Городская реформа 1785 года

Оглавление

Введение

1. Предыстория городового положения в России

1.1 Городовое положение в России до XVIII века

1.2 Городовое положение при Петре I

2. Жалованная грамота городам 1785 года

3. Результаты реформы

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Историческое знание екатерининской эпохи

чрезвычайно велико именно потому, что в эту

эпоху были подведены итоги предыдущей истории,

завершились исторические процессы, раньше

развивавшиеся. Эта способность Екатерины доводить

до конца, до полного разрешения те вопросы, какие ей

ставила история, заставляет всех признать

в ней первостепенного исторического деятеля не

зависимо от её личных ошибок и слабостей.

С. Ф. Платонов

Городовое положение, изданное в царствование Екатерины II, в 1785 году, составило крупный этап в истории городского самоуправления в России. В этом документе утвердилось понятие "город" как юридическое лицо, как единая местная община, представляющая все городское население и имеющая свои, отличные от государственных, интересы и нужды. Как внешнее выражение нового юридического статуса каждый город получил герб и печать, которой "градское общество" скрепляло свои постановления.

Во многих отношениях провозглашенные в этом законодательном акте начала городского устройства не получили в ту пору нашей истории жизненного значения, не привились на практике, и под покровом введенных екатерининским Положением новых форм городского управления как ни в чем не бывало, продолжала сохранять силу такая старина, которая уходила своими корнями далеко в глубь исторического прошлого. Но если практически Городовое положение Екатерины II, по причинам не направило течения городской жизни в новое русло, то принципиально этот закон надлежит признать первым манифестом таких основ городского самоуправления, которые не получали в предшествующие периоды нашей истории не только практического осуществления, но и теоретического признания. В законодательстве Екатерины II город впервые был провозглашен всесословным самоуправляющимся союзом, состав которого должен обнимать все элементы городского населения и деятельность которого должна заключаться не только в отправлении различных государственных повинностей, но и в самостоятельном заведовании всеми отраслями городского благосостояния.

Ни Московское государство, ни петербургская империя XVIII столетия до издания Городового положения Екатерины II не знали такого взгляда на сущность городского самоуправления. Что представлял собой доекатерининский русский город в отношении устройства и порядка управления? Необходимо ответить на этот вопрос прежде, нежели мы приступим к рассмотрению екатерининской городской реформы. Только в этом случае мы получим возможность уяснить себе и саму эту реформу в надлежащей исторической перспективе, получим возможность определить с точностью, поскольку екатерининская реформа видоизменяла старину и поскольку эта старина в своей огнеупорной стойкости наложила собственную печать на предпринятые Екатериной II преобразования.

1. Предыстория городового положения в России

1.1 Городовое положение в России до XVIII века

Древнерусский город обыкновенно располагался тремя концентрическими кругами. Сердцевину городского поселения составлял кремль (так называлась городская крепость, окруженная стеной и снабженная военными снарядами). Здесь же, в стенах кремля, находился двор воеводы - главного местного агента правительственной власти, назначавшегося из московского приказа; воеводская изба, то есть канцелярия воеводы; собор, тюрьма и так называемые "осадные дворы", то есть помещения, приготовленные на случай приезда в город служилых дворян и детей боярских, которые жили в своих усадьбах в приписанном к данному городу уезде, а во время военной мобилизации собирались в городе "конны, людны и оружны", то есть на походных конях, в сопровождении холопов и в военном вооружении, В мирное время пустые "осадные дворы" в городском кремле обыкновенно находились под надзором особо для того нанимаемых или назначаемых людей - "дворников".

За стеною кремля и под ее охраной располагался второй круг городской оседлости. Он назывался посадом. Здесь стояли дворы "людей посадских" - городских торговцев и промышленников. На посаде находились и гостиный двор, и городской рынок, отдельные лавки местных купцов, и "мирская посадская изба", где проводились "мирские посадские советы", или "сходы", и "старостинская изба", то есть канцелярия местного выборного посадского старосты. Часто посад, подобно кремлю, был, в свою очередь, отгорожен стеной от третьего круга городской оседлости, в черте которого располагались так называемые слободы. Это были группы дворов, в которых жили мелкие торговцы и ремесленники, поселившиеся у самого посада, но все же за чертой его. Первоначально "слобожане" как жившие вне посада были свободны (отсюда и название слобода - свобода) от обязанности нести те повинности и налоги, которыми государство облагало людей посадских. Но с течением времени такое положение вещей изменилось. Посадские жители с крайним неудовольствием относились к податным и повинностным льготам слобожан, которые пользовались всеми удобствами своего соседства с посадом, участвовали в посадских торгах и промыслах, но по своему слободскому положению тем не менее не разделяли с людьми посадскими падавшего на этих, последних служебного и тяглого бремени. Люди посадские, естественно, возопияли против такого порядка, засыпали правящую Москву слезными мирскими челобитьями, в которых просили одного из двух: или совершенно уничтожить слободы, или распространить и на слобожан посадское тягло. Эти домогательства получили удовлетворение при составлении Соборного уложения 1649 года. На основании постановлений уложения оставшиеся при посадах слободы обязательно уже вкладывались в посадское тягло.

Перечисленные элементы населения древнерусского города не составляли единого общественного союза. Дворяне, дети боярские, пушкари, зачинщики и прочие "разных служб служилые люди", хотя бы и владели дворами в черте городской оседлости, стояли совершенно особняком от людей посадских. Подчиняясь непосредственно воеводе, они были отгорожены от посада не только физически, кремлевской стеной, но и юридически - постановлениями закона, не признававшего их членами городского мира. Городская община в Московском государстве обнимала своим составом не всю совокупность городского населения, а только посадских тяглецов, к которым принадлежали лишь люди, имевшие на посаде и в посадских слободах торги и промыслы и тянувшие с этих торгов и промыслов государево тягло. Это была, таким образом, не городская, а только посадская община, для которой все не посадские жители города - духовные и служилые люди были совершенно чуждым элементом. Такое разобщение различных групп городского населения, отнимавшее у города характер единого общественного союза, и сохранилось в полной силе вплоть до издания Городового положения Екатерины П.

В Московском государстве основным юридическим признаком различения общественных состояний, или, как говорили в то время, чинов, служила принудительная разверстка между отдельными разрядами населения различных видов обязательной государевой службы и государева тягла. Уже в XVI веке государственная власть в московском царстве начинает выдвигать этот принцип группировки общественных разрядов. В XVII столетии этот принцип окончательно оформляется, закрепляется и последовательно проводится через всю сословную организацию общества. Население государства расчленяется на ряд служилых и тяглых групп, по которым принудительно распределяются служилые и тяглые люди. Эти группы объявляются замкнутыми со стороны выхода; обязательная принадлежность к такой группе каждого ее члена получает не только пожизненный, но и наследственный характер.

На этих именно основаниях в начале XVII столетия окончательно сформировывается и чин "людей посадских". Подобно тому, как люди служилые были организованы в ряд служилых поуездных корпораций, так люди посадские - в ряд тяглых посадских миров. Люди служилые были обязаны со своих поместий и вотчин "государева служба служить" и для этого являться во время мобилизации к назначенному пункту в боевой готовности в составе целого уездного отряда, затем из таких уездных отрядов формировались полки. Точно так же люди посадские были обязаны со своих животов и промыслов службы служить и тягло платить. И для обеспечения правильного поступления в казну платежей и правильного отправления посадских служб, то есть разного рода натуральных повинностей и казенных поручений финансового характера, люди посадские каждого посада связывались круговой порукой, так что вся посадская община отвечала перед правительственной властью за служебную и податную исправность каждого своего члена. Эта-то круговая порука и служила тем цементом, который связывал всех посадских тяглецов каждого города в единую общину. Внутреннее строение этих посадских общин также было аналогично строению поуездных корпораций служилых людей. Дворяне и дети, боярские каждого уезда разделялись на три статьи по степени их служило способности. Это распределение производилось при помощи периодических смотров, на которых выяснялось семейное и материальное положение каждого дворянина и сына боярского данного уезда, и на основании определенной таким путем степени их служилоспособности каждого из них приписывали к одной из трех статей. Чем выше была статья, тем более тяжелые виды службы возлагались на ее членов. Совершенно аналогично этому порядку и посадские тяглецы каждого посада распределялись на три статьи - по степени их тягло способности, на основании сравнительной оценки "животов и промыслов", то есть имущества и торгово-промышленных операций каждого посадского тяглеца. Наиболее состоятельные, а, следовательно - и наиболее тяглоспособные члены посадской общины составляли первую статью и назывались на языке официальных актов того времени "людьми первостатейными", или "лучшими"; посадские тяглецы среднего достатка составляли вторую статью и назывались "людьми середними", малосостоятельные тяглецы были относимы к третьей статье и назывались "людьми маломочными", или "молодшими". В некоторых посадах к этому делению присоединялась и четвертая группа - еще более захудалых людей, которые назывались "людьми охудалыми" и "посадскими бобылями". Предельные размеры "животов и промыслов" людей каждой статьи не были установлены единообразно для всех посадов. В каждом посаде держались на этот счет своих, местных правил, но общее значение и назначение этого постатейного деления всюду было одно и то же: чем выше была статья, тем более высокие оклады податных платежей и тем более сложные и ответственные финансовые службы возлагались на ее членов.

Построенная таким образом посадская община получила в Московском государстве замкнутый, безвыходный характер. Можно было вступить в ее состав, приобретя на посаде торг или промысел и представив посадскому миру поручную по себе запись в исправном отбывании мирского тягла. Но выйти из такой общины можно было лишь в очень редких случаях и с большими затруднениями. В виде общего правила, начиная с XVII столетия, действовал принцип безвыходности посадского состояния. По Соборному уложению 1649 года все вышедшие из посадского тягла подлежали принудительному в него возвращению. Более того, уложение даже воспрещало переход из одного посада в другой. Каждый человек посадский оказывался навсегда прикрепленным к своей профессии, к своему тяглу, к своему посаду. Посадская община сложилась в крепостной тяглый союз, в своего рода административный прибор, посредством которого государственная власть обеспечивала для себя неукоснительное отправление каждым посадским тяглецом служб и тягла, ибо за тягловую исправность всех своих членов отвечала вся община в порядке мирской круговой поруки. Этим тягловым назначением посадско-общинной организации всецело определялся и характер мирского посадского самоуправления. Делами посада ведал посадский мирской сход, который состоял из всех тяглецов данного посада и который выбирал из своей среды в качестве своего исполнительного органа и своего представителя в сношениях с властями посадского мирского старосту. И сход, и староста вполне подчинялись местному воеводе - высшему представителю власти и в и в уезде. Деятельность этих органов посадского мира почти всецело исчерпывалась раскладкой падавших на посад податей между отдельными дворами и сбором с этих дворов податного оклада для представления собранных сумм в государеву казну. Правда, посадский мир составлял, кроме того, путем самообложения свою, мирскую казну, заведование которой принадлежало сходу и его выборным органам. Но эта мирская казна не служила основой для сколько-нибудь заметного развития мирского коммунального хозяйства.

Итак, в Московском государстве мы не находим никаких зачатков общегородского самоуправления. Город в юридическом смысле не составлял единого союза. Городской "мир" обнимал собою лишь известную часть городского населения - торгово-промышленных тяглецов. Эта посадская община XVI-XVII столетий не могла взрастить в своих недрах зародышей истинного самоуправления, хотя бы в пределах одного только разряда городских обитателей. Она была исключительно тяглым, крепостным союзом и - не имела никаких задатков к тому, чтобы стать колыбелью и школой общественной свободы.

1.2 Городовое положение при Петре Великом

Петр Великий дважды приступал к переработке городского управления. В результате его преобразовательных опытов русские города получили новые учреждения с иноземными названиями. Несмотря на это, и в XVIII столетии, вплоть до городской реформы Екатерины II, в основе организации городского "мира" остались те же два начала, которыми определялось и устройство посадской общины в Московском государстве: городская община и в XVIII столетии осталась посадской, не превратившись в общегородскую; она и в XVIII столетии осталась по преимуществу прибором для раскладки государственных податей и служб по дворам торгово-промышленных тяглецов и для отбывания этих податей и служб миром на основании круговой поруки.

Первый опыт переустройства городского управления предпринят был Петром Великим в 1699 году.

Впервые управление городами всей России было сосредоточено в одном центральном учреждении - так называемой "Бурмистерской палате", впоследствии переименованной в ратушу, в состав палаты входили выборные из среды крупного московского купечества "бурмистры". В городах были учреждены подведомственные этой ратуше "земские избы", в которых также сидели "выборные мирские бурмистры". "Земские избы", установленные по городам, зависели прямо от московской ратуши, минуя власть воеводы. Устранение воевод и явилось единственной, несомненно, новой чертой этой организации. В остальном перед нами встают уже знакомые явления. Бурмистры, заседавшие в "земских избах", избирались посадскими людьми черных сотен и слобод; их ведомство распространялось на "торговых и промышленных людей". Таким образом, перед нами опять организация, основанная на обособлении торгово-промышленных тяглецов от прочих городских жителей. Задачи, поставленные этой организации, были также прежние. В учредительных указах, которыми вводились Бурмистерская палата и земские избы, прямо было выражено, что этим учреждениям присваивается, прежде всего, фискально-финансовый характер. "Его великого государя окладные многие доходы учинились в доимке), есть в недоимке, как сказали бы мы теперь А.К.), а пошлинным сборам и иным поборам учинились большие недоборы", сказано было в этих указах и вот потому-то и заводятся земские избы, которым вменяется в обязанность поднять поступления государственных сборов. Характерно, что эта реформа не была распространена на Сибирь, и в указах о заведении земских изб это исключение прямо было объяснено тем, что сибирское купечество слишком малочисленно и малосостоятельно: "людишки худые, скудные", и им "в сборе денежной казны верить непочему" городе, Правительство заявляло, следовательно, прямо и определенно, что оно смотрит на выборных бурмистров городовых земских изб лишь как на сборщиков казенных налогов с торгово-промышленного населения городов.

Ратуша и земские избы просуществовали до двадцатых годов XVIII столетия. Начиная с 1720 года Петр вторично перерабатывает строй городского управления.

В 1720 году, взамен ратуши для заведования городами всей России, учреждается главный магистр, а затем по отдельным городам взамен земских изб вводятся губернские, провинциальные и уездные магистраты. Главный- магистрат, учрежденный в Петербурге, был составлен опять-таки из лиц, выбираемых торгово-промышленным населением столицы, но эта выборная коллегия получила на этот раз коронный президиум: президент главного магистрата и его товарищ назначались царем. Магистраты губернских, провинциальных и уездных городов, подчиненные главному магистрату, составлялись из бургомистров и ратманов, которые выбирались на мирских посадских сходах, но лишь из первостатейных и зажиточных граждан.

Эти петровские магистраты вскоре по смерти преобразователя были отменены, но по воцарении Елизаветы Петровны восстановлены и просуществовали в своем первоначальном виде вплоть до преобразований Екатерины II.

Магистраты были чисто посадскими, а не общегородскими учреждениями. На них возлагалась задача сведать всех купецких торговых людей и... рассыпанную сию храмину паки собрать". Вводя магистраты, Петр установил новое деление городских жителей на "регулярных" и "нерегулярных" граждан. "Регулярные" граждане, которые только и составляли предмет ведения магистратских учреждений, были разделены на две гильдии. К первой гильдии были отнесены банкиры, купцы, торгующие в отъездах и в городских рядах, городские доктора, аптекари, лекари, шкиперы купеческих кораблей, золотари, серебреники, иконники, живописцы; ко второй гильдии относились мелочные торговцы, харчевники и разного рода ремесленники. Все это - те самые элементы, которыми исчерпывался и состав людей посадских в Московском государстве.

Очень скоро новая, введенная Петром классификация была изменена: ремесленники, отнесенные ко второй гильдии, выделены в особые корпорации - цехи, а все остальное посадское население вместо двух гильдий стало по-прежнему делиться на три гильдии, во всем подобные трем "статьям" прежнего времени. Эти-то люди посадские трех статей, с цеховыми ремесленниками в придачу, и, составили тот круг городского населения, пределами которого ограничивалось на самом деле ведомство магистратских учреждений. Под новыми названиями мы встречаем здесь, таким образом, тот самый строй городского управления, который действовал и в Московской Руси.

Магистраты ведали суд над посадскими людьми и казенные сборы, падавшие на посадское население. Эта, последняя финансовая их функция решительно выдвигалась правительством на первый план. Ради нее именно в законе было установлено, чтобы в члены магистратов были выбираемы только первостатейные посадские люди и чтобы выбирать их могли только люди первой и второй статей. В законе прямо указывалась фискальная цель этого ограничения: за всякие недоборы с посада по казенным податям и другие упущения по службе должны были расплачиваться из своих средств и сами члены магистрата, и те, кто их выбирал. Для того чтобы было с кого взыскивать во всех таких случаях, закон и допускал к участию в магистратских выборах только наиболее зажиточных членов посадской общины. Управление городом отдавалось, таким образом, в руки кучки местных богачей, как было и в Московском государстве.

Сами выборы членов магистрата опять-таки по образцу мирских выборов Древней Руси носили характер не столько передачи избираемому лицу полномочий от избирателей как выразителю и представителю мирских интересов, сколько ручательства со стороны избирателей перед властью в том, что избираемый человек будет исправно выполнять правительственные поручения, с обязательством отвечать за все его неисправности. Вот почему при выборах магистратских членов на посадских сходах за самыми редкими исключениями не происходило правильного голосования.

Сход просто разбивался на группы. Каждая группа писала выборный приговор на своего кандидата и собирала под него рукоприкладства. Так, на одно и то же место получалось несколько "выборов за руками" на разных лиц и с разными подписями. Все эти выборные листы вместе отсылались в главный магистрат, и уже это центральное учреждение само решало, который из кандидатов достоин утверждения, причем решающую роль играло не количество избирателей, подписавшихся под выборами каждого кандидата, а, прежде всего степень платежеспособности подписавшихся лиц.

Ясно, что целью выборов полагалось не замещение выборной должности таким человеком, которому доверяет большинство местного населения, а обеспечение правительства на случай каких-либо упущений члена магистрата возможностью учинить следуемое взыскание с наиболее платежеспособных членов этой посадской общины. В силу такой постановки магистратской службы магистраты, несмотря на свой выборный состав, превращались в местные органы правящей бюрократии, действовавшие только по приказаниям из центра и лишь перед центральной властью обязанные отчетностью.

Настоящим средоточием мирского самоуправления на посаде стал в XVIII столетии не магистрат, а посадский мирской ход со своим исполнительным органом - выбранным на сходе посадским мирским старостой. Зато область самостоятельной деятельности посадского схода была чрезвычайно стеснена. Формально сход был наделен немалыми правами. Он мог облагать посад мирскими сборами, распоряжаться мирскими суммами, издавать постановления по городскому благоустройству, избирать некоторых должностных лиц. Однако на деле все эти права пресекались самым решительным образом властью местного магистрата и местного воеводы.

2. Жалованная грамота городам 1785 года

Сравнивая все известные нам времена России,

едва ли не всякий из нас скажет, что время

Екатерины было счастливейшее для гражданина

российского: едва ли не всякий из нас пожелал

бы жить тогда, а не в иное время.

Н.М. Карамзин

В таком состоянии находилось городское управление к началу царствования Екатерины II. В 1767 году Екатерина созвала комиссию из выборных представителей от всех свободных сословий для составления проекта нового государственного уложения; члены этой комиссии привезли с собой данные им избирателями "наказы", заключавшие перечисление отягощений, нужд и желаний местного населения. Содержание наказов - сплошной вопль об уменьшении служб, повинностей, налогов, совокупность которых изнуряла городское население и ставила непреодолимые препятствия какому бы то ни было улучшению городской жизни. Составители городских наказов касались также и различных недочетов в строе городского управления. Но в этом критика наказов не шла далее подробностей и частностей. Общих планов переустройства городского управления мы здесь не находим. Горожане XVIII столетия так свыклись с той организацией городских учреждений, которая в своих основных чертах была заложена еще во времена московских царей, а при Петре Великом только переменила внешние формы и названия, что им и не приходила в мысли возможность перестроить это управление на каких-либо новых началах. Они мечтали только об одном - об уменьшении бремени податей и повинностей.

Между тем в правительственных сферах со времени воцарения Екатерины II уже созревало решение уничтожить прежнюю разобщенность различных групп городского населения и создать из города всесословный самоуправляющийся союз.

Еще ранее в нововведениях Екатерины II проглянула идея объединения городских жителей всех сословий на почве городского самоуправления. Уже порядок избрания депутатов от городов в комиссию по составлению проекта государственного уложения в 1767 году был установлен на всесословном начале. Депутат от города в эту комиссию должен был избираться всеми горожанами без различия сословий, то есть и посадскими, и дворянами и приказными и всеми прочими обитателями города. Тогда же была учреждена новая должность - "градского головы", избираемого горожанами сообща, он был представителем всего города в совокупности,

Все эти частичные начинания и опыты, клонившие к переустройству городского управления на совершенно новых началах, получили, наконец, полное развитие и систематическое завершение в 1785 году с изданием Городового положения, обнародованного Екатериной II в виде жалованной грамоты городам Российской империи. При составлении этого Городового положения Екатерина широко воспользовалась материалами, собранными некоторыми частными комиссиями, действовавшими при упомянутой выше комиссии депутатов 1767 года. То были по преимуществу извлечения из различных остзейских, немецких и других иноземных городских статутов. Городовое положение 1785 года во многих своих частях и стало довольно небрежно выполненным соединением отрывков из этих извлечений в один общий текст, словно сшитый из пестрых лоскуточков и обрезков.

Вот почему неясности, противоречия, пробелы встречаются на каждом шагу в этом на редкость плохо и неумело редактированном памятнике Екатерининого законодательства. Тем не менее, все-таки с достаточной определенностью и отчетливостью в нем выражены две руководящие идеи, как раз прямо противоположные основам предшествующего строя городского управления, а именно: первая - объединение городских жителей всех сословий, имеющих постоянное пребывание и владеющих недвижимостью в черте городской оседлости, в единое "общество градское" и вторая - предоставление органам этого общества заведования всеми отраслями общегородского хозяйства.

Посмотрим теперь, в какие формы были воплощены эти идеи по закону и в какой мере они практически осуществились в жизни.

Наряду с торгово-промышленными слоями населения, избирательные права получили дворяне-домовладельцы, входившие в разряд "настоящих городских обывателей", и представители научной и творческой интеллигенции, которые вместе с горожанами, имевшими "стаж" выборной службы, банкирами и "всякого звания и состояния капиталистами" составляли разряд "именитых граждан" (ст. 67). Необходимо заметить, что такого широкого участия населения городское законодательство не знало до 1917 г.

Городовое положение 1785 года установило следующую классификацию составных элементов "общества градского". Горожане были разделены на шесть разрядов:

1) "настоящие городовые обыватели" - это все, владеющие недвижимостью в черте города независимо от своего сословного положения;

2) купцы трех гильдий, объявившие за собою соответствующие капиталы;

3) цеховые ремесленники;

4) иногородные и иностранные гости;

5) "именные граждане", в свою очередь распределявшиеся на семь разрядов, или, по терминологии Городового положения, на семь "наименований":

а) дважды с похвалою отправлявшие выборную по городу должность;

б) ученые, имеющие академические или университетские аттестаты;

в) дипломированные академией художники;

г) капиталисты, объявившие за собой капитал не менее, чем в 50 тыс. рублей;

д) банкиры с капиталом от 100 до 200 тысяч рублей;

е) оптовые торговцы;

ж) кораблехозяева, отпускающие свои корабли за море;

6) посадские - так стали теперь называться городские старожилы, занимающиеся промыслом, рукоделием или работою и не принадлежащие ни к одному из предшествующих разрядов.

Все эти разряды городского населения были призваны к участию в общегородском самоуправлении. Так как к разряду "настоящих городовых обывателей" причислялись все владельцы недвижимости в черте города, а следовательно, и домовладельцы из дворян, духовных и других сословий, то участие представителей этого разряда в городском самоуправлении и придавало последнему всесословный характер.

Впрочем, отдельные разряды горожан не равномерно могли участвовать в различных органах городского самоуправления, созданных Городовым положением 1785 года, так как существовала довольно сложная и весьма неуклюжая комбинация учреждений.

Во-первых, раз в три года губернатором должно было созываться "собрание общества градского". В нем могли участвовать с правом голоса только крупные капиталисты из разряда именитых граждан и купцы двух первых гильдий, ибо право участия было ограничено имущественным цензом - капиталом не менее 5000 рублей. Но наряду с этим "собранием общества градского" были введены еще два общегородских учреждения: общая городская дума и Шестигласная дума. Общая городская дума составлялась уже из представителей всех поименованных выше шести разрядов городского населения. "Настоящие городовые обыватели" посылали в общую думу по одному представителю от каждой полицейской части города; гильдейское купечество - по одному от каждой гильдии; цеховые ремесленники по одному от цеха; иностранные и иногородные гости - по одному от "народа", именитые граждане - по одному от "наименования" и, наконец, посадские - по одному от каждой полицейской части города.

Представительствовал в "общей думе" городской голова, который избирался на "собрании общества градского", то есть лишь капиталистами из разряда именитых граждан и купцами двух гильдий.

Затем "общая дума" выделяла из своей среды более тесную коллегию - шестигласную думу, выбирая туда из числа своих членов по одному от каждого из шести разрядов городского населения. Кроме того, в состав шестигласной думы входил городской голова. Наконец, в городе действовал еще магистрат, выбиравшийся только из среды купцов и ремесленников города. По Городовому положению 1785 года магистрат был учреждением судебным, но губернскому магистрату, несмотря на его сословный состав, была, кроме того, присвоена функция надзора за всесословными думами. То была своеобразная и довольно уродливая комбинация, по которой заведование городскими делами одновременно вручалось и собранию наиболее богатых купцов ("собрание общества градского"), и коллегии представителей всех разрядов городского населения ("общая дума"), причем первому собранию всецело предоставлялось производство выборов городского головы, заседателей магистрата и совестного суда и руководство составлением городовой обывательской книги, а все прочие функции по заведованию городскими делами одновременно присваивались обоим этим учреждениям, без всякой попытки сколько-нибудь ясно разграничить сферы их деятельности.

Посмотрим же теперь, в какой мере осуществлялся во всей этой комбинации учреждений принцип всесословности городского самоуправления. Мы только что видели, что "собрание общества градского" и "магистрат" были по Городовому положению всецело сословными учреждениями. Напротив, думы - общая и шестигласная - формально строились на всесословном начале благодаря тому, что в них имел свое представительство всесословный разряд "настоящих городских избирателей".

Мы должны теперь, однако, отметить, что и здесь провозглашенный на бумаге новый принцип потерпел на практике резкое крушение при встрече с устойчивой и неподатливой старинной традицией. Дворяне, имевшие дома в городах, не обнаруживали никакой склонности участвовать в городских думах наравне с купцами и посадскими "мужиками". В этом отношении всесословный принцип, введенный Екатериной II в ее Городовое положение, стоял в полном противоречии с общими условиями и порядками русской жизни того времени и с общим духом законодательства самой Екатерины.

То была эпоха резкого обособления сословных групп, эпоха окончательного расцвета крепостного права и дворянских привилегий. Как можно было рассчитывать на то, что среди этого неограниченного торжества сословной исключительности во всех отраслях жизни люди вдруг будут перерождаться на краткое время посещения заседаний городской думы и дружно приступят там к общей работе, забыв о сословных перегородках? Для того времени - явно беспочвенная мечта законодательницы. И немудрено, что тогда эта мечта так и не претворилась в жизнь.

Скорее можно было бы ожидать некоторого успеха в этом направлении в столицах, где и дворянства было больше, и деятельность по городскому самоуправлению могла сама по себе представить больше интереса, нежели в провинциальных городах того времени. В нашем распоряжении есть подробные сведения о ходе дел в московских думах в царствование Екатерины II И эти сведения раскрывают картин полной неудачи в попытке Екатерины установить совместную работу сословий на поприще муниципального управления. В первое трехлетие существования Московской городской думы (1786-1789 годы) от настоящих городских обывателей в общую думу была выдвинута почти исключительно разная служилая мелочь - канцеляристы, низшие служители-копиисты, капралы и т. п. Самыми высокими чинами в этой группе были коллежские регистраторы и один титулярный советник. Настоящее дворянство, владевшее городскими домами, совсем не фигурировало в думе.

Вскоре и чиновники стали уклоняться от участия в думе. При этом было даже выдвинуто искусственное толкование одной статьи Городового положения с целью доказать, что и по смыслу закона будто бы дума должна состоять только из купцов и ремесленников. В статье 172 Городового положения действительно было сказано: "общая городская дума была составлена из людей, занятых торгами, промыслами и ремеслами, обязаны собираться по однажды в каждый срок заседания (то есть раз в три года) или же, когда нужда и польза городская потребует, и в другое время". Слова, обозначенные мною здесь курсивом, и послужили для дворян формальным основанием для оправдания своего уклонения от участия в думе. Между тем легко видеть, что эти слова вовсе не означали, что дума должна состоять исключительно из купцов и ремесленников. Ведь статья 172 посвящена не определению состава думы, а определению сроков ее созыва, и упоминание о присутствии в думе людей, занятых торговой и ремесленной деятельностью, приводится в этой статье лишь как мотив к установлению редких созывов обыкновенных собраний общей думы. Но эта оговорка вовсе не исключала присутствия в думе наряду с купцами и ремесленниками также в гласных, принадлежавших к другим общественным состояниям. Статьи же 157 и 158, специально посвященные определению состава думы, прямо призывали к участию в ней всех "настоящих городских обывателей", без каких-либо сословных ограничений. Несмотря на все это, за ссылкой на статью 172 в этих случаях было признано полновесное значение, и гласные - дворяне быстро исчезли из городской думы. От ряда "настоящих городских обителей" в думу стали проходить по объявляемым ими капиталам принадлежавшие и к гильдейскому купечеству.

Так и екатерининская городская дума оказалась на деле таким же купеческо-ремесленническим учреждением, каким ранее были городовой магистрат и посадский сход. Идея всесословности городского самоуправления была торжественно провозглашена, но не была осуществлена в судьба другой руководящей идеи этого положения.

Посмотрим теперь, какова была судьба другой руководящей идеи этого положения.

Явились ли созданные Екатериной II городские учреждения действительно самостоятельными органами городского самоуправления, перешло ли на самом деле заведование городским общественным хозяйством в руки представителей городского населения?

Компетенция городских дум по Городовому положению 1785 года очерчена в статье 167 этого законодательного памятника. Предметы ведомства дум сведены здесь к следующим восьми рубрикам:

1) прокормление и содержание городских жителей,

2) предотвращение ссор и тяжб города с окрестными городами и селениями,

3) сохранение в городе мира, тишины и согласия,

4) наблюдение порядка и благочиния,

5) обеспечение города привозом необходимых припасов,

6) охрана городских зданий, заведение нужных городу площадей, пристаней, амбаров, магазинов,

7) приращение городских доходов

8) разрешение сомнений и недоразумений по ремеслам и гильдиям.

В какой мере думы получили фактическую возможность развивать самостоятельную деятельность во всех этих самим законом указанных им направлениях? Выполнение четвертого пункта этой программы - надзора за порядком и благочинием в городе - с самого начала приняло характер несения членами шестигласной думы полицейских служб по наряду местной коронной администрации. Губернаторы и губернское правление предъявляли требования, чтобы члены шестигласной думы являлись на дежурство на рынках вместе с частными приставами для смотрения за тем, чтобы при покупках не было обмана или обвеса; вызывали тех же гласных на дежурство у речных перевозов и т. п. Замечательно, что статья 101 того же Городового положения прямо освобождала на будущее записанных в гильдии купцов от несения разных казенных служб, которые были столь распространены в доекатерининской посадской общине. Однако администрация совершенно игнорировала эту статью Городового положения и не переставала предъявлять к членам дум требования личного отправления ими разных посылок и командировок по усмотрению полицейских властей. Тщетно думы протестовали против такого своеобразного понимания пункта 4 статьи 167 Городового положения. Московская шестигласная дума, например, в марте 1787 года в ответ на требование губернского правления, чтобы гласные дежурили у перевозов, донесла следующее:

"Наблюдение за перевозами - по 4 пункту 167 статьи Городового положения - принадлежит только до благочиния и частных приставов, но совсем уже не есть законопозволительная должность думы, ибо таковая состоит не в личном присмотре, а в предохранении и отвращении непорядков способом ее распоряжений, если же она тем личным по разным местам присмотром заниматься будет, то недостанет время уже иметь собрание в назначенном для нее месте и делать поведенные исполнения, а паче прилично ли будет быть при лодках на бессменном бдении из находящихся в думе членов именитых граждан, градского головы и имеющих чины обер-офицерские".

Однако вопреки таким попыткам самозащиты со стороны дум губернское начальство упорно отказывалось различать распорядительные и исполнительные функции применительно к городским учреждениям или, правильнее сказать, присвоя распорядительную власть самому себе, требовало от думских гласных лишь личного исполнения различных служебных посылок по нарядам губернского правления. Аналогичная роль доставалась на долю дум и по первому пункту статьи 167 Городового положения, возлагавшему на думы заботы о материальном благосостоянии городского населения. Выполнение этого пункта на практике свелось почти исключительно к установлению такс на различные съестные припасы. При этом на долю думы выпадала только предварительная расценка соответствующих продуктов, то есть опять-таки чисто черновая исполнительная работа, тогда как самое установление таксы на основании такой расценки производилось коронной полицией. Подобные же функции отправляла дума и при установлении обязательных мер.

С мероприятиями по установлению в городе мер и цен близко соприкасались действия думы вообще по урегулированию городских промыслов и торговли. Вопросы этого рода были отнесены к компетенции думы восьмым пунктом статьи 167 Городового положения. Но в то же время по ремесленному положению ремесленные цехи были подчинены магистрату. Создавались путаница и неустойчивость в порядке направления дел, касавшихся так или иначе городского ремесла, и, в конце концов эта путаница законодательных постановлений открывала полный простор для произвола губернатора и губернского правления, которые либо вершили такие дела по своему непосредственному усмотрению, либо направляли их то в думу, то в магистрат, то в городскую полицию без какой-либо постоянной системы, в силу случайных и произвольных своих решений. Зато мероприятия по урегулированию городских торгов признавались бесспорным предметом ведения думы, как это видно из делопроизводства городских дум екатерининской эпохи. В громадном большинстве случаев мероприятия эти сводились к воспрещению и преследованию в городе торговой деятельности лиц, не приписанных к городовому мещанству.

На первый взгляд значительный простор для самодеятельности думы открывался седьмым пунктом статьи 167 Городового положения, в котором думе прямо присваивалась инициатива по части забот о приращении городских доходов на пользу города и по части распространения заведений, приписанных к Приказу общественного призрения. "Приращения городских доходов", если не считать установленных в законе отчислений в пользу города от некоторых государственных сборов, производились в сущности только в двух формах:

1) в пользу города жаловались высочайшею властью некоторые имущества, могущие приносить городу доход,

2) дума сдавала на содержание отдельным предпринимателям различные оброчные городские статьи.

Случай пожалования городу ценного имущества произошел в Москве в 1786 году. Императрица пожаловала городу Москве "для улажения доходов его на разные нужды" обветшавший каменный гостиный двор в Китай-городе, с тем чтобы можно было продать в пользу города как строение этого двора, так и состоящее под ним место. По статье 167 в распоряжение пожалованным городу имуществом, несомненно, должна была вступить дума. Между тем московский главнокомандующий передал все дело о реализации этого высочайшего пожалования специальному совещанию из представителей купцов, созванному помимо думы.

Что касается сдачи с торгов оброчных городских статей, то московская, дума первоначально приступила было к самостоятельным действиям в этом направлении, но уже в марте 1787 года губернское правление прислало в думу указ с выговором за самовольную отдачу в оброк рыбных ловлей, перевозов, весов, лавочных мест и других городских статей; на будущее время строго воспрещалось думе самостоятельно решать дела по челобитьям о сдаче оброчных статей без предварительного представления о том главнокомандующему или губернатору. И с этого момента дума перешла на положение лишь передаточной инстанции при направлении этого рода дел главнокомандующему. Дума принимала прошения, наводила по ним предварительные справки, рапортовала о них главнокомандующему или губернатору и ожидала его указа. К этому сводилась вся ее роль.

Такой порядок взаимных отношений между думой как органом "городского общества" и коронным начальством города вовсе не вытекал из постановлений Городового положения 1785 года на основании положения отношения эти должны были сводиться лишь к тому, что как генерал-губернатору и губернатору предоставлялось делать от себя предложения городскому обществу о нуждах города, которые подлежали обсуждению общества (ст. 30 и 38), так и городскому обществу и магистрату предоставлялось делать представления губернскому правлению и губернатору о своих общественных нуждах (ст. 8 и 36); ясно, что в силу этого дума вовсе не лишалась распорядительной власти в кругу предоставленных ее ведению дел. Эти статьи положения лишь давали возможность губернскому начальству ставить на очередь думского обсуждения различные вопросы городской жизни, а думе - возможность обращаться за содействием губернского начальства в делах, касающихся городских общественных нужд, поскольку она сама не могла разрешить этих дел своей распорядительной властью. Затем всякое дальнейшее вмешательство коронных властей в деятельность думы должно было, по смыслу Городового положения, ограничиваться лишь надзором за законностью думских постановлений. Статьи 37 и 170 Городового положения ясно устанавливали, что в пределах своей компетенции дума не может принимать лишь противозаконных постановлений. Между тем губернское начальство на практике сосредоточивало в своих руках распорядительную власть во всех делах, отнесенных статьей 167 к ведению думы.

Такое же вмешательство местной коронной власти в права думы, не оправдываемое постановлениями Городового положения, распространялось и на важную область распоряжения городскими финансами. Городовое положение различало в этом отношении:

1) казну, составляемую добровольными складками граждан по приговорам городского общества

2) казну, составляемую из городских доходов, установленных в самом положении, а именно:

а) из обязательных отчислений в пользу города известного процента от пошлинного сбора с портовых и пограничных таможен,

б) из таких же отчислений от казенного дохода с питейной продажи,

в) из доходов с выморочных имений,

г) из доходов от эксплуатации городских мельниц, рыбных ловель и перевозов,

д) из штрафных денег, собираемых с купцов и мещан.

Расходование сумм, собиравшихся в порядке самообложения, Городовое положение всецело предоставляло усмотрению городских обществ. Суммы, поступавшие из указанных доходов, выше перечисленных, городские общества также могли издерживать "собою", но лишь на определенные предметы: на содержание магистратов и прочих должностных лиц по городскому управлению, на содержание школ и других заведений, вверенных Приказу общественного призрения, и на строение и починку городских зданий и прочих городских сооружений. И только для расходования указанных сумм на какие-либо, иные предметы, сверх исчисленных в Городовом положении, требовалось разрешение губернатора. Таким образом, пределы вмешательства губернской администрации в распоряжение городскими финансами были указаны совершенно точно. Но все эти постановления, гарантировавшие для общества градского значительную самостоятельность в распоряжении городскими финансами, остались лишь на бумаге, а в действительности были стремительно и беспрепятственно опрокинуты самовластием коронной администрации. В Москве уже в марте 1787 года губернское правление прислало в думу указ, в котором говорилось, чтобы дума впредь не производила никаких расходов "самовольно, без истребования от высших начальств повелений". И делопроизводство московской думы за время царствования Екатерины II показывает, что это распоряжение губернского правления, шедшее вразрез с законом, применялось с неукоснительною точностью.

3. Результаты реформы

Однако положения этого закона не были воплощены в жизнь. Причин тому было много. Это и жесткий контроль со стороны администрации за деятельностью городских дум, и несовершенство самого закона, и неготовность общества к совместной деятельности, и воспитанный вековой практикой страх перед каждым административным лицом и учреждением. Не последнюю роль сыграла и законодательная неопределенность сферы деятельности городских дум. Жизненное пространство, которое впоследствии принадлежало органам городского самоуправления, уже было распределено между городовыми магистратами (сбор налогов), приказами общественного призрения (социальная сфера) и управами благочиния (городское благоустройство).

Однако русское общество не было готово принять идею всесословности, заимствованную Екатериной II из европейского законодательства, - дворяне и интеллигенция ("именитые граждане") на выборы не являлись и в городских делах не участвовали. Насколько закономерным было это явление для XVIII в., говорит тот факт, что в 1840-е гг., когда вновь встал вопрос об участии дворян в городском управлении, законодателям пришлось доказывать, что такое право они получили еще в 1785 г.

Одним из условий формирования всесословного общества является завершение процесса формирования городских сословий. Реформы 1775-1785 гг. и решали эту задачу. Напомним, что только в 1775 г. из торгово-промышленного населения в самостоятельную группу были выделены мещане, а купеческие гильдии получили правовое значение и окончательно утратили сходство с тяглыми по характеру статьями. "Жалованный грамотой городам" законодатели пытались решить одновременно две взаимоисключающие задачи: с одной стороны, объединить городское население в градское общество, с другой - разделить его на отдельные сословия. Попытка создания всесословного общества была преждевременной. Выборная городская служба по-прежнему оставалась уделом торгово-промышленного населения, а думы по своему составу ничем не отличались от магистратов и посадских сходов времен Петра I.

Характер посадской общины градское общество сохраняло в Петербурге до 1846 г., в Москве до 1863 г., в Одессе и Тифлисе до 1866 г., а в остальных русских городах до введения Городового положения 1870 г. Тем не менее Жалованная грамота 1785 г. стала точкой отсчета в развитии городского самоуправления, так как заложенные с ней начала в той или иной форме служили основой при разработке всех последующих городских реформ.

Значение "Жалованной грамоты городам" не ограничивается введением городского самоуправления. По своим задачам и составу статей этот сложный законодательный акт с равным успехом можно назвать как городской, так и сословной реформой городского населения. Действительно, наряду с организацией городского общественного управления, Грамота определяла сословно-корпоративный строй купечества и особенно большое внимание уделяла ремесленному устройству. Не вдаваясь в детали сословного вопроса, отметим лишь общую направленность этого документа, которая прослеживается и в ремесленном положении, и в статьях о правах и привилегиях купцов каждой из трех гильдий: стремление законодателей превратить тяглые сословные группы в "регулярные" сословия. Грамота обеспечивала ряд важных привилегий городского населения, особенно для купцов 1-й и 2-й гильдий (в том числе освобождение от телесных наказаний). Сословное самоуправление купцов и ремесленников получило более четкую организацию и фактически подменяло собой городское самоуправление.

Заключение

Городская реформа Екатерины II была чисто бумажной реформой, не изменившей реально прежних основ муниципального строя. Всесословность и самостоятельность муниципальных учреждений были громко провозглашены в Городовом положении 1785 года, и в этом отношении названный законодательный памятник резко порвал со старинной исторической традицией. Но эти лозунги не гармонировали с общими, условиями русской жизни того времени, и потому на практике они должны были потерпеть полное крушение при встрече с противоположными началами стародавнего происхождения. Для осуществления всесословности городского самоуправления надлежало предварительно если не уничтожить совершенно, то, по крайней мере, обессилить, сгладить разобщение сословных групп в строении самого общества. Эта задача была достигнута с большим или меньшим успехом лишь после падения крепостного права и потому не Городовое положение 1785 года, а Городовое положение 1870 года стало отправной точкой развития всесословного городского самоуправления в России.