Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе РФ, краевых, областных, окружных и местных) они должны иметь соответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих. Собственные доходы бюджета - виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством РФ, и неналоговые доходы, определенные нормативными актами, а также безвозмездные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения выполнения возложенных на региональные и местные органы власти функций, экономического и социального развития территорий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регулирования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который передает регулирующие доходы. К регулирующим доходам территориальных бюджетов относятся также трансферты. Это средства, поступающие из федерального и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительством методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются дотации, субвенции и субсидии.

Дотация - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция - это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу, на безвозмездной и безвозвратной основах, для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае нецелевого использования субвенций и субсидий и нарушения сроков их использования сумма может быть востребована органами власти, выдавшими эти средства.

Субсидия - это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как методы наделения финансовыми ресурсами территориальных бюджетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стимулирующих свойств, они создают у местных администраций иждивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и субсидий, полностью исключить их как методы наделения территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликвидации дотации этих бюджетов и передаче им в больших размерах отчислений от неустойчивых источников доходов их положение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся условий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование доходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить покрытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города - исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выдавать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

«Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным источником формирования доходной базы территориальных бюджетов являются средства, полученные из других бюджетов. В порядке взаимных расчетов часть средств передается из вышестоящего бюджета в ниже стоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах. Так, если в 1997 г. в территориальные бюджеты поступило из федерального бюджета 22263 млрд. руб., то передано федеральному бюджету 214 млрд. руб. Следовательно, 22049 млрд. руб. осело в доходах территориальных бюджетов».

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 2. Схема собственных и регулирующих доходов территориальных бюджетов

В значительной степени этот вид доходов в последние десятилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих доходов этот источник наименее пригоден для обеспечения территориальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюджетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

На современном этапе в России бюджетная политика призвана способствовать эффективному решению важнейших социально-экономических задач. В основу бюджета должны быть положены долгосрочные приоритеты развития страны.

Важнейшей задачей бюджетной политики остается обеспечение общей макроэкономической сбалансированности. Основные параметры бюджета должны обеспечивать:

§ гарантированное исполнение заложенных в бюджет обязательств;

§ связывание избыточной денежной ликвидности;

§ последовательное сокращение расходов на обслуживание государственного долга с учетом приходящегося на 2005 год значительного объема платежей по внешнему долгу.

«В этих условиях использование средств Стабилизационного фонда РФ на непроцентные расходы при увеличении его объема сверх установленной законом отметки 500 млрд. рублей является нежелательным. Средства Стабилизационного фонда РФ, накопленные в 2005 году сверх установленного минимума, целесообразно использовать исключительно на замещение источников погашения внешнего долга и финансирование дефицита Пенсионного фонда РФ при отсутствии иных способов решения соответствующих задач».

Акценты бюджетного процесса необходимо перенести с управления затратами на управление результатами. Бюджет следует формировать, исходя из целей и планируемых результатов государственной политики, а бюджетные ассигнования должны иметь четкую привязку к государственным функциям.

В этих целях необходимы действия по следующим направлениям.

Первое. Реформа бюджетной классификации и бюджетного учета.

На федеральном уровне должны определяться лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы позиции экономической и функциональной классификации. Такой подход обеспечит большую свободу маневра для органов государственной власти в ходе бюджетного процесса.

Второе. Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета, включая аналитическое разделение действующих и вновь принимаемых расходных обязательств.

Действующие обязательства подлежат безусловному включению в расходную часть бюджета, если не принято решение об их отмене или приостановлении. Новые расходные обязательства могут приниматься лишь при наличии соответствующих финансовых возможностей на весь период их действия и при условии обязательной оценки их ожидаемой эффективности. Это позволит упростить процедуру рассмотрения бюджета, повысит степень прогнозируемости всей системы бюджетирования, обеспечит определенность в финансировании долгосрочных программ и проектов.

Третье. Повышение роли перспективного финансового плана в бюджетном процессе.

Начиная с 2006 года этот документ должен утверждаться Правительством РФ. Это позволит расширить горизонт планирования, повысить предсказуемость бюджетной политики и качество подготовки бюджета, создать стимулы для оптимизации бюджетных расходов.

Четвертое. Распределение бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и (или) реализуемыми ими бюджетными программами в зависимости от планируемого уровня достижения поставленных перед ними целей, в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов.

Это предполагает расширение самостоятельности администраторов бюджетных средств при повышении их ответственности за обеспечение планируемых результатов, которые должны быть описаны с использованием четких критериев и индикаторов оценки достижения этих результатов.

Пятое. Четкое определение показателей результативности деятельности федеральных государственных органов.

Шестое. Ориентация федеральных целевых программ на решение крупных и требующих длительных сроков реализации инвестиционных, научно-технических и структурных проектов межотраслевого характера с четко сформулированными и количественно измеримыми индикаторами результативности.

Необходимо ввести в практику формирование ведомственных целевых программ. В эти программы целесообразно перенести значительную часть бюджетных расходов, осуществляемых в настоящее время по сметному принципу.

Седьмое. Создание новой нормативной базы и обеспечение четкого соблюдения правил государственных закупок, распространяемых на все осуществляемые в интересах государства закупки (в том числе в сфере обороны и безопасности).

Таким образом, структура бюджета страны зависит прежде всего от её государственного устройства. В странах, имеющих унитарное устройсво, бюджетная система имеет как бы двухярусное построение - государственный и местные бюджеты. В странах с федеративным государственным устройством (США, Германия) имеется промежуточное звено - бюджеты республик, краёв, областей, земель, провинций, штатов и т.д.

Часто под местными подразумевают все бюджеты, кроме бюджета центрального правительства. Между ними существуют довольно сложные отношения, связанные с разделом источников бюджетных доходов, финансированием местных бюджетов со стороны центрального правительства путём перераспределения средств в масштабе страны и др. Государственный бюджет представляет собой, таким образом, не только бюджет центрального правительства, но совокупность бюджетов всех уровней государственных административно-территориальных властей.

К бюджету тесно примыкают внебюджетные фонды (средства) - денежные средства государства, имеющие целевое назначение и не включённые в государственный бюджет. Внебюджетные средства находятся в распоряжении центральных и местных органов власти и концентрируются в специальных фондах, каждый из которых предназначен для специальных нужд. Примером может быть Пенсионный фонд РФ. Внебюджетные фонды создаются за счёт специальных (целевых) налогов, субсидий из бюджета.

Внебюджетные фонды расширяют возможности вмешательства государства в экономику, минуя бюджет, и, следовательно, парламентский контроль. Кроме того, создаётся видимость уменьшения дефицитности бюджета.

Бюджет современного государства представляет собой сложный, многоплановый документ, отражающий всё многообразие его функций. Прежде всего, в бюджете находит своё отражение структура расходов и доходов государства.

Государственные (бюджетные) доходы

Результатом выполнения бюджетом специфических функций является производство и распределение государственным хозяйством общественных благ (услуг) в процессе исполнения бюджетных параметров по доходам и расходам. Насколько эффективно выполняется бюджетом свое функциональное предназначение, настолько полно и качественно удовлетворяются коллективные потребности в общественных благах.

Любое финансовое хозяйство существует и функционирует лишь постольку, поскольку оно формирует доходы и осуществляет расходы. «Государственные доходы и расходы иначе называются государственные финансы» - писал в свое время Л.Н. Яснопольский. Государственное финансовое хозяйство призвано обеспечивать финансовыми ресурсами процессы предоставления общественных благ (государственных услуг) и удовлетворять коллективные потребности. Совокупная оценка этих благ (услуг) и потребностей определяет государственные доходы и расходы.

Теоретически бюджетные и государственные доходы и расход это разнопорядковые понятия. Так, в странах, где конституционно органы местного самоуправления не относятся к органам государственной власти, система собственных доходов и расходов местных бюджетов формально не входит в состав государственных доходов и расходов. Самостоятельную от бюджета форму государственных доходов (расходов) принимают золотовалютные резервы правительства. Кроме того, доходы и расходы отдельных государственных институтов и структур могут непосредственно не отражаться в доходной и расходной частях системы бюджетов.

Однако в реальной действительности доходы и расходы бюджетов органов местного самоуправления регламентируются, регулируются и контролируются органами государственной власти. По своей сути не отличаются от государственных доходов и расходов, а самостоятельность названных выше резервов, доходов и расходов государственных институтов относительна (либо непосредственно, либо косвенно они влияют на формирование доходно-расходной базы бюджета, увеличивая или уменьшая ее). То есть, по большому счету, в широком смысле бюджетные и государственные доходы и расходы - это если не идентичные понятия, то очень близкие, различия между которыми несущественны.

Несмотря на первостепенную значимость расходов в структуре го дарственного (муниципального) финансового хозяйства, в специальной литературе принято начинать исследование с доходов. В БК РФ дается следующее определение доходов бюджета: «Доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления». Это определение отражает лишь юридическую форму содержания данного понятия.

Экономическое и функциональное понимание доходов бюджета предложили и реализовали на практике русские финансисты XIX-начала XX вв.: М.М. Сперанский, Л. Косса, И.Х. Озеров и другие методологически связывали экономическое содержание государственных доходов с их делением на обыкновенные и чрезвычайные, на частноправовые и общественно-правовые.

Выделение в особую группу государственных доходов, получивших название чрезвычайных, обусловлено чрезвычайным характером отдельных видов государственных расходов, которые нецелесообразно покрывать обыкновенными доходами. В разные времена перечень чрезвычайных потребностей менялся, например, в начале XX в. к ним относи расходы на строительство железных дорог и каналов, на реформы в государственном управлении, на нововведения в армии и т.п. К таким чрезвычайным доходам относили доходы от государственных (фискальных) имуществ, включая их продажу и аренду, использование государственных резервных фондов и запасной казны, выпуск государственных и местных займов, повышение действующих и введение новых нале и сборов.

При этом самым непопулярным для населения и пагубным для экономики является последний вид чрезвычайных доходов, использовать который имеет смысл лишь в исключительных, чрезвычайных форс-мажорных ситуациях. В современных условиях государственные резервные фонды могут одновременно пополнять доходы бюджета как объект государственного имущества в результате вложения средств резерва в высоколиквидные ценные бумаги собственного и других государств, на депозитные счета в надежные коммерческие банки и в нерисковые инвестиционные проекты. Что касается государственных займов, то в настоящее время из чрезвычайного дохода они превратились в источник покрытия дефицита бюджета и платежного баланса государств, а ведь именно благодаря займам в дореволюционной России, например, была построена самая разветвленная в Европе сеть железных дорог.

Несмотря на тот неоспоримый факт, что без доходов невозможно произвести расходы, в государственном финансовом хозяйстве бюджетные расходы имеют первостепенное значение. Осуществляя расходы, государство реализует свои функциональные обязанности - удовлетворяет коллективные (общественные) потребности. Бюджетные доходы - это средство для достижения цели государственного финансового хозяйства, а бюджетные расходы - это стоимостная оценка общественных благ (государственных услуг), основная цель и мотив государственного финансового хозяйства (если абстрагироваться от фактов нецелевого использования бюджетных средств и казнокрадства).

Доходы бюджетов субъектов Федерации существенно различаются между собой по своей структуре, что вызвано неравномерностью распределения по регионам страны экономического, финансового, налогового, природного, интеллектуального потенциала.

Особенностью структуры доходных источников местных бюджетов также являются низкий удельный вес налоговых доходов и достаточно высокая доля средств финансовой помощи вышестоящих бюджетов, особенно в регионах, обделенных природной составляющей общего их потенциала (например, Приволжский федеральный округ, не имеющий возможности претендовать на высокую долю налогов и платежей за пользование природными ресурсами, по сравнению с нефтегазовыми и лесными регионами Восточной Сибири).

Анализируя структуру доходных источников территориальных (региональных и местных) бюджетов в целом, следует отметить их высокую финансовую зависимость от федерального и регионального бюджетов соответственно. Так, из 89 субъектов Федерации в качестве доноров (регионов, не требующих финансовой поддержки из федерального бюджета) стабильно выступают только четыре - Москва, Самарская области Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа (при действующей системе распределения доходных полномочий между уровнял власти). Большие резервы кроются в области неналоговых доходов Их небольшой удельный вес, по сравнению с финансовой помощью, говорит о низкой эффективности использования органами власти и управления региональных и муниципальных имущества и активов.

Таким образом, проблема рационализации структуры доходов бюджетов различных уровней была и остается одной из самых острых, и бюджетная политика в государстве должна быть направлена на укреплен» и выравнивание доходной части бюджетов как субъектов Федерации, так и их территорий.

Г.Б. Поляк отмечает, что в ходе развития бюджетной системы Росс имели место две модели распределения доходов между звеньями бюджетной системы: горизонтальная и веерная. Первая заключается в том, за каждым бюджетом были закреплены свои налоги и сборы, финансов помощь из вышестоящего бюджета была затруднена и размер бюджетных доходов предопределял размер расходов. С 1931 г. в нашей стране существует вторая модель распределения доходов между звеньями бюджетной системы - веерная. Суть ее заключается в том, что наряду с закрепление собственных налогов за каждым бюджетом отдельного звена бюджетной системы налогов вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. Таким образом появились закрепленные и регулирующие доходы в бюджетах территории. В настоящее время именно веерная модель представлена во взаимоотношении бюджетов в Российской Федерации.

В то же время В.А. Казаков, A.M. Лавров, Н.С. Максимова, В.Б. Христенко считают, что назрела необходимость полного отказа от разделения налогов на «собственные», «закрепленные» и «регулирующие», а также от самого понятия «нормативы отчислений от федеральных (региональных) налогов». По их мнению, все налоги и поступления по ни» должны быть полностью, без какого бы то ни было «деления» постулат в федеральный бюджет, региональные налоги - только в региональные бюджеты, местные налоги - только в местные бюджеты. При этом сам состав налогов, относимых на федеральный, региональный, местный уровни должен быть соответственно пересмотрен. Данную точку зрения выражает, в частности, и М.Е. Чичелев, который считает что «все налоги и сборы за исключением платежей за пользование природными ресурсами, которые будут поделены на региональные и местные, должны направляться в доходы соответствующих бюджетов», что «региональные налоги должны зависеть от объемов экономической деятельности, а местные от благосостояния граждан».

В Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. также сказано, что «целью данного направления реализации Программы является существенное повышение роли собственных доходов в региональных и местных бюджетах, в том числе - региональных и местных налогов, имея в виду создание предпосылок для перехода в долгосрочной перспективе к формированию доходов бюджетов каждого уровня в основном за счет собственных налогов».

Г.Б. Поляк выступает категорически против схемы «один налог - один бюджет». Он отмечает, что при резкой дифференциации уровней экономического и социального развития территорий формирование бюджетов по этой схеме будет иметь негативные последствия. Отдельные территории будут обречены на деградацию. В.Г. Пансков также считает, что из-за отличия регионов друг от друга в нашей стране невозможно построить систему разделения налогов на федеральные, региональные и местные с зачислением налогов каждого вида в соответствующий бюджет, которая хотя бы в приблизительном виде удовлетворяла интересы бюджета любого уровня.

Заключение

бюджетный доход расход государственный