Экономико-правовые основы бюджетного финансирования инвестиционных расходов

В течение 11 месяцев 2015 г. объем государственных капитальных вложений, предусмотренный на финансирование строек и объектов федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП), увеличился в четыре раза. В итоге лимит средств, предусмотренных на реализацию ФАИП, на 30 ноября 2015 г. составил 524,4 млрд руб. - 1,63% ВВП против 1,37% в 2014 г. При этом бюджетные ассигнования возросли как по программной, так и по непрограммной частям ФАИП и по состоянию на 30 ноября 2015г. составили 313 млрд и 211,4 млрд руб. соответственно. За указанный промежуток времени размер государственного оборонного заказа в рамках программной и непрограммной частей ФАИП не изменился. Он составил 95,9 млрд руб., или 18,3% от общего лимита. В январе-ноябре 2015 г. финансирование за счет средств федерального бюджета по стройкам и объектам ФАИП, по которым Росстатом ведется наблюдение, составило 245 млрд руб., или 57,7% годового лимита (за аналогичный период 2013 г. - 61%). Всего за 11 месяцев 2015 г. государственными заказчиками использовано 299 млрд руб., что составляет 51,9% годового лимита средств, предусмотренных на стройки и объекты ФАИП с учетом средств субъектов РФ и прочих источников финансирования (рис. 1).

Рис.1. Уровень финансирования и использования государственных капитальных вложений [17, с.1-3]

инвестиция бюджет финансирование капитальный

При анализе вопроса об возможностях государственной инвестиционной поддержки производителей нельзя не учитывать крайнюю ограниченность бюджетных средств. Вместе с тем в современных условиях не меньшее значение приобретают повышение качества обоснования и четкости реализации инвестиционной политики, учет степени проработанности и реальности бюджетного планирования.

В российской экономике, где доминируют неденежные формы расчетов, составление реальных прогнозов объема денежной массы весьма затруднено. Бюджетная политика разрабатывается в условиях фактора неопределенности, что усугубляет сложность как составления реального бюджета, так и исполнения принятого бюджета.

Использование международного опыта по реализации государственных инвестиций как приоритетного фактора экономического роста не может быть успешным без учета современного состояния российских государственных финансов и необходимости перестройки бюджетной системы. Так, одним из удачных примеров реформирования экономики за счет государственных инвестиций является опыт Германии, бюджетная система которой в отличие от российской характеризуется отлаженностью, что выражается в четком выделении текущих и инвестиционных расходов, контроле над целевым использованием бюджетных средств, установлении и соблюдении предельного объема финансирования бюджетного дефицита за счет кредитов суммой предусмотренных инвестиционных расходов (так называемое Золотое правило, установленное ст. 115 Основного Закона ФРГ).

В российской экономике, возрастание государственных расходов непроизводительного характера не компенсировалось соответствующим увеличением инвестиционных расходов бюджета. Напротив, оно выступило одним из факторов, обусловливающих сокращение государственных централизованных инвестиций, ослабление инвестиционной функции государства.

В связи с этим использование государственных инвестиций как фактора экономического роста предполагает необходимость существенных изменений в бюджетной политике и организации бюджетной системы. При разработке бюджета должны быть использованы принципы определения приоритетных направлений, установления нормативов, определяющих уровень бюджетных средств по выделенным направлениям, разделения текущего и инвестиционного бюджета на нормативной основе, исключения возможности превышения расходов над доходами при планировании текущего бюджета, четкого определения источников покрытия дефицита инвестиционного бюджета. Определенные изменения следует внести и в технологию осуществления контроля за использованием средств обеих составляющих бюджета, усилив роль казначейского метода исполнения бюджета [12, с.85].

Важной проблемой, связанной с использованием государственных инвестиций, является их низкая по сравнению с частными инвестициями эффективность. Данные о реализации федеральных программ подтверждают, что используемые при распределении государственных финансовых ресурсов подходы не способствуют росту эффективности инвестирования и реструктуризации национальной экономики.

Отсутствие системной основы в организации инвестиционного процесса, недостаточная степень проработанности и реальности бюджетного планирования явились причинами постоянного недофинансирования государственных инвестиционных программ. Так, в 2013 г. на государственные инвестиции из бюджета было выделено 49% средств из минимально запланированных. Конверсионные программы были профинансированы на 25%, а по объектам, финансируемым на конкурсной основе, было выделено только 10% предусмотренных на эти цели ассигнований. Не была выполнена федеральная инвестиционная программа, федеральные целевые программы были профинансированы на 60%. В целом по государственным инвестициям, финансируемым из федерального бюджета, кредиторская задолженность на конец года составила около 5 трлн неденоминированных рублей.

В 2014 г. ситуация в сфере государственного инвестирования резко ухудшилась. Государственные инвестиции были профинансированы на четверть годового лимита, а средства, намеченные к размещению на конкурсной основе для реализации быстро окупающихся коммерческих проектов, практически не выделялись. Из 358 важнейших производственных и социальных объектов, которые должны были быть введены в строй, были приняты к эксплуатации лишь четыре [8, с.99].

Данные факты свидетельствуют о необходимости усиления роли селективного подхода при государственном инвестировании, концентрации государственных инвестиций на строго определенных приоритетных направлениях, ужесточения контроля за средствами Бюджета развития, отбором конкурсных проектов.

В рыночной экономике, где основным критерием инвестирования выступает эффективность инвестиционных вложений, не могут использоваться прежние технологии распределения централизованных капитальных вложений между предприятиями на безвозвратных началах, не стимулирующие предприятия к росту эффективности. Поскольку прямые государственные инвестиции менее эффективны, чем инвестиции частных инвесторов, рискующих своим капиталом, более оправданным подходом является государственная поддержка частных инвестиций.

Государственная поддержка частных инвестиций осуществляется посредством долевого участия государства в инвестиционных проектах, прошедших конкурсный отбор. Размещение централизованных инвестиционных ресурсов на конкурсной основе ориентировано на повышение инвестиционной активности и мобилизацию капитала частных отечественных и иностранных инвесторов по приоритетным направлениям экономического развития, подъем коммерческой, бюджетной и народно-хозяйственной эффективности инвестиционных вложений по всем формам собственности.

Работа органов власти субъектов РФ по привлечению инвестиций в экономическое развитие территорий в 2015 году требовала большой отдачи и профессионального подхода. Из выжидательной позиции власти многих регионов наконец перешли в наступательную. Сегодня главным для правительств субъектов становится привлечение крупномасштабного и долгосрочного финансирования, результатом чего станет создание новых производств и рабочих мест, повышение уровня жизни граждан. Ведь именно капитальные вложения в производство способны увеличить объем ВРП, в перспективе пополнив местные бюджеты. Необходимость привлечения инвесторов заставила многие региональные администрации по-другому взглянуть на свой промышленный и экономический потенциал, найти новые пути развития. В итоге в пятерку лидеров - регионов, наиболее интересных для иностранных инвестиций, - вошли Москва, Санкт-Петербург, Красноярский край, Московская и Сахалинская области.

Однако пока в субъектах РФ достаточно проблем, которые тормозят рост инвестиционной привлекательности: это недостаток готовых инвестиционных площадок, плохие дороги, низкое качество логистики, коммуникаций, достойной и профессиональной поддержки инвестиционных проектов и программ регионов. Скорое и качественное решение этих вопросов может стать залогом успешного развития территорий.

Адресные инвестиционные программы на 2016 и 2017 годы на качественную модернизацию транспортной и социальной инфраструктуры в настоящее время определены в объеме 620,7 и 445,7 млрд руб. [17, с.2]

Эти суммы должны быть увеличены, для реализации новых федеральных целевых программ, которые должны приниматься по решению президента и правительства, в том числе связанных с развитием системы антитеррористической деятельности, переходом армии на контрактную систему, повышением пожарной безопасности объектов и ряда других.

Татарстан -- один из наиболее развитых в экономическом отношении регионов России. Республика расположена в центре крупного индустриального района РФ, на пересечении важнейших магистралей, соединяющих восток и запад, север и юг страны.

В настоящее время в республике за счет различных источников финансирования реализуются более 100 крупных и средних инвестиционных проектов. В развитие и модернизацию основных фондов республики за последние пять лет вложено 310 млрд рублей.

Особое внимание в Татарстане уделяется программно-целевому методу поддержки республиканских товаропроизводителей и инвесторов. Это позволяет осуществлять государственные инвестиции именно в те проекты, которые принесут наибольшую отдачу.

В различных отраслях промышленности приняты и реализуются отраслевые программы. Среди наиболее значимых - "Концепция развития нефтяного комплекса Республики Татарстан", которая предусматривает в ближайшие 15 лет добычу нефти на уровне 30 млн тонн ежегодно, "Программа развития нефтегазохимического комплекса Республики Татарстан на 2011-2015 годы", "Концепция финансового оздоровления предприятий легкой промышленности" и другие.

В настоящее время в разработке находятся новые инвестиционные проекты. Ведутся переговоры с чешской фирмой по созданию производства электротехнической аппаратуры, с немецкой фирмой по созданию производства отопителей и кондиционеров для грузовых автомобилей и автобусов.

Федеральный Закон №116 от 22 июля 2012 года «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» определил новый формат особых экономических зон как действенного инструмента активизации инвестиционной деятельности в регионах России.

В целях активизации инновационной деятельности в Республике Татарстан реализуется Республиканская программа развития инновационной деятельности в Республике Татарстан на 2011-2017 годы, утвержденная Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан №121 от 12.03.2011г.

Целью Программы является обеспечение устойчивого сбалансированного экономического развития и повышение качества жизни населения республики на основе создания условий для роста инновационного уровня и конкурентоспособности производства, выхода инновационной продукции на внутренний и внешний рынки, импортозамещения на внутреннем рынке.

Главной целью инвестиционной программы является «устойчивое развитие экономики РТ и на этой основе поэтапное вхождение в единое бюджетное правовое пространство РФ». Для достижения поставленной цели определены следующие направления развития промышленного комплекса республики:

_- увеличение объемов и обеспечение высокого уровня рентабельности нефтедобычи в республике за счет структурной перестройки отрасли, переоснащения нефтепромыслового хозяйства для добычи высокосернистой нефти в условиях естественного истощения запасов;

_- внедрение передовых технологий глубокой переработки нефти с освоением производства конкурентоспособных видов продукции химической и нефтехимической промышленности;

_- освоение на ведущих автомобилестроительных и авиастроительных предприятиях республики выпуска высококачественной, конкурентоспособной продукции.

Соответственно, данные задачи являются основой для выбора приоритетов инвестиционной деятельности в промышленности Республики Татарстан. Причем свое непосредственное воплощение они находят в совокупности инвестиционных проектов, выполнение которых должно обеспечить осуществление программы в целом.

Прием заявок предприятий на участие в программе и получение поддержки для реализации разработанных ими инвестиционных проектов осуществлял Кабинет министров РТ. Как было указано в программе: «проекты для включения в программу были отобраны на основании конкурса с учетом их эффективности и готовности организаций к их реализации». При этом механизм отбора проектов был иным, нежели рассмотренный нами ранее. В программе определены следующие принципы отбора проектов:

- значение реализации проекта для РФ и РТ с точки зрения укрепления межрегиональных связей, экспортного потенциала, улучшения структуры промышленности;

- величина бюджетного эффекта для федерального и республиканского бюджетов;

- коммерческий эффект реализации проекта, величина срока окупаемости заемных средств.

В первую очередь обращает на себя внимание тот факт, что хотя здесь и говорится об улучшении структуры промышленности, не определены критерии, в соответствии с которыми оценивается это улучшение, а также не установлены пороговые целевые индикаторы данного процесса. Отрасли специализации РТ в настоящее время имеют экспортную ориентацию, что ставит их в зависимость от конъюнктурных колебаний цен на их продукцию. Более того, развитие производства инвестиционных товаров для данных отраслей усиливает последствия этих колебаний для экономики региона.

Кроме того, отрасли производства машиностроения и особенно авиастроения также зависят от влияния внешних факторов, поскольку в республике отсутствуют действенные рычаги проведения протекционистской политики на рынках реализации данной продукции. Однако при формировании данной программы эти факторы не учитывались, что видно из анализа ее отраслевой структуры (таблица 1) [15, с.29].

Данная программа не нацелена на изменение функционально-отраслевой структуры промышленного комплекса республики. В первую очередь это относится к соотношению производства отраслей специализации и местных производств, обеспечивающих потребности населения республики. Так, в программе определен социальный эффект ее реализации в размере 3239,85 млн. рублей в год. При этом планируется создать 14,3 тыс. рабочих мест и обеспечить занятость «около 180 тыс. человек». Из этого следует, что реализация программы приведет к увеличению спроса домохозяйств и, в первую очередь, на потребительские товары. Учитывая тот факт, что и в настоящее время почти 2/3 объема розничной торговли в республике обеспечивается привозной продукцией, реализация программы только увеличит эту долю. Данное предположение основано на оценке того, какую часть в инвестиционной программе занимают проекты, обеспечивающие внутренние потребности республики. Так, к числу местных производств, поддержка развития которых предполагается в программе, можно отнести проекты в пищевой промышленности и промышленности строительных материалов. В общей сложности на их реализацию приходится 6299,18 млн. рублей - 3,86% от общей суммы инвестиций в промышленность республики.

Таблица 1. Отраслевая структура инвестиционной программы РТ [18, с.1]

Таким образом, можно сделать вывод, что подход к определению приоритетов инвестиционной деятельности, представленный в данной программе, не обеспечит выполнение обозначенных в ней целей и не приведет к формированию рациональных пропорций промышленного комплекса республики.

Привлечение иностранных инвестиций должно осуществляться последовательно, исходя из целей экономического развития региона. Для стимулирования иностранных инвестиций необходимо создать комплексные программы, охватывающие значительный отрезок времени и направленные на наиболее эффективное развитие территории, отраслей и предприятий. Содержательную часть этих программ определяют два важных момента: набор конкретных стимулов (рис.2) и стабильная предсказуемость действий властных структур по их корректировке.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Группировка стимулов, предлагаемых иностранным инвесторам

Одним из ведущих в системе важнейших экономических показателей для региона должен быть объём вовлекаемых в экономику инвестиционных ресурсов. Экономическая безопасность региона напрямую связана с объёмами реального инвестирования, обновлением основного капитала, оживлением инвестиционной активности, повышением эффективности инвестиционных процессов. Инвестиционные процессы - пусковые, именно они являются толчком к развитию экономики региона, к активности хозяйствующих субъектов, во многом определяя ход других экономических процессов.

Процессы в инвестиционной сфере во многом определяются складывающейся экономической обстановкой в стране, и прежде всего изменениями, происходящими в финансово-кредитной системе, а также платёжеспособным спросом субъектов хозяйствования и населения.

Государственная инвестиционная политика на ближайшие годы исходит из того, что обеспечение высоких темпов роста инвестиций в основной капитал является важнейшим фактором дальнейшего экономического роста, стабильного технологического и социального развития России.

Основной целью инвестиционной политики сегодня становится улучшение макроэкономического климата в целях максимального вовлечения в сферу инвестиционной деятельности национальных валовых сбережений и обеспечение положительной динамики прироста инвестиций для сохранения устойчивого роста экономики с темпами ежегодного увеличения валового внутреннего продукта. В целом привлечению иностранных инвестиций могут способствовать: формирование свободных экономических и оффшорных зон, технопарков; создание транснациональных компаний и финансово-промышленных групп; совершенствование правовой защиты и гарантий иностранных инвестиций; организация системы отбора и мониторинга (наблюдения и оценки) инвестиционных проектов; разработка механизма поддержания иностранных инвесторов; координация программ сотрудничества с международными финансовыми организациями и др.

Важным источником инвестиций в развитие экономики России должны стать внутренние инвестиционные ресурсы - сбережения населения, накопления предприятий. Для их эффективного использования необходимо развитие финансовой инфраструктуры - банковской системы, фондового рынка, рынка страховых услуг, а также разработка и совершенствование индивидуальных инвестиционных схем.

Перспективным источником финансирования инвестиционных потребностей экономики России являются прямые иностранные инвестиции. Помимо содействия технологическому обновлению основных фондов предприятий, они несут в себе потенциал увеличения экспорта продукции и услуг, возможности импорта технологий, практических навыков, управленческого мастерства и ноу-хау, способствуют становлению рыночных механизмов и интеграции российской экономики в мировое хозяйство.

3. Правовые основы предоставления бюджетных инвестиций

Порядок предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными унитарными предприятиями, и последствия этих инвестиций регулируются ст. 80 Бюджетного кодекса РФ. Указанная статья предусматривает возникновение права государственной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов и имущества указанных юридических лиц и оформляется участием РФ, субъектов РФ в уставных (складочных) капиталах таких юридических лиц в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Следует отметить, что положения этой статьи никак не согласуются с гражданским законодательством. Так, в соответствии со ст. 48 Гражданского кодекса РФ все юридические лица делятся на две категории: в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество.

Сущность первой модели состоит в том, что учредители (участники) с передачей юридическому лицу соответствующего имущества полностью утрачивают свои вещные права на него. Не имеют они таких прав и по отношению к приобретенному юридическим лицом имуществу. Соответственно и переданное учредителями (участниками), и приобретенное самим юридическим лицом имущество признается принадлежащим ему на праве собственности. Утрачивая вещные права, учредитель (участник) взамен приобретает права обязательственные - права требования к юридическому лицу [14, с.44].

К юридическим лицам, чей уставный (складочный) капитал делится на доли (вклады) пропорционально внесенному имуществу, относятся хозяйственные товарищества и общества согласно ст. 66 Гражданского кодекса РФ. Имущество, созданное за счет вкладов учредителей, а также произведенное и приобретенное хозяйственным товариществом или обществом в процессе его деятельности, принадлежит ему на праве собственности. Тогда как ст. 80 Бюджетного кодекса РФ подразумевает одновременное возникновение в результате государственных инвестиций права собственности государства на долю в уставном (складочном) капитале юридического лица и на его имущество.

По нашему мнению, государство, осуществляя инвестиции в форме капитальных вложений, может преследовать не только цель увеличения государственного имущества, но и другие социально-экономические цели.

На наш взгляд, ст. 14 Закона РСФСР от 10.10.1991 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» более полно и юридически точно разграничивала направления использования государственных инвестиций. Во-первых, расходная часть бюджетов развития могла содержать ассигнования юридическим лицам, что не влекло за собой установление прав собственности государства на соответствующее предприятие или его имущество. Подобная форма явно предполагала осуществление капитальных расходов бюджетов в качестве государственной поддержки инвестиционной деятельности юридических лиц.

Во-вторых, в расходной части бюджетов развития могли содержаться ассигнования на инвестиции в капитал уже действующих или вновь создаваемых предприятий. Результатом таких инвестиций являлась собственность государства на эквивалентную часть капитала, находящую свое выражение в полном владении ею или во владении акциями (паями) акционерного общества или товарищества. Несмотря на то что этот закон был принят до введения Гражданского кодекса РФ, его положения более приближены к положениям Гражданского кодекса РФ, чем принятый позднее Бюджетный кодекс РФ.

Специализация бюджетных расходов по экономическому содержанию определена главой 4 Бюджетного кодекса РФ «Бюджетная классификация Российской Федерации». В соответствии со ст. 66 расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие и капитальные, при этом их группировка устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Проведем сравнительный анализ таких подгрупп капитальных расходов, как «Капитальные вложения в основные фонды» и «Капитальные трансферты», на основании действующей редакции приказа Минфина РФ «Об утверждении указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ» от 11.12.2002 № 127н (ред. от 30.09.2011).

К подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды» относятся расходы бюджетов на приобретение и модернизацию оборудования и предметов длительного пользования производственного и непроизводственного назначения, жилищное строительство, строительство объектов производственного и непроизводственного назначения, строительство военных объектов.

Выделяя бюджетные средства по данным статьям расходов, государство выступает инвестором. Инвестиции осуществляются в форме размещения государственного заказа.

Положение «О формировании перечня строек и объектов для федеральных государственных нужд», утвержденное постановлением Правительства РФ от 11.10.2001 № 714, называет в числе возможных заказчиков-застройщиков бюджетные учреждения и организации.

При этом заказчику-застройщику передается часть функций государственного заказчика в части организации строительства, осуществления контроля и надзора за строительством объекта, а также учета производимых затрат за счет государственного финансирования.

Заказчик-застройщик в течение периода строительства объекта аккумулирует затраты по объекту и ведет учет всех источников финансирования. По окончании строительства объекта при вводе его в эксплуатацию решается вопрос о собственности на объект, причем размер доли государства определяется исходя из вложенных инвестиций [8, с.27].

В конечном итоге может возникать несколько вариантов оформления права собственности на созданный объект. Во-первых, исходя из источника инвестиций (федеральный или региональный бюджет) регистрируется государственная собственность за органом власти соответствующего уровня. Во-вторых, собственник (государство) может решать вопрос о закреплении права собственности за органами власти иного уровня (п. 4 ст. 85 Бюджетного кодекса РФ).

Прежде чем рассмотреть расходы, относящиеся к группе «Капитальные трансферты», обратимся к понятию «трансфертный платеж», данному в разделе 4 «Общих положений Указаний о порядке применения бюджетной классификации». Министерством финансов РФ трансфертные платежи трактуются как безвозмездные и невозвратные платежи, не предполагающие компенсаций в виде специально оговоренных выплат или товаров и услуг в обмен на производимый платеж. Капитальные трансферты представляют собой единовременные операции, связанные с приобретением или выбытием активов.

Согласно порядку распределения расходов по соответствующим предметным статьям и подстатьям экономической классификации расходов бюджетов (приложение 13 к Указаниям о порядке применения бюджетной классификации) на данную подгруппу относятся расходы на капитальные трансферты.

На статью «Капитальные трансферты внутри страны» относятся расходы по безвозмездным выплатам государством денежных средств инвестиционного характера экономическим агентам в процессе перераспределения валового национального продукта внутри страны. То есть, с точки зрения бюджетной классификации, расходы, производимые по всем подстатьям данной статьи, не должны влечь за собой права государства на увеличение государственной собственности.

Однако подстатья 270120 «Трансферты предприятиям и организациям» наряду с расходами, которые передаются на финансирование капитальных вложений предприятиям и организациям на безвозмездной основе, содержит такой вид расходов, как взносы в уставный капитал коммерческих организаций.

При формальном сопоставлении бюджетной классификации в этой части со ст. 80 Бюджетного кодекса РФ просматривается парадоксальное противоречие: если Бюджетный кодекс РФ требует обязательного возникновения права государственной собственности, то бюджетная классификация, напротив, предполагает безвозмездный характер осуществления данных расходов. То есть отнесение расходов на взносы в уставные капиталы коммерческих организаций к данной подстатье и подгруппе расходов некорректно, поскольку сама по себе передача средств в качестве взноса в уставный капитал не может быть безвозмездной и всегда влечет возникновение права собственности на часть уставного капитала.

Проведенный сравнительный анализ двух подгрупп расходов бюджетной классификации позволяет сделать следующие выводы. Когда государство выделяет средства по подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды», оно таким образом образует и увеличивает государственные (муниципальные) активы. А в случае предоставления капитальных трансфертов государство тем самым создает источник средств для финансирования сторонними организациями капитальных вложений. Несмотря на то что источником таких вложений являются средства государства, последнее не ставит своей целью пополнение государственных активов.

Вводимая с 2012 г. приказом Минфина РФ от 27.08.2011 № 72н бюджетная классификация предлагает другую структуру подразделения расходов бюджета по функциональным разделам и экономическим статьям. На функциональном уровне структуры бюджета расходы на капитальные вложения (государственные инвестиции) исключены с отнесением их в состав экономической классификации.

Экономическая классификация построена по принципу влияния на чистую стоимость активов, то есть группы расходов объединены по другому экономическому признаку. Деление расходов на группы капитальные и текущие отсутствует.

В то же время ст. 66. Бюджетного кодекса РФ предусматривает подразделение расходов бюджетов в зависимости от их экономического содержания на текущие расходы и капитальные расходы. Группировка расходов бюджетов на текущие и капитальные устанавливается экономической классификацией расходов бюджетов РФ.

Исходя из сопоставительной таблицы статей экономической классификации расходов бюджетов, доведенной письмом Минфина РФ от 13.09.2011 № 02-03-09/2802, каждая из новых экономических групп содержит расходы, относимые ранее как к текущим, так и к капитальным расходам бюджетов.

Расходы, ранее относимые к подгруппе «Капитальные вложения в основные фонды», отнесены к статье 300 «Поступление нефинансовых активов», подстатье «Увеличение стоимости основных средств». Расходы, ранее относимые к подгруппе «Капитальные трансферты», сопоставительной таблицей соотносятся со ст. 240 «Безвозмездные и безвозвратные перечисления организациям» (государственным и негосударственным - ст. 241 и 242 соответственно).

Таким образом, в новой бюджетной классификации капитальные вложения выделены в отдельную подгруппу, в то время как капитальные расходы рассредоточены внутри групп 200 «Расходы» и 300 «Поступление нефинансовых активов». Экономический смысл капитальных расходов бюджета как расходов, обеспечивающих расширенное воспроизводство, в структуре новой бюджетной классификации оказался утраченным.

В результате проведенного анализа теоретических подходов и законодательства можно сделать следующий вывод об экономической природе государственных капитальных вложений. Под государственными капитальными вложениями следует понимать вложение средств, направляемых государством на расширенное воспроизводство основных фондов с целью увеличения государственных активов. Передача средств организациям на финансирование капитальных вложений есть форма государственной поддержки инвестиционной деятельности экономических субъектов.

Первым документом, регламентирующим новый порядок финансирования инвестиционных проектов, явились "Методические рекомендации о порядке организации и проведения конкурсов по размещению централизованных инвестиционных ресурсов" (утверждены Министерством экономики РФ, Министерством финансов РФ и Министерством строительства РФ 2 декабря 1994г. и введены в действие с 1 января 1995 г.).

В Методических указаниях были определены условия участия инвестиционных проектов в конкурсе, этапы его организации и проведения, функции федеральных органов власти и Комиссии по инвестиционным конкурсам при Минэкономики РФ, права и обязанности организаторов и участников конкурса, даны рекомендации по подготовке пакета документов, в том числе и бизнес-плана в соответствии с общепринятыми в мировой практике принципами проектного финансирования, изложены основные требования к конкурсным предложениям, механизм рассмотрения инвестиционных проектов и оформления результатов конкурсов.

Начиная с 1997 г. получили развитие новые подходы в области государственной поддержки инвесторов, связанные с сертификацией инвестиционных проектов, предоставлением государственных гарантий, образованием Бюджета развития.

Сертификация инвестиционных проектов определяет возможности увеличения доли государственной поддержки до 50% при производстве продукции (услуг), не имеющей аналогов в мире; до 40% - при производстве продукции (услуг) обрабатывающей промышленности на экспорт; до 30% - при импортозамещении по более низкой цене.

Государственные гарантии по сертифицированным проектам рассматриваются многими инвесторами как наиболее предпочтительная форма государственной поддержки в условиях ограниченности бюджетных средств. Гарантии обеспечивают возврат не всей суммы риска, а его определенной части в случае срыва реализации эффективного инвестиционного проекта по не зависящим от инвестора причинам. В свою очередь, инвестор должен предоставить встречные гарантии, в том числе залогового характера [15, с.35].

Бюджет развития был образован как специальный инструмент, аккумулирующий инвестиционные ресурсы федерального бюджета с целью их использования для финансирования инвестиционных проектов и привлечения средств частных инвесторов. Ресурсы Бюджета развития могут использоваться для долевого финансирования инвестиционных проектов на конкурсных, платных и возвратных началах, а также предоставления государственных гарантий на конкурсной основе на заемные средства (при верхнем пределе гарантий до 40% от суммы заемных средств).

К конкурсу на использование средств Бюджета развития допускаются инвестиционные проекты, соответствующие следующим условиям:

- соответствие целям Бюджета развития;

- обеспечение положительных значений чистого дисконтированного дохода;

- доля собственных средств инвестора в общей сумме затрат на реализацию проекта не должна быть менее 20%, а по крупным проектам (свыше 50 млн долл.) - не менее 30%;

- положительное заключение независимой экспертизы.

В наиболее общем виде структура государственных институтов развития представлена общенациональным государственным банком, направляющим внутренние сбережения в производственные инвестиции, экспортно-импортным банком, осуществляющим кредитование экспорта и инвестирование конкурентоспособных отраслей национальной экономики, государственными финансовыми институтами, стимулирующими вложения населения в жилищное строительство, многоотраслевыми и отраслевыми инвестиционными корпорациями. Целевое размещение государственных инвестиционных ресурсов через государственные институты развития, многие из которых работают (несмотря на то, что контрольный пакет акций находится в руках государства) по рыночным принципам, позволяет оптимально сочетать бюджетные источники финансирования инвестиций со средствами крупных инвестиционных компаний, коммерческих банков и других частных инвесторов.

Таким образом, основополагающее значение для регулирования предоставления бюджетных инвестиций в России имеют следующие законы: Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»; Бюджетный кодекс РФ; Гражданский кодекс РФ и др.