Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата

экономических наук

Механизм повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации в условиях экономической нестабильности

Специальность 08.00.10 - Финансы, денежное обращение и кредит

Мальцева Анна Викторовна

Москва - 2010

Диссертация выполнена на кафедре мировой экономики и международных финансов Образовательного учреждения профсоюзов (ОУП) «Академия труда и социальных отношений»

Научный руководитель: доктор экономических наук, профессор Пилипенко Ольга Ивановна

Официальные оппоненты: доктор экономических наук, профессор Морозова Елена Александровна

кандидат экономических наук, доцент Павлов Сергей Алексеевич

Ведущая организация: ГОУ ВПО «Всероссийский заочный финансово-экономический институт»

1. Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Глобальный финансовый кризис внес серьезные коррективы в формирование структуры бюджетов всех органов власти в РФ. В течение 10 докризисных лет профицитный бюджет федерального центра позволял достаточно эффективно использовать межбюджетные трансферты в качестве механизма финансирования государством предложения мериторных благ в регионах. Однако сокращение темпов роста валового внутреннего продукта (ВВП) к концу 2008 г. и последующее его падение по итогам 2009 г. оказали негативное влияние на состояние государственных финансов, что выразилось в появлении бюджетного дефицита на федеральном и региональном уровнях. Превышение расходов федерального бюджета над его доходами в 2009 г. и планирование его дефицита на период 2010-1012 гг. кардинально изменило ситуацию с финансированием социальных расходов региональных органов власти. В новых условиях вертикальной бюджетной разбалансированности региональные власти, в расходах бюджетов которых большая половина традиционно приходится на социальные расходы, оказались системообразующей структурой межбюджетных отношений, способной реально сократить социальную напряженность в обществе и обеспечить выживание населения по мере роста безработицы и увеличения рисков хозяйственной деятельности.

В достаточно сжатые сроки (практически с ноября 2008 г.) правительством была разработана и реализована система антикризисных мер, беспрецедентных как по разнообразию форм и методов воздействия государства на экономику и социальную сферу, так и по объемам предоставленных федеральным центром ресурсов. В результате после рецессии в 2009 г. российская экономика и национальные финансы проявили первые признаки стабилизации в начале 2010 г., что во многом было обеспечено за счет крупномасштабного предоставления бюджетных средств финансовым и нефинансовым организациям.

Что же касается финансовой поддержки региональных органов власти в их борьбе с негативными социальными последствиями финансового кризиса на местах, то они во многом были вынуждены опираться на собственные финансовые ресурсы, масштабы которых существенно сократились по мере падения экономической активности хозяйствующих субъектов в регионах и наращивания бюджетных дефицитов. В итоге, несмотря на массированное обеспечение мер антикризисной фискальной политики финансовыми ресурсами из центра макроэкономический эффект оценивался абсолютным падением ВВП РФ в 2009 г. почти на 8% (по официальным оценкам) и сохранением инфляции на уровне 10-11% (по разным оценкам).

В этих условиях посткризисный экономический рост в России может быть обеспечен только за счет устранения спросовых ограничений, обусловленных многократным падением уровня жизни населения в регионах. Именно этот аспект модельных соотношений функций потребления домашних хозяйств, инвестиций компаний и расходов государства выходит на первый план в качестве главного при обосновании выбора наиболее эффективных методов стимулирования экономической активности на местах. Однако отсутствие универсальной, одобренной всем научным сообществом теории оптимального бюджетного устройства федеративных государств, способного быстро восстанавливать равновесие в социальной сфере за счет механизма массированных социальных расходов бюджета на региональном уровне, задерживает пребывание субъектов РФ в экономической депрессии.

Именно эти аспекты обусловливают высокую теоретическую и практическую значимость решения проблем адекватного распределения ресурсов между федеральным центром и регионами, отвечающего критериям экономической эффективности и социальной справедливости в федеративном государстве.

Кроме того, практическая востребованность данной проблематики связана с тем, что неадекватная реализация принципов сбалансированности бюджетов всех уровней, общего (совокупного) покрытия бюджетных расходов, а также результативности и эффективности иcпользования бюджетных средств препятствует обеспечению востребованного сегодня уровня социальных расходов в регионах, основная масса которых пребывает в условиях экономической стагнации. Пауперизация социально незащищенных слоев населения сегодня напрямую зависит от масштабов социальных расходов региональных бюджетов и от внедрения действенных механизмов укрепления их финансовой базы. Значимость этой проблемы определяется и тем, что в рамках начатого в период, предшествующий кризису, реформирования бюджетного процесса в России существенных результатов в укреплении финансовой самодостаточности региональных органов власти получено не было.

Все обозначенные выше проблемы предопределили актуальность темы диссертационного иccледования, его цель и задачи.

Степень научной разработанности темы. Теоретической и методологической основой диссертационной работы послужили первые системные исследования причин возникновения и распространения неплатежей в российской экономике, которые связаны с именами Алексеева М.А., Волконского В.А., Гуриева С.М., Дребенцова К., Делягина М. Г., Ивантера В.В., Канторовича Г. Г., Морозова А.А., Медокова А.А., Панфилова В.С., Поспелова И.Г., Усизима С., Шапошника Д.В., Шмелева Н.П., Яковлева А.П. и др. Эти авторы рассматривали такие причины нарушения обязательств по хозяйственным трансакциям, как дефицит кредитования, ужесточение кредитно-денежной политики и сжатие ликвидности, недостаток оборотных средств и низкая монетизация ВВП, неэффективность предприятий, неисполнение государственного бюджета, уход от налогов, прямое воровство и коррупция. Обзор опубликованных по данной проблематике работ позволил сформировать единое теоретически верное представление об особенностях функционирования несбалансированной бюджетной системы, в которой далеко не исключением являются текущая и просроченная кредиторская задолженность по бюджетным обязательствам.

Известные исследователи-финансисты А.Г. Игудин, В.Г. Пансков, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, С.П. Солянникова и др., ранее занимавшиеся проблематикой государственных финансов, первыми начали разрабатывать теоретические подходы к трактовке механизмов оптимизации принципов централизации и децентрализации в организации межбюджетных отношений многоуровневой бюджетной системы. Их последователями стала новая плеяда ученых - С.Д. Валентей, И.А. Умнов, В.Н. Лексин, Л.Н. Лыкова, П.Б. Пыренков, Л.В. Смирнягин, С.А. Шахрай, А.Н. Швецов и др., - которые углубились в специальные вопросы функционирования национальных финансов и субфедеральных бюджетов, включая анализ кредиторской задолженности бюджетов разных уровней и бюджетных обязательств органов власти.

Принципы бюджетного федерализма в зарубежных странах - Германии, США, Канаде, Австралии, а также мировой опыт урегулирования и профилактики бюджетной задолженности рассматривались в работах А.Г. Гранберга, И.М. Бусыгина, В.Г. Введенского, А.В. Истомина и др.

Среди работ западных ученых, занимавшихся проблематикой неплатежей экономических агентов и государства в лице соответствующих органов власти, заслуживают внимания публикации Алфандари Дж., Говтеань О.Дж., Ледермана Л., Рамоса А.М., Ростовски Дж., Шаффера М.Е. В них анализировался опыт зарубежных стран, по-разному регулирующих проблемы государственной задолженности по бюджетным обязательствам.

В качестве информационной и нормативно-правовой базы исследования использовались официальные документы Российской Федерации, а также соответствующие публикации в научной и периодической печати.

Выводы обосновывались статистическими данными по анализируемым показателям, для решения поставленных задач применялись стандартные математико-статистические методы, факторный и сравнительный анализ, метод аналитических группировок.

При рассмотрении сложившихся теоретических моделей бюджетного федерализма в различных социально-экономических системах использовался историко-логический подход.

Целью диссертационной работы является исследование закономерностей формирования и развития модели бюджетного федерализма с целью повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в условиях дефицита федерального бюджета вследствие экономического кризиса.

В соответствии с целью исследования в диссертации поставлены следующие основные задачи:

- обобщить теоретические концепции финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в системе социальных функций государства, типичные проблемы закрепления полномочий по расходам по вертикали бюджетной системы, связанные с неадекватной реализацией субсидиарного принципа в распределении расходных полномочий в социальной сфере между федеральным центром и регионами в многоуровневых бюджетных системах;

- обосновать концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов на федеральном и региональном уровнях в контексте возрождения понятия «жизненного стандарта» Р. Масгрейва, достижению которого подчинено производство мериторных благ и который предопределяет действие «автоматических или встроенных стабилизаторов» современной рыночной экономики;

- осуществить количественный и качественный анализ особенностей закрепления бюджетных полномочий по расходам в социальной сфере за органами власти регионов, выделить особенности организации системы управления финансами на региональном уровне и обосновать бюджетные ограничения, которые в условиях кризиса препятствуют финансовой обеспеченности приоритетных социальных расходов населения;

- разработать принципы формирования и реализации эффективного механизма реформирования системы управления затратами на региональном уровне на примере социальных расходов субфедеральных бюджетов с целью замещения комплекса нормативов размещения сети организаций социальной сферы системой социальных стандартов, закрепленных бюджетным законодательством;

обосновать механизм повышения финансовой самостоятельности субфедеральных органов власти в РФ путем реализации модели управления общественными финансами с ориентацией на результат по мере увеличения доли целевых программ и программ развития регионов в социальных расходах региональных бюджетов и эффективного нормативно-правового регулирования их полноценного финансового обеспечения;

- выявить основные направления совершенствования механизма повышения эффективности финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов, прежде всего, путем оптимизации межбюджетных потоков с учетом финансового потенциала субъектов РФ и механизмов стабилизации региональных финансов в условиях понижательной макроэкономической динамики и кризисного осложнения проблем бюджетного дефицита региональных органов власти.

Предметом исследования являются финансовые отношения, возникающие в процессе реализации региональными органами власти социальных функций государства на местах, что предопределяет особенности движения финансовых потоков между федеральным центром и регионами в условиях дефицита федерального бюджета и финансовой нестабильности.

В качестве объекта исследования выступают субъекты РФ с закрепленными за ними доходными и расходными полномочиями в сфере социальных расходов, имеющими определенный уровень их финансового обеспечения.

Научная новизна исследования заключается в разработке теоретических подходов, методических и практических рекомендаций по повышению эффективности системы финансирования расходов региональных бюджетов в социальной сфере на основе нормативного закрепления системы социальных стандартов в модели бюджетного федерализма, что позволит ослабить социальную напряженность в обществе в условиях кризисного и депрессивного состояний экономики и централизованных финансов.

Автором получены следующие конкретные результаты, обладающие научной новизной:

на основе категорий «экономической социодинамики» сформулированы методические подходы к трактовке государства в лице федерального центра и региональных органов власти как инвестора в социальную сферу, являющегося субъектом рынка, реализующим потребности общества в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны и отвечающим за коллективные интересы за счет части национального дохода общества;

- обобщены теоретические подходы к определению социальных функций государства, выделены оcобенности «мериторных» благ и определены уcловия их производства общеcтвенным cектором, а также обоснована необходимость нормативного закрепления стандартов социальных услуг государства в качестве гарантии адекватного финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов влаcти в социальной сфере в условиях экономической нестабильности;

- определены вертикальные структурные связи в системе социальных расходов государства, позволившие выделить ее важную роль как «автоматических или встроенных стабилизаторов» в механизме посткризисного восстановления макроэкономического равновесия, и в этом контексте дана интерпретация последствий нарушения принципа субсидиарности в распределении полномочий по расходам в социальной сфере между центром и регионами, которые и обусловили неэффективность инструментов бюджетно-налоговой политики в системе антикризисных мер в России;

структурированы основные проблемы финансирования социальных расходов государства на уровне регионов в модели «дилеммы треугольника», которая позволяет определить элементы механизма финансового обеспечения социальных расходов бюджетов субъектов РФ, адекватного условиям разбалансированности федерального и региональных бюджетов вследствие финансового кризиса путем реализации «принципа дифференцированного бюджетного выравнивания субъектов РФ», «принципа зависимости бюджетного стимулирования от достигнутых результатов» и т.п.,

выявлены критерии оптимизации cистемы финансового обеспечения расходных обязательств региональных органов власти в социальной сфере, связанные с ориентацией принимаемых финансовых решений на результат в рамках программно-целевого бюджетирования, оcнованного на принципах cопоставления произведенных расходов и ожидаемых результатов в процессе планирования и исполнения бюджетов по доходам и расходам и оценки в параметрах cоциальной и экономичеcкой эффективности и результативности;

предложены формы и методы совершенствования механизма финансирования расходных обязательств субфедеральных органов власти в Российской Федерации на основе модели ведения реестра расходных обязательств, позволяющего гарантировать в полном объеме обеcпечение действующих расходных обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми результатами региональных и муниципальных органов власти.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в разработке и обосновании автором конкретных рекомендаций по реализации принципов оптимизации системы управления бюджетными расходами в социальной сфере на региональном уровне путем внедрения программно-целевого метода планирования и исполнения бюджетов субфедеральных уровней. Это будет способствовать укреплению финансовой устойчивости регионов, а также разрешению конфликтов между органами власти различных уровней по поводу разграничения расходных полномочий и поиска источников финансирования бюджетного дефицита.

Результаты научного исследования, а также выводы и оценки могут быть использованы Министерством финансов РФ при реализации принципов повышения эффективности бюджетных расходов в социальной сфере в условиях посткризисного реформирования бюджетного процесса и повышения качества финансового менеджмента в общественном секторе, а также администрациями субъектов РФ и входящих в регион муниципалитетов при реализации всех стадий бюджетного процесса.

Теоретические положения, развитые автором в диссертации, могут быть иcпользованы при чтении лекций по финансовым дисциплинам в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались на научно-практических конференциях в высших учебных заведениях г. Москвы, а также были использованы при чтении курсов финансовых дисциплин в ОУП «Академия труда и социальных отношений».

Публикации. Основные положения диссертационной работы опубликованы в 4 статьях общим объемом 4 печатных листа, одна из которых - в издании, рекомендованном ВАК РФ.

Структура диссертации. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, cписка использованных источников литературы, в котором более 100 наименований.

2. Основное содержание работы

Во введении обоснована актуальность выбранной темы, определены цель и задачи исследования.

В первой главе - «Теоретическое обоснование субсидиарного принципа распределения социальных функций государства в бюджетной системе» систематизируются факторы приоритетности социальных функций государства в экономических системах, обобщаются концептуальные подходы к нормированию стандартов социальных услуг государства в структуре расходов бюджетов всех уровней, описывается механизм распределения полномочий по расходам между органами власти различных уровней а также выводятся критерии оценки эффективности предоставления социальных услуг региональными органами власти

Возникновение и развитие социальной деятельности государства во многом обусловлено потребностями экономики. Естественно, экономическое значение такой деятельности вытекает прежде всего из роли ее объектов в экономическом процессе и конкретного содержания социальных программ.

В сферу социальной деятельности государства обычно включаются два ее направления. При всем своем разнообразии они представляются примерно однородными комплексами, отличающимися друг от друга конкретными формами и содержанием входящих в них программ.

Один из таких комплексов образуют государственные программы, призванные способствовать производству, прямому распределению и потреблению населением социальных услуг в натуральной форме. Это достигается через деятельность государственного сектора отраслей социальной инфраструктуры - образования, здравоохранения, жилья и т.п. - и доступ к их продукции. При осуществлении подобного рода программ особенно наглядно проявляется конструктивность социальной деятельности государства.

Второй комплекс социальных программ государства олицетворяет собой социальную защиту населения. Его деятельность направлена на поддержание индивидуального дохода в минимальных с точки зрения общепринятых в данном обществе стандартов размерах. Такие программы охватывают и экономически пассивное, постоянно незанятое в общественном производстве население, и ту часть экономически активного населения, которая из-за временного исключения из этого процесса не в состоянии самостоятельно содержать себя (и свою семью), либо чей трудовой доход по каким-либо причинам (уровень общего и специального образования и квалификации, семейные обстоятельства и др.) недостаточен для элементарного выживания и существования.

Как известно, государственная система социального обеспечения (social security), состоящая из подсистем общественного вспомоществования (public welfare) и социального страхования (social insurance), предусматривает предоставление социальных трансферов, преимущественно в форме денежных выплат (см. рис. 1). Тем самым государство финансирует материальную поддержку социальных иждивенцев - тех, кто своим собственным трудом и, соответственно, взносами из трудового дохода «заработал» право на выплаты из фондов социального страхования, и тех, кто получает право на общественные выплаты уже самим фактом своей крайней материальной нужды. Эта группа социальных программ в наибольшей степени олицетворяет собой компенсаторность социальной деятельности государства.

Экономика играет двойную роль в формировании и развитии социального регулирования. С одной стороны, создавая необходимые материальные предпосылки для такого регулирования. С другой стороны, предъявляя свои требования к его масштабам и содержанию. Экономическое влияние социальной деятельности государства проявляется через:

* гарантирование индивидам и семьям минимального дохода вне зависимости от рыночной стоимости их труда (собственности), либо ее отсутствия;

* уменьшение степени необеспеченности посредством предоставления возможности компенсировать в минимальном размере некоторые «непредвиденные социальные риски» (например, в связи с болезнью, преклонным возрастом, безработицей), которые в противном случае привели бы индивидов и их семьи к материальному кризису, если не дефолту;

* предоставление практически всем гражданам без различия общественного статуса или имущественного положения минимальных социальных услуг.

социальный расход региональный бюджет

Рис. 1. Содержание социальной деятельности государства

Действуя по этим трем направлениям, государство в той или иной степени модифицирует игру рыночных сил и корректирует не только социальное, но и экономическое развитие.

Перефразируем слова генерального секретаря Организации экономического сотрудничества и развития Д. Джонсон применительно к государству: «С самого начала своего возникновения ОЭСР привержена поддержанию гармонии и равновесия между целями максимизации экономического роста, с одной стороны, и повышения жизненного уровня, т.е. социального благосостояния (social well-being), с другой. Эта двойная цель прямо вытекает из того, что любая экономическая активность (включая государственную - М.А.) должна преследовать и решать социальные задачи». The OECD Observer, N 205, April/May 1997, P. 4.

Экономические последствия социальной деятельности государства во многом вытекают из того обстоятельства, что она имеет прямое отношение к распределению доходов.

Социальные выплаты государства, несколько смягчая негативные последствия для состояния потребительского спроса относительно проциклической динамики заработной платы, в свою очередь, вносят в экономической конъюнктуру положительные коррективы The American Economic Review, March 1982, P. 101. О макроэкономической роли социального обеспечения во время рецессии на примере страхования по безработице см. J.-P. Dumont. The Evolution of Social Security during the Recession // International Labour Review, Jan.-Febr. 1987, No 1.. Это проявляется в том, что они во многом благоприятствуют предотвращению экономического спада или, по крайней мере, способствуют его нейтрализации и преодолению. Приведенные данные свидетельствуют, что социальная деятельность государства в части программ поддержания доходов населения заняла немаловажное место в государственном регулировании совокупного спроса. Наряду с другими факторами, она способствует сокращению амплитуды его циклических колебаний и, следовательно, приданию несколько большей устойчивости всему экономическому развитию.

В этой связи в макроэкономической теории выплаты по системам социального обеспечения нередко определяются как «автоматические или встроенные стабилизаторы» современной рыночной экономики. Cм. Social Science and Social Welfare. Ed. by J.M. Romanyshyn. N.Y. 1974, P. 103; Механизм экономического цикла... С. 93. «Встроенность» их объясняется тем, что государственная система социальной защиты населения, социальное обеспечение является неотъемлемой частью современной национальной экономики, которая практически не поддается ни сколько-нибудь существенному и продолжительному сжатию, ни, тем более, уничтожению, например, посредством всеобъемлющей приватизации. «Автоматизм» же «встроенных стабилизаторов» обусловлен тем, что их экономический эффект определяется самим фактом существования системы социального обеспечения. Общий фонд социальных выплат государства реагирует на изменение социальной ситуации, возникающее в ходе циклов макроэкономической динамики, по большей части, в автоматическом режиме.

В этом суть теоретического обоснования стабилизирующей роли социальных расходов государства в лице центральной и региональных органов власти для экономического развития в условиях кризисного и депрессивного состояния национальных финансов.

Современный финансовый кризис внес существенные коррективы в механизм реализации государством в лице центральных и региональных органов власти социальных функций в обществе и скорректировал оценку эффективности их исполнения. В категориях теории «экономической социодинамике» государство выступает инвестором в социальном секторе, являясь в этом качестве субъектом рынка. А, реализуя потребности общества в мериторных благах, оно участвует в развитии человеческого капитала и интеллектуального потенциала страны Гринберг Р. С., Рубинштейн А. Я. Экономическая социодинамика. М.: ИСЭПРЕСС, 2000.. При этом государство тратит общественные ресурсы, которые оно перераспределяет в свою пользу посредством государственных финансов, поэтому не может имитировать поведение мецената, расходующего личные средства.

Напротив, будучи важнейшим институтом общества, государства в лице центральных и региональных органов власти выступает в качестве «ответственного» за коллективные интересы, реализация которых требует бюджетных ресурсов. Причем речь идет именно об общественном институте, а не о персонифицированном субъекте, принимающем «государственные решения». И в этом смысле расходы государства никак нельзя рассматривать в виде безвозвратных потерь бюджета. Удовлетворение потребностей общества, достижение поставленных целей -- это и есть та отдача, которая превращает государственные расходы в инвестиции, даже, допуская, что не все общественные интересы можно выразить в терминах экономического роста. Именно в этом связи можно поддержать обоснование Рубинштейном А.Я. необходимости трансформации в России «государства-мецената» в «государство-инвестора», которая должна изменить саму суть социальных расходов и социальной политики Рубинштейн А.Я. Стратегия «социального императива» // Вопросы экономики, № 3, 2008 .

При таком подходе государству следует отказаться от фискальных целей, связанных с максимизацией бюджетных доходов и сокращением бюджетных расходов Об этом свидетельствует, например, новое сокращение расходов федерального бюджета на культуру, кинематографию и СМИ: 82,7 млрд. руб. -- 2008 г., 70, 2 млрд. -- 2009 г., 67,5 млрд. руб. -- 2010 г. В процентном отношении к расходам федерального бюджета -- это 1,3 -- в 2008, 0,9 -- в 2009 и 0,8 -- в 2010 г. (см.: Заключение по проекту Федерального закона «О федеральном бюджете на 2008 год и на период до 2010 г.». М.: Институт экономики РАН, 2007)., и стремиться к оптимизации форм и методов финансирования социального сектора. При этом необходимо возвратиться к идее «социальных стандартов», которые из-за невозможности адекватного измерения и отсутствия механизмов ответственности за их достижение так и не были освоены российской практикой бюджетного регулирования. Сформировалась своего рода «институциональная ловушка» См.: Полтерович в.М. Институциональные ловушки и экономические реформы // Экономика и математические методы. 1999. Т. 35, вып., С. 3--19; Полтерович в.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. №3. С. 5--16; Полтерович В. М. Элементы теории реформ. М.: Экономика, 2007. С. 87--130., которая заключается в том, что внедрение известного мериторного института в российскую среду привело к дисфункциям этого института. Это проявилось в том, что в конечном итоге институт «социальных стандартов» трансформировался в нормативы размещения сети организаций социальной сферы Концепция «социальных стандартов» берет свое начало из мериторики Ричарда Масгрейва (Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959), который ввел в научный оборот понятие «жизненного стандарта», понимая под ним необходимый набор потребительских благ, обеспечиваемый обществом для каждого гражданина, вне зависимости от предъявляемого денежного спроса на эти блага..

Во многом этот феномен объясняется тем, что в России при формировании системы межбюджетных отношений был нарушен субсидиарный принцип распределения полномочий по расходам, включая в социальной сфере, между уровнями бюджетной системы. Он реализуется в двуедином процессе, который включает в себя, с одной стороны, распределение расходных полномочий, прав и ответственности между различными уровнями власти, а с другой - распределение доходных полномочий и финансовой помощи между звеньями бюджетной системы. Фактически принцип субсидиарности в сочетании с принципом децентрализации как базовыми организационными началами модели межбюджетных отношений формирует механизм повышения аллокативной и производительной эффективности, тем самым повышая экономический эффект от роста масштабов социальных расходов федерального и региональных бюджетов. Он успешно реализуется в связи с тем, что децентрализация финансирования общественных благ, обеспечение подотчетности суфедеральных властей своим потребителям и сокращение числа инстанций согласования решений способствуют более полному учету предпочтений местных жителей.

Таблица 1.

«Дилемма треугольника» в бюджетной децентрализации

Источник: составлено по: Musgrave R. A. The Theory of Public Finance. N. Y.; L.: McGraw-Hill, 1959

При кажущейся простоте реализации бюджетной децентрализации раскрыть все преимущества децентрализованной системы непросто. Это связано с тем, что в самой модели бюджетного федерализма изначально заложено противоречие, обусловленное необходимостью одновременного решения трех основных задач -- достижения экономической эффективности, социальной справедливости и макроэкономической стабильности. Противоречивость этих целей и результатов их достижения привела к возникновению «дилеммы треугольника» (см. табл.1).

Например, при попытке совместить социальную справедливость с обеспечением макроэкономической стабильности за счет сокращения горизонтального неравенства перед центральным уровнем власти встает серьезная проблема. Единственный способ решить обе эти задачи одновременно -- усилить централизацию налоговой базы, однако централизация налоговой базы приводит к снижению доходной автономии территорий. А это, в свою очередь, противоречит самой сути бюджетной децентрализации, поскольку большая эффективность децентрализованных систем возможна только при усилении доходной автономии на местах. Точно так же совмещение целей экономической эффективности и макроэкономической стабильности за счет снижения вертикальных дисбалансов может быть достигнуто только путем усиления горизонтального неравенства и, следовательно, усиления социальной несправедливости. Все альтернативные варианты приводят к схожим результатам.

Проведенный анализ позволил выявить линейную зависимость между темпами роста социальных расходов нижестоящих бюджетов и подушевого ВВП. Другими словами, по мере увеличения степени децентрализации функций органов власти различных уровней бюджетной системы (рост средних темпов роста социальных расходов региональных бюджетов) повышаются темпы роста подушевого ВВП (рис. 2). Такая положительная зависимость децентрализации в распределении функций между органами власти по вертикали бюджетной системы и подушевого ВВП в развитых странах объясняется тем, что по мере роста уровня образования людей, их информированности о поведении своих правительств и проблемах, влияющих на их благосостояние, усиливается желание экономических агентов приблизить к себе функции государства. Не случайно, децентрализация, которая имела место в течение последнего десятилетия, в значительной мере мотивировалась политическими событиями, которые способствовали становлению демократии и развитию «прозрачности».

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Децентрализация расходных полномочий и ВВП центрального правительства.

В 2000-х годах в России были приняты базовые Федеральные законы Речь идет о Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федеральном законе от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений, а также о Бюджетном кодексе Российской Федерации, вступившем в силу с 1 января 2008 г., определяющие изменения в Бюджетном кодексе и уточняющие разграничение полномочий между органами влаcти различных уровней при реформировании местного cамоуправления, в которых впервые на концептуальном уровне был сформулирован принцип cубсидиарности как принцип «лучшего уровня». Стал внедряться механизм принятия обязательств, в соответствие с которым только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами.

Однако наряду с передачей полномочий «сверху вниз» на основе принципа cубсидиарности многие полномочия переходили в обратном направлении - «снизу вверх», к Федерации. В этой связи теряется логичность декларированного принципа максимально низкого уровня в качестве базового для указанных федеральных законов. Деятельноcть по закреплению полномочий cубъектов Федерации в целом приобретает преимущественно «фасадный» характер, поскольку в итоге большая часть полномочий (более 700) остается у Федерации.

Таким образом принцип субcидиарности в структуре и функционировании отечественного федерализма не cоблюдается. Во-первых, ощущается сильный перевес в пользу Федерации (т.е. вышестоящего уровня). Во-вторых, принцип финансового обеспечения исполнения полномочий противоречиво описан в Федеральном законе № 184-ФЗ и проведен недостаточно четко в части его реализации (в Бюджетном и Налоговом кодексах), что не позволяет субъектам Федерации и муниципалитетам стать тем самым «лучшим уровнем», без которого немыслима сама стратегия субсидиарности.

Неэффективность финансового обеcпечения расходных обязательств субфедеральных бюджетов выявилась в результате выборочной оценки результативности бюджетных расходов в 2001--2002 гг. в целом ряде российских регионов и муниципалитетов. Анализ расходов бюджета по той или иной статье функциональной классификации в условиях наличия «нефинансируемых мандатов» в большинстве cлучаев дал повод экспертам сделать абсурдный вывод о возможности сокращения расходов бюджета.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 3. Критерии эффективности расходов государства в лице центрального и региональных органов власти

Однако бюджетные расходы не могут сокращаться, напротив, чем больше их величина, тем выше качество жизни населения данной территории -- при условии, что расходы бюджета результативны, а cам бюджет cбалансирован. Так объективно встал вопрос о критериях результативности и эффективности бюджетных расходов, которые являются формой проявления функций государства и местного самоуправления по производству общественных благ и услуг (см. рис. 3).

Как показал международный опыт, именно ориентация на мнение потребителей о качестве бюджетных услуг при принятии бюджетных решений в значительной степени решает проблему результативности и эффективности функционирования cектора бюджетных услуг, а значит, и проблему рационального использования бюджетных ресурсов. К сожалению, лимиты финанcирования бюджетополучателей до последнего времени определялись в основном по нормативам, которые в лучшем случае никак не завиcели от качества предоcтавляемых бюджетных услуг, а в худшем - оказывались тем больше, чем хуже их качество. Такая структурная разбалансированность структуры национальной бюджетной системы послужила объективной предпосылкой мгновенной мультипликации глобального кризиса в структуре централизованных финансов в России.

Во второй главе - «Механизма финансового обеспечения социальных расходов региональных бюджетов в Российской Федерации на разных стадиях макроэкономической динамики» анализируются особенности расходные полномочий региональных органов власти в российской бюджетной системе накануне финансового кризиса, дается оценка состояния финансовой базы расходных полномочий региональных органов власти в 2008-2009 гг., а также структурируется механизм бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), в системе финансирования социальных расходов региональных бюджетов в условиях кризиса.

В результате определения основных понятий и терминов в новом Бюджетном кодексе, а также базовые принципы разграничения полномочий образуют взаимосвязанную систему, позволяющую осуществить комплексный анализ расходных полномочий и расходных обязательств с момента их возникновения, определить их место в бюджетном процессе, установить необходимые предпосылки для эффективного распределения ресурсов как одной из важнейших функций органов власти регионального и муниципального уровней.

В управлении бюджетными расходами определение расходных полномочий, возникновение и закрепление за бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований расходных обязательств занимает основное место.

Расходные обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в Российской Федерации формируются и исполняются на основе комплексной системы бюджетных правоотношений, созданной в ходе реализации Программы развития бюджетного федерализма, концепций реформирования межбюджетных отношений, разграничения полномочий по вопросам межбюджетных отношений, реформирования бюджетного процесса, повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации. При этом принцип законодательного разграничения бюджетной ответственности предполагает закрепление за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации финансирования тех или иных расходов. В равной степени недопустимо как принятие необеспеченных соответствующими источниками бюджетных расходов, так и нерациональное использование бюджетных средств.

Расходные полномочия слагаются из трех составляющих и представляют собой совокупность прав и обязанностей органов публичной власти по нормативно-правовому регулированию, обеспечению финансовыми средствами и осуществлению определенных видов бюджетных расходов. При этом нормативно-правовое регулирование расходов состоит в определении целей, общих принципов, объема, порядка и условий осуществления бюджетных расходов в нормативных правовых актах.

Этапы принятия и исполнения расходных обязательств в бюджетном процессе представлены в табл. 2.

В соответствии с видами расходных обязательств осуществляются бюджетные ассигнования, представляющие предельные объемы бюджетных средств, предусмотренных в соответствующем финансовом году для исполнения бюджетных обязательств.

Таблица 2

Этапы принятия расходных обязательств органами власти различных уровней в России

К бюджетным ассигнованиям относятся ассигнования на:

* оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

* социальное обеспечение населения, в том числе -- путем принятия и исполнения публичных нормативных обязательств;

* бюджетные инвестиции юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений);

* субсидии юридическим лицам (за исключением государственных и муниципальных учреждений) и физическим лицам на производство товаров, работ, услуг;

* межбюджетные трансферты;

* платежи и взносы субъектам международного права;

* обслуживание государственного (муниципального) долга;

* исполнение судебных исков.

Государственные (муниципальные) задания характеризуют объем, перечень, качество и условия оказания соответствующих услуг физическим и юридическим лицам, позволяя четко определить планируемые или отчетные результаты исполнения бюджетных средств.

Итак, в России стал формироваться такой механизм принятия обязательств, когда только тот уровень власти, который непосредственно устанавливает размеры и направления предоставления бюджетных услуг, может и должен обеспечивать их имеющимися в его распоряжении доходами. Реализация данных принципов позволяет резко сократить, а в перспективе привести к полному исчезновению «нефинансируемых мандатов».

Однако реальная децентрализация расходных обязательств в сфере общественных социально значимых благ и источников их финансирования может в ближайшие годы стать одним из самых значимых событий реформы федеративных отношений в России (см.табл. 3).

Таблица 3.

Межбюджетные трансферты и региональные финансы в 2000-2008 гг.

Источник: данные Росстата за соответствующие годы.

В связи с серьезными внутренними структурными диспропорциями в межбюджетных отношениях, а также наличием вертикального бюджетного неравенства в бюджетной системе РФ глобальные финансовые шоки столь разрушительно повлияли на состояние ее централизованных финансов.

Во второй половине 2008 г. прогрессирующее ухудшение финансового состояния хозяйствующих субъектов неизбежно повлекло за собой снижение бюджетных доходов и поставило под вопрос финансовую устойчивость всей бюджетной системы страны. Сокращение доходов расширенного правительства по сравнению с 2007 г. было обусловлено, прежде всего, сокращением налоговых доходов В налоговые доходы мы включили страховые взносы на обязательное пенсионное страхование и доходы от внешнеэкономической деятельности, хотя в соответствии с положениями действующей редакции Бюджетного кодекса РФ данные категории доходов относятся к неналоговым. (на 0,5 п.п. ВВП). Наименее заметно снижение налоговых доходов на федеральном уровне (на 0,1 п.п. до 21,2% ВВП) Данное сокращение связано с тем, что в 2007 г. по этой статье доходов было отражено зачисление в федеральный бюджет дополнительных доходов от НК «ЮКОС», аналогичных перечислений в 2008 г. не было., при этом сокращение неналоговых доходов (на 0,4 п.п. до 1,1% ВВП) и безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы (на 0,7 п.п. до 0,003% ВВП) явились основными факторами общего снижения доходов федерального бюджета в 2008 г.

На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации составили 4 097.6 млрд. рублей, что составляет 104.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года (рис. 4). Увеличение расходов зафиксировано в 73 регионах. Сокращение расходов наблюдалось в 10 регионах. Наибольшее снижение расходов сложилось у следующих регионов: Тюменская область (падение на 21%), Ханты-Мансийский автономный округ (падение на 19%), Челябинская область (падение на 11%), г. Санкт-Петербург (падение на 6%), Иркутская область (падение на 5%).

Рис. 4. Динамика расходов субъектов Российской Федерации в январе - сентябре 2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.

Наибольшее увеличение расходов зафиксировано в следующих субъектах Российской Федерации: Чеченская Республика (рост на 75%), Республика Дагестан (рост на 41%), Республика Адыгея (рост на 37%), Республика Ингушетия (рост на 35%), Тверская область (рост на 28%).

На 1 октября 2009 года расходы субъектов Российской Федерации на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда составили 1 305.0 млрд. рублей, что составляет 112.7% от суммы расходов на 1 октября 2008 года и 31.8% от общей суммы расходов на 1 октября 2009 года (рис. 5).

Рис. 5. Динамика расходов на оплату труда и начислений в январе - сентябре 2009 года в сравнении с 2008 годом, млрд. руб.

В 13 регионах доля расходов на оплату труда и начисления в расходах составила более 40%. Наибольшая доля расходов на оплату труда и начисления в общем объеме расходов сложилась у следующих регионов: Республика Тыва (50%), Ханты-Мансийский автономный округ (49%), Забайкальский край (48%), Республика Карелия (46%), Ямало-Ненецкий автономный округ (45%).

Наибольший темп роста расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом отмечен в следующих регионах: г. Москва (рост на 37%), Саратовская область (рост на 31%), Ростовская область (рост на 29%), Ставропольский край (рост на 27%), Белгородская область (рост на 26%).

Наибольшее снижение расходов на заработную плату и начисления на выплаты по оплате труда по сравнению с 2008 годом наблюдается в следующих регионах: Иркутская область (снижение на 6%), Калининградская область (снижение на 6%), Алтайский край (снижение на 5%), Ханты-Мансийский автономный округ (снижение на 4%), Омская область (снижение на 4%).

Расходная часть консолидированного бюджета субъектов РФ также претерпела существенные изменения. Следует отметить, что в 2009 г. была прервана тенденция 2007-2008 гг. к росту доли региональных расходов в консолидированном бюджете Российской Федерации (см. табл. 4). Доля региональных расходов снизилась с 49,2% в 2008 г. до 43,4% в 2009 г. Данное соотношение сложилось в силу того, что расходы консолидированного бюджета субъектов РФ остались практически на уровне 2008 г. (рост всего лишь на 0,04%), в то время как расходы федерального бюджета (без учета трансфертов регионам) увеличились в 2009 г. на 26% по сравнению с уровнем предыдущего года.

Таблица 4

Структура расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2008-2009 гг. (%)

Источник: Федеральное казначейство, расчеты автора по базе данных ИЭПП.

Однако при сохранении общего объема расходов их структура в 2009 г. претерпела определенные изменения. Из данных табл. 6 видно, что в наибольшей степени увеличились региональные расходы по разделам «Социальная политика» и «Межбюджетные трансферты» (главным образом речь идет о трансфертах территориальным фондам ОМС), а также на обслуживание государственного и муниципального долга. Рост расходов на обслуживание долга обусловлен активизацией субнациональных заимствований в 2009 г., а увеличение расходов на социальную политику произошло в том числе за счет увеличения расходов на осуществление государственной политики в области занятости населения (финансируемых за счет субвенций из федерального бюджета).

Наибольшее снижение доли в совокупных расходах произошло по разделам «ЖКХ» и «Национальная экономика». При этом расходы на ЖКХ уменьшились в номинальном выражении на 16,2%, а расходы на национальную экономику - на 8% по отношению к уровню 2008 г. Сокращение расходов в сфере ЖКХ произошло во многом за счет снижения капитальных вложений, которые уменьшились на 23%. В сфере поддержки национальной экономики важно рассмотреть динамику расходов на уровне подразделов. Снижение расходов на национальную экономику произошло главным образом за счет снижения финансирования дорожного хозяйства (на 3,8%), расходы на которое составляли 37% от общих расходов по данному разделу в 2008 г. В то же время заметно выросли расходы по подразделу «Общеэкономические расходы» (в 1,7 раза), прежде всего за счет финансирования мер по снижению напряженности на рынке труда. Также увеличились расходы на поддержку сельского хозяйства (на 8,7%). Важно подчеркнуть, что все три названных направления расходов в сфере национальной экономики софинансируются за счет субсидий из федерального бюджета.

В целом, говоря о динамике и структуре расходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2009 г., необходимо отметить следующее. Наибольшему сокращению подверглись капитальные расходы, в то же время существенно увеличились расходы на обслуживание государственного и муниципального долга, а также расходы по тем направлениям, которые софинансируются (финансируются) из федерального бюджета.