Бюджетный федерализм

Размещено на http://www.allbest.ru

Лекция № 10

Бюджетный федерализм



План

Понятие межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

Принципы бюджетного федерализма

Механизмы бюджетного выравнивания: финансовая помощь, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды

Перспективы развития бюджетного федерализма в России

Вопросы для самопроверки

Литература



Понятие межбюджетных отношений и бюджетного федерализма

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Понятие «межбюджетные отношения» впервые появилось именно в БК РФ (гл. 16 ст. 129--142).

В ст. 129 БК РФ межбюджетные отношения определены как отношения, возникающие между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения полномочий и закрепления бюджетных правомочий, соблюдение прав, обязанностей и ответственности органов власти в области организации бюджетного процесса.

Реализация межбюджетных отношений связана с формированием и исполнением бюджеты различного уровня бюджетной системы и осуществлением бюджетного регулирования.

Развитие межбюджетных отношений связано с развитием бюджетного федерализма в России, базирующегося на ст. 71, 72, 73 Конституции РФ. Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999--2001 гг. была одобрена в 1998 г. и реализуется до настоящего времени.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации.

Согласно ст. 65 БК РФ формирование расходов-бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на:

основе минимальных государственных социальных стандартов;

нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг;

единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности.

Бюджетный кодекс РФ, впервые применяя такие понятия как «минимальные государственные социальные стандарты», «минимальная бюджетная обеспеченность», устанавливает (ст. 6), что

Под «минимальными государственными социальными стандартами» понимаются государственные услуги, предоставляемые гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, гарантируемых государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации».

«Минимальная бюджетная обеспеченность» -- это минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующего бюджета».

Однако до настоящего времени закон о государственных минимальных стандартах еще не принят. Поэтому до его принятия порядок предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Иными словами, пока расходы федерального бюджета в части финансовой помощи определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Распределение расходов по определенным уровням бюджетной системы осуществляется также через передачу расходов из одного уровня бюджетной системы в другой. Так, согласно ст. 130 БК РФ отдельные виды расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также из последних в местные бюджеты только путем включения соответствующих норм в закон о федеральном бюджете или соответственно в закон субъекта РФ о бюджете на очередной финансовый год и одновременно в бюджет РФ.

Принцип разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации.

В мировой практике используются различные способы разграничения доходов внутри бюджетной системы, в частности, к ним относятся:

1) разграничение конкретных доходов и налогов по уровням бюджетной системы;

2) распределение (квотирование) поступлений от налогов путем закрепления за каждым уровнем бюджетной системы конкретной доли налога в пределах единой ставки или процентных отчислений от налога;

3) установление территориальных надбавок к федеральным налогам.

Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

Принцип равенства предполагает, что все субъекты РФ и муниципальные образования обладают равными юридическими возможностями при формировании своих бюджетов. Однако фактически их возможности могут быть разными и зависят от социально-экономических, географических, климатических особенностей российского государства и т.д.

Принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

Принцип равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ -- в местные бюджеты.

Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Согласно Конституции страны Россия является федеративным государством. Субъектами Российской Федерации являются республики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Основными функциями межбюджетных отношений являются:

Выравнивающая - выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны).

Стимулирующая - стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования.

Обе эти функции подлежат реализации в сочетании как двуединый процесс, поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.

Организация межбюджетных отношений строится на основе распределения всех доходов на собственные и регулирующие (см. тему «Доходы бюджета») и путем предоставления различных форм финансовой помощи.

Финансовая помощь - это денежные средства, которые предоставлены из вышестоящих бюджетов в нижестоящие во-первых, для покрытия недостатка собственных регулирующих доходов, и во-вторых, для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности и уровня потребления государственных услуг.

Финансовая помощь предоставляется на определенных условиях:

Финансовая помощь из федерального бюджета предоставляется только в случае подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта РФ через федеральное казначейство.

Субъект РФ, получатель финансовой помощи, не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых из регионального бюджета, в лучшие условия по сравнению с федеральными государственными служащими. Имеется в виду размер прямых выплат заработной платы и различных компенсаций.

Субъекты РФ не имеют право предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающим 3% расходов регионального бюджета.

Субъект РФ не имеет права предоставлять государственные гарантии по кредитам, которые превышают 5% расходов регионального бюджета.

Точно такие же условия применяются при предоставлении финансовой помощи муниципальным образованиям из региональных бюджетов.

Финансовая помощь может также предоставляться на финансирование отдельных целевых расходов. К таким расходам относится финансирование федеральных целевых программ, которые имеют совместные источники финансирования из разных бюджетов. Сюда же относятся капитальные расходы, и расходы, передаваемые из бюджетов других уровней.

Финансовая помощь может быть предоставлена также на финансирование кассовых разрывов.

Основные виды финансовой помощи:

Дотации. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов при недостаточности собственных доходов. Эти средства выделяются в основном на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований.

Субвенции. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для осуществления целевых расходов.

Субсидии. Это бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на безвозмездной и безвозвратной основе для финансирования целевых расходов на условиях долевого участия.

Целевые бюджетные кредиты. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам для передачи их юридическим лицам на возвратной возмездной основе для покрытия целевых расходов, предусмотренных программами кредитования.

Бюджетные ссуды. Это бюджетные средства, которые предоставляются другим бюджетам на возвратной и безвозмездной или возмездной основе для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов.

В процессе межбюджетных отношений могут возникать особые типы операций, не связанные с предоставлением финансовой помощи, но влияющие на доходы и расходы бюджетов разных уровней.

Первый вид операций - это взаимные расчеты между бюджетами. Это операции по передаче средств из одних бюджетов в другие, которые связаны с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве и с передачей полномочий по финансированию тех или иных расходов, не учтенных при утверждении бюджета. В настоящее время эти операции встречаются достаточно редко, т.к. запрещено вводить изменения в налоговом бюджетном законодательстве в течение года.

Второй тип операций - бюджетные компенсации. Это средства, передаваемые из одних бюджетов в другие для возмещения выпадающих доходов или дополнительных расходов, вызванных решениями или действиями вышестоящих органов власти. Такие операции тоже ограничены и могут осуществляться в основном за счет резервных фондов бюджетов.

В особом порядке происходит формирование бюджетов закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО). Это бывшие закрытые города.

Бюджеты ЗАТО не включаются в бюджеты субъектов РФ и являются самостоятельным звеном местных бюджетов, непосредственно связанным федеральным бюджетом. Доходы бюджетов ЗАТО формируются за счет направления в них в полном объеме всех видов федеральных, региональных и местных налогов и других доходов, собираемых на территории ЗАТО. При недостаточности этих доходов, в бюджеты ЗАТО из федерального бюджета выдаются дотации на финансирование расходов, связанных с деятельностью орагнов местного самоуправления ЗАТО. Размер дотаций определяется законом о федеральном бюджете на очередной год. Превышение доходов над расходами бюджетами ЗАТО не подлежит изъятию в другие виды бюджетов. Исполнение бюджетов ЗАТО производится федеральным казначейством. Начиная с 2004 года органы местного самоуправления ЗАТО не имеют права прекращать действия федеральных и региональных налогов, изменять их ставки и устанавливать дополнительные льготы по этим налогам, взимаемым на территории ЗАТО. 

Бюджетный федерализм -- это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

Бюджетный федерализм - бюджетные отношения центра и регионов.

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных отношений органов власти различных уровней в процессе формирования доходов бюджетов и финансирования расходов на всех этапах бюджетного процесса.

Бюджетный федерализм предполагает формирование и развитие системы бюджетного устройства, соответствующий федеративному государству и позволяющий органам власти субъектов федерации и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней.

Взаимодействие бюджетов всех уровней обеспечивается налоговой политикой. В соответствии с законодательством доходная часть территориальных бюджетов должна состоять из закрепленных и регулируемых доходов, дотаций, субвенций, трансфертов и кредитных ресурсов.

Система бюджетного устройства должна обеспечивать:

1. Экономическую эффективность - создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию соответствующих территорий.

2. Бюджетную ответственность - управление общественными финансами от имени и в интересах населения при максимально эффективном использовании налоговых и иных ресурсов соответствующих территорий для предоставления бюджетных услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики.

3. Социальную справедливость - выравнивание доступа граждан вне зависимости от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям.

4. Политическую консолидацию - достижение общественного согласия по вопросам распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества.

5. Территориальную интеграцию - обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

РФ по своей форме государственного устройства является федеративным государством. Существует три уровня органов государственного и местного управления. Поэтому для такого государственного устройства характерна особая система финансовых взаимоотношений этих органов.

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами -- основной принцип федерализма, предусмотренный в ст. 11 Конституции Российской Федерации, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.

Правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов России является заключенный между ними федеративный договор и иные (двусторонние) договоры. В гл. 3 Конституции Российской Федерации перечислены все субъекты Российской Федерации: 21 республика, 6 краев, 50 областей, в том числе одна автономная область, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), 10 автономных округов. Статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики, статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом субъекта РФ.

Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся:

федеральная государственная собственность и управление ею;

установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики, федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы;

федеральные фонды регионального развития;

внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ;

внешнеэкономические отношения РФ;

оборона и безопасность.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные Конституционные и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся (в соответствии со ст. 72 Конституции):

вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

разграничение государственной собственности;

координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства, социальная защита, включая социальное обеспечение;

установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и другие нормативно-правовые акты. Вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативно-правовых актов, законы и нормативно-правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Важную роль в бюджетной системе России играет местное самоуправление. В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления:

самостоятельно управляют муниципальной собственностью;

формируют, утверждают и исполняют местный бюджет;

устанавливают местные налоги и сборы;

осуществляют охрану общественного порядка;

решают иные вопросы местного значения.

Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 132 Конституции Российской Федерации могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Одним из недостатков в реализации федерализма наблюдается несоответствие законов и решений субъектов РФ нормам федерального законодательства, несоблюдение федеральных законов в ряде регионов. В целях укрепления исполнительной вертикали, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и улучшения контроля за исполнением федеральных законов в России создано 7 федеральных округов. Каждый из них возглавляет полномочный представитель Президента Российской Федерации.

Согласно Указу Президента полномочный представитель федерального округа выполняет следующие функции:

обеспечивает координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в федеральном округе;

организует взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными и религиозными объединениями;

разрабатывает совместно с межрегиональными экономическими ассоциациями программы социально-экономического развития территорий в пределах федерального округа;

организует контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ за реализацией федеральных программ в федеральном округе;

согласовывает проекты решений федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы федерального округа или субъекта РФ, находящегося в пределах этого округа; принимает участие в работе органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, находящихся в пределах федерального округа; вносит Президенту РФ предложения о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов РФ, находящихся в пределах федерального округа, в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушениям прав и свобод человека и гражданства РФ.

Принципы бюджетного федерализма

Бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса, при формировании бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

Законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов.

Обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций.

Обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы.

Самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему. Этот принцип предполагает самостоятельность бюджетного процесса, в том числе в определении использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти.

Организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы РФ.

Наличие единых для каждого звена БС формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов.

В процессе применения этих принципов возникает две основных проблемы организации бюджетного федерализма.

Это проблемы вертикального и горизонтального выравнивания бюджетных возможностей органов государственной и местной власти, о которых будем говорить позже.

В мировой практике известно две основных модели распределения доходов между территориальными бюджетами: американская и европейская модели.

Американская модель (модель децентрализованного бюджетного федерализма - «конкурентный федерализм») предполагает закрепление каждого вида доходов за определенным бюджетом. При такой системе доходы полностью зачисляются в один конкретный бюджет, а взаимоотношения между бюджетами организуются на основе ссуд. Модель ориентирована на конкуренцию между территориальными образованиями, имеющими свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог - один бюджет». Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетной системы. При этом она сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель реализуется в США. Данная система позволяет повысить ответственность всех органов власти за сбор доходов, и дает возможность территориальным органам развивать свою собственную финансовую базу в зависимости от особенностей экономики и финансов территории. Такая модель не дает возможности сбалансировать региональные и местные бюджеты.

В европейской модели (модель оперативного бюджетного федерализма) существует система общих налогов (регулирующих). Действует по принципу «Один налог - три бюджета». За счет этих налогов формируется большая часть доходов бюджетов всех уровней. Основное преимущество такой системы связано с тем, что большинство бюджетов имеют достаточно устойчивую финансовую базу, т.к. получают доходы из первоклассных источников (НДС, индивидуальный и корпоративный подоходный налог, акцизы). Но при этом уменьшается самостоятельность региональных и местных органов, т.к. доходы их бюджетов в основном зависят от нормативов распределения, которые устанавливают вышестоящие органы. Это приводит к иждивенчеству получателей средств. Модель ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше некого среднего уровня. Кроме того, значительно ограничивается самостоятельность региональных и местных властей в области налогообложен6ия.При такой системе невозможно устранить дефицитность местных бюджетов и требуются дополнительные формы перераспределения средств между бюджетами различных уровней (дотации и другие формы финансовой помощи).

Российская модель (кооперативная модель с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма) распределения доходов построена на сочетании отдельных элементов как американской, так и европейской модели. Суть российской модели бюджетного федерализма в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектом федерации по бюджетным вопросам. Вместе с тем федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством субъектов РФ, т.к. оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства. Частично доходы формируются за счет собственных налоговых платежей, удельный вес которых в территориальных бюджетах не более 30%. А недостаток средств покрывается за счет распределения федеральных и региональных налогов, имеющих совместный характер, который называется регулирующим. Несмотря на такое распределение доходов, в большинстве региональных бюджетов доходы не могут покрыть расходы. До настоящего времени 75 бюджетов субъектов РФ из 89 являются дотационными. Кроме того, в РФ есть еще ряд частных проблем, связанных с особенностями организации налоговой системы России. При установлении действующей налоговой системы не определены принципы территориального распределения налогов, и разделение налогов на федеральные, региональные и местные носит произвольный характер. При этом основные фискальные источники бюджетов (косвенные налоги) отнесены к федеральным налогам, что дает возможность концентрации этих средств в федеральном бюджете, даже если эти налоги регулирующие. Поэтому создается зависимость территориальных бюджетов от действий федеральных органов.

Обеспечение горизонтального бюджетного выравнивания связано с соблюдением единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями различных субъектов РФ. Для обеспечения этой цели применяются единые правила и методы распределения финансовой помощи из вышестоящих бюджетов в нижестоящие. Эта финансовая помощь необходима для финансирования минимального уровня расходов, который требуется для формирования государственного стандарта потребления услуг. И вторая цель - это балансирование бюджетов. Финансовая помощь должна предоставляться таким образом, чтобы повысить размер услуг для тех субъектов, у которых недостаточные доходы. Для решения всех этих проблем требуется выбрать наиболее эффективные формы оказания финансовой помощи.

Принципы бюджетного федерализма реализуются в региональной политике РФ, целями которой являются:

обеспечение социальных, экономических, правовых и организационных основ федерализма РФ, создание единого правового и экономического пространства;

обеспечение единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты и гарантирование социальных прав граждан, установленных Конституцией РФ;

выравнивание условий социально-экономического развития регионов;

приоритетное развитие регионов, имеющих более иное стратегическое значение;

становление и обеспечение гарантий и прав местных органов самоуправления.

Основным элементом социальной политики является повышение уровня минимальных государственных гарантий:

минимально-достаточной заработной платы;

минимально-необходимых пенсий и пособий с учетом роста цен на товары и услуги.

Главными целями региональной политики в области доходов являются:

обеспечение максимально благоприятных экономических, правовых и организационных условий для роста заработной платы, пенсий, пособий и других денежных доходов граждан;

стабилизация уровня жизни населения, создание условий для повышения уровня жизни населения регионов.

Для реализации задач региональной политики в бюджетной сфере необходимо обеспечить:

бездефицитность бюджетов субъектов РФ за счет изменения налоговой системы и получения доходов от других источников;

законодательное разграничение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ, органами власти местного самоуправления по реализации социально-экономической политики;

формирование доходов бюджетов и распределение средств по статьям расходов в соответствии с возможностями и потребностями;

возможность при формировании бюджетов определять и учитывать финансовый и налоговый потенциал каждого источника и субъекта РФ;

сбалансированность бюджетов всех уровней, согласование между РФ и ее субъектами расчетных принципов и Методов;

право самостоятельного принятия каждым органом власти решения о направлениях и масштабах использование бюджетных средств;

контроль за целевым и эффективным расходованием средств, выделяемых из бюджетов на социально-экономическое развитие;

решение вопросов развития образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, ЖКХ социально-бытового обслуживания населения и других вопросов на уровне органов государственной власти субъекта РФ и органов местного самоуправления.

Вместе с тем решение крупномасштабных социально-экономических проблем требует совместных усилий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, которые направляются на:

противодействие тенденциям ухудшения демографической ситуации в стране в целом;

предотвращение обнищания населения и минимизацию отрицательных последствий безработицы;

регулирование миграционных процессов, особенно по размещению беженцев и переселенцев, или условий в соответствии с федеральными и региональными программами;

содействие развитию и совершенствованию системы образования на всех уровнях и на всех территориях, особенно в труднодоступных районах и в сельской местности;

оказание помощи населению регионов, попавших в трудные ситуации в результате стихийных бедствий, экологических и техногенных катастроф, в зону военных действий или межнациональных конфликтов.

Совершенствование федеративных отношений в условиях новой экономической политики входит в число приоритетных задач.

Оптимизация федеративных отношений не преследует целей возвеличивания субъектов РФ, ее задачи:

совершенствование механизма учета интересов субъектов РФ на федеральном уровне, расширение полномочий органов власти субъектов РФ, повышение их роли ответственности за положение дел не только в своем регионе, но и в целом в стране;

принятие федеральных законов, договоров и соглашений, направленных на укрепление общероссийской государственности и повышение самостоятельности субъектов РФ и местного самоуправления;

осуществление мер политического, экономического и правового характера, обеспечивающих государственную поддержку и стимулирование активности регионов непосредственно через бюджетные отношения;

совершенствование экономического механизма федеративных отношений, в том числе бюджетной системы; разработка правовых механизмов реализации совместных полномочий всех уровней власти в области бюджетных отношений и бюджетного права;

совместная реализация федеральных и региональных целевых программ развития регионов и страны в целом;

учет региональных особенностей при проведении социально-экономических реформ и межрегионального сотрудничества в целях обеспечения стабилизации общества и экономики;

увеличение доли связанных трансфертов, направленных на реализацию конкретных программ;

повышение эффективности использования средств федерального, регионального и местного бюджетов в целях решения социально-экономических проблем;

мобилизация доходов в федеральный, региональные и местные бюджеты и их целевое перераспределение между уровнями бюджетной системы;

улучшение законодательной базы в сфере федерализма и соблюдение федерального законодательства всеми органами государственной власти и местного самоуправления.

Важнейшую роль в межбюджетных отношениях играет Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который был создан в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношений с бюджетами субъектов РФ в 1994 году». Этим же указом была введена система бюджетных трансфертов.

Понятие «бюджетные трансферты» означает перевод средств в любой форме в нижестоящие бюджеты в виде нормативно-долевых дотаций, рассчитываемых на основе формул, согласованных с субъектами Федерации.

Трансфертная форма перераспределения средств между бюджетами компенсировала различия в стартовых условиях социально-экономического развития регионов, различные уровни затрат в социальной сфере и обеспечила большую прозрачность в межбюджетных отношениях. При утверждении размеров нормативов (долей, процентов) для регионов в ФФПР используются не прогнозируемые данные, а фактические результаты базового года, учитываются предстоящие изменения налогового и бюджетного законодательства, а также потери, вызванные решениями вышестоящих органов бюджетной системы. Рассматривая в целом систему бюджетных трансфертов как положительное явление, следует признать, что основная ее цель -- выравнивание социально-экономического развития территорий -- не всегда выполнялась, поскольку финансовая помощь направлялась, в основном, на финансирование текущих расходов региональных бюджетов и не была связана с эффективным использованием целевой направленностью трансфертов.

В 2001 г. была изменена методика распределения трансфертов и процедура определения основных параметров, используемых в расчетах (формулах), что отражало изменения, происходящие в экономике России. В основе новой методики -- оценка реальной бюджетной обеспеченности региона на основе объективных расходных потребностей (индексы бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексы налогового потенциала). Трансферты ФФПР распределяются таким образом, чтобы повысить бюджетную обеспеченность регионов с удельными (в расчете на душу населения) налоговыми ресурсами, гарантировав наименее развитым территориям минимальный уровень бюджетной обеспеченности. Одна из новаций реформирования межбюджетных отношений -- отказ от использования при оценке бюджетной обеспеченности данных о фактических расходах и доходах регионов. Все расчеты ведутся на основе данных федеральных министерств и ведомств (прежде всего Госкомстата России), характеризующих экономику, население, географические условия регионов. Из Фонда финансовой поддержки субъектов РФ выделяются в качестве трансфертов дотации субъектам РФ на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Кроме того, некоторым субъектам РФ выделяются из этого фонда субсидии на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов и т.д. для снабжения населения, предприятий и организации социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Равным образом, территориям Дальнего Востока и Архангельской области из этого фонда выделяются субвенции на компенсацию тарифов на электроэнергию.

Фонд компенсации связан с выделением из федерального бюджета дополнительных средств для социальной защиты населения регионов, право на которые они получили в связи с принятием некоторых федеративных законов и программ. Например, сегодня выделение субвенций из этого фонда производится на реализацию Федерального закона «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» от 19 мая 1995 г., Федерального закона «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» от 24 ноября 1995 г., Федерального закона «О ветеранах» (в редакции Федерального закона от 2 января 2000 г.). Одновременно должны быть расширены полномочия субъектом РФ по определению уровня и формы социальной поддержки населения таким образом, чтобы региональные власти имели возможность сбалансировать объем своих обязательств с предоставляемым из Фонда компенсаций.

Фонд регионального развития был создан в федеральном бюджете на 2001 г. для финансирования федеральных программ развития регионов. Основная цель этого фонда заключается в предоставлении на конкурсной основе инвестиционных субсидий на развитие региональной производственной и социальной инфраструктуры. Одновременно с этим он должен объединить существующие региональные и федеральные инвестиционные программы. Кроме того, из средств Фонда оказывается дополнительная финансовая помощь высокодотационным субъектам РФ.

Фонд развития региональных финансов предусмотрен в составе расходов федерального бюджета, формируется за счет внешнего займа. Фонд предназначен для поддержки реформ на региональном уровне. Доступ к его средствам будут иметь ежегодно 5--10 регионов, прошедшие конкурсный отбор и реализующие программы бюджетных реформ.

Основу бюджетного федерализма составляют разграничения предметов ведения и полномочий РФ и субъектов РФ, заложенных в Конституции РФ.

Общеэкономическими критериями российского федерализма являются:

обеспечение единства и целостности государства;

развитие и капитализация единого государственного рынка;

выравнивание финансовой обеспеченности регионов при стимулировании их заинтересованности в развитии собственной доходной базы;

демократизация межбюджетных отношений.

Механизмы бюджетного выравнивания: финансовая помощь, дотации, субвенции, субсидии, бюджетные кредиты и бюджетные ссуды

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является проблема бюджетного выравнивания (сбалансированности).

Бюджетное выравнивание - выравнивание бюджетной обеспеченности региональных и местных бюджетов с целью обеспечения конституционных прав граждан на получение бюджетных услуг гарантированного государством объема и качества вне зависимости от территории проживания.

Бюджетное регулирование - выравнивание финансовых возможностей территорий.

Потребность в таком регулировании возникает в основном тогда, когда у органов власти нижестоящего территориального уровня при формировании бюджета не хватает по объективным причинам средств от доходных источников, закрепленных на постоянной основе полностью или частично ( в разрезе бюджетов одного и того же звена бюджетной системы) выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, у которых они ниже минимально необходимого уровня.

Различаются понятия вертикальной сбалансированности (вертикального выравнивания) и горизонтальной сбалансированности (горизонтального выравнивания), которыми широко оперируют в зарубежной практике бюджетного федерализма и которые нашли применение в России с 1994 г. в связи с введением системы трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов.

Смысл и цели вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания могут быть различными.

Вертикальное выравнивание предполагает обеспечение финансовой базы для всех бюджетов для полной реализации полномочий, установленных законом.

Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалансированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений).

Вертикальное выравнивание связано с наличием достаточных источников доходов для покрытия расходов, которые определены функциями органов власти. Чтобы обеспечить вертикальное выравнивание, необходимо в первую очередь осуществить распределение полномочий и расходов за каждым бюджетным уровнем на основе закона. Тем самым установить ответственность за финансирование расходов за федеральными, региональными и местными органами. В настоящее время бюджетные полномочия и расходы бюджетов нечетко определены действующим законодательством и нет полного разграничения полномочий и расходов, установленных законом. Это связано с тем, что в бюджетном законодательстве установлена общая система разграничения полномочий (в основном по разделам функциональной классификации) и значительная часть полномочий осуществляется совместно, без разграничения по видам бюджета. Такая система приводит к вертикальной несбалансированности бюджетной системы и дает возможность вышестоящим органам власти произвольно определять бюджеты, за счет которых финансируются государственные расходы, и не предоставлять для совместно финансируемых полномочий средства на субсидиарной основе. Это приводит к тому, что расходы неравномерно распределены в бюджетной системе, за счет территориальных бюджетов (региональных и местных) финансируется 70% расходов на поддержку отраслей народного хозяйства, 80% расходов на образование и 88% расходов на здравоохранение. Вертикальное выравнивание также связано с установлением эффективной системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней.

Горизонтальное выравнивание (сбалансированность) означает пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации (регионами) по определенной формуле для устранения (или снижения) неравенства в налоговых возможностях (потенциалах) различных территорий (субъектов Федерации и муниципалитетов).

Горизонтальное выравнивание представляет собой предоставление региональным и муниципальным органам власти финансовой помощи в случае невозможности ими самостоятельно формировать необходимый бюджетный фонд из-за отсталости социально-экономического территориального развития и низкого уровня финансового и налогового потенциала территории. Проявления неравенства регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично неравенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различных слоев населения, как форма проявления социального неравенства, вызываемая территориальным фактором.

Межбюджетное регулирование не ограничивается выражением бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня. В его функции входят также возмещение бюджетам дополнительных расходов или потерь доходов, вызванных решениями, принятыми органами власти другого уровня, и возможное долевое участие бюджетов вышестоящего уровня в расходах нижестоящих бюджетов, имея в виду стимулирование приоритетных (наиболее социально значимых) в позиции вышестоящих органов власти направлений расходования средств этих бюджетов.

В условиях Российской Федерации задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в одной другой стране. В соответствии с Конституцией Российской Федерации каждому гражданину и человеку гарантированы широкие социальные и гражданские права и свободы, защита их со стороны государства и его обязанность предоставлять широкую совокупность государственных услуг:

право каждого на труд и вознаграждение не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, на защиту от безработицы;

защита государством материнства и детства;

гарантирование социального обеспечения по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца;

право на государственные пенсии и социальные пособия в соответствии с законом;

право на бесплатное или доступную плату за жилище малоимущим;

право на охрану здоровья и медицинскую помощь, на благоприятную окружающую среду;

право каждого на образование, гарантирование общедоступности и бесплатности дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях.

В последние годы в Российской Федерации в методологии бюджетного выравнивания осуществляется переход от индивидуальных нормативов и постоянно меняющихся взаимных расчетов к финансовым трансфертам на основе единой для всех регионов методики их исчисления.

Само по себе бюджетное выравнивание существует как в федеративных, так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства и его экономической системы. Стратегическая задача бюджетного выравнивания состоит в том, чтобы объединять федеративное государство, его земли и народы, всех его граждан.

Инструментами бюджетного выравнивания являются:

Нормативные отчисления от регулирующих доходов.

Дотации - межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной или безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования.

Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной основе.

Взаимные расчеты - межбюджетные перечисления, связанные с изменением бюджетного и налогового законодательства.

«Отрицательные трансферты» - субвенции из нижестоящего бюджета с высокой бюджетной обеспеченностью в вышестоящий бюджет с целью перераспределения данных средств в форме дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности для экономически слабых территорий.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов. Предоставление субсидий и субвенций юридическим лицам, которые не являются государственным или муниципальным унитарным предприятиям, бюджетным учреждениям, а также гражданам-предпринимателям, допускается:

Из федерального бюджета - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами и федеральными законами, на условиях и в порядке, которые особо определены Федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Из бюджетов субъектов РФ - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Федерации, на условиях и в порядке, которые особо определены законами субъектов Федерации о бюджете на очередной финансовый год.

Из местных бюджетов - в случаях, предусмотренных федеральными целевыми программами, федеральными законами, региональными целевыми программами, законами субъектов Федерации и решениями представительных органов местного самоуправления, на условиях и в порядке, которые особо определены правовыми актами органов местного самоуправления.



Перспективы развития бюджетного федерализма в России

Сложившая в России система межбюджетных отношений не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии страны на долгосрочную перспективу.

Проблемами межбюджетных отношений являются:

Высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете.

Зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

Отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам.

Наличие «нефинансируемых федеральных мандатов».

Высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию.

Низкое качество управления региональными и муниципальными финансами.

«Иждивенческий» характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ.

Четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов».

Четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней.

Отмена регулирующих доходов бюджета.

Формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.

Повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

По мере развития финансовых взаимоотношений в РФ между органами власти всех уровней реализации нового бюджетного законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

Перспективы развития межбюджетных отношений являются:

Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований.

Создание стимулов для увеличения поступлений доходов в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

Содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления.

Оказание методической и консультационной помощи субъектам федерации.

Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.



Вопросы для самопроверки

Что такое межбюджетные отношения?

Что такое бюджетный федерализм? Перечислите и поясните его принципы на примере Российской Федерации.

Назовите три основные составляющие бюджетного федерализма.

Что представляет собой вертикальный и горизонтальный дисбаланс?

Назовите основные формы предоставления финансовой помощи субъектам РФ.

Какие формы финансовой помощи применяются только в межбюджетных отношениях, а какие могут выступать в общем виде как форма расходов бюджетов?

Что такое трансферты?

Перечислите основные фонды, созданные в составе расходов федерального бюджета для финансовой помощи бюджетам субъектов РФ. Назовите направления расходования средств этих фондов.



Литература

Бюджетная система РФ: Учебник / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М: Юрайт, 2004.

Годин А.М., Максимова Н.С. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник - М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2004. (с. 491-506, 535-539, 546-560)

Дюбин В.В. Бюджетная система Российской Федерации. Учебное пособие.) Петрозаводск, 2003. бюджетный федерализм финансовая дотация

Бюджетный Кодекс Российской Федерации (с изменениями и дополнениями).

Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию на текущий год.

Федеральный закон о федеральном бюджете на текущий год.

Размещено на Allbest.ru