Місцеві бюджети в умовах демократизації суспільства

Размещено на http://www.allbest.ru/

УНІВЕРСИТЕТ БАНКІВСЬКОЇ СПРАВИ

НАЦІОНАЛЬНОГО БАНКУ УКРАЇНИ (м. Київ)

УДК 336.14: 352

МІСЦЕВІ БЮДЖЕТИ В УМОВАХ ДЕМОКРАТИЗАЦІЇ СУСПІЛЬСТВА

Спеціальність 08.00.08 - Гроші, фінанси і кредит

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата економічних наук

Чікіта Ірина Богданівна

Київ 2010

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана у Львівській комерційній академії.

Науковий керівник кандидат економічних наук, доцент Черкасова Світлана Василівна, Львівська комерційна академія, доцент кафедри фінансів і кредиту

Офіційні опонент доктор економічних наук, професор Луніна Інна Олександрівна, Державна установа «Інститут економіки та прогнозування НАН України», завідувач відділу державних фінансів

доктор економічних наук, професор Грушко Віктор Іванович, Університет економіки та права «КРОК», завідувач кафедри фінансів та банківського бізнесу

Захист відбудеться 21 грудня о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 26.883.01 в Університеті банківської справи Національного банку України (м. Київ) за адресою: 04070, м. Київ, вул. Андріївська 1, к. 207

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Університету банківської справи Національного банку України (м. Київ) за адресою: 04119, м. Київ, вул. Білоруська 17.

Автореферат розісланий 19 листопада 2010 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради,

доктор економічних наук, професор О.О. Лапко



АНОТАЦІЯ

Чікіта І.Б. Місцеві бюджети в умовах демократизації суспільства. - Рукопис. фінансовий бюджет самоврядування

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата економічних наук зі спеціальності 08.00.08 - гроші, фінанси і кредит. - Університет банківської справи Національного банку України (м. Київ). - Київ, 2010.

У дисертації досліджено теоретико-методологічні засади формування та використання коштів місцевих бюджетів, визначено сутність категорій «бюджет» та «місцеві бюджети» в умовах демократії, деталізовано поняття фінансової автономії органів місцевого самоврядування, розкрито особливості бюджетного процесу на місцевому рівні та подано його характеристику в демократичній державі.

Робота містить аналіз сучасної практики формування бюджетів органів місцевого самоврядування в Україні. Автором виявлено проблеми та протиріччя у бюджетному процесі на місцевому рівні та вдосконалено систему показників для формування та використання коштів місцевих бюджетів. Розроблено принципово нову модель формування місцевих бюджетів на основі їх поділу на бюджети на делеговані повноваження та бюджети органів місцевого самоврядування на виконання власних повноважень. Автором обґрунтовано підходи до збільшення фінансової спроможності місцевих бюджетів та забезпечення їх автономії.

Ключові слова: місцеві бюджети, органи місцевого самоврядування, фінансова автономія, доходи місцевих бюджетів, видатки місцевих бюджетів, муніципальні запозичення, бюджет розвитку місцевих бюджетів, бюджетний процес.



АННОТАЦИЯ

Чикита И.Б. Местные бюджеты в условиях демократизации общества. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук по специальности 08.00.08 - деньги, финансы и кредит. - Университет банковского дела Национального банка Украины (г. Киев). - Киев, 2010.

В диссертации исследованы теоретико-методологические основы формирования и использования средств местных бюджетов. Автором определена сущность категорий «бюджет» и «местные бюджеты» в условиях демократии, детализировано понятие финансовой автономии органов местного самоуправления, раскрыты особенности бюджетного процесса на местном уровне в демократическом государстве.

Работа содержит анализ современной практики формирования бюджетов органов местного самоуправления. Автором исследованы и отображены проблемы в бюджетном процессе на местном уровне, противоречащие демократическому развитию общества, предложены пути усовершенствования процесса формирования и использования средств местных бюджетов. Обоснована взаимосвязь между доходами местных бюджетов и уровнем валового регионального продукта, что позволяет углубить анализ формирования и использования средств бюджетов органов местного самоуправления.

В диссертационном исследовании предложена усовершенствованная система показателей оценки формирования местных бюджетов, использование которой позволяет комплексно оценивать их финансовую устойчивость и автономию, а также формировать параметры местных бюджетов при их планировании. Автором разработана принципиально новая модель формирования бюджетов органов местного самоуправления, предусматривающая разделение бюджетов на делегированные полномочия и бюджетов органов местного самоуправления на выполнение собственных полномочий для обеспечения прозрачности бюджетного процесса, распределения ответственности за принятие бюджетных решений, повышения эффективности использования ограниченных бюджетных средств.

В работе предложены рекомендации по увеличению финансовой автономии местных бюджетов, предусматривающие включение в состав собственных доходов местных бюджетов поступлений от налога на доходы физических лиц. Для увеличения доходов местных бюджетов, учитывающихся при расчете межбюджетных трансфертов, обоснована необходимость и возможность разделения поступлений от налога на добавленную стоимость между государственным и местными бюджетами. Предложено усовершенствование распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Разработаны пути усовершенствования привлечения и использования муниципальных займов для повышения эффективности использования заемных средств.

Ключевые слова: местные бюджеты, органы местного самоуправления, финансовая автономия, доходы местных бюджетов, расходы местных бюджетов, муниципальные заимствования, бюджет развития, бюджетный процесс.



SUMMARY

Chikita I.B. Local Budgets under Conditions of the Society Democratization. - Manuscript.

The dissertation is for obtaining a scientific degree of a candidate of economic sciences, speciality 08.00.08 - Money, Finance, and Credit. - University of Banking of the National Bank of Ukraine (Kiev), Kiev, 2010.

The dissertation is focused on the theoretical and methodological basics of forming and using local budget funds in Ukraine. The notions “budget”, “local budgets”, “budgets of local governments” are determined. The notion of financial autonomy of local governments is considered in detail, the specificities of the budget process on the local level is indicated and described in relation to the democratic government.

New approaches to analyzing incomes and spending of local budgets are determined in regard to interaction with volutes of gross regional product. The research contains analysis of modern practices of forming local government budgets. The author reveals issues and controversies in the budget process on the local level contradicting the democratic development of the society. The ways to improve the process of forming and using local budget funds are suggested.

The system of ratios to assess the efficiency of local budget forming is developed in the dissertation. The application of the system will allow for assessing the quality of the budget process on the local level. The novel model of forming local budgets based on the classification of the budgets on delegated authority and the budgets of local governments is suggested, the approaches to increasing financial autonomy of local budgets are substantiated.

Keywords: local budgets, local governments, financial autonomy, incomes of local budgets, spending of local budgets, municipal borrowings, budget of local budgets development, budget process



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Процес соціально-економічної та політичної трансформації українського суспільства на шляху від держави з командно-адміністративною системою до демократичної супроводжується змінами у підходах до формування бюджету. За умов командної економіки бюджетний процес відбувався жорстко централізовано, а використання бюджетних коштів визначалося народногосподарськими цілями. Місцеві бюджети формувалися строго ієрархічно від вищої до нижчої ланки бюджетної системи, не відіграючи активної самостійної ролі. В умовах демократії бюджет формується під дією механізму суспільного вибору та визначається чинниками не лише економічного, а й суспільно-політичного характеру. Прийняття бюджетних рішень спрямоване на задоволення індивідуальних потреб, а не колективних інтересів. Це і визначає вагому роль місцевих бюджетів в умовах демократії. Трактування суті місцевих бюджетів сучасною вітчизняною наукою не враховує нових політико-інституційних та економічних реалій, що є однією з причин недостатньої ефективності розв'язання проблем функціонування бюджетної системи України.

Різнобічні аспекти реформування бюджетної системи в напрямі підвищення її ефективності досліджувалися багатьма вітчизняними і зарубіжними вченими. Теоретичні основи бюджетних фінансів викладені в працях С. Булгакової, О. Василика, В. Кравченка, В. Опаріна, Ю. Пасічника, Л. Сафонової, В. Федосова, І. Чугунова, С. Юрія. Процес формування і використання коштів місцевих бюджетів розглядали В. Грушко, В. Дем'янишин, О. Дроздовська, І. Затонацька, О. Кириленко, В. Корчинський, І. Луніна, Ц. Огонь, К. Павлюк, С. Слухай, Н. Старостенко та ін. Теоретичні та практичні аспекти місцевого оподаткування досліджували М. Ібрагімов, В. Мельник, Л. Тарангул, проблематику місцевих запозичень та емісії муніципальних облігацій - Т.Вахненко, Б. Малиняк, М. Назарчук, С. Черкасова. Вагомий внесок у теорію місцевих фінансів зробили російські науковці А. Бабич, В. Лексин, Л. Павлова, В. Христенко, А. Швецов, Ю. Швецов. Фундаментальні проблеми та практичні аспекти організації публічних фінансів знайшли своє відображення в працях таких видатних західних вчених як Ш. Бланкарт, Дж. Бьюкенен, К. Віксель, А. Даунз, У. Нордгаус, М. Ольсон, В. Оутс, Г. Таллок, Ч. Тібу та ін.

Незважаючи на значну кількість публікацій з означеної проблематики, а також проведення реформ у бюджетній сфері, багато питань функціонування місцевих бюджетів залишаються невирішеними. Зокрема, не втрачають актуальності питання розподілу повноважень і відповідальності між центральною владою і органами місцевого самоврядування з фінансування витрат та розподілу доходів між видами бюджетів; незалежності органів місцевого самоврядування від центральної влади в ухваленні рішень щодо використання бюджетних ресурсів; наявності чіткого визначення рівня децентралізації бюджетної системи; відповідності отриманих від держави повноважень на надання соціальних послуг та джерел їх фінансування; створення стимулів для місцевих органів влади до збільшення доходів місцевих бюджетів; достатності власних коштів місцевих бюджетів для забезпечення регіонального розвитку тощо.

Складність і багатоаспектність низки теоретичних і практичних питань формування місцевих бюджетів в умовах демократизації суспільства, об'єктивна необхідність їх наукового осмислення і комплексного аналізу визначили вибір теми, мети та завдань, структури та змісту дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота є складовою частиною держбюджетної науково-дослідної теми «Фіскально-бюджетні механізми забезпечення фінансової безпеки держави» (номер державної реєстрації 0109U007856), виконаної згідно з планом наукових досліджень Львівського державного університету внутрішніх справ. Особисто автором розглянуто суть та роль місцевих бюджетів у процесі демократизації суспільства й конкретизовано їх місце у фінансовій системі держави, запропоновано концепцію фінансової автономії місцевих бюджетів, а також обґрунтовано вдосконалення розподілу доходів бюджетів між ланками бюджетної системи.

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є теоретичне узагальнення, науково-методологічне обґрунтування та розроблення пропозицій щодо вдосконалення процесів формування і використання місцевих бюджетів в умовах демократизації суспільства.

Досягнення мети дослідження зумовило необхідність вирішення таких основних завдань:

- систематизувати та узагальнити підходи до визначення категорій «бюджет» і «місцеві бюджети» та уточнити їх роль у фінансовому забезпеченні самоврядування в умовах демократичних перетворень;

- визначити суть фінансової автономії органів місцевого самоврядування та межі її застосування, які відповідають засадам розвинутого демократичного суспільства;

- охарактеризувати бюджетний процес на місцевому рівні, визначити його особливості, які формують вимоги щодо дотримання демократичних процедур;

- провести аналіз джерел формування місцевих бюджетів, виявити їх зв'язок з обсягами регіонального виробництва і діяльністю місцевої влади;

- оцінити параметри здійснення видатків місцевих бюджетів в Україні для реалізації самоврядних і делегованих повноважень та забезпечення інтересів суспільства;

- дослідити процес збалансування місцевих бюджетів шляхом запозичень, визначити напрями підвищення ефективності використання залучених коштів та оптимізації джерел їх погашення;

- сформувати систему показників фінансової спроможності та стійкості місцевих бюджетів;

- виявити напрями вдосконалення процесу формування та використання коштів місцевих бюджетів для забезпечення прозорого бюджетного процесу на місцевому рівні;

- визначити напрями підвищення фінансової спроможності органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження виступають процеси формування та використання коштів місцевих бюджетів.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні та науково-практичні засади місцевих бюджетів в умовах демократизації суспільства.

Методи дослідження. У дисертації для вивчення предмету та об'єкту дослідження використано і загальнонаукові, і спеціальні методи наукового пізнання. Системний аналіз та синтез, дедуктивний і індуктивний методи, метод аналогій та узагальнення використовувалися під час дослідження суті категорій «бюджет», «місцеві бюджети», «фінансова автономія», «бюджетний процес». Методи порівняльного аналізу, узагальнення, екстраполяції, статистичні прийоми групування, метод динамічних порівнянь, графічні методи використані для оцінки процесів формування та використання коштів місцевих бюджетів. З допомогою регресійного аналізу виявлено взаємозв'язок між доходами місцевих бюджетів та обсягами регіонального виробництва у відповідній моделі. Методи наукової абстракції, моделювання та узагальнення застосовані для формування підходів до вдосконалення розподілу дохідних і видаткових повноважень місцевих бюджетів та збільшення їх фінансової спроможності.

Інформаційну базу дослідження становлять законодавчі та нормативно-правові акти України, теоретичні дослідження та практичні розробки вітчизняних і зарубіжних вчених, звітні дані Міністерства фінансів України, Державного казначейства України, Держкомстату України, матеріали Комітету Верховної Ради України з питань бюджету, Асоціації міст України, регіональної місії USAID, рішення Львівської обласної ради народних депутатів «Про обласний бюджет Львівської області» та відповідні ухвали і звіти «Про міський бюджет м. Львова» Львівської міської ради за 2005-2009 роки, а також власні розробки автора.

Наукова новизна отриманих результатів полягає у розробленні теоретико-методологічних і науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення процесів формування та використання місцевих бюджетів в умовах демократизації суспільства. Найбільш важливі результати дослідження, які характеризуються науковою новизною, отримані автором особисто та виносяться на захист, полягають у такому:

вперше:

- розроблено концептуальний підхід до формування місцевих бюджетів на основі структурно-функціональної моделі, яка передбачає виокремлення бюджету на делеговані повноваження та бюджету органу місцевого самоврядування на виконання власних повноважень. Така модель дозволить забезпечити конгруентність повноважень і відповідальності на всіх рівнях бюджетної системи;

вдосконалено:

- понятійний апарат, а саме:

· визначення категорії «бюджет», яке на відміну від існуючих характеризує його з погляду результатів взаємовпливу влади та суспільства через демократичні інститути на параметри перерозподілу ВВП в процесі прийняття рішень в умовах демократії;

· трактування суті місцевих бюджетів з погляду процесу прийняття бюджетних рішень та значущості для суспільного перерозподілу, що зумовлено необхідністю забезпечення максимальної реалізації інтересів та уподобань громадян. На відміну від існуючих запропоноване трактування дозволяє найбільш повно відобразити суть місцевих бюджетів в умовах демократичної держави;

· визначення фінансової автономії місцевого самоврядування з огляду на досягнення конгруентності дохідних і видаткових повноважень та відповідальності на кожному рівні бюджетної системи в межах існуючої конституційної моделі для найкращого задоволення індивідуальних інтересів громадян. Як компонент фінансової самостійності виокремлено інституційну автономію, яка відображає характер участі органів місцевого самоврядування у бюджетному процесі та можливості реального впливу на параметри перерозподілу ресурсів.

- систему показників фінансової спроможності, автономії та фінансової стійкості місцевих бюджетів. Для цього існуючі показники доповнено такими, як коефіцієнт абсолютної ліквідності, коефіцієнт забезпечення спеціального фонду, коефіцієнт запозичень, коефіцієнт боргового навантаження, коефіцієнт режиму економії. Запропоновано авторський підхід до обґрунтування показників фінансової автономії, який на відміну від існуючих ґрунтується на зіставленні власних доходів з тим обсягом видатків, які здійснюються з місцевих бюджетів. Вдосконалена система показників може бути використана як для оцінки окремого бюджету органу місцевого самоврядування, так і на рівні бюджетної системи в процесі ретроспективного аналізу та планування;

отримали подальший розвиток:

- обґрунтування розподілу джерел доходів між бюджетами різних рівнів на основі розщеплення ПДВ між державним і місцевими бюджетами для фінансування делегованих повноважень та включення податку з доходів фізичних осіб до власних доходів місцевих бюджетів. Обґрунтовано вплив такого розподілу на підвищення фінансової спроможності та автономії місцевих бюджетів;

- обґрунтування розподілу видатків між бюджетами, яке передбачає віднесення соціальних видатків, які фінансуються за рахунок субвенцій, до регулярних видатків місцевих бюджетів на делеговані повноваження та до видатків державного бюджету, включення до власних видатків місцевих бюджетів витрат на фінансування місцевої влади, концентрацію на обласному рівні інвестиційних видатків та видатків на охорону здоров'я. Такий підхід сприятиме забезпеченню прозорості бюджетного процесу та конгруентності повноважень і відповідальності на кожному рівні бюджетної системи;

- підходи до аналізу доходів та видатків місцевих бюджетів через їх взаємозв'язок з обсягами валового регіонального продукту (ВРП) на основі побудови регресійної моделі, що дозволило обґрунтувати залежність між доходами місцевих бюджетів і ВРП та поглибити аналіз місцевих бюджетів в регіональному розрізі.

Практичне значення отриманих результатів. Розроблені в дисертації рекомендації та пропозиції автора щодо вдосконалення аналізу фінансової спроможності, стійкості та автономії бюджету отримали схвальну оцінку та використані у практичній роботі відділу аналізу обласних програм та бюджету Львівської обласної ради. Зокрема, на основі розробленої автором системи показників здійснено аналіз обласного бюджету за 2009 р., що дозволило виявити негативні тенденції в його формуванні. Матеріали дослідження щодо взаємозв'язку доходів бюджету та обсягів валового регіонального продукту використано при формуванні показників обласного бюджету на 2010 р. (довідка № 01-вих-5 від 18.01.10 р.). Пропозиції автора щодо оптимізації залучення і використання запозичень до міського бюджету використано Управлінням фінансів Департаменту фінансової політики Львівської міської ради при формуванні бюджету м. Львова на 2010 р. (довідка № 03-18 від 12. 01. 2010 р.).

Теоретичні положення, висновки та результати дисертаційного дослідження знайшли застосування в навчальному процесі Львівської комерційної академії під час викладання дисциплін «Бюджетна система», «Бюджетний менеджмент» (довідка № 210/22 від 28.01.10 р.)

Особистий внесок дисертанта. Наукові положення, розробки, результати, висновки і рекомендації, які виносяться на захист, одержані автором самостійно.

Апробація результатів дисертації. Основні наукові положення і результати проведених досліджень висвітлені та обговорені на 10 міжнародних та Всеукраїнських науково-практичних конференціях: «Українська економічна наука: досягнення, проблеми, перспективи» (Львів, 2007 р.), «Сучасний стан та перспективи розвитку банківської справи в Україні» (Львів, 2007, 2009 рр.), «Формування єдиного наукового простору Європи та завдання економічної науки» (Тернопіль, 2007, 2008, 2009 рр.), «Тенденції та перспективи розвитку податкової системи України» (Ірпінь, 2008 р.), «Методи фінансового забезпечення стійкого економічного розвитку» (Севастополь, 2009 р.), «Конкурентоспроможність та інноваційний розвиток України: проблеми науки та практики» (Харків, 2009 р.), «Розвиток фінансових відносин в умовах трансформаційних процесів» (Харків, 2009 р.).

Публікації. За результатами дисертаційної роботи опубліковано 19 наукових праць (17 з яких одноосібні, дві - у співавторстві) загальним обсягом 6,9 ум. друк. арк. З них у виданнях, внесених у перелік ВАК України, 10 статей, в т.ч. 2 у співавторстві. Особисто автору належить 5 ум. друк. арк.

Структура роботи. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Основний зміст роботи викладено на 188 сторінках друкованого тексту. Дисертація містить 30 рисунків, 11 таблиць. Список використаних літературних джерел складається з 235 найменувань на 24 сторінках. Робота містить 10 додатків, розміщених на 33 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, встановлено її зв'язок із науковими програмами, планами, темами; визначено мету та завдання, об'єкт і предмет, методи дослідження; сформульовано положення, які виносяться на захист і становлять наукову новизну, їх теоретичне та практичне значення; містяться відомості про публікації й апробацію основних положень роботи.

У першому розділі «Теоретичні аспекти місцевих бюджетів в умовах демократичної держави» досліджено категорії «бюджет», «місцеві бюджети» і «фінансова автономії органів місцевого самоврядування» в умовах демократії, деталізовано компоненти фінансової автономії, розкрито особливості бюджетного процесу на місцевому рівні та подано його характеристику в демократичній державі.

У роботі встановлено, що традиційні для вітчизняної науки погляди на категорію «бюджет» ґрунтуються на класичному аналізі економіки суспільного сектору та уявленнях, що держава прагне максимізувати суспільний добробут. Однак західна фінансова наука заперечує обґрунтованість народногосподарських цілей, оскільки вони не випливають з моделі економічної поведінки, яка притаманна лише індивідам. В умовах демократії в центрі бюджетного процесу перебувають індивідуальні інтереси громадян. Сучасний напрям західної фінансової науки зорієнтований на суспільний вибір, і першорядними є процеси формування бюджетних рішень в умовах демократії, а не окрема дефініція «бюджет». При цьому домінують інтереси певної частини суспільства, що залежить від правил прийняття рішень. Дослідження підходів до розуміння категорії «бюджет» в межах зазначених концепцій та в ретроспективі дозволило зробити узагальнення, що бюджет - це об'єктивна реальність, він не обов'язково є ознакою демократичної держави. Бюджет - це інструмент здійснення влади з боку будь-якої політичної сили, яка на конкретний момент цю владу утримує. У демократичній державі бюджет - це результат взаємовпливу влади та суспільства через демократичні інститути на параметри перерозподілу ВВП. Механізм трансмісії уподобань виборців у фінансову політику держави визначається формою демократичних інституцій кожного конкретного суспільства і рівнем інформаційного забезпечення. Ступінь репрезентативності показників бюджету з погляду задоволення потреб громадян залежить від того, наскільки досконалими є демократичні інституції в певній соціально-економічній системі.

Проведене дослідження дозволило сформулювати визначення бюджету як інструменту здійснення владних повноважень шляхом впливу на процеси суспільного перерозподілу, який реалізується через систему економічних взаємовідносин та політичної взаємодії (демократичні інститути). Таке визначення є універсальним з таких міркувань. Кінцевою метою реалізації владних повноважень є досягнення індивідуальних інтересів, що регулюється механізмом трансмісії побажань виборців у фінансову політику держави. Чим вищим є рівень «досконалості» демократичних інститутів, тим більшому колу індивідів буде забезпечене задоволення їх власних преференцій.

Наявність самостійних місцевих бюджетів як ланки місцевих фінансів є ознакою саме демократичної держави. У роботі доведено, що необхідність існування місцевих бюджетів зумовлюється передусім потребою в децентралізації публічних фінансів для усунення негативних ефектів при неодностайному прийнятті бюджетних рішень в умовах представницької демократії.

Незалежно від рівня бюджетної системи рішення в умовах демократії приймаються шляхом «бюджетних переговорів» і відрізняються лише витратами на їх проведення для досягнення одностайності. Важливим є те, наскільки результат переговорів, втілений у бюджеті, відображає інтереси більшості громадян. Таким чином, в центрі уваги постає питання, за яких умов колективні рішення віддзеркалюють інтереси громадян - прийняті на рівні держави, чи на рівні адміністративно-територіальних одиниць. Місцеві (локальні) бюджети відображають державну кон'юнктурну політику лише тією мірою, в якій вони є залежними від центрального (державного) бюджету. Процес прийняття бюджетних рішень на локальному рівні перебуває під впливом меншого кола суб'єктів й інституцій. Інтереси в межах локальної громади мають більшу однопріоритетність, ніж у межах держави як сукупності різних територіальних утворень. Місцева влада має переваги порівняно з центральною в отриманні і аналізі інформації про потреби своїх виборців і швидшій адаптації до них місцевої політики формування доходів і здійснення видатків. В умовах демократичної держави саме місцеві бюджети забезпечують більшу репрезентативність інтересів громадян за умови дотримання принципу конгруентності між користувачами суспільних благ, носіями рішень і платниками податків. Визначення категорії «місцевий бюджет» можна сформулювати з погляду дуалізму. З одного боку, він виступає інструментом реалізації владних повноважень у межах певної територіальної одиниці, з іншого - є необхідною ланкою суспільного перерозподілу для максимального задоволення інтересів громадян у процесі економічних взаємовідносин та політичної взаємодії. Такий дуалістичний підхід найбільш повно відображає суть місцевих бюджетів в умовах демократичної держави.

В роботі доведено, що забезпечення максимального задоволення преференцій індивідів в умовах демократичної держави можливе за умов децентралізації повноважень з прийняття бюджетних рішень з дотриманням інституційної конгруентності. Тобто формування місцевих бюджетів в умовах демократії має ґрунтуватись на таких засадах автономії, за яких забезпечується інституційна симетрія. Необхідність автономії місцевого самоврядування визначається і політично-правовою природою останнього, і необхідністю дотримання інституційної конгруентності з метою забезпечення репрезентативності бюджетних рішень в умовах демократії. Це дозволило запропонувати концепцію фінансової автономії місцевого самоврядування як такого стану політично-розподільчої моделі організації публічних фінансів, за якого досягається конгруентність дохідних і видаткових повноважень та відповідальності на кожному рівні бюджетної системи для найкращого задоволення індивідуальних інтересів. У межах такої концепції запропоновано групувати різні елементи фінансової самостійності в поєднанні з політично-правовим аспектом незалежності місцевого самоврядування за такими основними напрямами як бюджетна, фіскальна, тарифна та інституційна самостійність. Інституційна автономія органів місцевого самоврядування визначається характером їх участі в бюджетному процесі, можливістю реального впливу на фінансову політику, параметри перерозподілу ресурсів. У тій частині, яка стосується здійснення видатків, вона передбачає передусім самостійність у прийнятті рішень стосовно організації надання публічних послуг. Важливим елементом інституційної самостійності є чіткий розподіл повноважень щодо доходів та видатків між рівнями влади, визначення правового статусу кожного рівня бюджету в бюджетній системі. Тільки в такий спосіб може бути досягнута конгруентність повноважень і відповідальності на кожному бюджетному рівні.

Виявлено, що бюджетний процес в умовах демократії є складним явищем, який поєднує процес прийняття бюджетних рішень, їх виконання, суспільний контроль та врахування наслідків від реалізації.

В основі бюджетного процесу лежать потреби і переваги індивідів (в т. ч. через громади). Під час виборчого процесу інтереси індивідів-виборців трансформуються в політичні та економічні програми, які знаходять своє втілення в бюджетних показниках. Через демократичні інститути громадяни можуть впливати на прийняття рішень, які визначають структуру доходів і видатків бюджету та забезпечують надання необхідних індивідам (громаді) благ, здійснювати суспільний контроль за цим процесом. Вплив на загальнодержавний бюджетний процес мають також і державні інституції, такі як центральний банк, апарат управління, парламент і уряд.

Бюджетний процес ґрунтується на принципах бюджетного устрою, які визначають універсальні вимоги до формування бюджету. Більшість принципів в умовах представницької демократії спрямовані на обмеження неефективних бюджетних рішень і необґрунтованого зростання масштабів держави, пов'язаних зі специфікою бюджетного вибору.

В роботі визначено, що важливою особливістю бюджетного процесу на місцевому рівні в Україні є його підпорядкування етапам формування бюджету держави загалом. Це пов'язано передусім із значними обсягами вертикального вирівнювання. Залежність процесів формування місцевих бюджетів від показників державного бюджету порушує принцип інституційної конгруентності та зменшує інституційну самостійність органів місцевого самоврядування. За таких умов зменшується репрезентативність місцевих бюджетів з погляду забезпечення індивідуальних інтересів, оскільки окремі їх параметри залежать від рішень центрального уряду. В умовах демократизації суспільства необхідне переосмислення бюджетних процедур для посилення інституційної самостійності самоврядування і забезпечення «паралельності» бюджетного процесу на місцевому і державному рівнях.

У другому розділі «Формування та використання місцевих бюджетів у контексті розвитку місцевого самоврядування» здійснено комплексний аналіз доходів і видатків місцевих бюджетів за класифікаційними групами і за регіонами. Як інструмент збалансування місцевих бюджетів розглянуто місцеві запозичення.

Дослідження динаміки частки місцевих бюджетів у зведеному бюджеті України та перерозподілу ВВП через доходи і видатки місцевих бюджетів показало, що на сьогодні не існує системного підходу до формування доходів та здійснення видатків місцевих бюджетів, а їх роль у суспільних фінансах визначається політичними та економічними циклами.

Позитивна тенденція до посилення ролі місцевих бюджетів була зумовлена не відповідною державною політикою, а об'єктивним зростанням доходів бюджетів внаслідок сприятливої економічної кон'юнктури, яке припинилося з настанням економічної кризи. Бюджетна політика в Україні в період з 2004 р. по 2009 р. характеризується посиленням процесів централізації. У державному бюджеті зосереджені найбільш стабільні податкові надходження та «монополізується» ефект від зростання економіки. Обсяги міжбюджетних трансфертів в аналізованому періоді зростають, що свідчить про подальше зниження фінансової автономії органів місцевого самоврядування.

У роботі систематизовано доходи місцевих бюджетів у межах чинного бюджетного законодавства. Виявлено недосконалості в законодавчому регулюванні формування доходів місцевих бюджетів. Бюджетний кодекс не містить визначення категорії «власні доходи місцевих бюджетів»; не відображені в законодавстві категорії «закріплені доходи» та «регулюючі доходи», які використовуються в науці і практиці. Окремі доходи, передбачені законами України «Про державний бюджет України» на відповідний рік (в аналізованому періоді), не віднесені Бюджетним кодексом до тих, що враховуються чи не враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, але включаються до загального фонду місцевих бюджетів. Таким чином, процес формування доходів місцевих бюджетів не повністю відповідає принципам прозорості та публічності.

З використанням регресійного аналізу було проведено дослідження впливу обсягів регіонального виробництва на величину дохідної частини місцевих бюджетів. Встановлено, що між доходами місцевих бюджетів і рівнем валового регіонального продукту існує пряма лінійна залежність, яка описується моделлю:

y_х=-51,18+ 0,075 х

де у_х - модельне значення надходжень до бюджету, млн. грн.;

x - валовий регіональний продукт, млн. грн.

Аналіз доходів і видатків місцевих бюджетів через взаємозв'язок з ВРП дозволив виявити, що найефективніше формування місцевих бюджетів спостерігалося у тих регіонах, де більшою є частка доходів, на які можуть впливати органи місцевого самоврядування. Разом з тим, обсяг видатків місцевих бюджетів не визначається ефективністю діяльності місцевої влади. Мають місце завищені зобов'язання бюджетів, в т. ч. соціальні, які не підкріплені відповідними ресурсами. У поєднанні з неефективним використанням бюджетних коштів, високим рівнем корумпованості місцевих чиновників, запозиченнями, які здійснюються місцевими бюджетами і є джерелом покриття розривів між доходною і видатковою частинами бюджету, така ситуація призводить до створення фінансової піраміди на рівні держави, наслідки якого перекладаються на наступні покоління громадян (порушується принцип інституційної симетрії Вікселля).

Оцінка бюджетних показників на місцевому рівні через їх взаємозв'язок з валовим регіональним продуктом дозволяє поглибити розуміння процесів формування місцевих бюджетів у комплексі з економічною системою регіону, в межах якого вони функціонують.

Аналіз формування та збалансування місцевих бюджетів на рівні усієї бюджетної системи України за період з 2004 по 2009 рр. показав наявність низки системних проблем та виявив негативні тенденції, які унеможливлюють ефективне використання бюджетних коштів. Серед них:

- тенденція до зростання питомої ваги трансфертів у доходах місцевих бюджетів, частка яких в загальному обсязі надходжень перевищує з 2006 р. частку податкових доходів;

- доходи місцевих бюджетів не диверсифіковані, основну частку доходів першого кошика і податкових доходів місцевих бюджетів становить один вид надходжень - податок на доходи фізичних осіб, який залежить від економічної кон'юнктури; більшість доходів місцевих бюджетів також чутливі до зміни економічної ситуації, що впливає на зниження фінансової спроможності місцевих бюджетів в умовах кризи;

- внаслідок кризових явищ в економіці скорочуються неподаткові доходи місцевих бюджетів, в т.ч. доходи від продажу комунальної власності і землі. Це впливає на фінансову спроможність місцевих бюджетів, насамперед на можливість здійснення органами місцевого самоврядування видатків інвестиційного характеру;

- місцеві податки не виконують функції фіскального інструменту органів місцевого самоврядування, їх частка в структурі доходів місцевих бюджетів має стійку тенденцію до зменшення;

- у структурі трансфертів переважають субвенції, розподіл яких неформалізований і непрозорий, а також значно диференційований в межах регіонів України. Частина видатків, на фінансування яких спрямовуються субвенції, можуть бути регулярними видатками бюджетів відповідних рівнів за умови забезпечення останніх відповідними доходами, що зменшить залежність місцевих бюджетів від центрального;

- поточні видатки місцевих бюджетів зростають швидшими темпами, ніж капітальні на структура останніх неефективна. Здійснення капітальних видатків часто залежить від конкретних джерел доходів, зокрема трансфертів, і тому відбувається їх постійне недофінансування, особливо тих, які здійснюються зі спецфонду місцевих бюджетів. За період з 2004 по 2009 рр. спостерігалось зростання соціальних функцій місцевих бюджетів, не підкріплених адекватним розподілом ресурсів, внаслідок чого сформувався стійкий дисбаланс між видатковими зобов'язаннями та доходними можливостями місцевого самоврядування. Розрив між доходами і видатками бюджетів місцевого самоврядування покривається за рахунок трансфертів з вищих бюджетів. Таким чином замість процесу децентралізації, притаманного демократичним державам і задекларованого в Україні, в аналізований період відбувалося зміцнення системи трансфертів і зменшення автономії місцевих бюджетів.

Аналіз запозичень, здійснених органами місцевого самоврядування за період з 2004 до 2009 рр., показав, що отримання позик для збалансування місцевих бюджетів пов'язане з багатьма ризиками, які зумовлюють неефективність використання залучених коштів, становлять загрозу для фінансової стійкості бюджетів органів місцевого самоврядування. Це, зокрема, відсутність середньострокового планування бюджетів і стратегії розвитку муніципалітетів; використання позик на загальні цілі, які не передбачають отримання доходів від вкладених коштів; тривала процедура узгодження позик; відсутність кваліфікованих кадрів для планування та здійснення емісії; значні економічні та політичні ризики. Обмеженим є склад доходів бюджету розвитку місцевих бюджетів, за рахунок якого погашаються позики, та недосконалий механізм такого погашення.

До важливих проблем, пов'язаних з формуванням місцевих бюджетів, належить непрозорість бюджетного процесу. У засобах масової інформації відсутня повна інформація про доходи та видатки місцевих бюджетів, що унеможливлює громадський контроль за надходженням та витрачанням бюджетних коштів. Одночасно немає механізмів забезпечення відповідальності місцевих органів влади за прийняті рішення в бюджетній сфері.

Загалом при формуванні місцевих бюджетів в Україні порушуються принципи точності, своєчасності, спеціалізації, загального забезпечення та гласності, притаманні бюджетному процесу в розвинутих країнах, а їх фінансова автономія має декларативний характер. Не забезпечується також конгруентність повноважень і відповідальності на кожному рівні бюджетної системи, що в сукупності призводить до необґрунтованого зростання видатків держави в умовах представницької демократії.

Проблеми, виявлені під час дослідження процесів формування і використання коштів місцевих бюджетів в Україні, можуть бути вирішені лише заходами комплексного характеру, які охоплюватимуть всі ланки бюджетної системи та стадії бюджетного процесу.

У третьому розділі роботи «Оптимізація місцевих бюджетів в умовах демократичних перетворень» доповнено систему показників оцінки ефективності формування і використання коштів місцевих бюджетів, запропоновано вдосконалення дохідних і видаткових повноважень органів місцевого самоврядування для підвищення автономії місцевих бюджетів і збільшення їх фінансової спроможності. Наведено напрями оптимізації залучення та використання запозичень до місцевих бюджетів з метою підвищення ефективності залучених коштів.

У роботі вдосконалено систему показників аналізу фінансової спроможності, стійкості та автономії місцевих бюджетів. Дослідження показало, що більшість вчених розглядають фінансову автономію місцевих бюджетів як співвідношення власних доходів (у відповідному трактуванні) і всіх надходжень до них. Автором запропоновано принципово новий підхід до трактування показників фінансової автономії, який ґрунтується на співставленні відповідних надходжень і видатків місцевих бюджетів. Такий підхід дозволяє визначити реальну незалежність органів місцевого самоврядування від центральної влади у фінансуванні делегованих і самоврядних повноважень. Для оцінки фінансової стійкості і спроможності місцевих бюджетів розроблено систему показників абсолютної ліквідності, забезпечення спеціального фонду, запозичень, боргового навантаження, режиму економії.

Запропонована система показників дозволяє всесторонньо оцінити рівень фінансової стійкості місцевих бюджетів, їх фінансову спроможність та автономію як загалом по бюджетній системі, так і на рівні бюджету органу місцевого самоврядування. Такі показники можуть бути використані для ретроспективного аналізу виконання бюджетів, для цільового формування параметрів фінансової стійкості та автономії місцевих бюджетів на етапі їх прогнозування та для моніторингу їх стану в процесі виконання.

У дисертаційній роботі доведено, що методологія формування місцевих бюджетів не відповідає принципам прозорості інформації про бюджети, та не забезпечує відповідальності кожного рівня влади за прийняття бюджетних рішень. Запропоновано функціональну модель формування місцевих бюджетів на основі їх поділу на бюджет на делеговані повноваження та бюджет органу місцевого самоврядування (муніципальний бюджет).

В межах такої моделі затвердження доходів і видатків, які враховуються при визначені бюджетних трансфертів, має здійснюватись окремим підзаконним актом згідно з нормами Бюджетного кодексу. Рішення про бюджет територіальної громади включатиме доходи і видатки, які входять до власних повноважень органу місцевого самоврядування. Таким чином, на рівні місцевих бюджетів буде формуватися два документи: «Бюджет на виконання делегованих повноважень» та «Бюджет органу місцевого самоврядування (муніципальний бюджет)». За результатами виконання бюджет на делеговані повноваження та муніципальний бюджет повинні консолідуватися. Обґрунтовано також доцільність відмови від поділу бюджетів на загальний і спеціальний фонди та запропоновано поділ місцевих бюджетів лише на поточний бюджет і бюджет розвитку.

Така модель формування місцевих бюджетів дозволить, по-перше, усунути проблему несвоєчасності затвердження рішення про бюджет та фінансування видатків бюджетів органів місцевого самоврядування на початку нового бюджетного року, по-друге, жорстко регламентуватиме рух коштів на фінансування повноважень держави і місцевого самоврядування, а відповідно, чітко визначатиметься відповідальність за прийняття рішень у бюджетній сфері, об'єктивність планових розрахунків доходів та видатків, по-третє, сприятиме підвищенню мотивації і регіонів-донорів, і регіонів-реципієнтів у нарощуванні власних доходів.

Для вдосконалення параметрів формування місцевих бюджетів у роботі запропоновано підходи до розподілу видаткових повноважень між бюджетами різних рівнів, які передбачають зокрема: включення видатків, що сьогодні фінансуються за рахунок соціальних субвенцій, до повноважень відповідних бюджетів за встановленими критеріями на постійній основі з внесенням змін до Бюджетного кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування»; перенесення компетенцій з комплексного розвитку територій та охорони здоров'я на рівень обласного самоврядування; віднесення видатків на утримання місцевого управління до власних видатків місцевих бюджетів.

Важливим для забезпечення прозорості та демократичності бюджетного процесу є врегулювання окремих питань щодо запозичень до місцевих бюджетів. Для цього запропоновано оптимізувати терміни погодження параметрів муніципальних позик Міністерством фінансів та спростити його процедуру, запровадити норму, за якою боргове навантаження на місцевий бюджет не має перевищувати 20% власних видатків місцевих бюджетів, встановити обмеження напрямів використання запозичених коштів винятково проектним фінансуванням. Для забезпечення прозорості бюджетного процесу та збалансованого економічного розвитку регіонів запропоновано законодавчо закріпити положення про прийняття рішення про запозичення до місцевих бюджетів лише на стадії бюджетного планування.

У роботі розроблено підходи до розподілу дохідних повноважень для збільшення власних доходів місцевих бюджетів. З цією метою встановлено доцільність включення надходжень від податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) до власних доходів місцевих бюджетів (доходів другого кошика). Розрахунки, проведені автором на основі даних для усіх місцевих бюджетів України та для бюджету м. Львова, показали, що такий розподіл дохідних повноважень приведе до збільшення рівня фінансової автономії місцевих бюджетів з 15-20% до 48-52% .

Загалом, включення надходжень від ПДФО до власних доходів місцевих бюджетів дозволить підвищити рівень децентралізації бюджетної системи.

Для фінансування делегованих державою повноважень, зменшення рівня трансфертів до місцевих бюджетів обґрунтовано доцільність розщеплення надходжень від податку на додану вартість у пропорції 50:50 між доходами державного бюджету та доходами місцевих бюджетів, які враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів. Найбільш важливим з погляду демократизації бюджетного процесу є зростання рівня перерозподілу ВВП через доходи місцевих бюджетів без трансфертів та збільшення їх частки у доходах зведеного бюджету.

За умови реалізації запропонованих змін, скоригований рівень перерозподілу ВВП через доходи місцевих бюджетів зростає з 6,6-8,7% до 9,0-12,6 %, при цьому знижується розрив між часткою доходів і часткою видатків у ВВП до 2-3 в.п. Також зростає скоригована частка місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету в середньому на 10-15 в.п.

Проведений аналіз показав, що збільшення доходів місцевих бюджетів призводить до пропорційного скорочення потреби у трансфертах до них, обсяги якого дозволяють компенсувати зменшення надходжень ПДВ до державного бюджету.

Оптимізація структури дохідної і видаткової частин місцевих бюджетів внаслідок чіткого розмежування повноважень дозволить збільшити їх фінансову спроможність, підвищити децентралізацію бюджетної системи на засадах прозорого та демократичного бюджетного процесу, сприятиме відновленню інституційної конгруентності на локальному рівні та забезпеченню самостійності місцевих бюджетів.



ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі на основі проведеного дослідження вирішено актуальне наукове завдання розроблення теоретичних і методичних рекомендацій для підвищення фінансової автономії місцевих бюджетів в умовах демократизації суспільства, забезпечення їх фінансової спроможності та прозорого бюджетного процесу. Реалізація цього завдання ґрунтується на запропонованому підході до формування місцевих бюджетів на основі функціональної моделі їх поділу на бюджети органів місцевого самоврядування та бюджети на делеговані повноваження, а також систематизації доходів, оптимізації їх поділу між рівнями бюджетної системи з визначенням відповідних повноважень у здійсненні видатків.

Проведене наукове дослідження дає можливість зробити такі висновки і пропозиції:

1. Аналіз теоретичних основ публічних фінансів дозволив уточнити трактування бюджету в умовах демократії та розглядати його як інструмент здійснення владних повноважень шляхом впливу на процеси суспільного перерозподілу, який реалізується через систему економічних взаємовідносин та політичної взаємодії (демократичні інститути). Визначення категорії «місцевий бюджет» доцільно здійснювати з погляду дуалізму. З одного боку він виступає інструментом реалізації владних повноважень у межах певної територіальної одиниці, з іншого - є необхідною ланкою суспільного перерозподілу для максимально репрезентативного відображення преференцій громадян у процесі економічних взаємовідносин та політичної взаємодії.

2. Необхідність автономії місцевого самоврядування визначається політично-правовою природою останнього і необхідністю дотримання інституційної конгруентності для забезпечення репрезентативності бюджетних рішень в умовах демократії. За певним рівнем влади має бути закріплене таке коло повноважень, яке буде конгруентним з погляду доходів, видатків і відповідальності в межах чинної системи прийняття бюджетних рішень. З огляду на зазначене фінансова автономія місцевого самоврядування - це такий стан політично-розподільчої моделі організації публічних фінансів, за якого досягається конгруентність дохідних і видаткових повноважень та відповідальності на кожному рівні бюджетної системи для найкращого задоволення індивідуальних інтересів громадян. Складовими елементами фінансової самостійності є бюджетна, фіскальна, тарифна та інституційна самостійність. Інституційна самостійність органів місцевого самоврядування визначається характером їх участі в бюджетному процесі, можливістю реального впливу на фінансову політику, параметри перерозподілу ресурсів та дозволяє забезпечити дотримання принципу інституційної конгруентності.

3. В умовах демократії бюджетний процес є складним явищем, який поєднує прийняття бюджетних рішень, їх виконання, суспільний контроль і врахування наслідків реалізації. Метою бюджетного процесу є передусім репрезентативність бюджету щодо індивідуальних преференцій громадян, яка повинна бути забезпечена під час суспільного вибору в умовах представницької демократії з врахуванням наявних для неї обмежень. Бюджетний процес ґрунтується на принципах бюджетного устрою, які визначають універсальні вимоги до формування бюджету, зокрема, на принципах повноти і єдності, ясності, точності, своєчасності, спеціалізації, гласності, загального забезпечення, щорічності. Більшість принципів спрямовані на обмеження неефективних бюджетних рішень і необґрунтованого зростання масштабів держави, пов'язаних зі специфікою бюджетного вибору в умовах представницької демократії.

4. Сьогодні в Україні не існує системного підходу до формування доходів і здійснення видатків місцевих бюджетів, а їх роль у суспільних фінансах визначається політичними та економічними циклами. Позитивні тенденції до посилення ролі місцевих бюджетів зумовлені не відповідною державною політикою, а об'єктивним зростанням доходів бюджетів внаслідок сприятливої економічної кон'юнктури, яке припинилося з настанням економічної кризи. Бюджетній політиці в Україні в період з 2004 р. по 2009 р. притаманне посилення процесів централізації. У державному бюджеті зосереджені найбільш стабільні податкові надходження та «монополізується» ефект від зростання економіки. Доходи місцевих бюджетів не диверсифіковані. Обсяги міжбюджетних трансфертів в аналізованому періоді зростають, що свідчить про подальше зниження фінансової автономії органів місцевої влади.