Регулярная полиция России XVIII века

9

XVIII век занимает особое место в отечественной истории: в нем жили и творили два великих преобразователя - Петр I и Екатерина II, усилиями которых Россия была оторвана от патриархального средневековья и выведена на уровень равных и влиятельных государств Европы и мира. Реформаторская деятельность двух монархов была направлена на консолидацию общества и укрепление российской государственности за счет образования новых структур и механизмов в её системе управления, включая полицию. Закономерным следствием таких устремлений явилось утверждение в России абсолютной монархии, при которой, как известно, феодальное государство достигает наивысшей степени централизации за счет создания разветвленной системы бюрократических органов, постоянной армии и полиции. Россия стала в этом смысле исключением только по одному поводу: полиция в ней была создана позже других центральных органов управления и длительное время на штатной основе существовала только в городах.

Утверждение абсолютной монархии в России проходило в напряженной внутренней борьбе, между её сторонниками и противниками, что, несомненно, повлияло на, темпы развития органов полиции и определение её места и роли в механизме государственного управления.

Образованная Петром I в мае 1718 года в Санкт-Петербурге, а в 1722 году в Москве регулярная полиция занимала исключительное положение в системе органов государственного управления, находясь фактически в ведении монарха и Сената. Исключительное положение полиции определялось также тем, что она была строго централизованным органом, а её функции объявлялись общегражданской повинностью, т.е. все граждане России обязаны были оказывать содействие полиции в выполнении возложенных на неё задач.

Полиция ведала не только безопасностью, но и широким кругом вопросов внутреннего порядка: санитарным состоянием городов, торговлей, обеспечением пожарной безопасности, отводом квартир для солдатского постоя, каторжным двором, учетом населения и т.п., что не только сближало её с системой местного управления, но делало важной составной частью. В принятом 16 января 1721 года «Регламенте или Уставе Главного Магистрата» была сделана попытка конкретизировать и уточнить задачи полиции, на основе которых можно сделать вывод, что законодатель склонен был рассматривать её как орган общего внутреннего управления, активно взаимодействующий с системой местных (городских) органов. Широкое декларирование общих функций полиции в «Регламенте» свидетельствует о том, что законодатель стремился образовать полицейские органы во всех городах России, но в тот период, т.е. в 20-е годы XVIII в, из-за недостатка людских ресурсов, материальных и финансовых средств, потраченных на войны, это было неосуществимо. Заметим, забегая вперед, что именно по этой причине правительство решало вопрос об организации полицейской службы на местах, в уездах и губерниях, другими методами и средствами. Здесь же необходимо указать, что, делегируя полиции широкие, всеобъемлющие поручения, законодатель невольно «размывал» её место в системе других правительственных органов, не определял четко правоотношений с ними в процессе выполнения возложенных на неё обязанностей. Этот недостаток успешно устранит Екатерина II, не отвергая петровского опыта.

Полновластие полиции, о которой можно сказать, что она «разыскивала, допрашивала, подвергала аресту, проводила выемки, следила, клеймила, наказывала и судила» было даровано ей законодателем с целью демонстрации могущества вновь созданного органа государства в обеспечении общего внутреннего порядка и подавления сопротивления проводившимся преобразованиям со стороны всех сословий.

К этому следует добавить, что полиция довольно активно использовала предоставленное ей право законодательной инициативы, прежде всего, в сфере общего внутреннего управления. Эта сфера регулировалась актами других высших органов государства, поэтому законотворческая инициатива полицейских чиновников была направлена преимущественно на правовое обоснование своей координирующей роли в сфере общего внутреннего управления. На развитие законодательства, а вместе с ним и компетенции полиции, активно влияла провозглашенная Петром I политика всемерного укрепления государства, его примата в достижении всеобщего блага и стабильности. Отсюда обязанность всех и каждого участвовать в меру своих сил и социальных возможностей в государственном строительстве. Этой же политикой, в частности, объясняется принудительный характер всех преобразований, привлечения к ним всех граждан. Тяглая организация сословий, фактическое отсутствие сословных корпораций, разобщенность городского населения - облегчили решение этой сложной задачи. Служба государству стала цениться превыше всего.

Впервые получили правовое обоснование разграничение функций центрального и местного управления, отделение суда от администрации, обособление государственного управления от общественного, было введено и обусловлено коллегиальное управление.

Опыт организационно-правового развития регулярной полиции с первых шагов её деятельности был положен в основу решения проблемы организации полицейской службы в провинциях. Так же, как и регулярная полиция в городах, земская выборная полиция взяла на себя большинство функций общего внутреннего управления и стала одним из необходимых исполнительных органов местной, провинциальной власти.

Процесс развития и деятельности регулярной полиции и земской выборной полиции был взаимосвязанным, обусловленным общими правовыми нормами. Этот фактор оказал благотворное воздействие не только на сохранение земской полиции, но и на совершенствование её функциональной деятельности. Екатерина II, учреждая сельскую полицию, активно использует этот опыт.

Деятельность Екатерины II по реформированию органов местного управления характеризуется изучением потребностей и исследованием тех факторов, которые активно влияли на все последующие преобразования. В число этих факторов включена и подготовка определенного общественного мнения.

Вопрос о реформе местного управления, в том числе и за счет развития полицейской системы, занимал правительство Екатерины II с первых же дней её правления. В одном только Полном собрании законов помещено около сотни Указов, изданных Екатериной II за период с 28 июня 1762 года до ноября 1775 года, относящихся к организации местного управления. Был издан ряд наиболее значимых правовых актов, раскрывающих политику Екатерины II в сфере местного управления. Например, Наставление губернаторам от 21 апреля 1764 г., в котором говорилось, что губернатор как «проверенная от нас особа» осуществляет надзор за всеми учреждениями и должностными лицами, и всем ведает, включая полицию, которой указывалось «истреблять злодеев» и лишать разбойников удобного пристанища. Показательным для правовой политики Екатерины II является Указ от 11 ноября 1766 года "«О распубликовании во всем государстве об учиненных наказаниях за взятки и лихоимство» и др.

На формирование государственно-правовой политики Екатерины II большое влияние оказали наказы населения депутатам формировавшейся в этот период Комиссии по составлению нового Уложения. И хотя Екатерина II начала свое царствование с возвеличения губернатора как первого должностного лица и хозяина губернии, она считала такое положение реальным при условии его поддержки всеми сословиями, особенно дворянством. Дворянство давно уже созрело до корпоративных объединений, хотя бы на уровне губернского правления, и всячески возражало против всевластия центра на местах. Императрица разделяла эту точку зрения, не желая создавать сильных сословных органов управления в верхних эшелонах власти, что, по её мнению, грозило просвещенному абсолютизму. В диссертации рассматривается сословная политика Екатерины II, оказавшая решающее воздействие на содержание реформы местных органов управления и развитие полицейской системы. Злоупотребления на местах многие объясняли запущенностью полицейских дел, т.к. выборная земская полиция, будучи по своей сути общинной организацией, во многом, если не во всем, зависела от местной власти и ей служила.

Самым значительным произведением Екатерины II, которое полнее других выражает всю суть не только её внутренней политики, но и её мировоззрения в целом, является знаменитый большой Наказ, данный Комиссий по составлению проекта нового Уложения. В Наказе все пропитано идеей о несомненной пользе самодержавия для достижения всеобщего блага (ст. 9, 13, 452 и др.), и это сыграло важную роль в действиях власти по развитию полицейской системы, которая на основе закона, по мнению императрицы, должна «сделать самое большое спокойствие и пользу людям, под сими законами живущими» (ст. 42-44). Столь высокая цель расширяла до крайних пределов сферу действия закона, а вместе с ним и действующей на его основе полиции. Ради примата закона и завоевания общественной поддержки Екатерина II пошла, разумеется, теоретически, на самоограничение власти ею же самою установленными нормами. Самоограничение выражалось в устранении монарха от непосредственного управления государственными делами, в ограничении его деятельности исключительно одним законодательством. Этим, в частности, Екатерина II объясняла необходимость проведения реформы местного управления и создания в его структуре надежного административно-исполнительного органа - полиции.

Целью реформы являлось отделение суда от администрации, активное правовое регулирование отношений в обществе и государстве, развитие экономики и способов обогащения, точное определение компетенции каждого присутственного места, правил деятельности и средств исполнения. Россия была разделена на 50 губерний с населением от 300 до 400 тыс. душ в каждой, с подразделением на уезды в 20-30 тыс. душ. Петровские провинции упразднялись. Главными направлениями деятельности аппарата губернского правления являлись финансовое и полицейское, сосредотачивавшиеся, в основном, в уездах.

По замыслу законодателя губернский центр по содержанию своих функций и методов их реализации должен был решать и отстаивать, прежде всего, интересы центральной власти. Он почти не опускается до решения насущных и неотложных потребностей населения губернии, выступая в основном, в роли апелляционной и надзорной инстанции. Все, что связано с жизнеобеспечением человека, начиная от жилья и кончая кладбищем, сосредотачивалось в уездах. Не случайно с уездом связано дальнейшее развитие полицейской системы, начатое в первом году реформы, в ноябре 1775 г. Именно на базе уезда проходило становление, развитие и законодательное оформление сельской или уездной полиции, существовавшей в России до 1862 года. Основное внимание уделяется важнейшему судебно-административному органу уезда - нижнему земскому суду или уездной полиции, её составу, методам формирования и содержанию деятельности. Создан был этот орган на базе обобщенного опыта деятельности выборной полиции, Екатерина II, изучив этот опыт, развила и дополнила его в изданной 19 декабря 1774 года Инструкции сотскому с товарищи.

Инструкция закрепляла выборный, общинный характер сельской полиции, но перечисленные в её 26 статьях обязанности должностных лиц, фактически повторяли функции регулярной полиции с поправкой на сельские условия. Полиция замышлялась как основной административно-исполнительный орган уездной администрации, каковым и стал нижний земский суд. В соответствии со ст.23 «Учреждения для управления губерний» в каждом уезде избирался нижний земский суд. Он состоял из исправника или капитана, избиравшегося дворянским собранием уезда из своей среды, и 2-3 заседателей (в зависимости от численности населения), тоже выборных от землевладельцев на трехлетний срок. Избранный капитан-исправник утверждался в должности губернатором и являлся председателем суда. По истечении трехлетнего срока нижний земский суд или переизбирался, или полностью обновлялся. Избранные от свободного крестьянства члены суда являлись одновременно заседателями нижней расправы. Нижний земский суд только по названию был судом, а фактически являлся полицейским органом со всеми его функциями, включая дознание. Компетенция нижнего земского суда тоже определилась не сразу. Ст.224 «Учреждения»: 1. Охранение благочиния, добронравия и порядка. 2. Надзор за исполнением закона обывателями. 3. Исполнение повелений высших губернских учреждений. Жалобы на нижний земский суд рассматривались в уездном суде или нижней расправе. Но по делам «до полиции или благочиния земского касающимся» и по делам о путях сообщения он подчинялся только наместническому правлению и перед ним отчитывался. Особые обязанности капитана- исправника: разработка и осуществление мер защиты населения от эпидемий, эпизоотии, пожаров, обеспечение населения уезда продовольствием в голодные годы, призрение бедных и борьба с нищенством, поиск и ликвидация воровских шаек и т.п. На этом основании автор делает вывод, что в деятельности нижнего земского суда преобладали административные функции. Как судебное учреждение нижний земский суд мог применять штрафные санкции за грубое нарушение правил торговли, за укрывательство беглых крестьян, за невыполнение повелений губернского правления. Как административный орган нижний Земский суд был исполнительным органом всех высших учреждений губернского правления, являясь последним, но чрезвычайно важным звеном, замыкавшим всю систему местных органов управления.

Состав уездной администрации, перечисленной выше, дополнялся администрацией городов уездного подчинения, которая определялась «Учреждением» как низшая административная единица в уезде. В диссертации дается характеристика её состава и функциональной деятельности.

80-е годы XVIII столетия ознаменовались новыми качественными дополнениями к уже начавшим повсеместно действовать губернским правлениям. Эти качественные сдвиги особенно эффективно проявились в дальнейшем организационно-правовом развитии полицейской системы, осуществлявшейся на основе введенного в действие 8 апреля 1782 года Устава благочиния или полицейского. По замыслу законодателя Устав должен был стать единым нормативным актом полиции, вместо изданных до него множества разнохарактерных и нередко противоречивых правовых актов разного уровня - от монарха до уездной администрации. В диссертационном исследовании дан развернутый правовой анализ Устава, ставшего, по оценке автора, важнейшим источником полицейского права в России. Устав определял сферу прав и обязанностей полиции, её место в системе органов государственного управления, порядок и характер правовых отношений с ними, включая и систему местных органов. В соответствии с Уставом в каждом городе учреждалась Управа благочиния или полицейская - административно-полицейский орган. Управа состояла из городничего, двух приставов -уголовных и гражданских дел, двух ратманов и стряпчего, представлявшего прокуратуру. Автор подробно рассматривает порядок доведения и внедрения Устава, развитие на его основе штатной структуры и численности, образование и организацию деятельности территориальных органов полиции, введение новых категорий служащих полиции -частных приставов, квартальных поручиков, градских сержантов и др., с изложением их должностных прав и обязанностей. Подробно излагается компетенция Управ благочиния и их территориальных органов, обосновывается вывод автора о том, что Устав благочиния существенно изменил и укрепил положение полиции в системе центральных и местных органов управления.

Список литературы

1. Земская полиция в России XVIII века // Проблемы развития современного общества и правоохранительные органы: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 12 / Под ред. В.П.Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.

2. К вопросу об организации местного управления в России XVIII века // МВД России - 200 лет: история, развитие, перспективы: Материалы международной научно-практической конференции. Санкт-Петербург, 22-23 сентября 2000 г. / Под ред. В.П.Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.

3. Полиция в системе местного управления феодальной России XVIII века // Проблемы развития современного общества и правоохранительные органы: Сб. трудов докторантов, адъюнктов и соискателей. Вып. 12 / Под ред. В.П.Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургский университет МВД России, 2000.