Результаты проверок эффективности системы взимания и администрирования акцизов на этиловый спирт и алкогольную продукцию свидетельствуют о том, что действующий механизм сбора акцизов на этиловый спирт и алкогольную продукцию не позволяет обеспечить устойчивый рост их поступления в бюджет. Ежегодная индексация ставки акциза оказывает негативное влияние на рынок алкогольной продукции, создавая экономическую мотивацию для выпуска неучтенной алкогольной продукции легальными ликероводочными заводами и подпольными производителями, увеличивается разрыв между легальной и нелегальной ценами крепкой алкогольной продукции.

Таким образом, поступление доходов от уплаты акцизов в бюджетную систему Российской Федерации снижается за счет уменьшения налоговой базы вследствие роста нелегального производства алкогольной продукции. Доля нелегально произведенной продукции составляет свыше 30%.

Проверки Счетной палаты Российской Федерации также показывают, что нормы Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующие налогообложение реализации этилового спирта и алкогольной продукции, допускают возможность создания схем минимизации налога, получения права на вычеты в размерах, превышающих реально уплаченные в бюджет акцизы.

В течение 2010 года сумма возмещения акциза, уплаченного при приобретении спирта в качестве сырья предприятиями, производящими парфюмерно-косметическую продукцию и товары бытовой химии в аэрозольной упаковке, превышала начисленную сумму акцизов на спиртосодержащую продукцию. При формировании доходов федерального бюджета на 2010 год поступление акцизов на спиртосодержащую продукцию не предусматривалось. В Заключении Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» было отмечено, что такие доходы не поступают в федеральный бюджет с октября 2007 года и указано на необходимость изменения налогообложения спиртосодержащей продукции.

Все вышеуказанное приводит к недопоступлению в федеральный бюджет значительных средств.

В современных условиях остается актуальной проблема обеспечения точности прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета. Результаты мероприятий, проводимых Счетной палатой Российской Федерации в рамках предварительного контроля, свидетельствуют о низком качестве макроэкономического прогнозирования и оценки показателей, принимаемых при расчете бюджета.

Так, первоначально прогнозируемые объемы доходов федерального бюджета, администрируемых ФНС России (включая единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет) и ФТС России, учтенные в общем объеме доходов федерального бюджета на 2009 год, утвержденном Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 204-ФЗ «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов», были скорректированы уже в апреле 2009 года.

На основании анализа итогов исполнения федерального бюджета за 2009 год, представленных в приложении 3, можно сделать вывод о неточности как первоначального, так и уточненного прогноза поступлений по большинству видов доходов.

В 2010 году исполнение федерального бюджета происходило в условиях постепенного восстановления темпов экономического роста. Относительно 2009 года макроэкономическая ситуация была более благоприятная.

Начавшийся экономический рост способствовал тому, что федеральный бюджет в части доходов был скорректирован дважды. При этом окончательный прогноз поступлений доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой, был увеличен по сравнению с первоначальным на 765,1 млрд. рублей, или на 12,0 %. Сравнение прогнозных и фактических поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет в 2010 году представлено на рисунке 2.2.2.

Рисунок 2.2.2. Сравнение прогнозных и фактических поступлений налогов и сборов в федеральный бюджет в 2010 году, млрд. рублей

.

Таким образом, проблема обеспечения точности прогнозирования показателей, принимаемых при расчете доходов федерального бюджета, сохраняется.

В связи с вышеизложенным ясно, что особого внимания заслуживает необходимость формулирования и реализации системы мер, позволяющих не только надежно прогнозировать, но и таргетировать цены на важнейшие экспортируемые товары, прежде всего на нефть марки «Юралс» и газ.

Счетная палата Российской Федерации на основании экспертизы проектировок федерального бюджета неоднократно заявляла о серьезной неточности макроэкономического прогнозирования. Решению указанной проблемы может способствовать принятие федерального закона о государственном прогнозировании.

В предшествующие годы в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации федеральным законом о федеральном бюджете доходы федерального бюджета утверждались в общем объеме, а также учитывались по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации были исключены из состава основных характеристик федерального бюджета.

Представляется целесообразным восстановить в Бюджетном кодексе Российской Федерации норму о том, что показатели доходов бюджета по группам, подгруппам и статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации относятся к основным характеристикам федерального бюджета. Восстановление этой нормы будет способствовать повышению качества проектировок, а также ответственности администраторов доходов федерального бюджета за достижение принятых параметров доходов бюджета.

Таким образом, результаты контроля Счетной палаты Российской Федерации за формированием и исполнением доходов федерального бюджета в 2009-2010 годах свидетельствуют о том, что в налоговом и таможенном законодательстве, в механизме исчисления и уплаты налогов и таможенных платежей все еще имеются существенные недостатки, что ведет к проблемам, связанным с осуществлением контроля.

Реальными резервами роста поступлений налогов, сборов и таможенных платежей в бюджетную систему страны являются совершенствование законодательства Российской Федерации о налогах и сборах и улучшение качества налогового администрирования.

Глава 3. Повышение эффективности контроля за формированием и исполнением доходов Федералного бюджета

3.1 Роль Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета (на примере Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета)

3.1.1 Структура и задачи Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета Счетной палаты Российской Федерации

Проведенный в предыдущих главах анализ теоретических основ и практики планирования, организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета, в том числе доходной части федерального бюджета, показал, что система государственного финансового контроля Российской Федерации проводит значительную работу по указанным направлениям и повышению эффективности администрирования доходов федерального бюджета. Соответствующие органы государственного финансового контроля вносят значительный вклад в обеспечение поступления доходов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, поддержание их финансовой устойчивости.

Нами ставилась задача в рамках дипломной работы показать роль Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля за доходами федерального бюджета на примере деятельности Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета. При этом целью нашего исследования являлся анализ деятельности одного из структурных подразделений Счетной палаты и непосредственное знакомство с их работой по организации и проведению контроля за формированием доходов федерального бюджета, что должно помочь соотнести поднимаемые в научных статьях и публикациях ученых проблемы с проблемами и трудностями, встречающимися в реальной практике, глубже изучить причины их возникновения.

Департамент контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета аппарата Счетной палаты Российской Федерации является самостоятельным структурным подразделением аппарата Счетной палаты Российской Федерации.

Департамент осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами «О Счетной палате Российской Федерации», «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, Регламентом Счетной палаты Российской Федерации, Положением об аппарате Счетной палаты Российской Федерации и Положением о Департаменте контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета.

Координацию и контроль за деятельностью Департамента осуществляет аудитор Счетной палаты. Положение о Департаменте утверждается Председателем Счетной палаты по представлению аудитора Счетной палаты.

Основными задачами Департамента являются:

организация и осуществление контроля за своевременным формированием и исполнением доходов в разрезе классификации доходов бюджетов Российской Федерации и осуществлением расходов федерального бюджета в разрезе функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации по объемам, структуре и целевому назначению в рамках содержания направления деятельности Счетной палаты по контролю за формированием и исполнением федерального бюджета (далее - направление деятельности);

определение эффективности и целесообразности использования государственных средств в рамках содержания направления деятельности;

оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета в рамках содержания направления деятельности;

контроль, свод и анализ результатов формирования и исполнения Федеральной адресной инвестиционной программы, объектов непрограммной части Федеральной адресной инвестиционной программы, федеральных целевых программ, программ развития регионов в рамках содержания направления деятельности;

финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета в рамках содержания направления деятельности;

анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом в рамках содержания направления деятельности;

регулярная подготовка информации о ходе исполнения федерального бюджета в рамках содержания направления деятельности и результатах проводимых контрольных и экспертно-аналитических мероприятий для представления Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

3.1.2 Контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

Нами был проведен анализ деятельности Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета за 2009-2010 годы, который показал, что проводится обширная работа по контролю в указанном направлении.

По результатам проведенных по направлению деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета проверок исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» и отчета об исполнении федерального бюджета за 2009 год в Минфине России, Федеральном казначействе, ФНС России, ФТС России, а также тематических проверок, проведенных в территориальных налоговых и таможенных органах и организациях было подготовлено заключение на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год по направлению деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета.

По результатам проведенных контрольных мероприятий были выявлены недостатки в законодательном регулировании и нарушения в администрировании доходов федерального бюджета. Значительные средства не поступают в федеральный бюджет в результате нарушений налогоплательщиками налогового и таможенного законодательства, сохраняющихся недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей. Существенный ущерб наносится федеральному бюджету вследствие недостоверного декларирования ввозимых товаров с занижением их таможенной стоимости, нарушения условий применения таможенных режимов, предусматривающих различные преференции по уплате таможенных платежей, осуществления экспорта по контрактам с компаниями, зарегистрированными в оффшорных зонах. Имеют место факты преднамеренного банкротства предприятий.

Контрольные и экспертно-аналитические мероприятия Счетной палаты Российской Федерации в 2009 и 2010 годах показали, что недостатки в налоговом и таможенном законодательстве позволяли налогоплательщикам занижать налоговую базу и уменьшать платежи в бюджет или вовсе не уплачивать установленные налоги.

Нами также был выделен ряд проблем формирования доходов федерального бюджета и недостатков в законодательном регулировании и администрировании уплаты налоговых и таможенных платежей в современных условиях, анализ которых представлен во втором параграфе второй главы настоящей дипломной работы.

Выводы

В заключении на отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год отмечено, что в 2009 году проведена значительная работа по формированию доходов федерального бюджета. Приняты меры по совершенствованию администрирования налогов, сборов и таможенных пошлин.

Отчет об исполнении федерального бюджета за 2009 год Правительством Российской Федерации был направлен в Счетную палату Российской Федерации в срок, установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации. Показатели отчета подтверждены данными бюджетного учета.

Вместе с тем в 2009 году не были выполнены прогнозы поступлений доходов от уплаты акцизов на легковые автомобили и мотоциклы (36,2 %), акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья (61,9 %), водного налога (64,6 %), акцизов по подакцизным товарам (продукции), ввозимым на территорию Российской Федерации (67,1 %), ввозных таможенных пошлин (69,0 %), налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации (72,0 %), таможенных сборов (77,1 %), налога на добычу полезных ископаемых при добыче горючего природного газа и газового конденсата из всех видов месторождений углеводородного сырья (88,0 % и 84,0 % соответственно).

В отчете об исполнении федерального бюджета за 2009 год отражены авансовые платежи в счет будущих таможенных и иных платежей в сумме 111 237,2 млн. рублей, а также денежные залоги в обеспечение уплаты таможенных и иных платежей в сумме 155,8 млн. рублей. В связи с тем, что авансовые платежи в счет будущих таможенных и иных платежей и сумма денежного залога в обеспечение уплаты таможенных и иных платежей являются имуществом лица, внесшего эти платежи (статьи 330 и 345 Таможенного кодекса Российской Федерации), необходимо решить вопрос об их отражении по соответствующим кодам бюджетной классификации Российской Федерации.

Сохраняется значительная задолженность по уплате налогов, сборов, пошлин, пеней и штрафов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации. На 1 января 2010 года ее объем составил 1 322 410,3 млн. рублей, в том числе по налогам и сборам, администрируемым ФНС России, - 1 248 496,7 млн. рублей (94,4 % от общей суммы задолженности), по налогам, пошлинам и сборам, администрируемым ФТС России, - 73 913,6 млн. рублей (5,6 %).

Исполнение федерального бюджета по доходам в 2009 году осуществлялось с отдельными нарушениями законодательства Российской Федерации.

Органы Федерального казначейства для учета доходов федерального бюджета в 2009 году наряду со счетом федерального бюджета использовали и другие счета. На счет, предназначенный для учета поступивших доходов, которые подлежат распределению органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации по установленным нормативам, производилось зачисление доходов, которые в соответствии с бюджетным законодательством в полном объеме подлежат зачислению в федеральный бюджет.

В доходах федерального бюджета за 2009 год были учтены таможенные платежи, неправильно идентифицированные по видам доходов, на общую сумму 726,7 млн. рублей, зачисленные в федеральный бюджет в 2006, 2007 и 2008 годах.

Не была урегулирована межбюджетная задолженность по доходам, сложившаяся в 2003, 2005 и 2006 годах. На 1 января 2010 года задолженность федерального бюджета перед бюджетами субъектов Российской Федерации составила 2,1 млн. рублей. Не погашена задолженность бюджета г. Москвы перед федеральным бюджетом по доходам от уплаты налогов и сборов в сумме 718,5 млн. рублей.

Сумма долга по инвестиционным налоговым кредитам, предоставленным юридическим лицам на возвратной и платной основе в 1994-1997 годах, на 1 января 2010 года составила 981,8 млн. рублей, при этом сумма просроченной задолженности составила 925,5 млн. рублей, или 94,3 % от общей суммы задолженности.

ФТС России своевременно не были идентифицированы по видам платежей и не перечислены в федеральный бюджет 0,2 млн. рублей, которые поступили в 2006-2008 годах в счет погашения задолженности по уплате таможенных платежей.

В 2009 году не осуществлялся возврат налогоплательщикам денежных средств в случаях ошибочного указания ими в расчетных документах на перечисление налоговых платежей реквизитов счета органа Федерального казначейства, которому они не предназначались.

Несоблюдение налоговыми органами установленных Налоговым кодексом Российской Федерации сроков возврата организациям сумм излишне уплаченных (взысканных) налогов и сборов, а также подлежащих возмещению сумм налога на добавленную стоимость привело к потерям доходов бюджета в размере 2 021,4 млн. рублей.

Возврат излишне уплаченных (взысканных) платежей участникам внешнеэкономической деятельности таможенными органами в отдельных случаях проводился с задержками на срок от 2 до 245 дней. В нарушение положений статьи 355 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенными органами не начислялись проценты за несоблюдение сроков возврата излишне уплаченных (взысканных) таможенных и авансовых платежей. Не определен порядок учета сумм процентов, начисленных при нарушении срока возврата таможенных пошлин и авансовых платежей по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации.

С 2004 года нарушается право налогоплательщиков на изменение срока уплаты налогов и таможенных пошлин по основаниям, определенным Налоговым кодексом Российской Федерации и Таможенным кодексом Российской Федерации. Только по решениям Арбитражного суда г. Москвы были предоставлены отсрочки уплаты налогов двум организациям на сумму 6,3 млн. рублей, которые обжаловали решения ФНС России об отказе в предоставлении отсрочек по уплате налогов. Одной из причин непредоставления отсрочек платежей является неурегулированность вопроса по определению органов, уполномоченных выдавать документы, подтверждающие наличие оснований у налогоплательщиков для изменения им сроков уплаты налогов и таможенных пошлин. Не был разработан порядок предоставления отсрочек и рассрочек по таможенным платежам, а также по налоговым платежам на срок более одного года, решения по которым принимаются Правительством Российской Федерации.

Не определен механизм списания задолженности налогов и сборов, списанных со счетов налогоплательщиков в банках, но не перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации, если на момент принятия решения о признании сумм налогов безнадежными к взысканию банки ликвидированы.

Не решен вопрос с учетом валюты, признанной по решениям судов бесхозяйной. Порядок учета таких денежных средств Минфином России разработан не был. Также требуют решения вопросы инкассации указанных денежных средств.

В целях контроля за полнотой поступлений в федеральный бюджет доходов от уплаты физическими лицами совокупного таможенного платежа или по единым ставкам таможенных пошлин, налогов Счетная палата Российской Федерации неоднократно обращала внимание на необходимость выделения отдельного кода в классификации доходов бюджетов Российской Федерации для учета этих платежей. Доходы от уплаты физическими лицами совокупного таможенного платежа или по единым ставкам таможенных пошлин, налогов, по расчетам Счетной палаты Российской Федерации, составили в 2007 году - 40 млрд. рублей, в 2008 году - 50 млрд. рублей, в 2009 году - 12 млрд. рублей.

Предложения

На основании проведенного анализа можно сделать ряд предложений по повышению эффективности контроля за доходами федерального бюджета и эффективности исполнения федерального бюджета в целом.

1. Минфину России совместно с другими участниками бюджетного процесса:

- повысить точность прогноза поступлений в федеральный бюджет по налогам, сборам и таможенным пошлинам;

- обеспечить соблюдение норм Бюджетного кодекса Российской Федерации по организации и осуществлению бюджетного учета;

- определить порядок возврата средств налогоплательщикам в случаях ошибочного указания ими в расчетном документе на перечисление налоговых платежей реквизитов счета органа Федерального казначейства;

- принять меры по реализации положений главы 9 Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующих изменение срока уплаты налога и сбора, а также пени;

- установить порядок предоставления отсрочек, рассрочек по уплате налогов и сборов на срок более одного года, но не превышающей три года, решение по которым принимается Правительством Российской Федерации;

- определить механизм списания сумм налогов и сборов, пеней и штрафов, списанных со счетов налогоплательщиков в банках, но не перечисленных в бюджетную систему Российской Федерации и признанных безнадежными к взысканию, в случае, если банки ликвидированы;

- внести изменения в бюджетную классификацию Российской Федерации с целью выделения кодов для учета доходов от уплаты физическими лицами совокупного таможенного платежа и по единым ставкам таможенных пошлин, налогов, а также учета авансовых платежей в счет будущих таможенных и иных платежей и денежных залогов в обеспечение уплаты таможенных и иных платежей, принимая во внимание, что такие платежи являются имуществом плательщика;

- разработать порядок учета валюты, признанной по решениям судов бесхозяйной;

- в целях урегулирования просроченной дебиторской задолженности отсутствующих (ликвидированных) должников, числящейся на балансе центрального аппарата ФНС России с 1993 - 1999 годов, определить порядок ее списания.

2. Федеральной налоговой службе:

- обеспечить своевременный возврат организациям излишне уплаченных или излишне взысканных, а также подлежащих возмещению сумм налогов;

- организовать предоставление отсрочек и рассрочек по уплате налогов и сборов в соответствии с нормами Налогового кодекса Российской Федерации;

- принять меры по урегулированию задолженности по налогам, сборам, пеням и штрафам в бюджетную систему Российской Федерации;

- обеспечить эффективное использование федеральной собственности, организацию и проведение открытых конкурсов и аукционов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд;

- обеспечить исполнение федеральной целевой программы «Жилище» на 2002 - 2010 годы в части предоставления субсидий сотрудникам ФНС России на приобретение жилья.

3. Федеральной таможенной службе:

- обеспечить своевременную идентификацию таможенных и иных платежей;

- усилить контроль за региональными таможенными органами по соблюдению сроков осуществления возвратов излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей;

- обеспечить начисление процентов за несоблюдение срока возврата излишне уплаченных (взысканных) таможенных платежей;

- принять меры по погашению задолженности по уплате таможенных платежей в федеральный бюджет;

- разработать порядок предоставления отсрочки (рассрочки) уплаты таможенных платежей и обеспечить предоставление отсрочек (рассрочек) уплаты таможенных пошлин и налогов при наличии оснований для их предоставления, предусмотренных нормами Таможенного кодекса Российской Федерации;

- обеспечить эффективное использование федерального имущества, находящегося в оперативном управлении;

- принять меры по погашению ООО «Проектбизнесстрой» дебиторской задолженности, образовавшейся при строительстве многостороннего автомобильного пункта пропуска «Адлер».

Счетная палата Российской Федерации обратилась к Правительству Российской Федерации по результатам проверки отчета об исполнении федерального бюджета за 2009 год с предложением Правительству Российской Федерации рассмотреть следующие вопросы:

- о внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющих порядок учета сумм процентов, начисленных при нарушении срока возврата налогов, сборов, таможенных пошлин и авансовых платежей, по кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации;

- о внесении изменений в Таможенный кодекс Российской Федерации, предусматривающих, что изменение срока уплаты таможенных пошлин, налогов осуществляется в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела;

- об определении органов, уполномоченных выдавать документы, подтверждающие наличие оснований у налогоплательщика для изменения ему сроков уплаты налогов и сборов;

- о разработке порядка предоставления по решению Правительства Российской Федерации отсрочек или рассрочек по уплате федеральных налогов и сборов в части, зачисляемой в федеральный бюджет, на срок более одного года, но не превышающий три года.

3.2 Направления повышения эффективности контроля за доходами федерального бюджета.

3.2.1 Оценка эффективности деятельности главных администраторов доходов федерального бюджета. Исполнение установленных критериев оценки эффективности деятельности налоговых и таможенных органов. Мониторинг качества финансового менеджмента.

В 2009 году в целях проведения работ по оценке эффективности деятельности территориальных налоговых органов приказом ФНС России от 20 июля 2009 г. № ММ-8-1/23дсп@ утверждена Методика оценки эффективности деятельности территориальных органов ФНС России и распределения средств федерального бюджета, направляемых на материальное стимулирование федеральных государственных гражданских служащих территориальных органов ФНС России в 2009 году. Критерии оценки качества деятельности ФНС России включали 8 показателей, оценки эффективности деятельности территориальных налоговых органов - 22 показателя.

В 2009 году плановые значения критериев оценки качества деятельности ФНС России достигнуты. Так, фактический уровень собираемости налогов и сборов в бюджетную систему Российской Федерации составил 96,99% и превысил плановый показатель на 1,87 процентного пункта.

Процентное соотношение сумм требований, рассмотренных судами в пользу налоговых органов, относительно общих сумм по судебным спорам с налогоплательщиками по сравнению с плановым значением возросло на 6,6 процентного пункта и достигло 46,6%. Отношение количества решений налоговых органов, признанных судом недействительными, к числу решений налоговых органов, вынесенных по результатам налогового контроля, составило 0,42% против 1,9% по плану, что свидетельствует об улучшении качества принимаемых решений налоговых органов.

Отношение числа жалоб по налоговым спорам, рассмотренных в досудебном порядке (вышестоящими налоговыми органами) к числу заявлений по налоговым спорам, предъявленных к налоговым органам и рассмотренных судами, составило 158,0% против намеченных 82,0% и увеличилось почти в 2 раза, что подтверждает значимость досудебного урегулирования споров.

Снижение задолженности по налогам и сборам в бюджетную систему Российской Федерации по налогам и сборам по отношению к задолженности на 1 января 2005 года (базовый период) составило 30,3% при плановом значении - 25,2%.

Динамика роста эффективности работы налоговых органов по выявлению и предупреждению коррупционных проявлений в налоговых органах колеблется в пределах одного процента в год.

В 2009 году мониторинг качества финансового менеджмента осуществлялся ФНС России в соответствии с приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета» и в части администрируемых доходов федерального бюджета проводился на основании 5 показателей.

Показатель процентного отношения отклонения кассового исполнения по доходам от плановых объемов доходов (целевой ориентир - не более 15%) выполнен и составил против целевого значения 0,3% (рассчитывается путем умножения сумы уточненного прогноза поступлений доходов на коэффициент 1,15).

Эффективность управления дебиторской задолженностью по расчетам с дебиторами по доходам (процентное отношение дебиторской задолженности по доходам к кассовому исполнению по доходам) определяется ее наличием (целевой ориентир - 0%). Возникновение дебиторской задолженности по доходам на 1 января 2010 года в сумме 377,1 млн. рублей обусловлено начислением доходов по представленным налогоплательщиками налоговым декларациям за 2009 год со сроком уплаты налогов и сборов в январе 2010 года.

Качество правовой базы главного администратора доходов федерального бюджета по администрированию доходов федерального бюджета и их соответствие установленным требованиям. На 1 января 2010 года ФНС России имела утвержденные нормативные правовые акты по администрированию доходов.

В 2009 году работа по контролю за деятельностью территориальных налоговых органов ФНС России осуществлялась в соответствии с Рекомендациями по проведению аудиторских проверок внутреннего аудита налоговых органов, Методическими рекомендациями по аудиторской проверке организации работы налоговых органов по проведению налогового контроля, Порядком проведения тематических аудиторских проверок, оформления и реализации материалов по их результатам и другими документами.

Основные недостатки и нарушения выявлены в организации работы по осуществлению мероприятий налогового контроля, урегулированию задолженности и обеспечению процедур банкротства, учету налоговых платежей, администрированию налогов и сборов, досудебному урегулированию споров. По итогам аудиторских проверок формировались планы мероприятий по устранению выявленных нарушений и недостатков с указанием сроков их устранения и ответственных должностных лиц, осуществлялся дистанционный контроль за их выполнением.

Порядок внутреннего финансового контроля налоговых органов в 2009 году определялся Регламентом проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности территориальных налоговых органов и организаций, находящихся в ведении Федеральной налоговой службы, утвержденным приказами ФНС России от 17 ноября 2006 г. № САО-3-16/793 и от 5 июня 2009 г. № ШТ-7-5/310.

Проведение мониторинга качества финансового менеджмента регламентируется Положением об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными администраторами средств федерального бюджета, утвержденным приказом Минфина России от 13 апреля 2009 г. № 34н.

В соответствии с установленным порядком ФНС России своевременно представляла в Минфин России сведения, необходимые для расчета показателей ежеквартального и годового мониторинга качества финансового менеджмента.

В соответствии с Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2007 году» разработаны критерии оценки эффективности работы таможенных органов.

Определенным Правительством Российской Федерации критерием для оценки эффективности деятельности ФТС России в части доходов федерального бюджета является «Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации, обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов».

Уровень выполнения доходов федерального бюджета за 2009 год, администрируемых ФТС России, составил 101,4% к прогнозу поступлений таможенных и иных платежей в федеральный бюджет за год.

Доля таможенных платежей, перечисленных участниками внешнеэкономической деятельности с нарушением установленных нормативными документами сроков, в общей сумме перечисленных таможенных платежей в федеральный бюджет составила 1,95% при плановом значении 2,15% (рисунок 3.2.1).

Показатели эффективности деятельности ФТС России в 2009 году

Рисунок 3.2.1. Доля таможенных платежей, перечисленных участниками ВЭД с нарушением установленных нормативными документами сроков, в общей сумме перечисленных таможенных платежей в федеральный бюджет

Источник: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2011-2013 годы.

Удельный вес взысканных таможенных платежей в общей сумме таможенных платежей, доначисленных по результатам корректировки таможенной стоимости товаров, составил 96,9% при плановом значении 96,5%.

Доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения не в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений) к таможенным органам, рассмотренных судами, составила 69,9% при плановом значении не более 44,0% (рисунок 3.2.2). Основной причиной невыполнения указанного показателя послужило принятие таможенными органами необоснованных решений при осуществлении контроля таможенной стоимости товаров.

Рисунок 3.2.2. Доля исков (заявлений) к таможенным органам, по которым судами приняты решения не в пользу таможенных органов, в общем числе исков (заявлений) к таможенным органам, рассмотренных судами

Источник: Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2011-2013 годы.

Доля дел об административных правонарушениях, по которым вынесены постановления о назначении наказания и не прекращено производство в связи с обжалованием или опротестованием, в общем количестве принятых решений по делам об административных правонарушениях составила 88,0% при плановом значении 78,0%.

Контроль за деятельностью таможенных органов по вопросам администрирования доходов федерального бюджета ФТС России осуществляла в соответствии с Инструкцией о порядке проведения инспекторских проверок таможенных органов (приказ ГТК России от 5 января 2004 г. № 1 «О совершенствовании инспекторской деятельности»).

В ходе проверок таможенных органов, проведенных ФТС России в 2009 году, выявлены нарушения положений таможенного законодательства Российской Федерации, нормативных правовых актов, регламентирующих вопросы таможенного оформления и таможенного контроля товаров, контроля достоверности сведений, заявленных в таможенных декларациях, контроля таможенной стоимости, соблюдение условий выпуска и дополнительной проверки товаров. По результатам проверок, проведенных в 2009 году, дополнительно начислено и взыскано более 820 млн. рублей.

3.2.1. Роль предварительного контроля за доходами федерального бюджета, осуществляемого Счетной палатой Российской Федерации .

В предыдущих параграфах настоящей дипломной работы был проведен анализ действующей практики контроля за формированием и исполнением доходной части федерального бюджета, выявлены проблемы, существующие в организации и осуществлении данного контроля, изучена деятельность Департамента контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета аппарата Счетной палаты Российской Федерации в обеспечении контроля.

На основе проведенного анализа проблем контроля формирования и исполнения доходов федерального бюджета был сделан вывод о том, что в налоговом и таможенном законодательстве, в механизме исчисления и уплаты налогов и таможенных платежей имеются существенные недостатки. Основными резервами увеличения доходов федерального бюджета являются совершенствование налогового и таможенного законодательства, а также повышение эффективности администрирования доходов бюджета.

Предварительный контроль

В целях обеспечения предварительного контроля Департаментом контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета проведен комплекс контрольных и экспертно-аналитических мероприятий по проверке и анализу обоснованности проекта федерального бюджета на очередной 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. По результатам мероприятий в соответствии со статьями 195 и 201 Бюджетного кодекса Российской Федерации Счетной палатой подготовлено заключение на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» по направлению деятельности Счетной палаты Российской Федерации по контролю за формированием и исполнением доходов федерального бюджета.

В заключении отмечено, что проект федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов предусматривает последовательную реализацию поставленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011 - 2013 годах задач по созданию условий для повышения эффективности и конкурентоспособности российской экономики, долгосрочного устойчивого развития, улучшения инвестиционного климата и всесторонней модернизации экономики.

Эти задачи могут быть решены при условии повышения доходов бюджетной системы, прежде всего, за счет улучшения администрирования уже существующих налогов, а также оптимизации налогообложения в целях стимулирования и расширения предпринимательской деятельности, в первую очередь, инновационной направленности. Налоговая политика государства должна быть направлена на обеспечение условий инновационного развития экономики: мотивирование производства новых товаров, работ (услуг) и стимулирование спроса на них.

Предполагается, что решения, принимаемые в области законодательства о налогах и сборах, с одной стороны, будут направлены на противодействие негативным последствиям экономического кризиса, а, с другой стороны, - на создание условий для восстановления положительных темпов экономического роста. В этой связи важнейшим фактором проводимой налоговой политики будет являться необходимость поддержания сбалансированности бюджетной системы и одновременно - создание стимулов для инновационной активности налогоплательщиков.

Налоговая политика также должна быть нацелена на общее повышение эффективности налоговой системы (обеспечение налоговых поступлений при снижении административных и прочих издержек налогоплательщиков, связанных с исполнением законодательства о налогах и сборах) и сокращение возможностей для уклонения от налогообложения.

Заключение основывается на проведенном анализе проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», проектируемых доходов федерального бюджета, показателей прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и прогноза основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на эти годы, материалов, представленных Правительством Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации с проектом федерального закона.

Проведена оценка соответствия проекта федерального бюджета нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, Налогового кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса Российской Федерации, Таможенного кодекса таможенного союза, а также Основным направлениям налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов и Основным направлениям таможенно-тарифной политики на указанный период, одобренным Правительством Российской Федерации. Анализ статей проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов», регламентирующих порядок формирования доходов федерального бюджета, проведен на предмет их соответствия нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации, требованиям правового обеспечения выполнения проектируемых объемов доходов федерального бюджета.

Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» в части статей, регламентирующих порядок формирования доходов федерального бюджета, сформирован в основном в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Текстовые статьи законопроекта содержат нормы, необходимые для правового обеспечения выполнения проектируемых заданий федерального бюджета. Вместе с тем отдельные статьи законопроекта не в полной мере соответствуют нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Указанные в статье 1 законопроекта объемы доходов федерального бюджета не учитывают поступления средств от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, погашения задолженности по акцизам на нефтепродукты, образовавшейся до 1 января 2003 года, по отмененным налогам и сборам. Это противоречит принципу полноты отражения в бюджетах доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, определенному статьей 32 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В перечне главных администраторов доходов федерального бюджета (приложение 6 к законопроекту) некоторые виды доходов закреплены за всеми администраторами доходов федерального бюджета, что не соответствует статье 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации, которой установлено, что законом (решением) о бюджете утверждаются перечень и коды главных администраторов доходов бюджета и закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета.

Кроме того, возникает правовая коллизия между нормами Таможенного кодекса Таможенного союза и проектом представленного федерального закона.

В статье 5 (пункт 3, подпункт 4) проекта закона предусмотрено, что авансовые платежи в счет будущих таможенных платежей и денежные залоги в обеспечение уплаты таможенных платежей, поступившие на счета, открытые территориальным органам Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, учитываются по отдельным кодам классификации доходов бюджетов Российской Федерации и в полном объеме подлежат зачислению в федеральный бюджет. В то же время в соответствии со статьей 73 Таможенного кодекса Таможенного союза денежные средства (деньги), уплаченные в качестве авансовых платежей, являются имуществом лица, внесшего авансовые платежи, и не могут рассматриваться в качестве таможенных платежей.

Доходная часть проекта федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов сформирована в основном в соответствии с нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации. В то же время отдельные положения Кодекса соблюдены не в полной мере.

Одним из принципов, на которых в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации основана бюджетная система Российской Федерации, является принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, означающий, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме подлежат отражению в соответствующих бюджетах (статья 32 Кодекса).

В доходах федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов по-прежнему не учитываются следующие доходы, отнесенные Бюджетным кодексом Российской Федерации к доходным источникам федерального бюджета:

средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации;

платежи в счет погашения задолженности по акцизам на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 9 процентов (за исключением вин) в части сумм по расчетам за 2003 год, а также по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам.

Проектом федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» предусмотрены нормативы зачисления этих платежей в федеральный бюджет, и они реально поступают в федеральный бюджет.

В 2009 году в федеральный бюджет зачислены средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, на сумму 40,9 млн. рублей, акцизы на алкогольную продукцию с объемной долей спирта этилового свыше 9 процентов (за исключением вин), производимые на территории Российской Федерации, в части сумм по расчетам за 2003 год, на сумму 7,2 млн. рублей, платежи в счет погашения задолженности и по перерасчетам по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам - на сумму 857,1 млн. рублей. В январе-августе 2010 года в федеральный бюджет зачислены средства от распоряжения и реализации выморочного имущества, обращенного в доход Российской Федерации, на сумму 39,3 млн. рублей, платежи в счет погашения задолженности по акцизам на алкогольную продукцию по расчетам за 2003 год - на сумму 0,8 млн. рублей, платежи в счет погашения задолженности и перерасчетов по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам - на сумму 32 102,8 млн. рублей.

Указанные доходы не учитывались в проектах федерального бюджета и в прошлые годы, несмотря на то, что Счетная палата Российской Федерации отмечала это в заключениях на проекты федеральных законов о федеральном бюджете.

По состоянию на 1 сентября 2010 года имелась совокупная задолженность по федеральным налогам и сборам, администрируемым Федеральной налоговой службой, пеням и налоговым санкциям по ним, на сумму 1 078,8 млрд. рублей (без учета единого социального налога), в том числе недоимка - на сумму 273,7 млрд. рублей, а также по таможенным платежам, администрируемым Федеральной таможенной службой, пеням и штрафам по ним - на сумму 73,0 млрд. рублей.

Совершенствование работы по взысканию недоимки и сокращению задолженности перед бюджетом по уплате налогов, сборов и пошлин является одним из действенных резервов увеличения поступлений в бюджет. Однако в расчетах к федеральному бюджету дополнительные поступления по платежам, начисленным по результатам контрольной работы налоговых органов, не предусмотрены ни по одному из налогов.

Недоимка в бюджетную систему Российской Федерации по основным федеральным налогам и сборам по состоянию на 1 января и 1 сентября 2010 года представлена на следующей диаграмме (млрд. рублей):

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации наряду с другими документами и материалами расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета
(статья 192 Кодекса).

Анализ расчетов доходов федерального бюджета на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов показал, что, в основном, они произведены исходя из действующего законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, норм Бюджетного кодекса Российской Федерации, установивших нормативы зачисления в федеральный бюджет налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета. Однако при расчете доходов от уплаты налога на добычу полезных ископаемых при добыче газа и нефти, акцизов на этиловый спирт из всех видов сырья, на табачную продукцию, легковые автомобили и мотоциклы, водного налога учтены еще не принятые изменения налогового законодательства (индексация ставок акцизов, индексация налога на добычу полезных ископаемых при добыче газа и нефти, индексация водного налога и др.).

Расчеты бюджета по статьям классификации доходов бюджетов Российской Федерации осуществлены исходя из экономической сущности того или иного налога и сбора, их зависимости от соответствующих прогнозируемых макроэкономических показателей, объемов производства и реализации продукции, с учетом факторов, влияющих на величину объектов налогообложения и налоговой базы, и по принятой методике являются корректными. Вместе с тем отдельные показатели, принятые при расчетах, сами являются расчетными, и расчеты этих показателей не приводятся, что затрудняет оценку их обоснованности, особенно в условиях существенного влияния на формирование налоговой базы изменений, вносимых в законодательство Российской Федерации о налогах и сборах. Также ослабляется контроль за их поступлением.

По государственной пошлине, платежам при пользовании природными ресурсами, доходам от оказания платных услуг и компенсации затрат государства, доходам от поступлений таможенных сборов и некоторым другим доходам в пояснительной записке к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» указываются методы, примененные при прогнозировании поступлений этих доходов, однако сами расчеты объемов поступлений не представлены.

Доходы федерального бюджета на 2011-2013 годы рассчитаны с применением коэффициента собираемости, не предусмотренного ни Налоговым кодексом Российской Федерации, ни бюджетным законодательством Российской Федерации. Имеет место существенное различие в оценке уровня собираемости налогов в указанных расчетах и материалах Федеральной налоговой службы.

Следует также отметить условность некоторых показателей, принятых при расчетах доходов федерального бюджета. Так, при расчетах поступлений налога на прибыль организаций приняты на все годы прогнозного периода в одних и тех же объемах суммы льгот, срок действия которых на начало года не истек (134,2 млн. рублей). На одном и том же уровне на все годы планового периода принята собираемость по налогу на прибыль организаций (93,4 %), по налогу на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации (91,3 %), акцизам на этиловый спирт из пищевого сырья (75,3 %) и другим налогам.

В соответствии со статьей 1741 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы федерального бюджета должны прогнозироваться на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации в условиях действующего на день внесения проекта закона о федеральном бюджете в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации, устанавливающего неналоговые доходы федерального бюджета.