Риски выбора способа размещения заказа в системе общественных закупок в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правительство Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет государственного и муниципального управления

Кафедра Управления государственными и муниципальными заказами

БАКАЛАВРСКАЯ РАБОТА

На тему «Риски выбора способа размещения заказа в системе общественных закупок в Российской Федерации»

Студент группы № 493

Молчанова Ксения Юрьевна

Научный руководитель:

Преподаватель Бурков Александр Владимирович

Рецензент:

Преподаватель Маслова Наталья Сергеевна

Москва, 2013



Введение

Корпоративные закупки являются важным двигателем развития экономики и общества. Корпоративные закупки регулируются Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц". Под действие данного закона подпадают государственные корпорации и компании и их дочерние предприятия, субъекты естественных монополий и др. На данный момент, существуют такие естественные монополии, без которых человек не может обходиться в своей повседневной жизни, именно поэтому важно сделать это сотрудничество выгодным для обеих сторон.

Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" по своей сути является рамочным, и устанавливает только общие принципы закупок и требования к ним, при этом не определяет сами способы закупки, условия и порядок их применения. Этот закон устанавливает обязанность заказчиков разработать и утвердить положение о закупках. Этот документ, согласно ч. 2 ст. 2 Закона № 223-ФЗ, регламентирует закупочную деятельность заказчика и содержит требования к закупке, в том числе порядок подготовки и проведения процедур закупки (способы закупки) и условия их применения, а также порядок заключения и исполнения договоров. При этом помимо конкурса и аукциона заказчик может использовать собственные способы закупки, не противоречащие законодательству.

На данный момент система корпоративных закупок в Российской Федерации только начинает активно работать. Законодательство не совершенно, возникают некоторые споры между заказчиками и участниками закупок, которые не всегда легко разрешить, поскольку до сих пор ФАС России не исполнены императивные требования Закона № 223-ФЗ (часть 10 статьи 3) о разработке порядка (регламента) рассмотрения жалоб на действие (бездействие) заказчика при осуществлении регламентированных закупок. Для совершенствования законодательной базы, а так же сферы корпоративных закупок, актуально рассмотреть существующие способы закупок некоторых организаций, подпадающих под действие 223-ФЗ, для того, чтобы выявить особенности и риски, в данном случае риски выбора способа размещения заказа.

Целью выпускной квалификационной работы является изучение и анализ способов размещения заказа и рисков, связанных с их выбором в организациях, осуществляющих закупки соответственно Федеральному закону № 223-ФЗ.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть наиболее часто встречающиеся способы закупок. А так же рассмотреть необычные способы закупок.

Рассмотреть риски, возникающие при выборе того или иного способа размещения заказа, привести рекомендации по уменьшению рисков.

В качестве гипотезы выступает предположение о том, что наиболее оптимальными способами закупки являются конкурс и аукцион, и избегание организациями использования этих способов закупки может повлечь за собой увеличение рисков.

Объектом исследования являются положения о закупках организаций подпадающих под действие Федерального Закона №223-ФЗ.

Предметом исследования являются способы закупок, прописанные в положениях, и риски при выборе способа закупки.

Нормативной базой исследования являются Гражданский Кодекс РФ, федеральные законы, постановления Правительства РФ, положения о закупках организаций действующих соответственно 223-ФЗ.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников, приложений.

В первой главе рассматриваются способы размещения заказа, которые прописаны в положениях организаций, выделяются особенности в процедурах закупки, которые могут косвенно или прямо влиять на риски выбора способа размещения заказа.

Во второй главе исследуются риски выбора способа закупки. Выделяются риски, которые наиболее часто возникают при выборе того или иного способа закупки, предполагается причина возникновения рисков и способы их смягчения, а также ос освящаются конкретные примеры из закупочной деятельности организаций, в которых некорректный выбор способа закупки привел к рискам. Производится анализ этих примеров и на их основе дается рекомендация по преодолению рисков.

закупка риск корпоративный



1. Способы размещения заказа

В Российской Федерации регулирование закупок началось с госзаказа. В 1997 году Указом Президента от 08.04.1997 № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» было утверждено «Положение об организации закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд». В этих документах определялись способы, процедуры и порядок закупок для нужд государства. Помимо этого, были описаны требования к обеспечению доступности информации, относящейся к закупкам.

Далее, в связи с несовершенством законодательства была проведена следующая реформа закупок и принят Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Данный закон был в первую очередь нацелен на борьбу с коррупцией. И первый экономический эффект- снижение стоимости закупок, показал эффективность законотворчества в сфере госзаказа. Так, по данным Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации за 6 лет работы закона на государственном заказе удалось сэкономить 1,5 трлн. рублей. Тем не менее, Федеральный закон № 94-ФЗ несовершенен. Так, например, естественные монополии не подпадали под его действия. В то время как доля естественных монополий в ВВП составляет около 15%, и их деятельность напрямую отражается на обществе и состоянии экономики. И только относительно недавно законотворцы обратили внимание на государственные корпорации и компании и их дочерние предприятия, а так же на субъекты естественных монополий. Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" регулирует деятельность таких организаций, при этом минимально ограничивая их экономическую свободу. Каждая организация, подпадающая под действие Федерального Закона № 223-ФЗ должна написать положение о закупках, в котором может учесть свою специфику. Если же организация не написала положение и не выложила его на официальном сайте, ее закупки должны осуществляться в соответствии с Федеральным Законом № 94-ФЗ.

2. Законодательные особенности корпоративных закупок

Способы закупок и условия их применения прописываются каждой организацией в Положении о закупках. Положение о закупках утверждается органами управления самого заказчика (ч. 3 ст. 2 Закона № 223-ФЗ). Закон № 223-ФЗ рекомендует некоторые из возможных способов закупки, прежде всего - конкурсы и аукционы, но при этом прописано, что в положении о закупке могут быть предусмотрены и иные способы закупки (ч. 3 ст. 3 Закона № 223-ФЗ). Среди таких способов п. 2 ч. 19 ст. 4 Закона № 223-ФЗ упоминает неконкурентную процедуру - закупку у единственного поставщика, подрядчика, исполнителя. При этом Закон № 223-ФЗ не ограничивает заказчика в установлении любых условий применения тех или иных способов закупки ни по сумме, ни по периоду процедуры закупки, ни по виду договора, ни по каким-либо иным признакам. В том числе никак не лимитируется сумма закупки товаров, работ, услуг у единственного контрагента.

Также ч. 4 ст. 3 Закона № 223-ФЗ и утвержденное на ее основании постановление Правительства РФ от 21.06.2012 № 616, утверждающее перечень товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме, не ограничивают право заказчика осуществлять закупку перечисленных в указанном перечне товаров теми способами, которые определены положением о закупке. Причем в п. 2 указанного постановления оговаривается, что, если в соответствии с положением закупка осуществляется у единственного поставщика, она может не осуществляться в электронной форме, даже если предмет закупки включен в перечень.

Помимо этого Закон № 223-ФЗ не устанавливает обязательных условий конкурентных процедур и, в частности, торгов и не предписывает заказчику при их установлении в положении о закупке руководствоваться нормами каких-либо законов или подзаконных актов. При этом из п. 3 ч. 4 ст. 1 Закона № 223-ФЗ следует, что сферы действия этого Закона и Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" не пересекаются. Только в том случае, если заказчик не утвердил и не разместил на сайте в установленные сроки положение о закупке, он обязан руководствоваться при закупке Законом № 94-ФЗ (ч. 4 ст. 8 Закона № 223-ФЗ). Таким образом, заказчик свободен в праве определения порядка проведения торгов, разумеется, в пределах, установленных общими нормами законодательства о торгах.

Также в ч. 1 ст. 3 Закона № 223-ФЗ изложены принципы, которыми должен руководствоваться заказчик или организатор торгов при осуществлении закупки. А именно принцип равноправия, справедливости, отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки, а также отсутствия ограничения допуска к участию в закупке путем установления неизмеримых требований к участникам закупки. Помимо этого, в ч. 6 той же статьи указано, что в документации о закупке должны быть установлены требования к участникам и предмету закупки, порядок и критерии оценки и сопоставления заявок. Требования, порядок и критерии, которых нет в документации, и по которым происходит оценка, являются незаконными. Требования, предъявляемые к участникам и предмету закупки, а также к условиям исполнения договора, критерии и порядок оценки и сопоставления заявок на участие в закупке, которые установлены заказчиком или организатором закупки, применяются в равной степени ко всем участникам закупки, к предлагаемым ими товарам, работам, услугам и к условиям исполнения договора.

Причем вес критериев не сообщается участниками закупки, что может вызвать коррупционные риски, поскольку представители заказчика могут сообщить определенному поставщику вес критериев, и тот составит свою заявку, используя эту информацию, что даст ему конкурентное преимущество перед остальными участниками закупки.

Кроме того, при осуществлении закупки путем торгов следует учитывать наличие определенных требований и ограничений, предусмотренных ст. 447 ГК РФ, а также ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции", требования которой распространяются также на закупку путем запроса котировок. В частности, необходимо иметь в виду, что ст. 17 Закона № 135-ФЗ запрещает действия, которые могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе контролирование организаторами или заказчиками торгов, запроса котировок или заказчиками деятельности его участников, создание участнику или нескольким участникам торгов или запроса котировок преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, в том числе путем доступа к информации, нарушение порядка определения победителя или победителей процедуры закупки.

Закон 223-ФЗ по сути своей является рамочным, тем не менее, заказчику необходимо составить положение о закупках, не противоречащее Конституции Российской Федерации, Гражданскому кодексу Российской Федерации, Федеральному закону №223-ФЗ, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации.

Федеральный закон № 223-ФЗ помогает регулировать закупочную деятельность естественных монополий, госкорпораций и госкомпаний. Для естественных монополий, государственных корпораций и компаний данная норма несет определенные издержки, поскольку многие привыкли работать с определенными поставщиками, а в соответствии с новым законом для закупки того же самого товара теперь им необходимо будет проводить конкурентные процедуры или обосновывать причину закупки у единственного поставщика. Тем не менее, экономия от закупочной деятельность в соответствии с 223-ФЗ превышает издержки. Так, например, в Госкорпорации «Росатом» ежегодные издержки на использование закупочных инструментов составляют около 800 млн. рублей, в то время как экономия средств 98 млрд. рублей. Причем закупочная деятельность «Росатома» происходит в основном в электронном виде, поскольку это помогает достичь еще большей экономии.

Однако существует обоснованная критика закона о регулировании корпоративных закупок. Так, например, 223-ФЗ ограничивает конкурентное преимущество российских организаций по сравнению с зарубежными. Российский госкомпании обязаны разместить всю информацию о закупке на официальном сайте, и эта информация доступна всем желающим. В то время как зарубежные не обязаны этого делать, поэтому отечественные компании не могут узнать их ценовое предложение. Соответственно, зарубежные компании могут составить свое коммерческое предложение исходя из доступной информации о предложении конкурентов.

Так же, при осуществлении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, размещение информации о закупке с точными требованиями к продукции уменьшает конкурентное преимущество госкорпораций и госкомпаний перед другими участниками рынка.

Помимо этого, в законе не прописано регулирование электронных площадок торгов, из-за чего возникают риски сговора поставщиков с работниками таких площадок, что сказывается на эффективности закупок. Причем электронные формы проведения закупок востребованы заказчиками, большое количество торгов проходит именно на электронных площадках.



3. Способы закупок

Как уже было сказано выше, в положении о закупках организации могут быть прописаны любые способы закупок, не противоречащие законодательству. Способы закупок, чаще всего, делятся на конкурентные, в том числе конкурсы, аукционы, и не конкурентные, такие как закупка у единственного поставщика. В 20 организациях случайно выбранных на официальном сайте закупок, наиболее часто встречаются такие способы закупок, как аукцион, в том числе в электронной форме(19 раз), конкурс, в том числе в электронной форме(17 раз), запрос котировок(17 раз), запрос предложений(13раз), и закупка у единственного источника(19 раз). Далее рассмотрим более подробно основные способы закупок:

Открытый аукцион (в том числе в электронной форме)

Под аукционом понимаются торги, победителем которых признается лицо, предложившее наиболее низкую цену контракта. Извещение о проведении аукциона публикуется в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за 20 дней до даты окончания подачи заявок на участие в аукционе. Затем следует процедура подачи, рассмотрения заявок и допуска участников к аукциону, которая схожа с аналогичными процедурами при поведении торгов в форме конкурса. Если поставщика признали в качестве участника, то ему предстоит участвовать в процедуре снижения первоначальной (максимальной) цены контракта, которая была указана в извещении о проведении аукциона. Единицей уменьшения цены контракта служит «шаг аукциона», который обычно составляет 5% от первоначальной цены контракта. Победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену. Затем, на официальном сайте размещается протокол аукциона, и не ранее чем через 10 дней со дня размещения контракт может быть заключен.

Существуют некоторые особенности при проведении закупок в рамках положения ОАО «РЖД». Например, пункт 159 положения допускает отказ заказчиком от проведения аукциона в любой момент до окончания срока подачи заявок по согласованию с организатором. При этом организатор и заказчик не несут ответственности перед любыми физическими и юридическими лицами, которым такое действие может нанести ущерб. Причем этот пункт противоречит статье 448 ГК РФ, где указано, что заказчик или организатор аукциона вправе отказаться от его проведения в любое время, но не позднее трех дней до даты его проведения, иначе заказчик должен возместить ущерб участникам аукциона. На практике данное условие дает возможность прекращение аукциона в случае подачи заявки «неугодным» претендентом без каких-либо последствий. Но в то же время, данное условие удобно для заказчика, поскольку в случае, если заказчик перестал нуждаться в данном товаре, работе или услуги, он не несет издержки перед поставщиками.

Редукцион

В некоторых организациях, например в Госкорпорации «Росатом», существует процедура редукциона, которая схожа с процедурой аукциона по всем основным параметрам, но все же имеется одно существенное отличие, которое делает процедуру редукциона предпочтительнее для заказчиков. В процедуре редукциона заказчик не обязан заключать контракт с победителем процедуры, это прописано в положении, поэтому участник закупки, подавая заявки, заведомо соглашается на такое условие. Безусловно, если в положении прописано, что в случае отказа от проведения аукциона или заключения контракта с победителем заказчик несет ответственность, проведение редукциона менее рискованно. Существуют ситуации, когда у заказчика пропала необходимость в предмете закупки, в этом случае редукцион избавит его от издержек, которые бы он понес в случае аукциона. Процедура редукциона прописана в положениях Госкорпорации «Росатом» и ФГУП «Почта России». Причем в положении «Почты России» прописано, что редукцион по своей сути не является торгами, и документация о закупке при проведении процедуры редукциона не составляется, все необходимые для проведения закупки данные указываются в извещении о закупке, что еще больше упрощает эту процедуру.

Открытый конкурс (в том числе в электронной форме)

Под открытым конкурсом понимается конкурентная процедура закупки, победителем которой является лицо, предложившее наилучшие условия исполнения контракта. В открытом конкурсе может принять участие любой правомочный поставщик. Извещение об открытом конкурсе публикуется на официальном сайте и в других средствах массовой информации. Конкурсная документация, в которой прописаны все требования к участникам и предмету закупки, а так же критерии выбора победителя, предоставляется участникам либо бесплатно, либо за плату, которая не превышает расходов организатора конкурса на тиражирование и рассылку документации.

Участники конкурса в период, указанный в конкурсной документации, подают заявки, оформленные в соответствии требованиям. Если на конкурс подана одна заявка, он считается не состоявшимся. Далее происходит процедура сопоставления и оценки конкурсных заявок конкурсной комиссией на основании критериев, прописанных в конкурсной документации. После чего, среди допущенных до конкурса участников выбирают победителя конкурса, с которым проводятся переговоры с целью заключения контракта. Если до конкурса допущена одна заявка или не допущено ни одной заявки, он считается не состоявшимся. В этом случае, заказчик может провести процедуру повторно или же отказаться от ее проведения.

В положении ОАО «РЖД» прописано, что в целях снижения риска неисполнения договора или в целях ускорения поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг допускается определение двух и более победителей открытого конкурса. При этом выбираются участники, предложившие лучшие условия исполнения контракта. В случае заключения договора с несколькими победителями объем поставляемых товаров, работ, услуг распределяются между победителями в равных долях или по территориальному признаку в порядке, установленном в конкурсной документации.

Открытый двухэтапный конкурс.

Открытый двухэтапный конкурс используется в случаях, когда заказчик не может полностью сформулировать требования к товару, работе, услуге или квалификации поставщика. В этом случае заказчику необходимо перевести переговоры с участниками закупки с целью определения наилучших условий контракта, такие переговоры будут являться первым этапом конкурса. Вторым этапом является процедура, по своей сущности похожей на конкурс. Победителем такой процедуры будет участник, который предложил лучшее сочетание условий исполнения контракта, и конкурсной заявке которого было присуждено первое место согласно объявленной системе критериев.

Конкурс с предварительным квалификационным отбором (в том числе в электронной форме)

Конкурс с предварительным квалификационным отбором - способ закупки, который часто встречается в положениях организаций, осуществляющих закупочную деятельность в соответствии с 223-ФЗ. Данная процедура чаще всего используется для оптимизации сроков закупки для поэтапного либо длительного (более 1 года) обеспечения организаций товарами, работами и услугами.

Конкурс с предварительным квалификационным отбором проводится в два этапа. Для проведения такого конкурса организатор проводит сначала предварительный квалификационный отбор организаций, обладающих достаточной квалификацией для поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг. По итогам квалификационного отбора проводится конкурс среди организаций, прошедших квалификационный отбор с целью выбора победителя конкурса. Победителем конкурса признается участник, предложивший минимальную цену контракта. Помимо этого, при закупке значительного объема товаров, услуг или работ допускается определение двух и более победителей.

Закрытый конкурс

Правила закрытого конкурса такие же, как и в открытом конкурсе, отличие состоит в выборе участников. Если в открытом конкурсе может принять участие любой правомочный поставщик, то в закрытом конкурсе поставщика приглашают принять участие организатор конкурса или заказчик и приглашение к участию не публикуется. Информация о результатах закрытого конкурса тоже не публикуется. В соответствии с 223-ФЗ закрытый конкурс проводится в случае, когда:

1) сведения о закупке составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в извещении о закупке, документации о закупке или в проекте договора;

2) закупка производится на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, включенные в перечни и (или) группы товаров, работ, услуг, определенные Правительством Российской Федерации, сведения о закупке которых не составляют государственную тайну, но не подлежат размещению на официальном сайте.

При этом стоит отметить, что в случае отказа от проведения закрытого конкурса организатор обязан возместить приглашенным к участию претендентам по их требованию реальный ущерб независимо от того, в какой срок после направления приглашения последовал отказ.

Закрытый конкурс удобен для заказчика, потому что из-за ограниченного круга участников закупки значительно уменьшаются риски и издержки, возникающие у организатора. Например, сокращая число участников, организатор уменьшает риск участия в закупке фирм-однодневок. Но с другой стороны, в случае закрытой закупки высок коррупционный риск, поскольку принцип прозрачности закупок не может быть соблюден.

4. Упрощенные процедуры

Закупка путем проведения упрощенных процедур осуществляется в случаях, когда стоимость закупки не превышает определенную сумму, указанную в положении о закупке организации. Например, в положении НИУ-ВШЭ указано, что сумма такой закупки не должна превышать триста тысяч рублей. В случае проведения такой процедуры закупки, потребность заказчика в товарах, работах и услугах сообщается лицам, включенным в ежегодно формируемый перечень поставщиков. Победителем такой процедуры признается участник, предложивший минимальную цену контракта.

Запрос котировок цен

Закупка методом запроса котировок цен целесообразна в случаях, когда производство товаров, выполнение работ, оказание услуг осуществляются не по конкретным заявкам заказчиков, а также, когда рынок взаимозаменяемых закупаемых товаров, работ или услуг уже сложился и основные игроки рынка общеизвестны. Закупаться с помощью процедуры запроса котировок цен могут такие товары, как компьютеры, канцелярия, услуги по заказу билетов, услуги по аренде помещений и др. Считается, что запрос котировок состоялся, если в процедуре приняли участие не менее 3 организаций.

Победителем признается претендент, котировочная заявка которого удовлетворяет всем требованиям запроса котировок цен и содержит наименьшую цену. Иногда некоторые организации пытаются учитывать и другие параметры, такие как гарантия, условия доставки и т.п. Но при учете этих показателей данная процедура будет больше похожа на процедуру запроса предложений. Поэтому основным критерием для выбора победителя в закупке методом запроса котировок цен является цена.

Безусловно, запрос котировок является наиболее быстрой конкурентной процедурой закупки. И в связи с тем, что в идеале срок данной процедуры можно сократить до одного дня, заказчику нередко удается достигнуть экономии средств. Но при этом, возможен вариант, когда в целях экономии времени и ресурсов, заказчик злоупотребляет формализацией, в связи с чем участие в запросе котировок для поставщика становится слишком обременительным.

Запрос котировок проводится при относительно небольших объемах закупки, поскольку при крупных объемах эффективность процедуры значительно снижается. Именно поэтому практически во всех организациях существует пороговое значение, выше которого закупка стандартной продукции производится на открытом конкурсе. При этом, для того, чтобы избежать риска использования запроса котировок, как наиболее простой, но менее эффективной, чем конкурс, процедуры, в положении многих организаций (ОАО «РЖД», Госкорпорации «Росатом» и др.) прописан запрет на разбиение закупки на отдельные договора.

Метод запроса предложений

Запрос предложений может проводиться в следующих случаях:

заказчик не может сформулировать определенные требования к предмету закупки, определить характеристики закупаемых товаров, работ или услуг, определить оптимальные требования к товарам, работам или услугам, позволяющие удовлетворить его потребности;

проведение процедуры торгов является экономически необоснованным;

возникновение срочной потребности (в том числе вследствие чрезвычайного события) в объекте закупок и использование другого способа закупок нецелесообразно с учетом того времени, которое необходимо для использования таких способов, при условии, что заказчик не мог предвидеть обстоятельства, обусловившие срочность закупки, и эти обстоятельства не являются результатом медлительности или недостатков организации деятельности заказчика;

проведенная ранее процедура размещения заказа не состоялась, либо договор не заключен.

По сути своей процедура запроса предложений очень схожа с процедурой конкурса, поскольку заявки так же оцениваются по качественным критериям. При этом срок проведения запроса предложений меньше, чем конкурса, что делает эту процедуру предпочтительнее для заказчиков. Но эффективность запроса предложений ниже, чем эффективность конкурса, так как участвуя в запросе предложений больший риск сговора поставщиков, а также риск предоставления некачественных услуг, товаров или работ.

Чаще всего, процедура запроса предложений используется при закупке услуг. У участников запроса предложений может быть возможность однократно и добровольно повысить предпочтительность предложений путем изменений условий исполнения договора, изложенных в предложении (снижения цены, изменения условий поставки, изменения условий оплаты). Для этого организатор направляет всем участникам, представившим предложения, запрос о добровольном изменении указанных в запросе условий исполнения договора, изложенных в предложениях участников. Участники в течение определенного времени направляют измененные предложения. Если в течение этого времени участник не представил изменения предложений, рассматривается первоначальное предложение такого участника.

При осуществлении процедуры запроса предложений заказчику целесообразно использовать формы для заполнения участниками, поскольку в условиях, когда участники направляют свои предложения в произвольной форме, в изложении могут отсутствовать ответы на некоторые вопросы заказчика, что влечет за собой определенные риски и издержки.

Конкурентные переговоры

Конкурентные переговоры с потенциальными поставщиками проводятся в случаях, если существует срочная потребность в закупке или конкурсные способы закупок не привели к заключению договора. Конкурентные переговоры могут быть одновременными и последовательными.

При одновременных переговорах, которые проходят параллельно со всеми поставщиками, организатор закупки проводит переговоры с участниками, представившими приемлемые предложения. Затем, после завершения процедуры, участники предоставляют к установленной дате окончательное предложение. Во время оценки предложения проводится его техническая оценка, а также рассматривается цена. Договор заключается с тем участником закупки, предложение которого наиболее полно удовлетворяет потребностям заказчика.

При последовательных конкурентных переговорах устанавливается минимально допустимый порог, и если поступившее предложение ниже этого порога, оно отклоняется. Остальные предложения ранжируются соответственно критериям, которые прописанны заказчиком, и участник, чье предложение получило высшую оценку, приглашается к проведению переговоров. Если переговоры не привели к заключению контракта, дальнейшие переговоры идут с участником, предложение которого заняло 2ое место и т.д.

Конкурентные переговоры не относится к числу самых эффективных способов закупки, поскольку в данной процедуре есть риск сговора поставщиков, а также коррупционные риски и риск того, что из-за необязательного заключения договора по итогам закупки, в закупке будет участвовать мало участников. Но, тем не менее, данная процедура менее рискованна, чем, например, двухэтапный конкурс, поскольку сроки ее проведения короче, а значит и риск сговора поставщиков меньше.

Закупка у единственного поставщика

При закупке из единственного источника заказчик направляет предложение о заключении контракта и ведет переговоры только с одним поставщиком. Закупка у одного поставщика используется, например, в тех случаях, когда продукция предоставляется только одним поставщиком или оборудование запатентовано и может быть приобретено только из единственного источника, а равноценной замены нет. У одного поставщика целесообразно закупать продукцию при незначительных суммах закупок, когда расходы заказчика на поиск и отбор поставщиков гораздо больше, чем цена приобретаемой продукции.

Зачастую, в положениях о закупках организаций, которые осуществляют закупочную деятельность в соответствии с 223-ФЗ, выделен список условий, при которых закупка осуществляется из единственного источника. Так, например, в положении ОАО «РЖД» указано 26 пунктов, в условии которых закупка производится у единственного поставщика. Причем некоторые из них вполне возможно приобретать другими способами закупок (например, приобретение продуктов питания для ОАО «РЖД», пункт 235.17).

Далее рассмотрим способы размещения контракта, которые встречаются реже, но тем не менее представляют интерес.

5. Попозиционная закупка

Данный вид закупки представляет собой некое подобие лотовой закупки с возможностью частичной поставки продукции. В попозиционной закупке участники выбирают только те позиции, которые они могут наиболее выгодно предложить. Остальные позиции в идеале выбираются другими поставщиками. При этом сохраняется риск, что при большом объеме закупок часть позиций останется не востребованной. А так же оценка и сопоставление заявок при такой закупке затруднительна и дорогостояща.

Процедура сравнения цен

Данный способ закупки производный от запроса котировок, только в этом случае заказчик не приглашает участников предоставлять свои прайс-листы, а самостоятельно сравнивает цены, которые может найти в свободном доступе. При этом, эффективность закупки минимальна, поскольку заказчик со всеми участниками рынка в равных правах, и цена закупки устанавливается на уровне рыночной.

Открытый конкурс с предварительным квалификационным отбором и процедурой пошагового понижения цены

Довольно сложная и трудозатратная процедура, при которой закупка достаточно эффективна. По сути, является смесью аукциона и конкурса. Сначала заказчик отбирает поставщиков, затем проводится пошаговое снижение цены. Но существует риск, что из-за сложности и продолжительности процедуры, поставщики не пожелают участвовать в ней.

6. Риски выбора способа размещения заказа

Правильный выбор способа размещения заказа может существенно повысить эффективность закупок, а так же снизить риски, возникающие на всех последующих этапах процедуры закупки. На выбор способа размещения заказа влияют несколько критериев:

Сам предмет закупки.

Существуют перечни товаров и услуг, которые должны закупаться определенным способом. Например, строительные работы распоряжением Правительства РФ от 27.02.2008 № 236-р (в ред. от 25.03.2010) включены в аукционный перечень и, соответственно, должны закупаться проведением процедуры аукциона. Помимо этого, организации, осуществляющие закупки в соответствии с Федеральным Законом №223-ФЗ, могут прописать в своем положении список товаров, которые могут или должны закупаться определенным способом. Например, Президентом ОАО "РЖД" утверждается перечень товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется исключительно путем проведения аукциона в электронной форме, а также перечень (группы) товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется путем проведения аукциона.

Помимо этого, от специфики предмета закупки зависит количество потенциальных поставщиков. И если это количество маленькое, то, например, издержки от проведения открытого конкурса могут быть больше, чем сэкономленные средства, поэтому в данном случае будет выгоднее провести процедуру закрытого конкурса или же запроса котировок.

Так же, от самого предмета закупки зависит соотношения критериев цены и качества. Если закупается стандартная продукция, то вполне возможно применения аукциона, в то время как при строительстве АЭС безусловно важна квалификация и опыт поставщика, поэтому наиболее оптимальным способом закупки будет конкурс.

Условия применения закупки прописаны в положении, и в данной закупке подходит именно этот способ.

Например, процедура закупки, осуществляемая по причине неотложности или в связи с чрезвычайными обстоятельствами, в положении Госкорпорации «Росатом» должна осуществляться у единственного поставщика.

В положении о закупках прописаны предпочтительные способы закупок.

При этом в положении может быть требование относительно процентного содержания предпочтительных закупок в общем числе закупок. Так, например, в положении ОАО «РЖД» прописано, что приоритетными способами размещения заказов являются открытые конкурсы и аукционы, проводимые в электронной форме. Не менее 10-20 процентов общего годового объема закупок товаров, работ, услуг должно осуществляться путем проведения открытых аукционов в электронной форме.

Объем закупки.

От объема и стоимости закупки зависит способ размещения заказа. Например, в положении Госкорпорации «Росатом» при проведении процедуры запроса цен (процедура, аналогичная запросу котировок) плановая стоимость закупки не должна превышать 3 миллиона рублей с НДС при проведении запроса цен не в электронной форме и 5 миллионов рублей с НДС в случае проведения запроса цен в электронной форме. При этом прописан запрет на дробление закупки на более мелкие с целью использования более простых способов закупки. Поэтому, если закупка больше 3 миллионов рублей с НДС, заказчик обязан проводить процедуру, отличную от процедуры запроса цен не в электронной форме.

Специфика отрасли, в которой работает организация.

Отрасль, в которой действует организация, сказывается и на ее закупочной деятельности. Например, в Госкорпорации «Росатом» чаще, чем в ФГУП «Почта России», бывают закупки, относящихся к государственной тайне, и осуществляемых закрытыми способами.

Сфера корпоративных закупок является важной как минимум для заказчика, поставщика, государства и общества. Заказчик нуждается в качественных товарах, работах и услугах, которые позволяют ему осуществлять свою деятельность и получать прибыль. Поставщик в условиях рынка хочет максимизировать свою прибыль, ему выгодно продать свои товары, работы и услуги по максимально высокой цене. В отсутствии конкурентных способов закупок, возможны такие ситуации, когда заказчик приобретает товар, работу или услугу по не самой выгодной цене или условиям. Естественные монополии, которые осуществляют свою закупочную деятельность в соответствии с 223-ФЗ, имеют уникальную возможность перекладывать финансовое бремя на потребителей, увеличивая тарифы на свои услуги, что в свою очередь негативно влияет на общество, которому приходится платить больше за то же самое количество товара, услуг или работ. Это в свою очередь отражается на государстве, которому приходится сглаживать экономическое неравенство в обществе с помощью социальных льгот и выплат, что влечет увеличение налоговых сборов, что влияет на поставщиков, общество и естественные монополии. Такой водоворот удорожания услуг, работ и товаров прерван во многом благодаря конкурентным способам размещения заказа.

Процесс закупок регламентирован и законен, но, тем не менее, законодательство не совершенно, поэтому заказчик во время осуществления закупочной деятельности сталкивается с рисками.

Для заказчика существуют следующие риски:

Риск некачественного исполнения контракта из-за заниженной цены.

При проведении процедуры закупки, например аукциона, участник ради победы в процедуре может значительно понизить цену и выиграть, но в дальнейшем его издержки будут больше цены контракта, что, в свою очередь может сказаться на качестве товаров, работ и услуг. При этом сэкономленные от закупки средства могут быть меньше издержек заказчика от предоставленных некачественных товаров, работ и услуг. Помимо прочего, такая ситуация может повлечь за собой судебное разбирательство заказчика с поставщиком, что также повлечет за собой дополнительные расходы. При этом заказчику все еще будет необходимо удовлетворить свои потребности, а значит, необходимо будет провести новую процедуру закупки, а на это необходимо время и ресурсы.

В данном случае возможно избежание такого риска путем установления не только начальной максимальной цены контракта, но и начальной минимальной цены контракта, ниже которой невозможно опустить цену. Данная мера увеличит шанс получения качественных товаров, услуг и цен. Правда возможен и обратный эффект неэффективного использования средств, поскольку не всегда заказчики обладают полной информацией о минимально возможной цене контракта. В принципе, можно уменьшить данный риск, сделав минимальную цену не строгой, а относительной. И при условии выигрыша участника с ценой, меньше минимальной, сделать дополнительную проверку возможности удовлетворения участником закупки нужд заказчика. Издержки, которые понесет заказчик при данной процедуре, должны быть значительно меньше издержек, которые он может понести при некачественном предоставлении товаров, услуг и работ. Данное условие возможно прописать в положении о закупках организации.

Помимо выше сказанного, если появляется вероятность возникновения такого риска, возможен выбор другого способа закупки, например, запроса предложений, при котором поставщик более полно оценивает свои издержки и не гонится за выигрышем с помощью понижения цены по максимуму.

Риск заключения контракта по завышенной цене по причине сговора поставщиков.

При проведении таких процедур как запрос котировок или конкурентные переговоры возможны ситуации, при которых поставщики вступают в сговор. Причем данные процедуры проводятся на разных рынках. Запрос котировок проводится, если нужна стандартная продукция и рынок ее сложился. В этом случае, возможна подача котировочных заявок заранее договорившимися поставщиками, которые между собой договорились о цене и победителе, а победитель платит своим сообщникам вознаграждение. Причем условие сложившегося рынка может как стимулировать, так и препятствовать созданию таких сговоров.

Так же возможна подача котировочных заявок «для галочки». Закупка способом запроса котировок считается состоявшейся, если подано 3 и более заявки. В этом случае, фирмы сообщники подают котировочные заявки для количества, и совершенно не обязательно, что они заинтересованы в заключении договора. Заинтересованное в заключении контракта лицо может попросить об услуги своих партнеров и друзей, возможно за определенное вознаграждение, и они подадут заявки с изначально выше, чем у заинтересованного лица, ценой.

Конкурентные переговоры, которые считаются наиболее коррупционной процедурой, используются в случае, если заказчик точно не знает, какие именно услуги, товары или работы ему нужны. Как пример можно привести внедрение IT-систем, когда заказчик, не всегда компетентный в IT-сфере, не может правильно написать ТЗ. В данной процедуре большое влияние имеет человеческий фактор, поскольку обсуждение предложений идет в живую, и каждый участник процедуры знает предложение другого участника. В этом случае, возможен сговор участников за предоставление возможности получения контракта в обмен на вознаграждения, или попросту говоря «откат». В такой ситуации, в первую очередь страдает заказчик, поскольку наличие сговора и, соответственно, отсутствие конкуренции уменьшает эффективность закупки. При этом выбор способа размещения заказа напрямую влияет на вероятность появления данного риска. Например, вместо конкурентных переговоров можно выбрать запрос предложений, в этом случае риск сговора меньше, а также учтена особенность закупки, а именно неточность требований. Так же, для того, чтобы избежать процедуры конкурентных переговоров и риска сговора при проведении этой процедуры, возможно изначально привлечь стороннего эксперта, который поможет проработать ТЗ, а затем уже осуществлять закупку, используя более конкурентные процедуры, например конкурс.

При запросе котировок необходимо иметь представление о рынке и о возможности сговора между участниками рынка. Это возможно сделать, анализируя проведенные аналогичные закупки, если в этих закупках часто встречаются одни и те же фирмы в том же составе, и существует закономерность в предоставлении ими ценовых предложений, то на данном рынке имеется риск сговора, и эффективней для заказчика проводить другие процедуры закупки, например, открытый аукцион.

Риск участия в закупке неквалифицированного исполнителя.

Этот риск минимален в тех организациях, где есть грамотно прописанное положение о закупках. Федеральный Закон №223-ФЗ позволяет прописать в положении о закупках требования к поставщикам, а именно требования к квалификации и опыту работы. Тем не менее, организации, в которых положение о закупке не проработано полностью, могут возникнуть ситуации, когда на процедуре закупки, например, запросе котировок, побеждает фирма однодневка. В таком случае заказчик несет серьезные убытки, и даже судебное разбирательство редко позволяет их восполнить.

В данной ситуации есть возможность минимизировать риск с помощью грамотных требований к участнику закупки или же выбора другого способа закупки, например, конкурса, в котором требование к квалификации может являться одним из критериев оценки заявки.

Неточность в документации к закупке.

Данный риск может выразиться в том, что заказчик, не полностью изучив рынок, товар или свои потребности может прописать в конкурсной документации требования к товару, работе или услуге, которые или трудноисполнимы, или слишком трудозатратны, в итоге, поставщики могут отказаться от участия в процедуре, а заказчик понесет убытки. В случае, когда заказчик не может полностью определить свои требования к товару, работе, услуге или поставщику, он может воспользоваться процедурой двухэтапного конкурса, где на первом этапе проводятся переговоры с поставщиками с целью определения наилучших условий исполнения контракта, а на втором этапе происходит процедура конкурса, где определяется победитель- участник, заявка которого заняла первое место по итогам оценки по критериям.

Закупка «устаревшего» товара.

В сферах, где происходит быстрый прогресс в технологиях производства, возможны ситуации закупки товара не лучшего качества из-за долгой процедуры. Любой заказчик желает современный товар, услугу или работу, поскольку с усовершенствованием технологий уменьшаются издержки. Поэтому проводя процедуру закупки на рынке, который активно развивается, необходимо использовать способы закупки, где на сам процесс тратится как можно меньше времени, но, тем не менее, учтено качество.

Непреднамеренное увеличение стоимости контракта.

Существует риск, что в связи с обстоятельствами, независящими от поставщика, возможно удорожание контракта. В России, в отличие от США, не используются так называемые cost-plus contract, контракты, в которых возможно увеличение их стоимости. Жесткие рамки контрактов могут привести к ухудшению качества предоставляемых товаров, работ или услуг.

Как один из вариантов смягчения данного риска возможно использования способа закупки, напоминающего cost-plus contract. В Российской практике существует решение данного вопроса ОАО «РЖД». В Положении этой организации прописано, что Комиссия с согласия победителя и при наличии лимитов финансирования и обосновывающих документов, согласованных с организатором, Департаментом безопасности ОАО "РЖД" или региональным центром безопасности, может принять решение об изменении объема поставляемого товара, оказываемых услуг, выполняемых работ в пределах 30 процентов максимальной (аукционной) цены договора.

Риск штрафов и судебных разбирательств.

Персонал, ответственный за закупки, может не учесть некоторых особенностей положения, например списка товаров, работ и услуг, которые закупаются у единственного поставщика, и вместо этой процедуры организовать запрос котировок. В этом случае, возможны жалобы со стороны лиц, чьи интересы были задеты, что влечет за собой судебное разбирательство и возможно штрафы. Для смягчения подобных рисков необходимо обучить персонал проведению закупок именно по положению организации.

Использование нестандартных названий.

Так, во время проведения процедуры закупки в электронной форме ФГУП «Почта России» не допустила до участия ООО «АВК-М», в связи с тем, что данная организация не предоставила в печатном виде требуемые в документации документы. Организация ООО «АВК-М» подала жалобу на ФГУП «Почта России» в УФАС по городу Москве, поскольку они посчитали, что при проведении закупки в электронной форме, весь документооборот должен быть также электронным, и в положении о закупке ФГУП «Почта России» ничего не сказано про подачу документов в печатном виде на процедуры, проводимые в электронной форме. Причем, регламент пользования системой электронных торгов SETonline, являющийся для заявителя публичным договором присоединения, устанавливает электронный документооборот между участником закупки, заказчиком и электронной площадкой. ФГУП «Почта России» при этом заявила, что закупка в электронном виде не является закупкой по смыслу и не может быть предметом рассмотрения Федеральной Антимонопольной службы, что противоречит законодательству. Поскольку по своей сущности и принципам закупка в электронной форме является торгами, которые регулируются ГК РФ, ФАС приняло решение, что документооборот должен быть электронным. В свою очередь ФГУП «Почта России» понесла издержки.

Риск снижения эффективности закупки.

Уполномоченное лицо заказчика из-за простоты процедуры может выбрать запрос котировок, в то время как критерий качества продукции является существенным. В таком случае возможен риск снижения эффективности закупки. Кроме того, возможен риск дробления закупки на лоты, что также негативно сказывается на эффективности.

Федеральный закон № 223-ФЗ предусматривает два основных способа закупок - конкурс и аукцион. При этом нет ограничения в использовании других способов закупок, предусмотренных в положении о закупке. Безусловно, для организаций, подпадающих под действие Федерального Закона № 223-ФЗ использование только конкурса и аукциона невозможно и неэффективно. Тем не менее, именно процедуры конкурса и аукциона являются оптимальными для заказчика.

В процедуре конкурса и аукциона может участвовать любой правомочный участник, что стимулирует эффективность закупки, поскольку большое количество участников в закупке положительно влияет на конкуренцию. Наличие конкуренции сказывается на улучшении качества товаров, услуг или работ, а так же на снижении цены предмета закупки. Тем не менее, не всегда конкурс и аукцион могут удовлетворить потребности заказчика.

Процедура закупки методом конкурса занимает продолжительное время (1-1.5 месяца) и достаточно ресурсов для ее осуществления. Составление конкурсной документации является обязательным условием проведения данной процедуры. В конкурсной документации прописываются требования к поставщику, требования к товару, работе или услуге, требования к опыту работы и квалификации, начальная максимальная цена договора, требования к условиям договора, критерии сопоставления и оценки заявок участников и т.д.

Грамотное составление конкурсной документации положительно влияет на эффективность закупки, но занимает определенное время и ресурсы. Причем, как для заказчика, так и для поставщика, это может иметь негативные последствия. Из-за сложности требований и большого объема документов, которые необходимо предоставить в заявке, возможно нежелание поставщиков участвовать в закупке. Или же, оценивая свои издержки, поставщик не будет оптимально снижать цену контракта.

Помимо этого, время и ресурсы тратятся на процедуры принятия заявок, вскрытия конвертов, оценки и сопоставления заявок. В любом случае, максимальная эффективность данной процедуры достигается при больших объемах закупки (определяется в зависимости от отрасли), поскольку именно в этом случае все трудозатраты на составление конкурсной документации и оценку и сопоставление заявок покрываются сэкономленными на закупке средствами. Но помимо сэкономленных средств важно также хорошее качество товара, работы или услуги, которое удается достигнуть благодаря прописанным требованиям к поставщикам и предмету закупки и критериям оценки заявок, по которым определяется победитель.