Дж. Кеннеди и Югославия: выработка внешнеполитического курса США

Дж. Кеннеди и Югославия:

выработка внешнеполитического курса США

Космач Елена Николаевна -- преподаватель европейской истории Francis Marion University (Флоренс, Южная Каролина, США), кандидат исторических наук, доцент

После разрыва отношений И.Б. Тито и И.В. Сталина в 1948 г. администрации Трумэна и Эйзенхауэра обрели новые возможности для Запада в развитии связей с Югославией. Независимая позиция Тито внесла свой вклад в ослабление советской военной мощи и в дискредитацию тактики СССР в Восточной Европе. При помощи Запада Тито мог служить «маяком» для стран-союзников СССР, а также «инструментом» политики США для ослабления советского контроля в Восточной Европе. Югославия, зависимая от Запада в вопросах экономической помощи, имела возможность, по мнению США, присоединиться к НАТО или, по крайней мере, участвовать в оборонном планировании совместно с Западным альянсом. И Г. Трумэн, и Д. Эйзенхауэр не стремились требовать каких-либо уступок со стороны Югославии в обмен на помощь, но оба ожидали сотрудничества со стороны Тито в вопросах внешней политики Запада. Однако политика Тито не оправдала этих ожиданий несмотря на все угрозы США прекратить оказание помощи. Стремление Тито оставаться и коммунистом, и политиком-нейтралом было значительно более сильным, нежели желание каждой из сторон его контролировать.

Предпосылки выработки курса США. Администрации и Трумэна, и Эйзенхауэра высказывали стремление помогать Тито, сражаясь с противниками подобного курса в Конгрессе и стараясь не обращать внимание на идеологические разногласия ради существенных геополитических преимуществ. Как подчеркивал посол США в ФНРЮ Дж. Аллен в начале 50-х гг., именно независимый курс Тито привлек внимание США к его политике, но независимость Тито зачастую была враждебна как Востоку, так и Западу. Даллес в своем постоянном стремлении ослабить и в конечном итоге демократизировать советский блок настаивал на сохранении положения Тито как своеобразного проводника идей либерализма, несмотря на заявления последнего о верности идеям социализма [1].

После событий 1956 г. в Венгрии и президент Д. Эйзенхауэр, и госсекретарь США Дж. Ф. Даллес сделали ставку в большей степени на эволюционные, чем на насильственные политические изменения в Восточной Европе. Однако поведение Тито во время и после кризиса заставили американскую администрацию признать, что ни национализм, ни социализм Тито не претерпели никаких изменений.

Независимая, но по-прежнему социалистическая Югославия не была тем, чем хотели ее видеть и Трумэн, и Эйзенхауэр, оказывая поддержку в конфликте со Сталиным; однако, решимость, проявленная обеими администрациями поддержать И. Тито у власти, несмотря на природу коммунистической системы, демонстрирует преемственность, которая существовала внутри демократического и республиканского подходов к вопросам противодействия коммунистической угрозе. Желания Эйзенхауэра и Даллеса использовать приверженность Тито «национальной модели социализма», а также «терпеть» его политику неприсоединения показывают, что они, как и Трумэн, основывали свои внешнеполитические подходы не на идеологических, а на геополитических соображениях. Политика Эйзенхауэра, направленная на «освобождение» стран Восточной Европы, не достигла результатов. В этих условиях начались острые дискуссии о новой концепции отношений США со странами советской сферы влияния. Это обстоятельство, а также начавшаяся нормализация советско-югославских отношений привели к активизации тех сил, которые выступали против всякой поддержки ФНРЮ. Администрации США с трудом удавалось сдерживать их давление.

В этой обстановке в январе 1961 г. президентом США стал Дж. Ф. Кеннеди. Считая Восточную Европу «наиболее уязвимым регионом», он предложил именно здесь начать наступление на коммунизм [2, p. 96]. Добиться успеха новый президент рассчитывал не силой, а «более гибкими и реалистическими инструментами», направленными на «поощрение недовольства стран железного занавеса», ослабление связей Восточной Европы с СССР [2, p. 68--69]. В новой восточноевропейской стратегии Вашингтона Югославии отводилось особое место. Трансформация внутренней и внешней политики этой страны служила обоснованием для «нового курса» США. Представители Госдепартамента внимательно следили за экономическими реформами, направленными на совершенствование системы «рабочего самоуправления», поощрение свободы частной инициативы в сельском хозяйстве, децентрализации управления экономикой. Особо подчеркивалось стремление Белграда поддерживать «независимость» по отношению к СССР [3, July 16, p. 102].

Новым послом США в Югославии был назначен Дж. Кеннан, чей внешнеполитический опыт мог в наибольшей степени способствовать продвижению национальных интересов США. Основными целями своей деятельности Дж. Кеннан видел развитие взаимовыгодных американо-югославских отношений и содействие в укреплении дальнейшего положения Югославии как независимого субъекта политики в противостоянии СССР, а, следовательно, поощрении других стран-членов советского блока в их стремлении сильнее дистанцироваться от Москвы [4, p. 208]. Госсекретарь США Д. Раск подчеркивал, что ФНРЮ явилась «выдающимся примером успешного неповиновения коммунистической страны советскому империализму» [3, February 26, p. 346]. Надеялись в Вашингтоне и на прямое заимствование восточно-европейскими странами политических и экономических реформ ФНРЮ. Следовательно, как и ранее в американо-югославских отношениях, привлекательность югославской «модели» могла быть обеспечена только реальными внутриполитическими и внешнеполитическими успехами ФНРЮ. Таким образом, администрация США выступала за продолжение помощи Югославии, за сохранение ее, так называемого привилегированного статуса в Восточной Европе, что являлось еще одним доказательством дифференцированного подхода внешнеполитических кругов США к различным странам-союзникам СССР, что способствовало «эволюции» коммунистического мира к национальной независимости и открытым демократическим обществам [3, March 16, p. 393].

В начале 60-х гг. Вашингтон считал, что развитие событий в Югославии и американо-югославские отношения идут в нужном ему русле. Посол США в Югославии Дж. Кеннан являлся опытнейшим дипломатом, хорошо знавшим сербско-хорватский язык и понимавший югославскую историю. По оценкам Кеннана, югославское руководство было довольно его назначением послом, поскольку считало Кеннана очень опытным и известным дипломатом, способным решать самые сложные вопросы [4, p. 209].

Таким образом, на рассматриваемом этапе внешнеполитические круги США были настроены очень оптимистично в отношении Югославии. Уверенность придавала, прежде всего, развернувшаяся в ФНРЮ весной 1961 г. экономическая реформа. Она ориентировалась на включение в международное разделение труда и примат рыночных отношений. Как предполагали американские эксперты, это должно было интегрировать ФНРЮ в экономику Запада и стимулировать политическую либерализацию внутри страны.

Гарантом интересов США в Югославии считался непрекращающийся четвертый год конфликт ФНРЮ и стран советского блока. На Международном совещании 81 коммунистической и рабочей партии в Москве (ноябрь 1960 г.) был осужден «югославский вариант международного оппортунизма» [6, c. 80]. Не менее острой была ответная реакции югославского руководства [7, 24 фебруар, c. 4]. Возвращение Югославии в социалистическое содружество в таких условиях считалось в США немыслимым [8, p. 59]. Не поддержать перспективу дальнейшего американо-югославского сближения, с точки зрения Вашингтона, было бы непростительно. Этот курс воплотился буквально «в дожде» кредитов и двухсторонних соглашений о поставках на льготных условиях. За январь -- май 1961 г. ФНРЮ получила шесть кредитов на сумму 210,85 млн долл. 1 [7, 25 феб.; 14 март, 24 март]. 28 апреля было заключено очередное соглашение о поставках в ФНРЮ 200 тыс. т пшеницы (30,4 млн долл.), а 1 июля -- о покупке излишков сельскохозяйственной продукции США на сумму 33,6 млн долл. [7, 29 апр.; 2 jyл]. Укреплялись и гуманитарные связи. 14 июня 1961 г. был подписан югославско-американский меморандум, регулировавший работу американских читальных залов в ФНРЮ. Вскоре были открыты информационные центры посольства США в Белграде и Загребе [19, c. 3].

Подобная активность в двухсторонних отношениях не вызывала энтузиазма у консерваторов, группировавшихся вокруг Конгресса США. Сенаторы Ф. Лауше, У. Проксмайр, Т. Додд, конгрессмены Р. Коллиер, М. Фейган неоднократно и довольно резко выступали против оказания помощи Югославии и вообще против установления нормальных экономических отношений с ней. Хотя американская внешняя политика определяется не в Капитолии, в распоряжении Конгресса всегда были серьезные рычаги влияния на администрацию, среди которых -- зависимость правительства от выделения средств из федерального бюджета, условия их реализации, а также сами дебаты в палатах Конгресса, создающие определенную атмосферу в обществе, чего не мог не учитывать Белый дом. Все эти средства использовались Капитолием при формировании пакета законов, затрагивавших интересы США в ФНРЮ. В начале 60-х гг. он состоял из законов о помощи в целях обеспечения взаимной безопасности, об ассигнованиях на помощь иностранным государствам, о развитии торговли сельскохозяйственными товарами и помощи.

Трудности в реализации восточноевропейской стратегии Дж. Кеннеди, ее результаты. В 1961 г. администрации Дж. Кеннеди удалось нейтрализовать попытки консервативных кругов облечь недовольство политикой Белграда в правовые формы. Установилось шаткое равновесие сторон, которое вскоре было разрушено событиями вокруг I Конференции глав государств и правительств неприсоединившихся стран, проходившей 1--6 сентября 1961 г. в Белграде. Перед конференцией, по свидетельству «Вашингтон Пост», в госдепартаменте США не было паники. По вопросам Берлина, колониализма в США ожидали от «нейтралов» «благоразумного», а значит, близкого к американскому, подхода [10, Aug. 28, p. 5]. Это во многом объясняет тот шок и негодование американских правящих кругов, вызванные серьезной критикой позиции США практически по всем обсуждавшимся вопросам и подходам Тито к действиям СССР в области испытаний ядерного оружия 2. Касаясь этого вопроса, 3 сентября в своем выступлении на конференции И. Б. Тито сказал: «Мы не были слишком удивлены… возобновлением испытаний атомного и водородного оружия, поскольку мы могли бы понять причины… Мы больше удивлены тем фактом, что это было сделано в момент открытия этой конференции мира» [7, 4 сент., c. 3].

Позицию югославского лидера в США называли «тщательно рассчитанным цинизмом» и лицемерием [12, p. 17278--17279]. По мнению Дж. Кеннана, просоветская риторика Тито диктовалась желанием поддержать Н. С. Хрущева внутри Президиума ЦК в противовес «твердолобым», выступавшим против улучшений отношений с Западом. Особенно важным было то, что югославский лидер содействовал укреплению положения Хрущева, как руководителя в наибольшей степени расположенного к улучшению отношений с Югославией. Тем не менее, делая определенные уступки СССР на словах, Тито не намеревался жертвовать югославской независимой позицией на международной арене [4, p. 210].

Дж. Кеннеди рассматривал Движение неприсоединения «как главным образом стремление освободившихся стран находиться на “равном удалении” от обеих мировых систем и не вмешиваться в их конфликты на международной арене» [13, с. 324]. Поэтому он также был раздражен «ужасным» поведением «нейтралов» [14, p. 483, 520]. В этих условиях внешнеполитические шаги Югославии казались некоторым депутатам Конгресса выражением неблагодарности в ответ на поддержку США. Конгрессмены видели в желании Дж. Кеннеди развивать отношения с Югославией, а также и объект для нападок на нового президента, чья победа над Р. Никсоном не была особенно убедительной.

В Белграде с озабоченностью следили за реакцией США и, желая разрядить напряженность, изменили свои прежние оценки. 26 сентября 1961 г. на сессии Генеральной Ассамблеи ООН госсекретарь по иностранным делам ФНРЮ К. Попович указал на «очень тяжелую ответственность» СССР за возобновление ядерных испытаний [15, p. 320].

Несмотря на это, скандалы вокруг американо-югославских отношений продолжались. В конце 1961 г. сенатор Дж. Тауэр из Техаса подверг критике факт подготовки 19 югославских летчиков в его родном штате, а также предложенную продажу 130 бывших в употреблении американских самолетов Югославии за 1625 млн долл. [16, Oct. 30, Nr 18, p. 4]. Сделка была одобрена Эйзенхауэром за четыре дня до его ухода из Белого дома, а затем подтверждена Кеннеди [16, Oct. 23, Nr 17]. Взрыв антиюгославских настроений воспрепятствовал поставке электронного оборудования для уже проданных самолетов. Страсти разгорелись и вокруг продажи ФНРЮ исследовательского атомного реактора и 13 кг обогащенного урана [17, Nov. 3, Nr 18, p. 14].

Наступление консерваторов и колебания администрации США вызвали соответствующую реакцию руководства Югославии. 25 октября 1961 г. Тито заявил, что факт сходства позиции СССР и ФНРЮ «не означает, что мы слепо следуем политике Советского Союза», а 13 ноября он обвинил реакционные круги США в организации антиюгославской компании экономического давления «в период, когда …страна понесла большой урон от засухи и «находится в довольно неблагоприятном положении» [7, 29 окт., 14 нов.].

Нарастание напряженности в отношениях с ФНРЮ не входило в планы Белого дома. Уже 27 ноября Госдепартамент сообщил о намерении США провести прерванные в сентябре переговоры о продаже ФНРЮ 500 тыс. т зерна по Закону 480 [17, Dec. 1, Nr 22, p. 12]. 28 декабря соглашение было подписано, что свидетельствовало «о желании Соединенных Штатов продолжать помощь Югославии…» [18, p. 90].

Однако ряд факторов препятствовал сохранению достигнутого уровня американо-югославских отношений. Главным среди них была противоречивость политики администрации Дж. Кеннеди. Военное вмешательство на Кубе (апрель 1961 г.), события вокруг Берлина (август 1961 г.) объективно нагнетали атмосферу антикоммунизма в США. Президенту было нелегко объяснить, почему, воюя с революционной Кубой, нужно помогать социалистической Югославии. Другим фактором, способствовавшим распространению антиюгославских настроений являлись перемены в политике ФНРЮ.

В это же время активизировались советско-югославские контакты, так как было снято основное препятствие на этом пути -- влияние догматизма лидеров Китая. В апреле 1962 г. Югославию посетил министр иностранных дел СССР А. А. Громыко, а Н. С. Хрущев, пребывая в этот же период в Болгарии, заявил: «Сейчас у нас с Югославией сложились нормальные, я бы даже сказал больше, -- хорошие отношения…» [19, с. 10]. Однако ни в Белграде, ни в Вашингтоне не желали необратимо ухудшать отношения, поскольку это не отвечало их национальным интересам. В ходе визита К. Поповича в США он дал в беседе с Дж. Кеннеди 29 мая 1962 г. гарантии сохранения независимости ФНРЮ, указав, что улучшение отношений с СССР не должно означать ухудшения их с США. В свою очередь, Кеннеди пообещал поддержку ФНРЮ в решении проблем, связанных с протекционизмом «Общего рынка», но заявил, что ФНРЮ не сможет закупать современную военную технику в США, кроме запчастей к ранее приобретенной [20, May 31, p. 4].

Вскоре, однако, возникла новая проблема между двумя странами. Законопроект «о расширении торговли» («раунд Кеннеди»), предложенный в 1962 г., был направлен на проведение дальнейшей либерализации торговых связей США. К тому времени, когда в июне законопроект появился в палате представителей, конгрессмен В. Миллс настоял на поправке о ликвидации режима наибольшего благоприятствования в торговых отношениях с Югославией и Польшей, хотя они и не были названы прямо. Фактически, данный шаг был направлен против Кубы, но поправка ликвидировала все торговые привилегии любому коммунистическому правительству, пусть даже и вышедшему из-под советского контроля. Поправка, утвержденная 26 сентября 1962 г. в согласительной комиссии двух палат, резко ухудшала экспортные возможности ФНРЮ на американском рынке.

4 октября поправка была утверждена, и 11 ноября 1962 г. закон вступил в силу [21, p. 295; 22, Oct. 4, № 181, р. 21099]. Статус наибольшего благоприятствования был предоставлен США Югославии в 1945 г. еще по условиям договора с Сербией от 1881 г. и не подвергался сомнению даже в самые тяжелые послевоенные годы. Кроме того, по мнению Дж. Кеннана, статус не обещал никаких привилегий, лишь гарантируя отсутствие «дискриминации со стороны американских таможенных властей» [21, p. 295].

Усиление экономической дискриминации со стороны США шло параллельно с улучшением советско-югославских отношений. В то время как товарооборот между ФНРЮ и США в 1961--1963 гг. держался приблизительно на одном уровне (225 млн долл.), советско-югославский товарооборот быстро рос и по соглашению от 4 октября 1962 г. в следующем году должен был достичь 180 млн долл. [23, 5 окт., с. 5].

Еще успешнее развивались политические процессы. После очень теплого приема в Югославии председателя Президиума Верховного Совета СССР Л. И. Брежнева (сентябрь 1962 г.) символом достигнутого сближения двух стран стала поездка И. Б. Тито в СССР 4--21 декабря 1962 г. Этот визит показал, что Москва отказалась от многих обвинений последних лет в адрес ФНРЮ и не считала необходимым драматизировать отдельные расхождения. Югославский же лидер признал «тождественность или близость» точек зрения СССР и ФНРЮ по основным международным проблемам. Он полностью поддержал позицию СССР в Карибском кризисе, отметив, что именно конструктивность СССР и личная позиция Хрущева предрешили его благополучный исход [24, с. 245--246].

Столь недвусмысленная поддержка советской политики вызвала в США ощущение, что Тито принял или скоро примет роль В. Гомулки или Я. Кадара в советской орбите. В этой связи Дж. Кеннеди уже 2 апреля 1963 г. в послании Конгрессу предложил законодателям вернуть Югославии и Польше режим наибольшего благоприятствования, принимая в расчет интересы национальной безопасности США [25, April 22, p. 591].

19 апреля посол Югославии в США вручил Кеннеди послание Тито, в котором югославский руководитель выражал желание остановить «процесс ослабления и ухудшения» отношений. Такой подход встретил полное одобрение Кеннеди в ответном послании, переданном госсекретарем Д. Раском во время его визита в СФРЮ 4--5 мая.

14 мая 1963 г. Кеннеди разрешил поставки военных товаров и оборудования Белграду на сумму 2 млн долл. [26, October 11]. Кроме того, в Югославии с благодарностью приняли американскую помощь городу Скопье, пострадавшему от разрушительного землетрясения 26 июля, и эта помощь оказалась чрезвычайно эффективной. Американский полевой госпиталь с 200 докторами и другим медицинским персоналом был переброшен в Скопье из ФРГ в течение 48 часов. Правительство США предоставило Югославии займ в 25 млн долл., а также грант в 25 млн долл. в югославских динарах в качестве реальной помощи для восстановления Скопье [27].

Однако главным препятствием оставался вопрос о режиме наибольшего благоприятствования. По договору 1881 г. между США и Сербией, требовалось за год до отказа от этого режима уведомить другую сторону. Ссылаясь на эту статью, администрация США так и не выполнила в 1963 г. решение Конгресса [28, Feb. 26, Nr 29, p. 4610--4611]. А 26 июля комиссия по иностранным делам сената выступила с предложением вернуть СФРЮ и ПНР статус наибольшего благоприятствования. Все это создало предпосылки для осуществления первого в истории двух стран официального визита президента СФРЮ в США, который состоялся 16--25 октября 1963 г. как завершение большого турне югославского руководителя по Южной и Северной Америке. Следует отметить, однако, что, несмотря на некоторую «скомканность» и враждебную атмосферу, проявившуюся в избиении неизвестными трех югославских официальных лиц, визит стал значительным событием в истории отношений между США и СФРЮ [4, p. 215].

17 октября 1963 г., приветствуя И. Б. Тито в Белом доме, Дж. Кеннеди подтвердил неизменность политики США в отношении поддержки Югославии и дал высокую оценку югославской независимости. Американо-югославские отношения переводились на новую основу. «Оба президента, -- отмечалось в совместном коммюнике, -- выразили надежду, что теперь, когда в непосредственной помощи необходимости больше нет, отношения между обеими странами смогут развиваться во всех других сферах, в особенности, в области расширения обычной торговли, экономических, культурных, научных и других контактов» [29, p. 790]. Кеннеди выразил надежду, что обязательства США и СФРЮ в отношении национальной независимости будут укреплены [25, Nov. 11, p. 739--740].

27 ноября 1963 г. согласительная Комиссия конгресса США, несколько ограничив права президента в области предоставления помощи, пересмотрела свое решение и вернула СФРЮ режим наибольшего благоприятствования [26, Nov. 27; 28, Dec. 6, Nr 199, p. 22611]. 16 декабря 1963 г. новое решение стало законом, чем на практике была создана возможность развития отношений на вновь утвержденных основах.

Трагическая смерть Дж. Кеннеди прервала этот процесс на несколько лет. Интересно, что после убийства Кеннеди, очередь желающих расписаться в книге соболезнований в посольстве США в Белграде растянулась на несколько кварталов и имела место на протяжении трех дней. Так югославы, как и другие европейцы, выражали свою симпатию образу молодого и привлекательного лидера, который казался им гораздо более европейским, чем другие президенты США. В итоге следует заметить, что во время президентства Кеннеди американо-югославские отношения характеризовались периодами «приливов» и «отливов», а также особой ролью и местом Югославии среди социалистических стран. Последнее позволяло Вашингтону отводить ей весьма важную миссию в своей восточноевропейской политике.