Дефицит бюджета: сущность и регулирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Бюджетный процесс как главная форма бюджетного планирования представляет собой регламентированную законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и региональных / местных бюджетов. Его содержание определяется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетными правами соответствующих органов власти и юридических лиц.

Исполнение государственного бюджета - это полное покрытие расходов доходами и образование остатка средств, т.е. превышение доходов над расходами. В зависимости от соотношения доходов и расходов бюджет может иметь дефицит (расходы больше доходов) или профицит (доходы больше расходов).

На практике, в настоящее время имеет место превышение государственных расходов над доходами. В результате этого возникает дефицит бюджета.

Бюджетный дефицит ведет к возрастанию государственного долга, усиливает инфляционные процессы.

Отсюда вопрос бюджетного дефицита и методов его покрытия остается по-прежнему актуальным.

Целью работы является исследование методов покрытия бюджетного дефицита. В работе исследуются данные за три отчетных финансовых года с 2005 по 2007 гг. включительно.

Для достижения указанной цели, необходимо решить следующие задачи:

- Изучить сущность и регулирование дефицита бюджета;

- Проанализировать эволюцию бюджетной политики РФ в 1991-2000 гг.;

- Исследовать бюджетный дефицит субъектов РФ и методы его покрытия;

- Рассмотреть методы покрытия бюджетного дефицита в зарубежных странах.

Предметом исследования является бюджетный дефицит.

Объект исследования - бюджетный дефицит и методы его покрытия.

В работе были использованы учебно-методические источники, статистические материалы, публикация в периодической печати. Экономическая наука выделяет три основных состояния бюджета: дефицитное, профицитное и сбалансированное. Дефицит бюджета - это превышение расходов над доходами (отрицательное сальдо бюджета). Профицит бюджета - это превышение доходов над расходами (положительное сальдо бюджета). Сбалансированный бюджет - это когда расходы полностью обеспечиваются доходами. В экономической теории принято считать бюджет сбалансированным, если его дефицит или профицит не превышает 1% от общего объема расходов.

1. Дефицит бюджета: сущность и регулирование

1.1 Дефицит бюджета и источники его покрытия

дефицит регулирование бюджет покрытие

Дефицит бюджета - превышение расходов над доходами соответствующего уровня. Иными слова это положение, когда при утверждении бюджета на часть расходов нет доходных источников. Однако это не означает, что источники не появятся в дальнейшем, в ходе исполнения бюджета.

Бюджетный кодекс определяет, что в случае принятия бюджета на очередной год с дефицитом федеральным законом, законом субъекта РФ или нормативным актом органа местного самоуправления утверждаются источники финансирования дефицита бюджета.

Кодекс также устанавливает предельный уровень дефицита бюджета для каждого уровня бюджетной системы. Размер дефицита федерального бюджета не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации.

Предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ связан с объемов доходов и не может превышать 15 процентов объема доходов бюджета субъекта РФ без учета помощи из федерального бюджета.

Размер дефицита местного бюджета не может превышать 10 процентов объема доходов местного бюджета без учета помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. Кроме того, кодекс содержит еще одно ограничение, согласно которому текущие расходы бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований не могут превышать объемов доходов соответствующего бюджета.

Следовательно, текущие расходы должны с одной стороны быть обеспечены доходами, а с другой стороны их объемы должны определяться при формировании бюджетов с учетом планируемого объема доходов. На федеральном уровне дефицит определяется как в суммовом выражении, так и в процентах к валовому внутреннему продукту (ВВП). В последние годы федеральный бюджет утверждается без дефицита и даже с превышением доходов над расходами В 2003 году федеральный бюджет утвержден по расходам в сумме 2 трлн. 345,6 млрд. рублей и по доходам в сумме 2 трлн. 417,7 млрд. рублей. Превышение доходов над расходами определено в сумме 72 млрд. 150 млн. рублей. При этом объем ВВП прогнозируется в сумме 13 трлн. 50 млрд. рублей, уровень инфляция (потребительских цен) 10 - 12 процентов. Превышение доходов над расходами в 2003 году планируется распределить следующим образом: 51,4 млрд. рублей направляется на погашение государственного долга и 20,7 млрд. рублей направляются на пополнение финансового резерва.

Финансовый резерв - это средства, аккумулируемые на погашение государственного долга в последующие годы. На примере нашего условного субъекта РФ с численностью 800 тыс. человек параметры бюджета примерно следующие: расходы определены в сумме 4 млрд. 643 млн. рублей, а доходы в сумме 4 млрд. 418 млн. рублей. Дефицит утвержден 224,7 млн. рублей, что составляет 15 процентов доходов бюджета без учета помощи из федерального бюджета, или 4,8 процента к общим расходам бюджета.

На примере муниципального образования рассмотрим порядок определения параметров возможных расходов. Собственные доходы муниципального образования - города с численность населения порядка 100 тыс. жителей составляют 320 млн. рублей. С учетом требований бюджетного кодекса дефицит не может превышать 10 процентов от доходов, т.е. составит 32 млн. рублей. Финансовая помощь из бюджетов других уровней определена в сумме 100 млн. рублей. Следовательно, расход бюджета данного муниципалитета должны быть определены в следующем размере:

Расх. = Дох. собст. + Дох. фин. пом. + Деф. =320+100+32= 452 млн. рублей.

Если объем планируемых расходов будет превышать определенную выше сумму местному самоуправлению придется или сократить расходы по каким-то статьям или изыскать на муниципальном уровне дополнительные доходы.

Выше уже отмечалось, что если бюджет принимается с дефицитом, в документе, утверждающем бюджет, должны быть определены источники его финансирования.

Для федерального бюджета определены две группы источников финансирования дефициты: внешние и внутренние.

Внешние источники определены в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленных в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.

Внутренние источники финансирования дефицита определены следующих формах:

- кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

- поступления от продажи имущества, находящегося в федеральной собственности;

- сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

- изменения остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета.

Источники финансирования дефицита бюджета субъекта РФ несколько отличаются от федерального уровня и состоят только из внутренних источников в следующих формах:

- государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- поступления от продажи имущества находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

- изменения остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Для муниципального уровня источники финансирования дефицита бюджета по формам практически не отличаются от источников, определенных для субъекта РФ:

- муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

- кредиты, полученные от кредитных организаций;

- бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, полученные из бюджетов других уровней;

- поступления от продажи муниципального имущества;

- изменения остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

На практике основными источниками финансирования дефицита бюджета на уровне субъекта и на уровне муниципального образования являются бюджетные ссуды и кредиты коммерческих организаций. Займы не получили широкого распространения. Продажа имущества - источник, который по мере продаж имеет свойство уменьшаться и в итоге является конечным.

1.2 Государственный и муниципальный долг

Долги бюджетов разных уровней в силу особенностей заимствований, отличаются. Государственным долгом Российской федерации являются долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.

Государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом.

Государственный долг РФ в соответствии с бюджетной классификацией подразделяется на внешний долг и внутренний долг.

Внешний долг - это долговые обязательства Правительства РФ по займам, полученным от других государств, международных финансовых организаций, например от международного валютного фонда или Всемирного банка, от иностранных финансовых организаций.

Внутренний долг - долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ, которые включают:

- долговые обязательства по кредитам, полученным Правительством РФ в российских финансовых организациях;

- долговые обязательства по государственным займам, осуществленным путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

- обязательства по предоставленным Правительством РФ государственным гарантиям.

Сущность государственного займа заключается в том, что кредиторами государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие средства государству в ссуду.

Источником погашения государственных займов и уплаты процентов по ним являются средства, мобилизуемые государством в виде налогов.

Кредиторы получают доход в виде процентов.

Государственный долг субъекта Российской Федерации - совокупность долговых обязательств субъекта РФ. Данный государственный долг полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом.

В объем государственного долга субъекта включаются: основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъектов РФ, объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ, объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом РФ.

Муниципальный долг - совокупность долговых обязательств муниципального образования. Структура долговых обязательств, включаемых в муниципальный долг, а также его обеспечение муниципальным имуществом u1072 аналогичны обязательствам субъекта РФ.

Информация о долговых обязательствах вносится соответствующими уполномоченными органами в Государственную долговую книгу, государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.

В долговую книгу каждого уровня бюджетной системы вносятся сведения об объеме долговых обязательств по всем заимствованиям, о дате осуществления заимствований, формах обеспечения обязательств, об исполнении обязательств полностью или частично, а также другая информация, определяемая исполнительным органом соответствующего уровня.

Информация, внесенная в долговую книгу муниципального образования, передается органу, ведущему долговую книгу субъекта РФ. Информация, внесенная в долговую книгу субъекта РФ, направляется органу, ведущему долговую книгу Российской Федерации. Таким образом, федеральное правительство располагает информацией как о состоянии долга на отдельных территориях, так и в целом в Российской Федерации.

1.3 Обслуживание государственного и муниципального долга

Для успешного осуществления обслуживания государственного или муниципального долга ключевую роль играет политика заимствований.

Предельный объем государственного (муниципального) долга и предельные объемы государственных заимствований регулируются Бюджетным кодексом. Предельный объем государственного долга для каждого уровня бюджета устанавливается ежегодно при утверждении закона или нормативного акта о бюджете.

Предельный объем внешних заимствований для федерального уровня не должен превышать годовой объем платежей по обслуживанию и платежам по государственному внешнему долгу. Иными словами занимать на внешнем финансовом рынке нельзя больше сумм, которые запланированы на выплаты по долгу. Порядок и размеры заимствований на внутреннем финансовом рынке устанавливаются ежегодно в федеральном законе о бюджете на очередной год.

Заимствования на внешнем и внутреннем рынке утверждаются в виде программы заимствований в законе о бюджете на очередной год. В федеральном бюджете на 2003 г. программа внешних заимствований определена по несвязанным заимствованиям в сумме 1290 млн. долл. США и по целевым заимствованиям до 640 млн. долларов США.

Программа внутренних заимствований предполагает за счет выпуска ценных бумаг привлечь 169,5 млрд. рублей и за счет этого направить на погашение основной задолженности (предыдущих лет) 112 млрд. руб. Разницу направить на предварительную компенсацию сбережений, обслуживание ранее предоставленных гарантий и др.

Кроме того на предоставление государственных гарантий Российской Федерацией запланировано в бюджете на 2003 год 35,1 млрд. рублей. Предельный объем государственного долга субъекта РФ и муниципального долга не должен превышать доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней. В нашем условном субъекте РФ на обслуживание государственного долга запланировано 99,3 млн. рублей при объеме собственных доходов в сумме 1493,3 млн. рублей.

Как уже неоднократно упоминалось, одним из основных источников финансирования государственного долга и дефицита бюджета являются государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг. На уровне субъектов РФ и муниципальном уровне такие займы представлены единичными случаями. На федеральном уровне этот инструмент используется достаточно широко.

Основными видами ценных бумаг, выпускаемых на федеральном уровне, являются государственные краткосрочные обязательства (ГКО) и облигации федерального займа (ОФЗ). ГКО - процентная ценная бумага, ставка доходности устанавливается в зависимости от срока обращения, срок обращения, как правило, не превышает года. ОФЗ - именная купонная ценная бумага. Сроки платежей купонного дохода определяется в проспекте эмиссии.

Доходность государственных ценных бумаг превышает уровень инфляции и поэтому представляется привлекательным средством вкладывания средств.

2. Анализ бюджетной политики РФ и дефицита местных бюджетов

2.1 Эволюция бюджетной политики РФ в 1991-2000 гг.

дефицит регулирование бюджет покрытие

Наличие бюджетного дефицита обычно рассматривается как негативное явление. Это не всегда так. Бюджеты очень многих государств являются дефицитными. Если государство стремится ежегодно принимать бездефицитный бюджет, это может усугублять циклические колебания экономики за счет сокращения важных расходов и излишнего повышения налогов. Поэтому при регулировании дефицита важно учитывать не только текущие задачи бюджетной политики, но и ее долгосрочные приоритеты.

Сокращать бюджетный дефицит достаточно сложно в силу ряда причин. Объем обязательств по осуществлению расходов, которые принимает на себя государство, очень велик. Эти обязательства накапливаются десятилетиями, многие из них не подлежат сокращению, снижение других является непопулярной мерой и затрагивает интересы влиятельных структур. Некоторые расходы носят чрезвычайный характер и могут внезапно увеличиваться. Находить же новые источники пополнения доходной части бюджета гораздо сложнее: рост налогов негативно сказывается на деловой активности в экономике, способствует большему уклонению от налогообложения; приватизация государственной собственности дает лишь разовое поступление денег в казну и т.п. Именно поэтому даже в развитых странах бюджет чаще сводится с дефицитом, чем с профицитом.

Наличие крупного бюджетного дефицита было основной проблемой российской бюджетной системы в 90-х годах XX века в период активных экономических преобразований. Наибольший дефицит консолидированного бюджета России имел место в 1994 году. Он составлял 10,7% от валового внутреннего продукта, более 28% от расходов бюджетной системы (см. таблицу 1). Федеральный бюджет 1994 года был утвержден с дефицитом 70,0 трлн. руб., что составляло 36% от объема расходов.

Дефицит консолидированного бюджета Российской Федерации в 1992-2001 гг. (миллиардов рублей; до 1998 г. - трлн. руб.)

	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Доходы	5,3	49,7	172,4	437,0	558,5	711,6	686,8	1213,6	2097,7	2683,7
Расходы	4,0	57,7	230,4	486,1	652,7	839,5	842,1	1258,0	1960,1	2419,4
Профицит, дефицит (-)	-0,6	-7,9	-65,5	-49,1	-94,2	-127,9	-155,3	-44,4	137,6	264,3
в% от ВВП	3,2	4,6	10,7	3,2	4,4	5,2	5,7	0,9	1,9	2,9
в% от объема расходов	15,0	13,7	28,4	10,1	14,4	15,2	18,4	3,5	7,0	10,9
Справочно: объем ВВП	19,0	171,5	610,7	1540,5	2145,7	2478,6	2741,1	4766,8	7302,2	9040,8

Законами о федеральном бюджете России дефицит предусматривался вплоть до 2000 года. Однако, к концу десятилетия его величина постепенно сокращалась, причем не только в относительном, но и в абсолютном выражении. Если в 1998 году дефицит федерального бюджета был запланирован в объеме 132,4 млрд. руб. (4,7% от ВВП), то в 1999 году плановый показатель составил 101,4 млрд. руб. (2,54% ВВП), а в 2000 году - 57,9 млрд. руб., или 1,08% от прогнозируемого объема ВВП. Фактически же в 2000 году федеральный бюджет был исполнен с профицитом - впервые за последнее десятилетие реформ. Доходы бюджета превысили его расходы на 112,7 млрд. руб. В законе о федеральном бюджете на 2003 год превышение доходов над расходами было предусмотрено в сумме 72,2 млрд. рублей, что составляет 3,1% от объема бюджетных расходов и 0,55% от валового внутреннего продукта.

Если при составлении проекта бюджета обнаруживается превышение доходов над расходами, это означает, что существует резерв для осуществления дополнительных расходов либо для снижения налоговой нагрузки на экономику. Поэтому российский Бюджетный кодекс предусматривает, что государственный и местные бюджеты должны составляться и утверждаться без профицита. Если плановый объем доходов оказывается выше расходов, до окончательного принятия закона о бюджете следует сократить профицит в следующей последовательности;

1) уменьшить доходы от продажи государственной или муниципальной собственности (для федерального бюджета - от реализации государственных запасов и резервов);

2) направить средства на дополнительное погашение долговых обязательств;

3) увеличить расходы бюджета, в том числе за счет передачи части доходов бюджетам других уровней.

Если же эти меры осуществлять нецелесообразно, необходимо снизить налоговые поступления в бюджет, что потребует внесения изменений в налоговое законодательство. Это, в свою очередь, будет означать уменьшение налоговой нагрузки на экономику и способствовать повышению экономической активности.

Бюджетный дефицит в период до 1990 года.

В течение двух с лишним десятилетий - со времени окончания второй мировой войны до второй половины 60-х годов - экономика СССР находилась в состоянии относительного макроэкономического равновесия. Консервативная политика не допускала появления значительного дефицита бюджета даже в случаях острой нехватки финансовых ресурсов, а относительно высокие темпы роста обеспечивали властям получение финансовых ресурсов, достаточных для осуществления приоритетных проектов. Однако существенное замедление темпов экономического роста во второй половине 60-х годов заметно сузило финансовую базу советского руководства при заметном возрастании амбициозности его намерений (подкормка «братских» режимов, создание ядерного оружия нового поколения и т.д.). с начала 70-х годов растущий дефицит финансовых ресурсов во все большей мере стал покрываться путем увеличения кредитования экономики со стороны банковской системы.

В свою очередь начатая в 1985 году антиалкогольная кампания привела к сокращению продаж алкогольных напитков и, как следствие, - к существенному снижению поступлений налога с оборота. К тому же осуществление программы «ускорения» и перевооружения машиностроительного комплекса имело своим результатом заметное увеличение бюджетных расходов. Таким образом уже в 1985 году, очевидно впервые за послевоенные годы консолидированный бюджет СССР был сведен с дефицитом 2,4% ВВП.

Экономическая политика правительства М. Горбачева - Н. Рыжкова в последующие годы привела к дальнейшему увеличению разрыва между бюджетными доходами и расходами. С 1986 года предприятия получили право оставлять в своем распоряжении все большую часть прибыли, что значительно уменьшило отчисления в бюджет. Происшедшее в 1986 году падение мировых цен на нефть и другие энергоресурсы привело к дополнительному сокращению бюджетных доходов. В то же время ликвидация последствий чернобыльской катастрофы потребовало новых правительственных расходов. Дефицит консолидированного бюджета возрос до 6,2% ВВП. Примечательно, что весь дефицит финансировался прямым кредитованием ЦБ.

Переход к институциональным реформам в 1988 году при сохранении мягкой бюджетной политики означал дальнейшую дестабилизацию макроэкономической ситуации. Наиболее значимыми событиями в этом ряду стали принятие закона о предприятии, либерализовавшего политику в области выплаты зарплаты, разрешение предприятиям устанавливать договорные цены, начало предпринимательского движения. В том же году правительство повысило закупочные цены на сельскохозяйственную продукцию при сохранении прежних розничных цен, что автоматически увеличило объем бюджетных субсидий. Дополнительные расходы были вызваны землетрясением в Армении и увеличением минимальной пенсии на 25%. величина дефицита поднялась до 9,2% ВВП и приблизительно на этом уровне сохранялась вплоть до 1991 года.

В декабре 1988 года Политбюро ЦК КПСС обсуждало вопросы бюджетного дефицита и склонялось к применению рестриктивных финансовых мероприятий. Однако ни оно, ни правительство СССР не оказались готовыми взять на себя ответственность за непопулярные решения. Правительство Н. Рыжкова неоднократно собиралось ужесточить бюджетную политику, но ни разу этого не сделало. Каждый раз охваченное макроэкономическим популизмом, оно отступало, не решаясь приступить к осуществлению болезненных решений по сокращению расходов и дефицита. Невыполненным осталось и публичное обещание премьера повысить цены на хлеб в мае 1990 года.

Для финансирования бюджетного дефицита активно использовались кредитные ресурсы Госбанка СССР. Их чистый прирост в процентах к ВВП вырос с 2,8% ВВП в 1986 году до 14,1% в 1990 году, что послужило одной из предпосылок возникновения гиперинфляции в недалеком будущем.

Деятельность В. Павлова

В. Павлов приступил к обязанностям премьер-министра в декабре 1990. Осуществление стабилизационного пакета В. Павлова имело ограниченные и весьма краткосрочные макроэкономические последствия. Стабилизационная политика В. Павлова носила откровенно антигуманный характер и, как следствие, не нашла поддержки общества. Денежная реформа нанесла серьезный удар по доверию к рублю, а также к союзному правительству и непосредственно к премьеру, да плюс еще окончательная победа руководства Российской федерации в борьбе за российские предприятия означала конец стабилизационных усилий союзного правительства. Недостаток финансовых ресурсов союзного бюджета можно было исполнить только с помощью кредитной эмиссии. Конкуренция двух властей привела к тому, что совокупный дефицит российского бюджета и части союзного бюджета, приходившегося на территорию России, в 1991 году составил примерно 31,9% российского ВВП. Дефицит был профинансирован за счет кредитов Госбанка СССР и Центрального банка России.

Стабилизационная политика и бюджетный дефицит при Е. Гайдаре (январь - май 1992 года)

Огромный дефицит бюджета, отсутствие валютных резервов, банкротство Внешэкономбанка, коллапс административной торговли, реальная угроза голода в крупных городах лишь добавляли некоторые штрихи к экономической ситуации, в которой оказалось правительство Е. Гайдара.

Кассовый дефицит бюджета, профинансированный прямыми кредитами Центробанка, составил 6,9% ВВП в апреле и 3,3% ВВП в мае. Кроме того в апреле были выданы бюджетные кредиты экономике в размере еще 2,3% ВВП. С февраля началось кредитование Центробанком государств рублевой зоны. Кредиты достигли уровня 8,4% от ВВП. Административный лимит кредитования коммерческих банков был перекрыт, установленный на первый квартал был перекрыт в начале февраля. Но все же говоря о правительстве Егора Тимуровича Гайдара можно отметить, что этой команде, невзирая ни на что, удалось восстановить макроэкономическую сбалансированность и, соответственно, управляемость экономикой. Только после этого появилась возможность проведения какой бы то ни было осмысленной политики.

Однако с июня под давлением со стороны консервативного парламента и региональных и отраслевых лобби началось отступление по всем направлениям бюджетной и кредитно-денежной политики. Одним из важнейших поводов для этого послужил взрывной рост неплатежей между предприятиями в первой половине 1992 года. Кассовый дефицит бюджета, покрывавшийся кредитами Центробанка, возрос до 14-15% в июне-июле и 24% ВВП в августе. Кроме того, бюджетные кредиты экономике были увеличены до 14% ВВП. В. Геращенко, сменивший в середине июля Г. Матюхина на посту председателя Центрального банка, провел взаимозачет взаимной задолженности предприятий, сопровождавшийся массированным кредитование коммерческих банков, достигшим 15% ВВП в июле и 31% ВВП в августе. Кроме того, продолжалось кредитование государств рублевой зоны на уровне 5,5% ВВП. Совокупный прирост активов Центробанка вырос до 40% ВВП в июне, 49% в июле, 56% в августе. В целом дефицит расширенного бюджета за три летних месяца составил 28,8% ВВП, а совокупный прирост активов Центробанка - 48,9% ВВП. Вообще, мы можем смело говорить о том, что огромные кредиты, выданные руководством Центрального банка коммерческим банкам и государствам рублевой зоны летом и осенью 1992 года, не имели под собой какого-либо разумного экономического обоснования.

Для правительства крах политики стабилизации стал очевидным в конце августа. Тогда была предпринята еще одна попытка стабилизации, оказавшаяся последней в 1992 году. В результате ужесточения бюджетной политики в сентябре - ноябре федеральный бюджет сводился с профицитом, а кредиты центробанка на покрытие кассового дефицита не привлекались вовсе. Однако возвращение к ограничительной политике произошло слишком поздно - ее результаты на снижении инфляционной динамики сказались лишь через несколько месяцев - после того, как Е. Гайдар на VII съезде народных депутатов России в декабре 1992 года был вынужден подать в отставку.

Бюджетный дефицит и стабилизационная политика при Б. Федорове (апрель 1993 - январь 1994)

Уход Е. Гайдара с поста исполняющего обязанности премьер-министра и замена его В. Черномырдиным вылилась в своего рода «праздник безответственности денежных властей. Началась самая массированная кредитная экспансия в истории России. Ее прирост шел по всем направлениям. После трех месяцев паузы впервые появился кассовый дефицит бюджета, составивший 8% ВВП. Помимо кредитов на его покрытие Центральный банк выдал бюджетные кредиты экономике в размере 33% ВВП. Кроме того, коммерческие банки получили прямые кредиты на 28% ВВП, а государства рублевой зоны - в размере 14% ВВП. Наконец, Центробанк увеличил свои валютные резервы на сумму более 10% ВВП. В целом чистый прирост активов Центрального банка в декабре составил 93,8% ВВП.

В последующие три месяца неограниченное кредитование экономики продолжалось, хотя и на несколько более низком уровне. Прощальным аккордом ушедшего в марте 1993 года с поста министра финансов В. Барчука стал всплеск расходов федерального бюджета до 63% ВВП, который увеличил бюджетный дефицит до 19% ВВП. Кредиты бюджету дали половину прироста всех активов Центробанка.

В конечном итоге лишь после того как в конце марта 1993 года Б. Федоров занял пост министра финансов, у него появилась практическая возможность приступить к реализации давно утвержденной программы бюджетной стабилизации.

В числе важнейших мероприятий, осуществленных Б. Федоровым, были следующие:

Консолидация в бюджете всех внешнеэкономических операций государства и кредитов предприятиям. Последний бюджетный кредит в размере 200 млрд руб. (2.4% ВВП) был выдан Центральным банком в апреле 1993 года.

Существенное сокращение бюджетного дефицита, связанное прежде всего с отменой субсидирования кредитов, централизованного импорта и импортных дотаций, либерализацией цен на уголь, зерно, хлеб. Начиная с апреля 1993 года кассовый дефицит бюджета ни разу не превышал 10% ВВП, а в последнем квартале 1993 года был снижен в среднем до 6,1% ВВП.

сокращение привлечения кредитов Центробанка и внешних кредитов для финансирования бюджетного дефицита.

Начало неэмиссионного финансирования бюджета с помощью выпуска государственных ценных бумаг (трехмесячных ГКО) с мая 1993 года.

Во втором периоде «федоровского этапа» удалось снизить кассовый дефицит бюджета до 6,7% ВВП по сравнению с 7,6% ВВП в первом, расширенный дефицит бюджета - до 8,2% ВВП по сравнению с 11,1% ВВП.

Бюджетный дефицит и политика В. Черномырдина (февраль - август 1994 года)

Практически сразу же после ухода Е. Гайдара и Б. Федорова правительство В. Черномырдина заметно смягчило бюджетную и кредитно-денежную политику. Уже в феврале 1994 года кассовый дефицит бюджета вырос в 2,5 раза по сравнению с последним кварталом 1993 года и достиг 14,8% ВВП. Общий прирост активов Центробанка увеличился до 17,8% ВВП. В последующие месяцы дефицит бюджета еще трижды - в мае, июле и августе составлял двузначную величину. И хотя в конечном счете правительственная политика оказалась не столь разнузданной, как это было в конце 1992 - начале 1993 годов, и как ожидалось в начале 1994 года, все же ее смягчение оказалось весьма существенным.

В среднем за этот период кассовый дефицит бюджета возрос с 6,7 до 11% ВВП. Несмотря не на что на финансирование бюджета использовались иностранные кредиты - второй транш кредита на системные преобразования (КСП) в размере 1,5 миллиардов долларов, предоставленный МВФ в апреле 1994 года (давший 0,9% ВВП), а также возросшие поступления от продажи ГКО (1,0% ВВП по сравнению с 0,2% ВВП в последнем квартале 1993 года) кредиты Центробанка Министерству финансов также возросли - с 6,5 до 9,1% ВВП и остались важнейшим источником покрытия бюджетного дефицита. Именно эмиссионное финансирование разбухшего бюджетного дефицита оказалось важнейшим фактором увеличения совокупного прироста активов Центрального Банка с 12,2 до 13,8% ВВП

Бюджетный дефицит при первом стабилизационном «походе» А. Чубайса (сентябрь - декабрь 1994)

После серии изнурительных консультаций и согласований бюджет на 1995 год с фиксированным дефицитом в 73 триллиона рублей (около 5,5% ВВП) прошел три слушания в парламенте и был окончательно утвержден Государственной Думой 7 марта и Советом Федерации 23 марта 1995 года. В законе о бюджете было закреплено положение о неинфляционном финансировании его дефицита. Вообще, бюджетная и кредитно-денежная политика сентября-декабря 1994 года оказалась более сдержанной, чем в предыдущие семь месяцев. Кассовый дефицит бюджета снизился с 11,3 до 10,3% ВВП, но оставался выше уровня, достигнутого в четвертом квартале 1993 года (6,7% ВВП). В первом квартале 1995 года макроэкономическая политика правительства оставалась умеренной. Кассовый дефицит бюджета не превысил 3,6% ВВП, причем кредиты Центробанка составили лишь 1,3% ВВП. Оставшиеся 2,3% ВВП были профинансированы за счет ценных бумаг, в том числе за счет принудительно размещенных казначейских обязательств (КО) - 1,8% ВВП и за счет ГКО - 0,5% ВВП.

Анализ доходной и расходной частей бюджета на 1995 г. показывает, что и в доходной и в расходной частях он составлен с гораздо большей степенью реализма, чем бюджеты предшествующих лет. Для бюджетов 1993 и 1994 гг. было характерно завышение уровня доходов и расходов по сравнению с фактическим исполнением на 56% ВВП. В бюджете на 1995 г., напротив, заложена некоторая недооценка объема поступлений и расходов. По доходам она составляет около 1% ВВП, а по расходам от 12% ВВП.

В краткосрочной перспективе наиболее важны отнюдь не величины федеральных доходов или расходов, а разница между ними и способы ее финансирования. Реальный объем поступлений в федеральный бюджет составил примерно 13% ВВП, а объем расходов от 18 до 19,5% ВВП. Таким образом, бюджетный дефицит составил от 5 до 6,5% ВВП. При оценке ВВП в 1450 трлн руб. размер бюджетного дефицита составил от 73 до 95 трлн руб. Итак, в 1996 год, год выборов страна вступила со впечатляющим дефицитом.

Бюджетная политика после 1995 года.

В соответствии с соглашением, достигнутым между правительством России и МВФ, бюджетный дефицит должен был сокращаться с 5% ВВП в 1995 году до 3% в 1997 году. Однако эти цели не были достигнуты полностью в 1996 году дефицит консолидированного бюджета достигал 4.17% от ВВП, а в 97 почти 4.6 процентов с учетом секвестра. Без него бюджет был выполнен примерно на уровне 50-60%. Наблюдалось увеличение социальных расходов, сокращение расходов на образование, науку, армию. Общие расходы консолидированного бюджета уменьшились с 30.9% ВВП в 1994 году до 22.7% ВВП в 1997. В то же время размеры государственного потребления стали расти если в 1992 оно составляло 16% ВВП, то в 1995 уже 26,5% ВВП.

Значительные резервы сокращения дефицита есть и в рамках вертикального перераспределения ресурсов между федеральным и территориальными уровнями.

Постепенно сокращаются дотации бюджета отраслям народного хозяйства с 14% от ВВП в 1992 году до почти 1.6% ВВП в 1997 году. В первую очередь это дотирование сельского хозяйства. Однако были некоторые моменты увеличения субсидирования этой отрасли например в четвертом квартале 1996 года расходы по этой статье увеличились до 134%. Если исходить из целесообразности полного прекращения субсидирования отрасли из территориальных бюджетов, то расходы и соответственно дефицит консолидированного бюджета следовало бы сократить почти на 0,5% от ВВП.

На протяжении всего рассматриваемого периода львиную долю консолидированного бюджета съедали жилищно-коммунальные субсидии (например, в 1994 году по данной статье было израсходовано 29 трлн рублей, что составило 27% общих расходов территориальных бюджетов).

Например в 1996 году экономия средств бюджета была произведена за счет снижения расходов на государственное управление (до 87%), науки (до 68%), госинвестиций (до 72%), пополнения госзапасов и резервов (с 143% до 107%).

Особенно хотелось бы отметить скачек государственных расходов, вызванный предвыборной кампанией. В 1996 году постоянно увеличивались расходы и исполняемость по социальной сфера, а практически все остальные статьи (даже защищенные) безбожно сокращались.

При формировании бюджета на 1997 год существенно были урезаны расходы на науку, культуру, некоторые социальные программы.

После завершения избирательной кампании появились социально-политические условия для того, чтобы вернуться к сокращению бюджетного дефицита. Однако это не было сделано. Более того, размеры дефицита возросли даже по сравнению с предыдущим периодом, в том числе в сентябре-декабре 1996 г. - до 8,2% ВВП. Еще более значительное увеличение бюджетного дефицита предусматривалось законом о федеральном бюджете на 1997 год. В случае его исполнения дефицит федерального бюджета возрос бы в 1997 г. до 12,6% ВВП (по определению МВФ), а государственный долг как минимум - на 10 процентных пунктов ВВП. В этом случае финансовая катастрофа, подобная тем, которые разразились в Болгарии в 1996 г. и в Румынии в 1997 г., стала бы в России неизбежной.

В течение периода апрель - ноябрь 1997 г. такого развития событий удалось избежать. Несмотря на крупные дополнительные расходы по погашению накопленной ранее бюджетной задолженности, дефицит федерального бюджета был вновь сокращен до 5,3% ВВП. Хотя государственный долг продолжал увеличиваться, темпы его прироста были снижены по сравнению с началом 1996 г. более чем в 4 раза и концом 1996 г. - почти в 3,5 раза. Более того, во второй половине 1997 г. впервые за всю историю российского государственного долга, оформленного ГКО-ОФЗ, его величина не только не возросла, но и даже снизилась по отношению к ВВП - с 13,2% в июле до 12,8% в ноябре и 12,6% в декабре.

При рассмотрении бюджета 1997 года параллельно рассматривались следующие источники бюджетного развития России до 2000 года и статьи их распределения:

Программа сокращения дефицита федерального бюджета на 1998-2000 годы

Итак, каковы же планы нашего правительства касательно регулирования дефицита бюджета на ближайшее будущее? Ниже я приведу основные направления действий, планируемых правительством для сокращения федерального бюджета на 1998-2000 годы.

Программа нацелена на ограничение негативного влияния на экономический рост бремени обслуживания государственного долга и на воздействие государства на финансовый рынок.

Основными задачами Программы на 1998-2000 годы являлись:

повышение уровня поступления доходов федерального бюджета с 12,7 процента валового внутреннего продукта в 1998 году до 13 процентов валового внутреннего продукта в 2000 году за счет совершенствования налоговой политики с учетом введения в действие Налогового кодекса Российской Федерации;

внесение структурных изменений в расходы федерального бюджета исходя из приоритетов в расходовании средств на проведение реформ в социальной, военной и жилищной сферах, не допуская при этом снижения расходов бюджета (без учета расходов по обслуживанию государственного долга Российской Федерации) в условиях сокращения дефицита федерального бюджета.

Программа составлена исходя из полного обеспечения к 1999 году доходами федерального бюджета расходов, за исключением выплаты процентов по государственному долгу (первичный дефицит).

Были установлены следующие показатели Программы (в процентах к ВВП):



	1996 год	1997 год	1998 год	1999 год	2000 год
Дефицит федерального бюджета	6,8	5,4	4,6	4,4	3,5
Первичный дефицит	1	0,4	0,2	-	-0,5

Реализация Программы позволила:

оптимизировать объем государственных заимствований и, соответственно, ограничить расходы федерального бюджета по обслуживанию государственного долга Российской Федерации до 4 процентов валового внутреннего продукта в 2000 году (против 5 процентов валового внутреннего продукта в 1997 году);

сократить долю участия государства на финансовом рынке и обеспечить уже в 1998 году снижение доходности по государственным ценным бумагам до 13-15 процентов, что приведет к дальнейшему сокращению учетной ставки Центрального банка Российской Федерации. В среднесрочной перспективе номинальные процентные ставки составят в 1999 году 12-13 процентов, в 2000 году - 10-11 процентов;

обеспечить достижение реального роста валового внутреннего продукта к 2000 году в размере 5 процентов за счет стимулирования инвестирования финансовых ресурсов в реальный сектор экономики;

сократить объем связанных иностранных кредитов. Привлечение внешних заимствований будет базироваться в основном на использовании кредитов международных финансовых организаций (Международного валютного фонда и Международного банка реконструкции и развития).

Программа позволит определять на среднесрочную перспективу параметры внутренних и внешних государственных заимствований и расходы по обслуживанию государственного долга Российской Федерации.

2.2 Государственный долг субъекта РФ - Приморский край

В Российской Федерации в составе государственного долга наряду с федеральным долгом выделяют государственный долг субъектов РФ. Это совокупность долговых обязательств субъектов РФ (ст. 99 БК РФ). Государственный долг субъекта РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме (пункт 3 ст. 99 БК РФ):

¦ кредитных соглашений и договоров;

¦ государственных займов субъекта РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ

¦ договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

¦ договоров о предоставлении государственных гарантий субъектам РФ;

¦ соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъектов РФ.

Долговые обязательства субъекта РФ не могут существовать в иных формах, за исключением указанного в пункте 3 ст. 99 БК РФ.

В объем государственного долга субъектов РФ включаются:

¦ основная номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам субъектов РФ;

¦ объем основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

¦ объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;

¦ объем обязательств по государственным гарантиям, предоставленным субъектом Российской Федерации.

Долговые обязательства субъекта РФ погашаются в сроки, которые определяются условиями заимствований и не могут превышать 30 лет. Законодательные (представительные) органы субъекта РФ и органы исполнительной власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов бюджета субъекта РФ для погашения своих долговых обязательств и обслуживания долга.

Россия с 2000 г. стала определять величину консолидированного внешнего долга, в составе которого учитываются и долги субъектов РФ зарубежным кредиторам. Это позволяет отслеживать все движение финансового капитала: его приток в страну и отток, ибо нерегулируемые потоки финансовых средств, как свидетельствует мировая практика, не раз становились причиной финансовых кризисов. Чтобы не усугублять тяжесть внешнего долга страны, законодатели РФ в апреле 2000 г. приняли поправку к ст. 103 БК РФ о запрете субъектам РФ производить внешние заимствования.

Рассмотрим, как решается в последние годы (2004-2005 гг.) проблема государственного долга на уровне субъекта РФ на примере Приморского края.

Законом Приморского края №91-КЗ «О краевом бюджете на 2004 год» 126 был установлен верхний предел (предельный объем) государственного долга Приморского края (далее сокр.: ПК) на 01.01. 2005 г. в размере 3850000 тыс. рублей, в том числе предельный объем обязательств по государственным гарантиям ПК - в размере 1800000 тыс. рублей, из них установлен лимит предоставления государственных гарантий ПК на текущий (2004 год) в размере 930000 тыс. рублей.

В случае предоставления государственной гарантии ПК под инвестиционный проект, рассчитанный на несколько лет, администрации края разрешается продление срока действия (пролонгация) государственной гарантии ПК на очередной финансовый год в рамках действия инвестиционного проекта.

Был установлен перечень получателей государственных гарантий Приморского края на сумму, превышающую 0,01% расходов краевого бюджета на 2004 год. В него вошли следующие получатели гарантий (с указанием объема гарантии):

1. ОАО «Наш дом - Приморье» (60000 тыс. руб.);

2. Краевое государственное унитарное предприятие «Государственное агентство по продовольствию Приморского края» (150000 тыс. руб.);

3. Краевое государственное унитарное сельскохозяйственное предприятие «Птицефабрика «Надеждинская» (20000 тыс. руб.);

4. ОАО «Владивосток Авиа» (700000 тыс. руб.).

Был также установлен предельный объем расходов на обслуживание государственного внутреннего долга в текущем (2004) году в размере 75000 тыс. рублей. Кроме того краевой закон утвердил Программу государственных внутренних заимствований Приморского края на 2004 г.

Совершенствование управления государственным внутренним долгом Приморского края - одна из основных задач бюджетной политики администрации края на 2003-2005 гг.

В 2004 году были запланированы заимствования в общем объеме 1330000 тыс. рублей. В их структуре 69,9% составляли государственные гарантии ПК, которые предоставлялись администрацией края на сумму 930000 тыс. рублей (не превышает 5% от расходов краевого бюджета на 2004 г.) и 30,1%, или 400000 тыс. рублей - бюджетные ссуды и кредиты, получаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ и коммерческих банков. Погашение основной суммы задолженности по долговым обязательствам ПК было запланировано в сумме 478800 тыс. рублей с учетом обязательств прошлых лет, срок возврата которых наступал в 2004 году.

В связи с запланированным проведением в 2003 году реструктуризации задолженности по облигациям ПК, находящимся в собственности РФ, в 2004 г. был предусмотрен к погашению первый выпуск новых среднесрочных облигаций ПК в объеме 139675 тыс. рублей. Выплата купонного дохода по первому выпуску облигаций и первому купону второго выпуска облигаций была рассчитана в размере 10% годовых и отражена в расходах на обслуживание государственного внутреннего долга в размере 32405 тыс. рублей.

Структура государственного внутреннего долга ПК, объем которого на 01.01.2004 г. Был запланирован в размере 2152942 тыс. рублей, представлена была следующими долговыми обязательствами ПК:

- по кредитным соглашениям и договорам в сумме 975717 тыс. рублей,

- по облигациям ПК - в сумме 339675 тыс. рублей,

- государственным гарантиям (в том числе выданным ранее в форме поручительств) - в сумме 837550 тыс. рублей.

В результате осуществления в 2004 г. заимствований и исполнения обязательств по ним государственный внутренний долг Приморского края на 01.01.2005 г. был спрогнозирован в размере 3004142 тыс. рублей, что на 851200 тыс. рублей больше показателей на 01.01.2004 г.

Законом Приморского края №200-КЗ от 29.12.2004 «О краевом бюджете» 127 установлен верхний предел (предельный объем) государственного долга Приморского края на 1 января 2006 года в размере 3850000 тыс. рублей, в том числе предельный объем обязательств по государственным гарантиям ПК, - в размере 1800000 тыс. рублей, из них установлен лимит предоставления государственных гарантий ПК на 2005 год в размере 956000 тыс. рублей.

В случае, если государственная гарантия Приморского края была предоставлена под инвестиционный проект, который рассчитан на несколько лет, администрации края разрешается продление срока действия (пролонгации) государственной гарантии ПК на очередной финансовый год в рамках действия инвестиционного проекта.

Установлен перечень получателей государственных гарантий ПК на сумму, превышающую 0,01% расходов краевого бюджета на 2005 год. В него вошли следующие получатели гарантий (с указанием объема гарантии, в тыс. рублей):

1. ОАО «Наш дом - Приморье» (300000);

2. Краевое государственное унитарное предприятие «Государственное агентство по продовольствию Приморского края» (175000);

3. Краевое государственное унитарное сельскохозяйственное предприятие «Птицефабрика «Надеждинская» (25000);

4. ООО «Скит» (300000);

5. Муниципальные образования Приморского края (156000).

В соответствии с разработанной Программой государственных внутренних заимствований Приморского края на 2005 год запланированы заимствования в общем объеме 2556000 тыс. рублей. В их структуре 37,4% - государственные гарантии ПК, что не превышает 5% от расходов краевого бюджета на 2005 год и 62,6%, или 1600000 тыс. рублей - бюджетные кредиты, получаемые от других бюджетов бюджетной системы РФ, и кредиты коммерческих банков. Погашение основной суммы задолженности по долговым обязательствам ПК запланировано в сумме 1664500 тыс. рублей с учетом обязательств прошлых лет, срок возврата которых наступает в 2005 году.

Структура государственного внутреннего долга Приморского края, объем которого на 1 января 2005 г. запланирован в размере 2275888 тыс. рублей, представлена долговыми обязательствами Приморского края:

- по кредитным соглашениям и договорам на сумму 877173 тыс. рублей,

- по облигациям Приморского края - на сумму 394050 тыс. рублей,

- государственным гарантиям (в том числе выданным ранее в форме поручительств) - на сумму 1004665 тыс. рублей.

В результате осуществления в 2005 году заимствований и исполнения обязательств по ним государственный внутренний долг Приморского края на 1 января 2006 года спрогнозирован в размере 2806698 тыс. рублей, что на 530810 тыс. рублей больше показателей на 1 января 2005 года.

Муниципальный долг - это общий объем долговых и других обязательств органа местного самоуправления перед юридическими и физическими лицами, возникший из муниципальных заимствований, принятых на себя органом местного самоуправления поручительств и гарантий, а также обязательств третьих лиц.

Бюджетным законодательством в большинстве стран предусмотрено, что муниципальный долг может быть только внутренним. В зависимости от сроков погашения муниципальный долг подразделяется на краткосрочный (со сроком погашения до 1 года), среднесрочный (со сроком погашения от 1 года до 5 лет) и долгосрочный (в России со сроком погашения от 5 до 10 лет).

В РФ правовые основы, регламентирующие состав муниципального долга, принципы управления им, общий порядок обслуживания муниципального долга и контроль за его состоянием определены Бюджетным кодексом РФ (ст. 100) и другими нормативно-правовыми актами, принятыми в субъектах РФ и муниципальных образованиях по вопросам дефицита бюджета и источников его финансирования.

Муниципальный долг полностью и без условий обеспечивается всем муниципальным имуществом. Долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров;

- займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;