Размещено на http://www.allbest.ru/

Місцеві фінанси

(опорний конспект лекцій)

Тема 1 Місцеві фінанси в економічній системі держави

1. Історичні аспекти виникнення інституту самоврядування та науки про місцеві фінанси

місцевий самоврядування фінанси бюджет

Місцеві фінанси, як і фінанси в цілому, є формою економічних відносин, що пов'язані з розподілом і перерозподілом ВВП, у процесі яких відбувається формування, розподіл та використання грошових коштів, призначених для потреб регіонів. Вони виникли як противага державним фінансам.

У історичному аспекті формування інституту самоврядування нерозривно пов'язане з так званим Магдебурзьким правом - це середньовічне міське право, за яким міста частково звільнялися від центральної адміністрації (королівської) або влади феодалів (приватної) і створювали органи місцевого самоврядування. Витоки поняття “Магдебурзьке право” від привілеїв, які у 1188 отримало німецьке місто Магдебург від архієпископа. Разом з німецькою колонізацією Магдебурзьке право поширилося у східну Європу.

У Європі поняття "самоврядування", "самоуправління" почали використовуватися з другої половини 18 ст. саме щодо місцевого самоврядування. У 19 столітті в більшості країн світу, насамперед у Західній Європі, активізуються процеси демократизації суспільства. У цей період вже досить чітко визначається перелік справ, які в законодавстві багатьох країн належать до місцевих:

— освіта,

— медична та ветеринарна допомога,

— утримання доріг та благоустрій населених пунктів,

— опіка над бідними й сиротами.

У Росії місцеві фінанси як окрема галузь почала існувати після реформи 1864 року, але на початку 20 століття Радянська влада не визнала інституту місцевого самоврядування. Відродження місцевих фінансів розпочалося в останній період горбачовської перебудови в 1990 р., коли в СРСР було визнано інститут місцевого самоврядування. Ці процеси були спричинені багатоплановими демократичними реформами, які почалися наприкінці XX століття у Європі.

Основними напрямками яких стало:

· коригування кількості самоврядних одиниць,

· удосконалення організаційної структури органів самоврядування,

· фінансові та функціональні реформи.

Метою даних реформ місцевого самоврядування стало збільшення обсягів фінансових ресурсів, які центральна влада передавала місцевій. Це завдання вирішувалося за допомогою запровадження фіскальної автономії місцевих органів, надання їм права залучати альтернативні джерела доходів, а також здійснювати субсидування територій з боку держави.

2. Основні теорії, що пояснюють суть і природу місцевого самоврядування як форми місцевої влади

Наукова думка у галузі місцевого самоврядування, що має Європейські витоки, розвивалася за декількома напрямками:

1. Теорія природних прав общини, що сформувалася в роки Великої Французької революції 1789 р. Ця теорія ґрунтується на тій ідеї, що є природні права общини за аналогією до природних прав людини і громадянина. Община, як самостійний територіальний колектив, є таким же суспільним утворенням, як і держава. Причому утворення общини передувало виникненню держави, тому держава не може скасувати права общини, які нею не надавалися. Отже держава не може позбавити територіальний колектив його природних прав, а може тільки впливати на його діяльність через законодавство. Кожен територіальний колектив має власні завдання, які він самостійно визначає.

2. Державна теорія місцевого самоврядування, сформована в середині XIX ст. німецькою школою юристів. В її основі лежить твердження, що органи місцевого самоврядування є органами державного управління на місцевому рівні, вони перебувають у структурі державної влади та їй підпорядковані. Ця теорія заперечує існування природних прав общин і стверджує, що територіальні колективи створюються державою для реалізацій державних функцій і завдань.

3. Теорія громадського самоврядування народилася також у Німеччині в другій половині XIX ст., трохи згодом її було названо теорією муніципального дуалізму. Вона синтезує ідеї двох попередніх теорій. В основі цієї теорії лежить твердження, що органи місцевого самоврядування мають власну, природну, а отже, суверенну компетенцію тільки у сфері неполітичних відносин.

3. Основні об'єкти, суб'єкти та основні елементи системи місцевих фінансів

Об'єктом місцевих фінансів є: фінансові ресурси у фондовій та не фондовій формі. Головними фінансовими фондами місцевих органів влади є: місцеві бюджети, резервні, позабюджетні валютні та цільові фонди, фонди грошових ресурсів комунальних підприємств, ресурси, що залучаються місцевими органами влади у вигляді банківських кредитів, від розміщення місцевих позик.

Основними елементами системи місцевих фінансів є:

— доходи,

— видатки,

— способи формування доходів,

— місцеві фінансові інститути,

— суб'єкти та об'єкти місцевих фінансів.

Основні способи формування доходів:

— місцеві податки і збори - основний спосіб в розвинених країнах,

— частки загальнодержавних податків,

— комунальні платежі,

— доходи від майна та землі, що належать місцевій владі,

— доходи комунальних підприємств,

— кредити,

— комунальні позики,

— трансферти від органів влади вищого територіального рівня.

Місцеві фінансові інститути - це сукупність організаційних структур, норм правил і традицій, які забезпечують функціонування місцевих фінансів:

— громадські послуги,

— самостійні місцеві бюджети (бюджет АРК, обласні, міські міст Києва і Севастополя, районні, міські, районні в містах, сільські, селищні територіальних громад: поточні, розвитку, приєднані, додаткові)

— комунальна форма власності,

— позабюджетні валютні цільові фонди,

— місцеві податки і збори,

— комунальний кредит,

— фінанси комунальних підприємств,

— комунальні платежі

Тема 2. Самостійні місцеві бюджети - визначальна ланка місцевих фінансів

1. Поняття самостійності місцевого бюджету

Однією з важливих умов побудови демократичної держави є самостійність і незалежність органів місцевого самоврядування, основою якої є фінансова незалежність. З 1990 року в Україні, яка зазнала ринкових трансформацій, розпочався процес становлення системи самостійних місцевих бюджетів, здійснення на новій основі їх видатків, запровадження нових способів формування доходів бюджетів, які притаманні ринковому типу економіки.

Правове підґрунтя для впровадження і розвитку місцевого самоврядування в Україні було закладено:

1. Законом України “Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування” від 7.12.1990 року № 633-12. Згідно з цим законом усім міським, сільським і селищним радам було надано право створювати власні бюджети, при чому втручання вищих органів влади у цей процес не допускалось.

2. Європейською хартією місцевого самоврядування, прийнятою 15 жовтня 1985 року і ратифікованою Україною у 1996 році. Цей документ передбачав відокремлення місцевих органів самоврядування від державної влади, повну незалежність і самостійність у здійсненні покладених на них функцій у межах їх компетенцій.

3. Конституція України від 28 червня 1996 року, де відображені основні права органів місцевого самоврядування, пов'язані з їх фінансовим забезпеченням, а саме:

· затвердження місцевих бюджетів,

· контроль за виконанням місцевих бюджетів,

· затвердження місцевих податків і зборів.

4. Закон України “Про місцеве самоврядування”, що був прийнятий відповідно до Конституції 21 травня 1997 року дав новий поштовх до розвитку інституту місцевого самоврядування та його фінансового забезпечення.

Стаття 4 цього закону окреслює основні принципи місцевого самоврядування:

· Народовладдя;

· Законність;

· Гласність;

· Колегіальність;

· Поєднання місцевих і державних інтересів;

· Виборність;

· Правова, організаційна та матеріальна самостійність;

· Підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами органів та посадових осіб;

· Державна підтримка та гарантії місцевого самоврядування;

· Судовий захист місцевого самоврядування.

5. Бюджетний кодекс також містить чітке розмежування доходів і видатків місцевих бюджетів.

2. Права місцевих органів влади

Згідно з вищезгаданими законодавчими актами місцеві органи самоврядування мають право:

· Самостійно розробляти, затверджувати і виконувати свої місцеві бюджети;

· В процесі виконання бюджетів вносити відповідні корективи та уточнення, які приймаються в межах компетенції і в інтересах держави та населення відповідної території;

· Визначати зі своїх бюджетів обсяг фінансування соціально-культурних закладів та планувати їх подальший розвиток у межах визначених бюджетних доходів, наданих дотацій, субвенцій і залучених коштів;

· Визначати напрями використання коштів бюджетів на інвестиції, власні цільові програми, а також спільні програми з органами влади інших адміністративно-територіальних одиниць; на зовнішньоекономічну діяльність, заходи щодо охорони навколишнього середовища, відновлення пам'яток природи і культури, благоустрій міст, селищ та сіл, утримання та капітальний ремонт житлового фонду об'єктів комунального призначення, мережі шляхів відповідного підпорядкування, установ та закладів освіти, охорони здоров'я цільового забезпечення науки і культури, спорту, засобів масової інформації, на утримання органів державної влади та самоврядування, захист прав споживачів та на інші цілі.

· В межах наявних коштів збільшувати видатки на утримання житлово-комунального господарства, установ та закладів освіти, охорони здоров'я, соціального забезпечення, науки і культури, спорту, охорони навколишнього природного середовища тощо;

· Місцеві органи самоврядування можуть визначати у встановленому порядку в межах додатково вишуканих протягом року коштів додаткові пільги на допомогу громадянам, які потребують соціального захисту;

· Обласні та районні органи самоврядування мають право розподіляти бюджетні кошти між територіальними громадами, визначати розміри дотацій, субвенцій бюджетам нижчого територіального рівня та їх цільове використання, утворювати у складі свого бюджету резервні та інші цільові фонди, передбачені законодавством;

· Органи місцевого самоврядування мають право залучати своїх бюджетів кошти інших бюджетів та підприємств на договірних засадах для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм. Слід зазначити, що свої права на складання і виконання місцевих бюджетів обласні та районні ради делегують відповідним державним адміністраціям. Доходи, додатково одержані в процесі виконання місцевих бюджетів, вилученню не підлягають;

· Органи місцевого самоврядування мають право встановлювати місцеві податки і збори, що зараховуються до відповідних місцевих бюджетів у межах конституційних норм і показників.

3. Структура місцевих бюджетів

Для країн з федеративним устроєм характерна 3 - х - рівнева бюджетна система: державний бюджет, бюджети федерацій, місцеві бюджети (ФРН, США, Російська Федерація)

Для країн з унітарним устроєм (Україна ) характерна 2 - х рівнева бюджетна система: державний бюджет, місцеві бюджети.

Структура місцевих бюджетів складається відповідно до чинного бюджетного кодексу України. Місцеві бюджети в Україні є найчисельнішою ланкою її бюджетної системи, їх кількість становить 11949, у тому числі республіканський бюджет АРК, 24 обласні бюджети, міські бюджети міст Києва і Севастополя, 165 бюджетів міст обласного підпорядкування,488 районних бюджетів, 277 бюджетів міст районного підпорядкування,104 бюджети районів у містах,787 селищних бюджетів, 10101 сільський бюджет.

4. Порядок складання місцевих бюджетів

Бюджетний календар

	Державний бюджет	Місцеві бюджети
Січень	Затвердження розпису Державного бюджету України	Затвердження розпису доходів і видатків місцевих бюджетів і кошторисів бюджетних установ
Лютий	Визначення переліку показників для обрахунку міжбюджетних трансфертів	Підготовка та подання на розгляд відповідним радам річного звіту про виконання місцевих бюджетів (у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду)
Березень	Збір статистичної інформації для визначення коригуючих коефіцієнтів та розрахунку міжбюджетних трансфертів	Збір та подання Міністерству фінансів України статистичної інформації для визначення коригуючих коефіцієнтів та розрахунку міжбюджетних трансфертів
Квітень	До 1 квітня Національний банк України подає до Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України проект основних засад грошово-кредитної політики та проект кошторису	Аналіз статистичної інформації, оцінка виконання бюджету за попередній бюджетний період
Травень	Не пізніше 1 травня подання річного звіту про виконання закону про Державний бюджет України Розгляд Верховною Радою звіту про виконання Закону про Державний бюджет України. Розгляд основних макропоказників економічного і соціального розвитку України Аналіз виконання бюджету у поточному бюджетному періоді. Оцінка обсягу фінансування бюджету Складання пропозицій проекту Державного бюджету України Не пізніше, ніж за чотири дні до початку проведення парламентських слухань з питань бюджетної політики, Кабінет Міністрів України подає до Верховної Ради України проект Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період	Підготовка та подання на розгляд відповідним радам звіту про виконання місцевих бюджетів (у двомісячний строк після завершення відповідного бюджетного періоду) Аналіз виконання бюджету в поточному році Оцінка потреби у фінансових ресурсах і визначення пріоритетів на наступний бюджетний період, розробка загальних цілей і фінансової політики регіону
Червень	Не пізніше 1 червня парламентські слухання з питань бюджетної політики (з доповіддю про Основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний період виступає Прем'єр-міністр України або за його дорученням, Міністр фінансів)	Розробка та затвердження основних заходів по формуванню проекту бюджету на наступний бюджетний період відповідно до основних напрямів бюджетної політики, визначених Кабінетом Міністрів України
Липень	Інструкції щодо підготовки бюджетних запитів. Розроблення та аналіз бюджетних запитів	Розробка інструкції щодо підготовки бюджетних запитів
Серпень	Подання проекту закону про Державний бюджет України Кабінету Міністрів України	Опрацювання спільно з Міністерством фінансів України методики, особливостей розрахунків та інших положень щодо формування міжбюджетних взаємовідносин на наступний бюджетний період
Вересень	Схвалення проекту закону Кабінетом Міністрів України Не пізніше 15 вересня подання проекту закону з відповідними матеріалами Верховній Раді України Не пізніше 22 вересня опублікування проекту закону в газеті "Урядовий кур'єр" Не пізніше 20 вересня представлення проекту закону на пленарному засіданні Верховної Ради України	Опрацювання розрахунків прогнозних обсягів міжбюджетних трансфертів, методики їх визначення та інших показників, ухвалених Кабінетом Міністрів України Опрацювання пропозицій щодо типової форми проекту рішення про місцевий бюджет, доведеної Міністерством фінансів України
Жовтень	Не пізніше 1 жовтня розгляд проекту закону в комітетах, депутатських фракціях і групах та подання пропозицій до комітету з питань бюджету Не пізніше 15 жовтня розгляд Комітетом з питань бюджету спільно з уповноваженими представниками Кабінету Міністрів пропозицій до проекту закону. Розгляд проекту закону про Державний бюджет України в першому читанні Не пізніше 20 жовтня прийняття проекту закону у першому читанні Підготовка проекту закону до другого читання	Подання пропозицій Міністерству фінансів України, Верховній Раді України щодо розрахунків обсягів міжбюджетних трансфертів та інших показників на наступний бюджетний період Розробка та підготовка головними розпорядниками коштів місцевих бюджетів бюджетних запитів згідно з типовою формою та відповідними інструкціями в терміни та порядку, встановленими фінансовими органами
Листопад	Не пізніше 3 листопада Кабінет Міністрів України подає доопрацьований проект закону відповідно до бюджетних висновків і порівняльну таблицю 3-6 листопада Комітет з питань бюджету готує висновки щодо розгляду проекту закону у другому читанні Не пізніше 20 листопада прийняття проекту закону у другому читанні Не пізніше 25 листопада внесення проекту на розгляд у третьому читанні Прийняття проекту закону у третьому читанні	Аналіз бюджетних запитів і прийняття рішення щодо їх включення до проекту місцевого бюджету Розробка проекту місцевого бюджету та підготовка проекту рішення на підставі положень і показників міжбюджетних відносин, доведених місцевим органам влади у тижневий термін після ухвалення Верховною Радою України закону про Державний бюджет України в другому читанні
Грудень	До 1 грудня прийняття закону про Державний бюджет України Формування місцевих бюджетів	Затвердження обласних, міських, районних бюджетів на пізніше ніж у двотижневий термін після офіційного опублікування закону про Державний бюджет України Затвердження міських (районного значення), районних у містах, селищних і сільських бюджетів не пізніше ніж у двотижневий термін після затвердження районного чи міського бюджету Оприлюднення рішення про місцевий бюджет не пізніше 10 днів з дня його прийняття Складання розпису доходів і видатків місцевих бюджетів. Складання кошторисів бюджетних установ

Тема 3 Доходи та видатки місцевих бюджетів

1. Класифікація доходів місцевих бюджетів

Доходи місцевих бюджетів класифікуються за джерелами та за економічною природою.

За джерелами доходи місцевих органів влади поділяються на:

· податкові доходи;

· неподаткові доходи;

· доходи за рахунок кредитів і позик;

· доходи за рахунок операцій з капіталом;

· трансферти від центральної влади та органів влади вищого територіального рівня.

Податкові доходами - передбачені податковими законами України місцеві податки, збори та інші обов'язкові платежі.

До місцевих податків і зборів відносять:

1. Комунальний податок.

2. Податок з реклами.

1. Збір за припаркування автотранспорту;

2. Ринковий збір;

3. Збір за видачу ордера на квартиру;

4. Курортний збір;

5. Збір за участь у бігах на іподромі;

6. Збір за виграш у бігах на іподромі;

7. Збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі;

8. Збір за право використання місцевої символіки;

9. Збір за право проведення кіно телезйомок;

10. Збір за проведення місцевого аукціону, конкурсного розпродажу і лотерей;

11. Збір за видачу дозволу на розміщення об'єктів торгівлі та сфери послуг;

12. Збір із власників собак.

Неподаткові доходи:

· доходи від власності ОМС;

· доходи від підприємницької діяльності ОМС;

· адміністративні збори та платежі у межах підвідомчої території,

· доходи від некомерційного-та побічного продажу;

· надходження від штрафів та фінансових санкцій;

· інші неподаткові надходження.

Доходи від операцій з капіталом - доходи, що утворюються у результаті вкладання тимчасово вільних коштів у інструменти фінансового ринку.

Трансферти - фінансові ресурси, що передаються з бюджету центрального уряду до місцевих бюджетів, а також з бюджетів територіальних одиниць вищого рівня до бюджетів нижчого адміністративного рівня з метою збалансування дохідної і видаткової частини цих бюджетів.

За економічною природою доходи місцевих органів влади поділяються на:

· власні доходи: доходи, що мобілізуються місцевою владою самостійно на основі власних рішень і за рахунок джерел, визначених місцевим органом влади. До власних доходів належать місцеві податки і збори, доходи від майна, що належить місцевій владі, та від господарської діяльності комунальних (муніципальних) підприємств, комунальні платежі, а також доходи за рахунок комунальних кредитів і позик;

· передані доходи: доходи, що передаються місцевій владі центральною владою або органами влади вищого територіального рівня. Вони бувають закріплені та регульовані:

Закріплені доходи - це одна з форм переданих доходів місцевим органам влади на стабільній, довгостроковій основі. До закріплених належать доходи, які на довготривалій основі за єдиною часткою передаються до місцевих бюджетів одного рівня.

Склад доходів, що закріплюється за бюджетами місцевого самоврядування базового рівня і враховується при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів регламентується Бюджетним кодексом України (Розділ 3 “Місцеві бюджети” Глава 2, статті 64 - 69)

До доходів, що закріплюються за базовими бюджетами місцевого самоврядування та враховуються при визначенні обсягів бюджетних трансфертів, належать такі податки і збори (обов'язкові платежі):

1) прибутковий податок з громадян (до доходів бюджетів міст Києва і Севастополя -- 100 %, до доходів міст республіканського та обласного значення -- 75 %, до доходів міст районного значення, сіл, селищ -- 25 % загального обсягу прибуткового податку з громадян, що справляється на даній території);

2) державне мито в частині, що належить відповідним бюджетам (справляється на даній території);

3) плата за ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності та сертифікати, що видаються виконавчими органами відповідних рад;

4) плата за державну реєстрацію суб'єктів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

5) плата за торговий патент на здійснення деяких видів підприємницької діяльності, що справляється виконавчими органами відповідних рад;

6) надходження адміністративних штрафів, що накладаються виконавчими органами відповідних рад або утвореними ними в установленому порядку адміністративними комісіями;

7) єдиний податок для суб'єктів малого підприємництва в частині, що належить відповідним місцевим бюджетам (справляється на даній території).

Регульовані доходи - це також одна з форм доходів, що передаються центральною владою місцевим органам влади або з бюджетів територій вищого адміністративного рівня до бюджетів територій нижчого адміністративного рівня.

До регульованих відносять загальнодержавні податки, які згідно нормативами відрахувань розподіляються між різними рівнями бюджетної системи. Розміри відрахувань визначаються Верховною Радою України, виходячи з відповідних соціально-економічних нормативів бюджетної забезпеченості населення і стану місцевих джерел доходів. Уточнення переліку регульованих доходів місцевих бюджетів здійснюється в процесі ухвалення щорічних законів про Державний бюджет України. Регульовані доходи становлять основну частку доходів місцевих бюджетів України. На даний момент ця частка сягає 75% - 85%.

До основних регульованих доходів належать:

1. ПДВ

2. Податок на прибуток підприємств (за винятком тих, що перебувають у комунальній власності)

3. Акцизний збір

4. Прибутковий податок з громадян

5. Плата за землю

Регульовані доходи зараховуються до місцевих бюджетів за індивідуальними ставками та єдиними нормативами відрахувань.

Доходи місцевих бюджетів складаються з загального і спеціального фондів:

Згідно з положеннями Бюджетного кодексу, дохідна частина місцевих бюджетів складається з доходів, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, та доходів, що не враховуються. У Бюджетному кодексі вводиться поняття "кошика доходів” місцевого самоврядування для бюджетів територіальних громад (сіл, селищ, міст та їх об'єднань).

Є два кошики:

“Кошик№1” спрямовується на фінансування повноважень, делегованих державою місця. Доходи цього кошика враховуються за умови визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Склад доходів “1 кошика” визначаються у статтях 64,66 Бюджетного кодексу України.

“Кошик № 2” - це той кошик, що спрямовується на виконання власних повноважень. Доходи цього кошика не враховуються за умови визначення обсягу міжбюджетних трансфертів. Склад доходів “2 кошика“ визначено статтею 69 бюджетного кодексу України.

2. Структура видатків місцевих бюджетів

Видатки місцевих органів влади є точним відображенням тих повноважень, що на них покладаються. Це економічні відносини, які виникають у зв'язку з розподілом централізованих коштів бюджетів і обумовлені суспільним способом виробництва та функціям держави.

За пріоритетністю фінансування виділяють обов'язкові видатки та факультативні.

Обов'язкові видатки це ті, які спрямовані на виконання обов'язкових завдань, покладених на органи місцевої влади з метою забезпечення певних стандартів державних послуг, а також видатки, пов'язані з борговими зобов'язаннями та кредитами.

Факультативні видатки - це ті видатки, які місцева влада здійснює для добровільно визначених завдань.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.97 поділяє видатки на дві групи: поточні і видатки розвитку.

Поточні видатки (або адміністративні) -- це кошти поточного бюджету, що спрямовуються на фінансування підприємств установ і закладів, які утримуються за рахунок бюджетних асигнувань.

Напрямки використання поточного бюджету: соціальний захист та соціальне забезпечення, соціально-культурна сфера, охорона здоров'я, фізична культура і спорт, видатки на житлове господарство, видатки на фінансування пасажирського транспорту, видатки на утримання органів влади.

Поточні видатки потребують негайного та своєчасного фінансування. Таке фінансування може забезпечуватись лише за наявності відносно стабільних джерел доходів.

До видатків розвитку (капітальних чи інвестиційних) належать: витрати на фінансування інвестиційної та інноваційної діяльності, субвенції, кошти на програми соціально-економічного розвитку територій, капітальне будівництво, придбання обладнання, транспортних засобів та іншої техніки, на сплату основної частини боргу органів місцевого самоврядування. Видатки на благоустрій населених пунктів містять у собі: капітальні вкладення, витрати на капітальний ремонт, витрати на поточне утримання споруд і їх благоустрій. В свою чергу витрати на капітальні вкладення містять витрати на очисні споруди, будівництво шляхів і тротуарів, газифікацію, електрифікацію тощо. Вони проводяться як за рахунок бюджету, так і з залученням коштів підприємств, організацій усіх форм власності відповідно до програм, затверджених органами місцевого самоврядування.

Витрати на капітальний ремонт об'єктів благоустрою проводяться згідно з кошторисом за рахунок бюджету і визначаються відповідно до встановлених норм за видами. Поточне утримання об'єктів міського благоустрою, санітарна очистка вулиць і тротуарів, вуличне освітлення і т.п. - також проводиться за рахунок коштів відповідних бюджетів на підставі кошторисних розрахунків.

Вільні бюджетні кошти, що включають вільний залишок коштів, суми додатково одержані в процесі виконання бюджету, суми перевищення доходів над видатками в разі збільшення доходів чи економії видатків, які утворилися в місцевих бюджетах на початку бюджетного року - не враховуються при затвердженні бюджету наступного року і не можуть бути вилучені органами державної виконавчої влади вищого рівня. Рішення про їх використання приймають місцеві виконавчі органи або органи місцевого самоврядування.

Співвідношення між поточним бюджетом і бюджетом розвитку можуть змінюватись залежно від того, наскільки напруженим є виконання поточного бюджету.

За функціональним поділом згідно зі статтею 64 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» видатки місцевих бюджетів можна поділити на дві окремі частини: видатки, пов'язані з виконанням власних повноважень місцевого самоврядування та видатки, пов'язані з виконанням делегованих законом повноважень. Держава в повному обсязі фінансує видатки, пов'язані з реалізацією делегованих повноважень.

До видатків на здійснення делегованих повноважень, що виконуються за рахунок коштів державного бюджету на місцевому рівні відносяться:

— видатки на забезпечення конституційного ладу держави, державної цілісності та суверенітету,

— видатки на забезпечення незалежного судочинства,

— видатки, які визначаються функціями держави та можуть бути передані до виконання Автономній Республіці Крим та місцевому самоврядуванню з метою забезпечення найефективнішого їх виконання на основі принципу субсидіарності,

— видатки на реалізацію прав місцевого самоврядування, які мають місцевий характер та визначені законами України.

Склад видатків місцевих бюджетів прописаний у Законі України “Про бюджетну систему України” від 29.06.95 України N 253/95-ВР у розділі 3, статті 20.

Бюджетний кодекс України у статтях 88, 89, 90 встановлює видатки, що здійснюються з бюджетів сіл, селищ, міст районного значення та їх об'єднань, а також з районних та обласних бюджетів, бюджету АРК і міст обласного підпорядкування і враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Стаття 91 Бюджетного кодексу України визначає видатки місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів.

Тема 4 Інститут комунальної власності у системі місцевих фінансів

1. Комунальна власність

Комунальна власність - самостійна форма власності, що, згідно Конституції України, належить територіальній громаді. Муніципальна власність - одна з форм колективної власності, що може перебувати в користуванні, володінні і розпорядженні територіальних колективів та їх органів самоврядування.

Суб'єктами права комунальної власності є адміністративно-територіальні одиниці в особі обласних, районних, міських, селищних, сільських рад народних депутатів.

Об'єктами права комунальної власності є майно, що забезпечує діяльність відповідних рад і утворюваних ними органів, кошти місцевих бюджетів, державний житловий фонд, об'єкти житлово-комунального господарства, майно закладів народної освіти, культури, охорони здоров'я, торгівлі, побутового обслуговування, майно комунальних підприємств, місцеві енергетичні системи, транспорт, системи зв'язку та інформації, інше майно, необхідне для забезпечення економічного й соціального розвитку відповідної території.

Формування комунальної власності в Україні ще не завершене. На відміну від практики більшості зарубіжних розвинутих країн, в Україні майно комунальної власності сформовано шляхом його безоплатної передачі від загальнодержавної до комунальної власності. У зарубіжних країнах майно муніципальної (комунальної) власності формувалось, як правило, шляхом викупу об'єктів власності територіальними колективами, а також шляхом створення об'єктів комунальної власності за рахунок коштів органів місцевого самоврядування.

Правові форми організації комунальних підприємств:

Унітарне комунальне підприємство - це підприємство, не наділене правом власності на закріплене за ним майно. Майно такого підприємства є неподільним і не може бути розподілене на частки, паї. Не можуть мати часток, паїв у такому підприємстві і його працівники. Майно унітарного комунального підприємства використовується на основі права господарського відання або на основі права оперативного управління.

Комунальним акціонерним товариством є товариство, що має статутний фонд, поділений на певну кількість акцій рівної номінальної вартості. Акціонерне товариство несе відповідальність за зобов'язаннями лише майном товариства. Акціонери відповідають за зобов'язаннями товариства лише в межах належних їм акцій. Орган місцевого самоврядування може володіти 100 відсотками акцій акціонерного товариства або лише їхньою частиною. Комунальним акціонерним товариством вважається товариство, в якому понад 50 відсотків акцій належить органу місцевого самоврядування. Органи місцевого самоврядування можуть бути учасниками як відкритих, так і закритих акціонерних товариств.

Комунальним товариством з обмеженою відповідальністю є товариство, котре має статутний фонд, розподілений на частини згідно кількості учасників, розмір яких визначається статутними документами. Учасники товариства несуть відповідальність за його зобов'язаннями в межах їхніх внесків до статутного фонду. У випадках, визначених статутними документами, учасники ТОВ, котрі не повністю вклали свої внески, відповідають за зобов'язаннями товариства в межах внесеної суми. Органи місцевого самоврядування можуть володіти статутним фондом товариства з обмеженою відповідальністю повністю або частково. Комунальним вважається товариство з обмеженою відповідальністю, якщо орган місцевого самоврядування володіє більш ніж 50 відсотками його статутного фонду.

Комунальний сектор в Україні включає: промисловість, сільське господарство, транспорт і зв'язок, будівництво, торгівлю та громадське харчування, постачання та збут, житлово-комунальне господарство, побутове обслуговування населення. На даний момент як комунальні зареєстровані 700 промислових підприємств, що складає майже 8% промислових підприємств України і на яких зайнято майже 110 тисяч чоловік.

2. Фінанси комунальних підприємств

Інститут фінансів комунальних підприємств відіграє важливу роль у забезпеченні населення територій громадськими послугами. Становлення фінансів комунальних підприємств в Україні розпочалося із запровадженням у 1990 р. комунальної форми власності.

Особливості функціонування фінансів комунальних підприємств в Україні:

— Фінанси підприємств комунальної власності функціонують на основі законодавства, яке регламентує діяльність усіх господарських структур в економіці України.

— Більшість установ і закладів, що перебувають у комунальній власності, є самостійними юридичними особами і фінансуються за рахунок місцевих бюджетів на основі кошторисів. Але частина комунальних закладів не мають самостійних банківських рахунків, а лише субрахунки, наприклад школи, дитячі садки та ін. Ще частина комунальних установ і закладів мають змішану систему фінансування - як кошторисну, так і госпрозрахункову.

— Прибуток підприємств комунальної власності розподіляється в порядку, визначеному відповідними місцевими радами згідно із статутами цих підприємств. Статути затверджуються відповідними місцевими радами, яким належать вказані підприємства.

— Прибуток підприємств комунальної власності підлягає оподаткуванню. 100 % податку на прибуток комунальних підприємств зараховується до бюджету місцевої ради того рівня, якому належать ці підприємства.

— Місцеві ради можуть надавати пільги або повністю звільняти від оподаткування підприємства комунальної форми власності в тій частині, в якій ці податки зараховуються до відповідних місцевих бюджетів.

— Комунальні підприємства в Україні мають самостійні фінансові баланси, їх рахунки не об'єднуються з бюджетними рахунками органів місцевого самоврядування.

— Фінанси комунальних підприємств обліковуються в складі фінансів державного сектора економіки.

Комунальні платежі - платежі, що стягуються місцевими органами влади як плата за надані послуги фізичним та юридичним особам. В Україні система комунальних платежів одержавлена. Виконавчі органи сільських, селищних і міських рад отримали право на встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів з оплати побутових, комунальних, транспортних та інших послуг, що надаються підприємствами та організаціями комунальної власності відповідної територіальної громади.

3. Поняття комунального кредиту

У розвинутих місцевих фінансових системах інститут комунального кредиту відіграє особливу роль у фінансах місцевих органів влади. Він є - основним джерелом фінансування муніципальних інвестиційних програм. Це система відносин між двома юридичними особами, одна з яких - орган місцевого самоврядування, з приводу платної передачі фінансових ресурсів у тимчасове користування на умовах кредитування. Його не слід ототожнювати з державним кредитом, де суб'єктом кредитних відносин виступає держава.

Основні форми комунального кредиту, що зустрічаються у світовій практиці: облігаційні позики, безоблігаційні позики, комунальний банківський кредит, комерційний комунальний банківський кредит, комунальний кредит державних банків, взаємний комунальний кредит та ін.

В Україні поступово розвивається кредит у формі комунальних облігаційних позик і комерційний банківський комунальний кредит. Для місцевих рад встановлено право користуватися на договірних засадах кредитами на виробничі та соціальні потреби.

Згідно зі статтею 11 прийнятого у 1991 р. Закону України "Про цінні папери і фондову біржу", місцеві ради першого рівня отримали право на випуск внутрішніх місцевих позик. На Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку покладено функції регулювання реєстрації цінних паперів щодо таких позик. Розмір внутрішніх республіканських позик Автономної Республіки Крим встановлюється Верховною Радою АРК, а внутрішніх місцевих позик - обласними та міськими радами. Загальний обсяг випущених внутрішніх позик регулює Верховна Рада України в межах визначеного законом внутрішнього державного боргу. Органи місцевого самоврядування, встановлюючи розмір місцевих позик та кредитів, обов'язково погоджують його з Міністерством фінансів України.

Тема 5 Основи фінансової автономії місцевих органів влади.

1. Поняття фінансової автономії місцевих органів влади

Під поняттям фінансової автономії місцевих органів влади треба розуміти фінансову незалежність цих органів при виконанні покладених на них функцій. Поняття автономія розкриває зміст терміну самоврядування і тісно з ним пов'язане. Термін автономія у перекладі з грецького слова “autonomio” походить від понять “autos” -- сам і “nomos” -- закон. У буквальному розумінні це означає: сам пишу (приймаю) закони. Автономія місцевих органів влади - це самоврядування територіальних колективів, самостійність всіх рівнів місцевої влади. Самоврядування -- це автономне функціонування будь-якої організації, у тому числі й територіальної. Воно означає, що:

· рішення організації, яка має автономію, приймаються її членами, тобто члени цієї організації свої справи вирішують спільно,

· для управління справами організація може створювати управлінський апарат, не втрачаючи при цьому властивостей самоврядування.

Особливою формою автономії є фінансова автономія.

Фінансова автономія -- це самоврядування у сфері фінансів, фінансова незалежність місцевих рад при виконанні покладених на них функцій. Місцева влада має право самостійно будувати власну фінансову систему на основі своїх рішень і у межах закону, самостійно визначати свої видатки, доходи, способи формування доходів, самостійно будувати відповідні фінансові інститути, мати власну компетенцію в системі фінансових відносин.

Фінансова автономія місцевих органів влади може розглядатися лише в контексті функцій, які покладаються на ці органи влади. Якщо в державі немає розподілу функцій між рівнями влади, то про фінансову автономію місцевих органів влади не може бути й мови. Розподіл та розмежування функцій між різними рівнями влади можливий тільки при повній реалізації принципу автономії. Головним критерієм, який засвідчує фінансову автономію місцевої влади є наявність права прийняття рішень у сфері власних фінансів. Якщо такого права не передбачено в законодавстві, то місцева влада фінансової автономії не має.

2. Межі та кількісні показники фінансової автономії місцевих органів влади

За різних умов місцеві органи влади можуть мати різні рівні фінансової автономії. Рівень фінансової автономії місцевих органів влади визначається системою кількісних показників:

1. питома вага видатків на реалізацію власних повноважень,

2. питома вага обов'язкових видатків,

3. питома вага видатків для забезпечення делегованих повноважень,

4. питома вага власних доходів,

5. питома вага власних і закріплених доходів,

6. питома вага доходів від місцевих податків і зборів,

7. питома вага незв'язаних субсидій,

8. ступінь залежності від окремих доходних джерел,

9. коефіцієнт податкоспроможності окремої адміністративно-територіальної одиниці.

1. Показник питомої ваги видатків на реалізацію власних повноважень характеризує обсяг функцій, що забезпечуються органами місцевого самоврядування поза межами прямого державного контролю.

2. Показник питомої ваги обов'язкових видатків характеризує обсяг завдань, що забезпечуються місцевими органами влади під контролем державної влади на рівні встановлених нею єдиних державних стандартів. Якщо місцевий орган влади не в змозі забезпечити фінансування обов'язкових видатків на рівні державних стандартів, то держава надає йому необхідну фінансову допомогу.

3. Показник питомої ваги видатків на фінансування делегованих повноважень відображає обсяг завдань державної влади, що делегуються нею на місця. Видатки місцевих органів влади на реалізацію делегованих повноважень мають в повному обсязі компенсуватися тим органом державної влади, котрий їх делегував. Даний показник відображає те, якою мірою місцеві органи влади є агентами центральних органів влади.

4. Показник питомої ваги власних доходів у доходах місцевих бюджетів вказує на ступінь залежності доходних джерел місцевих органів влади від їхньої власної діяльності та власних рішень. Це -- показник рівня незалежності доходної бази місцевих органів влади від доходної бази центральної влади. Показник питомої ваги власних доходів у доходах місцевих бюджетів є найбільш універсальним показником рівня самостійності цих бюджетів.

5. Показник питомої ваги власних і закріплених доходів у доходах місцевих бюджетів є показником рівня самостійності місцевих бюджетів з урахуванням переданої їм державою на довгостроковій основі додаткової доходної бази.

6. Показник питомої ваги доходів місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів характеризує частину доходів бюджетів, які формуються за рахунок податків і зборів, що встановлюються місцевими органами влади у межах законодавства.

7. Показник питомої ваги незв'язаних субсидій у доходах місцевих органів влади відображає обсяги фінансової допомоги місцевим органам влади з боку державної влади, яка не обумовлюється конкретною метою та завданнями. Така допомога може розглядатися як засіб для зміцнення власної доходної бази місцевих органів влади.

8. Ступінь залежності доходів місцевих органів влади від окремих дохідних джерел є універсальним показником реальної фінансової автономії цих органів влади. Місцеві органи влади не можуть потрапляти в залежність до певних суспільних груп, котрі формують дохідні джерела, що слід враховувати в процесі формування системи місцевих податків, розміщення місцевих позик.

9. Важливим показником фінансової автономії є коефіцієнт податкоспроможності адміністративно-територіальної одиниці. Цей показник використовується в практиці багатьох зарубіжних країн і розраховується в такий спосіб: спочатку визначається податкоспроможність адміністративно - територіальної одиниці. Податкоспроможність території -- це показник, який характеризує абсолютний обсяг ВВП, що виробляється в її межах на душу населення і який може бути об'єктом комунального оподаткування.

Аналогічно розраховується середня податкоспроможність в масштабах усієї держави: частка ВВП на душу населення, що може бути об'єктом комунального оподаткування. Співвідношення між податкоспроможністю окремої території та середньою податкоспроможністю в межах країни є коефіцієнтом податкоспроможності.

Цей коефіцієнт може бути більшим або меншим від одиниці. Якщо територія має коефіцієнт податкоспроможності менший за 1, то така територія отримує фінансову допомогу в процесі фінансового вирівнювання. Якщо цей коефіцієнт на певній території більший за 1, то вона є фінансовим донором.

Отже, рівень фінансової автономії окремої території визначається її податкоспроможністю. Території з малою податкоспроможністю, так звані “бідні” території, мають об'єктивно зумовлений низький рівень фінансової автономії, і навпаки, території з високою податкоспроможністю, або, як їх ще називають, “багаті” території, мають вищий рівень фінансової автономії.

Тема 6 Внутрішні міжурядові фінансові відносини

1. Міжурядові та міжбюджетні фінансові відносини

У процесі надання державних і громадських послуг, виконання визначених завдань уряди різних рівнів влади взаємодіють і співпрацюють між собою. Міжурядові фінансові відносини - це відносини, що виникають у процесі спільної діяльності різних рівнів влади при виконанні покладених на них Конституцією та законами функцій. Вони об'єктивно зумовлені тим, що, як і будь-які фінансові відносини, виникають через суспільну потребу в перерозподілі бюджетних ресурсів на користь бюджетів, що в меншій мірі забезпечені чи мають на даний момент більшу потребу в коштах. Об'єктом таких відносин виступають фінансові ресурси, що розподіляються між бюджетами різних рівнів для усунення диспропорцій в економічному розвитку регіонів.

В унітарних державах внутрішні міжурядові фінансові відносини виникають між двома рівнями урядів: урядом, який очолює центральну виконавчу владу, і урядами, що представляють місцеве самоврядування, у федеративних державах є ще один рівень: уряди суб'єктів федерації. Світова практика налічує такі основні концепції організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин:

1. Концепція бюджетного (фінансового, фіскального) федералізму - це форма організації внутрішніх міжурядових фінансових відносин, яка має кілька ознак:

· чітке розмежування видатків різних рівнів влади і надання владним структурам повноважень самостійно формувати власну дохідну базу;

· побудова внутрішніх міжурядових фінансових відносин на основі договірно-правових форм їх організації;

· активна роль у визначенні моделі фінансових відносин не тільки центральної влади, а й регіональної та місцевої через механізм їх консультацій і переговорів.

Різновиди бюджетного федералізму:

· децентралізовані моделі: характеризуються значною фіскальною автономією регіональних і місцевих органів влади, слабкістю зв'язків між різними рівнями влади, порівняно обмеженим співробітництвом. Центральна влада фактично не займається проблемами фінансового вирівнювання, мало уваги звертає на фіскальні дисбаланси в розвитку окремих територій. Таким чином, місцева влада при такій моделі має покладатися передусім на власні сили. Подібна модель бюджетного федералізму характерна для США;

· кооперативні моделі: характеризуються тісною співпрацею різних рівнів влади та активною політикою центральної влади з подолання фіскальних дисбалансів. Центральна влада активно турбується про забезпечення єдиних стандартів громадських послуг у межах усієї території країни. Кооперативні моделі бюджетного федералізму характерні для більшості федеративних європейських держав, зокрема для ФРН, Австрії.

2. Концепція бюджетного унітаризму характеризується тим, що основні принципи організації визначаються центральною владою. Місцевій та регіональній владі при цьому, як правило, відводиться досить пасивна роль. У рамках бюджетного унітаризму центральна влада здійснює активну політику забезпечення єдиних стандартів громадських послуг по всій території країни, вирівнює фіскальні дисбаланси.

3. Концепція субсидіарності, яка базується на таких принципах:

· влада більш високого рівня, зокрема державна, може втручатися у фінансові справи влади нижчого рівня лише тою мірою, в якій підпорядкована ланка продемонструвала і довела свою нездатність самостійно вирішувати фінансові проблеми;

· субсидіарність означає фінансову допомогу. Цей принцип вказує на обов'язок вищої (державної) влади надавати фінансову допомогу органам влади місцевого рівня. При цьому така допомога має сприяти зміцненню фінансової автономії місцевої влади та розширенню її повноважень, а не повному підпорядкуванню місцевої влади центральній владі, яка надає кошти. Суспільство повинно усвідомити, що збільшення потреб місцевих бюджетів продиктоване необхідністю вирішення наболілих питань місцевої громади, поліпшення рівня громадських послуг, забезпечення мінімальних стандартів життя громадян, що гарантуються конституцією. Стаття 9 “Європейської хартії місцевого самоврядування” стверджує необхідність процедур усунення фінансових диспропорцій у регіонах з метою подолання:

Ш наслідків нерівномірного розподілу потенційних джерел фінансування регіонів;

Ш фінансового тягаря місцевої влади, обумовленого дефіцитом коштів на вирішення нагайних потреб на підвідомчій території.

Світова практика усунення цих диспропорцій передбачає як загальнодержавні джерела фінансових ресурсів - зокрема субсидії з державного бюджету, так і міжрегіональні солідарні фінансові фонди, створені з метою взаємного фінансування та фінансового вирівнювання доходів аналогічних бюджетів у розрахунку на душу населення. У статті 10 “Європейської хартії місцевого самоврядування” місцевим властям надане право: “виконуючи свої повноваження, співробітничати та, в межах закону, створювати консорціуми з іншими місцевими властями для виконання завдань, що становлять спільний інтерес.”

· розподіл повноважень між різними рівнями влади в усіх сферах, включаючи фінансову;

· принцип співробітництва (партнерства) різних рівнів влади.

Принцип співробітництва різних рівнів влади не виключає конфліктних ситуацій між ними. У більшості західноєвропейських країн створено правові механізми розв'язання таких конфліктів. Європейське законодавство дозволяє місцевим органам влади оскаржувати рішення, у тому числі й фінансові, центральних і земельних властей у конституційних судах.

· принцип делегованого управління: центральна влада може делегувати частину своїх повноважень місцевій владі. Та, в свою чергу, може на основі угоди делегувати окремі свої повноваження органам влади вищого рівня.

2. Види бюджетних трансфертів та їх правове регулювання

Органи місцевого самоврядування повинні самостійно планувати власні доходи і постійно прагнути до збільшення частки власних податкових і неподаткових доходів в загальній сумі доходів бюджетів, що посилюватиме автономію і незалежність місцевих бюджетів, задекларовану Європейською хартією місцевого самоврядування та Бюджетним Кодексом України.

Але в силу того, що в Україні власних доходів місцевих бюджетів бракує, традиційно використовуються такі інструменти бюджетного регулювання:

1. відсоткові відрахування від загальнодержавних податків і зборів (регулюючі і закріплені доходи);

2. бюджетні трансферти (бюджетні дотації, субсидії і субвенції, вилучення коштів до Державного бюджету України, міжбюджетні взаєморозрахунки);

3. бюджетні позички.

Залежно від цільового спрямування коштів бюджетні трансферти поділяються на дві групи:

1. Поточні - грошові допомоги, які одержують бюджети нижчих рівнів при нестачі доходних джерел, тобто метою надання поточних трансфертів є збалансування бюджетів, яким вони надаються. До поточних трансфертів належать:

— дотації, одержані з державного бюджету;

— дотації, одержані з республіканського бюджету АРК, обласних, міських (міст Києва та Севастополя) бюджетів;

— дотації, одержані з районних та міських бюджетів, крім міст районного підпорядкування;

— кошти, одержані за взаємними розрахунками з Державним бюджетом;

— кошти, одержані сільськими, селищними та міськими (міст районного підпорядкування) бюджетами;

— надходження коштів з бюджетів нижчих рівнів.