Історико-правовии аналіз становлення, розвитку та трансформації системи місцевого самоврядування в незалежній Україні

The article provides a historical and legal analysis of the formation, development and transformation of the system of local self-government in independent Ukraine, which faced significant difficulties at all stages of development of the Ukrainian state. It was established that after independence, structural and institutional transformations in all spheres of state functioning, including at the local level, began in Ukraine, determined by the intention to establish effective local self-government and territorial organization of government within the short term. It is proved that during the last quarter of a century Ukraine has repeatedly undergone the processes of transformation of the system of local self-government in the Soviet times on such principles as recognition of local self-government at the constitutional level, freedom of action of local self-government bodies within their powers, independence of local authorities in resolving internal issues, distribution of local self-government powers on own and delegated, financial guarantees. It is proposed to determine the stages of formation and development of local self-government and to identify the factors that influenced the transformation of the local self-government system in independent Ukraine in the context of municipal reform. The article reveals a number of problems in this area, both due to the existing features of local self-government organization, and generated by the novelty of the conducted reform and relatively little experience of local self-government development in Ukraine.

As a result, this will enable the main task of municipal reform to be implemented more effectively and systematically - the transformation of the system of local self-government and territorial organization of power, the purpose of which is to create favorable conditions for the realization of human rights and freedoms and other human values in all spheres of life in the respective territory.

Key words: local self-government, municipal reform, transformation of the local government system.

Генеза національної моделі місцевого самоврядування в незалежній Україні передбачає створення дієвого та ефективного місцевого самоврядування, що стикалося з істотними труднощами на всіх етапах розвитку української держави. Україна за роки незалежності накопичила багатий, але часто суперечливий досвід становлення та розвитку місцевого самоврядування. Період реформування місцевого самоврядування в незалежній Україні, розпочатий у 90-х рр. XX ст., є спробою корінного перетворення основ, системи та принципів організації місцевого самоврядування, створених ще за часів колишнього СРСР.

На шляху становлення і формування місцевого самоврядування постає цілий комплекс проблем (соціальних, правових, економічних та ін.). Це пояснюється тим, що мета місцевого самоврядування полягає в тому, щоб наблизити владу до населення. Така влада здатна більш результативно і ефективно вирішувати питання місцевого значення. Запізнювання проведення конституційної, адміністративної, адміністративно-територіальної реформ, своєю чергою, спричиняє неоднозначне розуміння суті місцевого самоврядування, визначення напрямів, механізмів та термінів формування ефективного місцевого самоврядування та територіальної організації влади. При цьому відсутнє розуміння місцевого самоврядування як механізму розвитку і трансформації на місцевому рівні, що істотно зумовлює актуальність теми.

Питання оцінки муніципальної реформ і дослідження проблем становлення ефективного місцевого самоврядування в незалежній Україні представлені в працях М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, А.М. Колодія, В.В. Кравченка, В.М. Кампо, П.М. Любченко, М.П. Орзіх, В.Ф. Погорілка, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького та ін. Авторами аналізуються проблемні питання реформування місцевого самоврядування в Україні, пропонуються шляхи та механізми їх вирішення. Однак, як показують численні дослідження українських вчених, низка цілей муніципальної реформи так і не були досягнуті з різних причин, що лежать у площині нормативно-правового характеру, слабкості фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, поки ще невисокої активності населення у здійсненні місцевого самоврядування.

Постановка завдання. Мета статті - історико-правовий аналіз становлення, розвитку місцевого самоврядування та виявлення факторів, що вплинули на трансформацію системи місцевого самоврядування в незалежній Україні.

Результати дослідження. Становлення місцевого самоврядування в незалежній Україні має довгий шлях, починаючи з визначенням національної моделі місцевого самоврядування на зміну радянській системі місцевого самоврядування, донині - визначення стратегічний напрям муніципальної реформою, що супроводжується впровадженням європейських стандартів місцевого самоврядування. За роки незалежності в Україні кілька разів змінювалася концепція організації місцевого самоврядування, що виразилося в появі з 1990-х рр. низки правових документів. Це зумовлює різні теоретико-методологічні підходи до визначення сутності та функціонування місцевого самоврядування, що було спричинене необхідністю створення правової бази для інститутів місцевого самоврядування, що формуються. Місцеве самоврядування -- один із головних, основоположних конституційно-правих інститутів, без якого неможливе формування справжнього демократичного суспільства і правової держави, і, плануючи реформу місцевого самоврядування, необхідно не забувати про стратегічні цілі, не випускати з уваги проблеми правового та інституційного характеру: узгодженість у різних сферах із реформуванням системи місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою держави. Отже, історико-правовий дискурс генези місцевого самоврядування в процесі його реформування в незалежній Україні передбачає вирішення таких завдань:

1) проаналізувати динаміку закріплення конституційно-правових основ місцевого самоврядування в Україні протягом останніх дев'ятнадцяти років і дати прогноз на розвиток місцевого самоврядування на найближчі роки і навіть після того, як всі заплановані заходи, передбачені Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, будуть реалізовані;

2) розглянути проблеми становлення системи місцевого самоврядування та розвитку територіальної громади за принципами субсидіарності та децентралізації;

3) розглянути проблеми становлення ефективної системи місцевого самоврядування, оскільки в більшості територіальних громад не забезпечуються створення та підтримка сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав;

4) висвітлити роль й уточнити завдання місцевого самоврядування в соціально-економічному розвитку територіальних громад і регіонів;

5) виявити специфіку нових проблем, пов'язаних з утворенням об'єднаних територіальних громад, які б були спроможні самостійно або через органи місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення;

7) провести компаративний аналіз реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні та державах-членах ЄС у контексті впровадження європейських стандартів місцевого самоврядування;

8) визначити механізми стабілізації економічних і фінансових основ місцевого самоврядування в Україні.

В Україні виникла необхідність вдосконалення місцевого самоврядування у процесі утвердження її як європейської демократичної держави [1, с. 87]. Найбільш істотні перетворення цього інституту влади відбулися з прийняттям Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної влади в Україні. Нині в Україні ще не завершена реформа місцевого самоврядування, проте в її процесі вже намітилася низка періодів:

1) 1990--1993 рр. -- період переходу від успадкованої радянської централізованої системи державної влади до системи місцевого самоврядування: в першому законі «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства в СРСР» (1990 р.) місцеві ради визначені як державні органи управління (державні установи) [ 2]; перші органи місцевого самоврядування були введені Законом України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» від 1990 р. [3]; Закон України «Про Представника Президента України» від 1992 р. визначав представника Президента вищою посадовою особою державної виконавчої влади в області та районі [4];

2) 1994--1995 рр. -- період порівняної децентралізації: в цей період місцеве самоврядування в Україні регулювала Конституція Української РСР зі змінами і доповненнями та Конституційний Договір, або Договір «Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України» від 8 червня 1995 р. Так, ст. 4 Конституційного Договору визначала, що «місцеве самоврядування в Україні здійснюється через територіальну самоорганізацію громадян безпосередньо та через органи місцевого самоврядування» [5]. Зміст місцевого самоврядування розкривав розділ VIII «Місцеві органи державної виконавчої влади та місцеве самоврядування в Україні» Конституційного Договору. Але Конституційний Договір не реформував, а здебільшого консервував трансформовану радянську модель місцевого управління та самоврядування. Це було зумовлено тим, що Конституційний Договір встановлював самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування від системи органів державної влади. Крім того, Конституційний Договір гарантував право громадян на місцеве самоврядування і самостійне визначення населенням структури органів місцевого самоврядування. Разом із тим у цей період у більшості місцевих громад функціонували «місцеві державні адміністрації», які фактично повністю «підмінювали» собою органи місцевого самоврядування.

Відповідно до нового закону «Про формування місцевих органів влади і самоврядування» (1994 р.) були сформовані місцеві і регіональні органи самоврядування, мали безпосередньо обиратися мери і голови регіональних рад, місцеві ради всіх рівнів мали призначати свої адміністративні (виконавчі) органи [6];

3) 1996-2004 рр. -- цей період характеризувався формуванням правових основ місцевого самоврядування, який завершився прийняттям Конституції України [7] та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» [8]. Прийнята в 1996 р. Конституція України визначила місцеве самоврядування як одну із самостійних форм здійснення влади народом, визнаючи і захищаючи економічну основу самоврядування, право територіальним громадам самостійного визначення шляхи і методи вирішення питань місцевого значення, зокрема, структури і функціонування місцевої влади. Конституцією України право населення, місцевих співтовариств на самоврядування не тільки визнається, але і декларується його гарантія усіма державними органами, так і органами місцевого самоврядування. Це гарантії економічні, юридичні, організаційні.

Основне завдання, яке мала вирішуватися прийнятим у серпні 1997 р. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», -- забезпечення самостійності місцевого самоврядування, гарантованої Конституцією України. З тексту закону слідували три напрями реалізації його положень:

- створення законодавчої і нормативної бази місцевого самоврядування;

- створення організаційних структур місцевого самоврядування;

- проведення розмежування повноважень між органами державної влади та органами місцевого самоврядування.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» закріплює межі правового регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування органами державної влади і визначає основи їх взаємовідносини з органами місцевого самоврядування. Загалом можна зазначити, що законодавчі положення вищевказаного закону не позбавлені певних недоліків. У частині делегування державних повноважень органам місцевого самоврядування не встановлені межі делегування державних повноважень, не врегульовані окремі питання взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, не забезпечені гарантії самостійності інституту місцевого самоврядування. Конституція України 1996 р. передбачає, що окремі повноваження органів виконавчої влади можуть надаватися органам місцевого самоврядування, тобто безпосередньо радам. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі коштом Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об'єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (ч.ч. 3, 4 ст. 143 Конституції України). Подальші спроби визначити та частково закріпити делеговані повноваження знайшли своє відображення у в законах «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації». Крім того, через недостатню урегульованість процедур делегування повноважень мала місце спроба прийняття спеціального окремого закону «Про делегування органам місцевого самоврядування окремих державних повноважень», на нагальності прийняття якого неодноразово наголошувалося в наукових публікаціях [9]. На жаль, спроби прийняти такий закон не увінчалися успіхом.

У 1997 р. Україна ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, що вплинуло на розвиток національного законодавства. Аналіз основоположних конституційних принципів місцевого самоврядування в Україні, їх відповідність Європейській Хартії про місцеве самоврядування, а також їх розвиток у Законі 1996 р. приводить до висновку, що на практиці в нашій країні утвердився погляд, за яким: а) місцеве самоврядування має бути особливою, самостійною ланкою в системі публічного управління, відмінною від держави формою здійснення народом конституційно належної йому влади; б) розвиток демократичного принципу на місцевому рівні можливий за умови відокремлення державної влади від влади місцевого самоврядування. Однак нині в законодавстві відсутнє чітке правове розмежування повноважень між місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування. Всі ці чинники негативно позначаються на забезпеченні прав громадян на безпосередню участь у справах держави, на процес самоорганізації українського суспільства в повноцінну територіальну громаду, яка б була спроможна вирішувати самостійно питання місцевого значення.

У цей період пріоритетними напрямами українською державою було названо розвиток українсько-європейської відносин із питань розробки нового законодавства і практичної підтримки у процесі становлення демократичних інститутів. Протягом тривалого часу правовою основою відносин між Україною та Європейським Союзом було Угода про партнерство та співробітництво від 1994 р. [10], що набула чинності в 1998 р. і діяв до 2008 р. Ця угода поклала початок адміністративної реформи і реформи місцевого самоврядування (Концепція адміністративної реформи 1998 р.). У процесі цієї реформи, в 2001 р. Програма державної підтримки місцевого самоврядування [11], незважаючи на її велику значимість, була скоріше попереднім зобов'язанням державної влади перед територіальною громадою, ніж стратегія реформи. А через відсутність окремої концепції реформи саме місцевого самоврядування муніципальна реформа була недостатньо скоординована і нерідко суперечлива. Як одна з найболючіших проблем, наслідком такої суперечливості стає неефективна система місцевого самоврядування, що нині не задовольняє потреб суспільства;

4) 2004-2014 рр. - в цей період була започаткована конституційна модернізація системи місцевого самоврядування шляхом прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо вдосконалення системи місцевого самоврядування (реєстр. № 3207-1). Цей законопроект передбачав посилення місцевого самоврядування й удосконалення його структури, а також унормування механізму утворення і ліквідації адміністративно-територіальних одиниць, встановлення і зміну меж районів і міст, зарахування населених пунктів до категорії міст, найменування і перейменування населених пунктів і районів. Однак реформа місцевого самоврядування, передбачена законопроектом № 3207-1, так і не була реалізована.

Наступним кроком була спроба ініціювати Міністерством регіонального розвитку та будівництва України у 2008-2009 рр. проведення реформи місцевого самоврядування, що знайшло своє відображення в Концепції реформи місцевого самоврядування [12] та Концепції реформи адміністративно-територіального устрою [13]. Так, у 2009 р. Мінрегіонбудом була запропонована та схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України № 900-р. «Концепція реформи місцевого самоврядування». Відповідно до цієї Концепції, метою реформування місцевого самоврядування в Україні є підвищення якості життя людини шляхом створення умов для сталого розвитку територіальних громад як самостійних та самодостатніх соціальних спільнот, члени яких матимуть змогу ефективно захищати власні права та інтереси шляхом участі у вирішенні питань місцевого значення. Однак ця концепція так і не була реалізована;

5) 2014-2019 рр. -- намітився новий період у сучасній реформі місцевого самоврядування, який триває досі. Створення правової бази місцевого самоврядування, хоча і було значним кроком вперед, але через суперечливість та недосконалість, мабуть, неминучих на початкових етапах розробки правових документів, не тільки не дало змоги вирішити теоретичні проблеми, пов'язані з розкриттям із позицій нормативно-правового аналізу історичної генези суті і елементів системи місцевого самоврядування України, але, навпаки, стимулювало до нового етапу з реформування місцевого самоврядування.

Ключовою подією цього періоду стало підписання Угоди про Асоціацію між Україною та Європейським Союзом [14], що стало головною складовою частиною реформ в Україні. Курс на поглиблену євроінтеграцію став ключовим орієнтиром для реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади на засадах децентралізації та субсидіарності. В цей період концептуальні засади реформи місцевого самоврядування були визначені в урядовій Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні.

Концепцією передбачається здійснення масштабних перетворень, які зачіпають практично всі аспекти функціонування муніципальних утворень - систему органів, територіальні, економічні основи місцевого самоврядування, повноваження, функції місцевої влади і форми здійснення населенням місцевого самоврядування, можливості державного контролю діяльності інституту місцевого самоврядування. Досягнення «оптимального розподілу повноважень між органами місцевого самоврядування та органами виконавчої влади на різних рівнях адміністративно-територіального устрою за принципами субсидіарності та децентралізації» [15] стає предметом вивчення сучасної науки муніципального права.

Реалізація Концепції муніципальної реформи проходить у досить складних соціальних і політичних умовах і збігається з одночасним проведенням конституційної, адміністративної, адміністративно-територіальної реформ. Загалом ці події ніяк не відбились на фундаментальному принципі організації сучасного інституту місцевого самоврядування як самостійності, що, насамперед, є найважливішою складовою частиною «зміцнення місцевого самоврядування та місцевої демократії в країні» [16].

1 липня 2015 р. Президент України подав до Верховної Ради України підготовлений Конституційною Комісією проект Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстр. № 2217а). Законопроект загалом отримав позитивну оцінку Венеціанської Комісії, а також позитивний висновок Конституційного Суду України. Верховна Рада попередньо схвалила законопроект № 2217а. Законопроект передбачає зміни адміністративно-територіального устрою: скасування інституту голів місцевих державних адміністрацій та запровадження інституту префектів для нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування; розмежування повноважень у системі органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів різних рівнів за принципом субсидіарності, що відповідає Європейській хартії місцевого самоврядування. Так, у ст. 4 Європейській хартії місцевого самоврядування визначено, що органи місцевого самоврядування, відповідно до положень законопроекту № 2217а, в межах закону мають повне право вільно вирішувати будь-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу. Публічні повноваження, як правило, здійснюють переважно ті органи публічної влади, які мають найтісніший контакт із громадянином. Наділяючи тими чи іншими повноваженнями інший орган, треба враховувати обсяг і характер завдання, а також вимоги досягнення ефективності та фінансової економії.

Передбачається також утворення виконавчих органів місцевого самоврядування громади, які є підконтрольними і підзвітними раді громади. При цьому голова громади головує на засіданнях ради громади, очолює виконавчий орган місцевого самоврядування громади. Своєю чергою, районна й обласна рада обирають зі свого складу, відповідно, голову районної ради, голову обласної ради, який очолює виконавчий комітет ради.

Разом із тим децентралізація не означає послаблення центральної влади в таких питаннях, як оборона, зовнішня політика, національна безпека, верховенство права, дотримання прав і свобод людини. Саме тому для нагляду за додержанням Конституції і законів України органи місцевого самоврядування пропонують запровадити інститут префектів. Проектом передбачено, що префекта призначає на посаду та звільняє з посади за поданням Кабінету Міністрів України Президент України [17]. Також після схвалення змін до Конституції затвердити закони України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про префектів», «Про адміністративно-територіальний устрій».

31 серпня 2015 р. Верховна Рада України ухвалила в першому читанні законопроект «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації)» (реєстр. № 2217а). Однак нині залишаються невирішеними такі питання, як схвалення зміни до Конституції України в частині децентралізації, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади.

Узагальнюючи вищенаведене, насамперед, варто зазначити, що одним з основних детермінантів муніципально-правової модернізації є забезпечення децентралізації публічної влади з максимальним наближенням до більшості територіальних громад та їх жителів для створення та підтримки сприятливого життєвого середовища. Історико-правовий аналіз становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні, на наше переконання, надасть змогу більш ефективно та системно реалізувати головне завдання муніципальної реформи - трансформацію системи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, мета якої -- створення сприятливих умов для реалізації прав і свобод людини та інших людських цінностей у всіх сферах життєдіяльності на відповідній території.

Висновки

Завершуючи аналіз історико-правових чинників становлення місцевого самоврядування, автор виділяє п'ять етапів, через які пройшло за останні роки розвиток місцевого самоврядування в Україні. Перший та другий етап -- створення виборних органів територіальної громади, проведення виборів як реалізація прав громадян на здійснення місцевого самоврядування і формування органів місцевого самоврядування, первинна трансформація адміністративно-територіального поділу радянських часів, самостійне формування бюджету і підготовка до прийняття Основного Закону, в якому б була відображена вітчизняна модель місцевого самоврядування.

Ключовим критерієм третього етапу можна вважати прийняття Конституції України, яка визначає правову основу місцевого самоврядування (межі та склад території територіальної громади; питання місцевого значення, які належать до відання територіальної громади; форми, порядок і гарантії безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення; структура і порядок формування органів місцевого самоврядування; види, порядок і набуття чинності нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування; економічна і фінансова основа здійснення місцевого самоврядування, загальний порядок володіння, користування і розпорядження муніципальною власністю та ін.).

На четвертому етапі започаткована розбудова владоспроможних територіальних громад та реформування місцевого самоврядування за принципами децентралізації та субсидіарності завдяки першій спробі конституційної модернізації місцевого самоврядування шляхом прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування.

До ключових критеріїв п'ятого етапу можна зарахувати прийняття Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні, відповідно до якої проведення системних реформ дасть змогу створити ефективне місцеве самоврядування за умови гармонізації пріоритетів і етапів зазначених реформ із реформою місцевого самоврядування та територіальної організації влади. Серед інших значущих критеріїв вкажемо на удосконалення системи територіальної організації влади завдяки утворенню об'єднаних територіальних громад, спроможних самостійно або через органи місцевого самоврядування підвищувати ефективність управління суспільним розвитком на відповідній території. Тільки на цьому етапі місцеве самоврядування стає реальним механізмом, що працює на розвиток територіальної громади. У разі зарахування утворення правової, організаційної та матеріальної спроможності територіальних громад до п'ятого етапу становлення місцевого самоврядування одним із значущих моментів є наявність стратегічних аспектів діяльності органів місцевого самоврядування з дотриманням принципів та положень Європейської хартії місцевого самоврядування. Зокрема, розробка і реалізація програм розвитку територіальної громади.

Список використаних джерел