цих установ 1874 р. та надати свої пропозиції щодо його вдосконалення [62, с. 18].

Щодо установчої функції, то вона стосувалась заснування численних комісій, також до цієї функції варто віднести діяльність земств щодо встановлення земських зборів та розподілу повинностей посеред платників.

Контрольна функція земства реалізовувалась як безпосередньо земськими зібраннями (відповідно до ст. 65 Положення 1864 р. на них покладалась - розпорядча влада та загальний нагляд за ходом справ), так і за допомогою ревізійної комісії яка створювалась земськими зборами саме для контролю за діяльністю земської управи. Контроль полягав у затвердженні звіту земської управи щодо результатів господарської та фінансової діяльності за попередній рік, припинення повноважень гласних та надання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності, контроль за проведенням земських виборів, розгляд скарг на дії посадових осіб земських управ. Додатково, земські повітові управи постановою Міністра внутрішніх справ у 1870 р. були наділені правом контролювати діяльність сільських волосних правлінь з питань встановлення та стягнення земського податку, такі ревізії покладались саме на земські ревізійні комісії.

І насамкінець, правоохоронна функція також була притаманна земським інституціям. Вони долучались до обрання мирових суддів та співпраці з поліцією щодо утримання в'язниць, куди потрапляли засуджені мировими суддями. Відповідно до ст. 24 Заснування судових установлень 1864 р. [63] на земські повітові збори покладався обов'язок обирати дільничних та почесних мирових суддів. І хоча списки кандидатів на посаду готував повітовий предводитель дворянства, контроль за цим процесом і скарги розглядали саме земські збори (ст. 30, 31). Пслі обрання суддів, простою більшістю голосів, голова зборів передавав списки на затвердження до Сенату.

земство губернія самоврядування

Висновки

Таким чином, Положення 1864 р. не реформувало старий земський адміністративний механізм, а створило якісно нову систему місцевої влади: у ній реалізовано відмову держави від управління т. зв. «несуттєвими» для нього господарськими справами повіту та губернії на основі таких базових принципів, як: виборність, строковість, всестановість земського представництва, майновий ценз, самостійність виключно в межах господарської діяльності. Так перші вибори, які пройшли з 1865 по 1867 рр., демонструють соціальну орієнтацію новоутвореної системи місцевого самоврядування, тобто на основі безумовного домінування поміщиків.

Перший етап функціонування земських інституцій виборчого процесу виділився такими рисами: посилений контроль з боку держави за становим складом самоврядних установ; неприхований протекціонізм щодо дворян з боку земських виборчих комісій; формування ситуативних дворянських угруповань, які брали участь у виборчому процесі. Фінансування земств відбувалось за рахунок місцевих земських зборів та особливих видатків з державного бюджету. Отже, характеризуючи функції земського самоврядування, визначені Положенням 1864 р., варто вказати на їх нагальності, зокрема для земських представницьких органів - губернського та повітових зібрань - це були нормотворча, установча, контрольна та правоохоронна.

Список використаних джерел

1. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть / под ред.: З.Д. Авалова, М.Б. Горенберга, К.Н. Соколова. Санкт-Петербург: Тип. М.М. Стасюлевича, 1908. 623 с.

2. Державний архів Харківської області. Ф. 3. Оп. 1. Спр. 50. Арк. 8-9.

3. Материалы по земскому общественному устройству: положение о земских учреждениях. Санкт-Петербург: изд. Хоз. деп. М-ва внутр. дел., 1885-1886: В 2 т. Т. 1. 1885. 409, II с.

4. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXXIX. Отд. І. № 40457. Санкт-Петербург, 1867. Ст. 2.

5. Герасименко А.Г. Земское самоуправление в России. Москва: Наука, 1990. 264 с.

6. Абрамов В.Ф. Земская избирательная система. Родина. 1992. № 11-12. С. 30-33

7. Штаты и табеля 1864 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXXIX. Отд. 3. № 40457. Санкт-Петербург, 1867. Ст. 1-9.

8. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 3. 1911. - XIV, 708.

9. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. - Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 3. 1911. XIV, 708 с. С. 49.

10. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. - Т. XXXIX. Отд. І. № 40457. Санкт-Петербург, 1867. Ст. 88.

11. Щербина Ф.А. История Полтавского земства. Дореформенный период и введение земских учреждений. 1914. Вып. 1. 236 с.

12. Гордеенко Е.С. О положении сельского хозяйства и земства в Харьковской губернии. Харьков: Тип. губ. правления, 1885. 65 с.

13. Обзор царствования государя императора Александра II и его реформ. 18551871. Санкт-Петербург: Русская книгопечатня, 1871. VI, 522 с.

14. Штаты и табеля 1864 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. ХХХГХ Отд. 3. № 40457. Санкт- Петербург, 1867. Ст. 1-9.

15. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 3. 1911. XIV, 708 с.

16. Щербина Ф. А. История Полтавского земства. Дореформенный период и введение земских учреждений. 1914. Вып. 1. 236 с.

17. Рахно О. Земська реформа 1864 р. і утворення органів земського самоврядування в Чернігівській губернії. Сіверянський літопис. 2010. № 6. С. 101-111.

18. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 3. 1911. XIV, 708 с

19. Отечественные записки. 1865. № LXIV. Отд. II. С. 125.

20. Колюпанов Н. Общий взгляд на первый период земских собраний в России. Вестник Европы. 1867. № І. С. 12.

21. В захолустье и в столице. Отечественные Записки. 1869. № 11.

22. Колюпанов Н. Общий взгляд на первый период земских собраний в России. Вестник Европы. 1867. № І. С. 11.

23. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. Москва: Изд. Московского ун-та, 1968. 176 с.

24. Двадцатилетие русского земства. Земский обзор: еженедельное издание Полтавского губернского земства / Ред. А. Заленский (председатель Полтавского губернского земства). Полтава, 1884. С. 6.

25. Наше самоуправление. Русский вестник. 1885. № 178. С. 901-915.

26. Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам. Т. ІІ. (1866 - 1900 гг.) / Сост. Н. И. Кузнецов. Санкт-Петербург: Тип. Колпинського, 1902. 719 с.

27. Указ правительствующего Сената от 11.02.1881 г. О порядке совершения доверенностей на участие в земских выборах. Земский обзор: еженедельное издание Полтавского губернского земства / Ред. А. Заленский (председатель Полтавского губернского земства). Полтава, 1884. С. 15-16.

28. Сборник правительственных распоряжений по делам до земских учреждений относящимся (за 1970 год). Т. IV. Санкт-Петербург: Тип. МВС, 1872. 256 с.

29. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 4. 1911. VІІІ, 696 с.

30. Конкунов Н.М. Русское государственное право. Т. І: Введение и общая часть. Учебник. Изд. 5-е. Санкт-Петербург: Изд-во М.М. Слюсаревича, 1904. 573 с.

31. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 3. 1911. XIV, 708 с.

32. Волощенко А. К. Нариси з історії суспільно-політичного руху на Україні в 70-х на початку 80-х рр. ХІХ ст. Київ: Наук. думка, 1977. 287 с.

33. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 4. 1911. VІІІ, 696 с.

34. Черниговская Газета. 1877. № 2.

35. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 3. 1911. - XIV, 708 с.

36. Слово. 1879. № ІХ-Х. С. 244.

37. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 1: Бюджет. Медицина. Общественное призрение. Народное образование. Систематический указатель литературы по земским вопросам. 1909. - XVI, 724 с.

38. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет. Санкт-Петербург: Изд-во О.Н. Поповой, 1909-1911. Т. 4. 1911. УІІІ, 696 с.

39. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. ПСЗ РИ. - Собр. 2-е. Т. XXXIX. Отд. І. № 40457- Санкт-Петербург, 1867. Ст. 2.

40. Материалы по земскому общественному устройству: положение о земских учреждениях - Санкт-Петербург: изд. Хоз. деп. М-ва внутр. дел., 1885-1886. В 2 т. Т. 1. 1885. 409, II с.

41. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXIX. Отд. І. № 40457. Санкт-Петербург, 1867. Ст. 2.

42. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. Санкт-Петербург: тип. «Правда», 1911. 554 с.

43. Белоконский И.П. Земское движение. 2-е изд., испр., знач. доп. Москва: Тип. Г. Лисснера и Д. Собко, 1914. VIII, 397 с.

44. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1864 г. ПСЗ РИ. - Собр. 2-е. Т. XXIX. Отд. І. № 40457. Санкт-Петербург, 1867. Ст. 2.

45. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном здравии и общественном призрении 1864 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXXIX. Отд. І. № 40458. Санкт-Петербург, 1867.

46. Высочайше утвержденные правила нового устройства земских повинностей 13 июля 1851 г. ПСЗ РИ. Собр. 2-е. Т. XXVI. Отд. І. № 25398. Санкт-Петербург, 1851.