Данная система контроля интегрирована в основные составляющие бюджетного процесса и предполагает непрерывный трехлетний цикл контроля за исполнением бюджетов каждого финансового года, реализуемого на трех последовательных стадиях - стадии предварительного контроля в ходе формирования проектов бюджетов на очередной финансовый год, стадии оперативного контроля непосредственно в ходе исполнения бюджетов текущего финансового года и стадии последующего контроля уже исполненных бюджетов за отчетный финансовый год.

В рамках правительственного контроля Министерство финансов Российской Федерации непосредственно не является органом, осуществляющим государственный финансовый контроль. В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации» (ред. от 24.03.2011) оно осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб: Федеральной налоговой службы, Федеральной службы страхового надзора, Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, Федерального казначейства, а также осуществляет контроль за исполнением Федеральной таможенной службой правовых актов, касающихся вопросов исчисления и взимания таможенных платежей, определения таможенной стоимости товаров и транспортных средств.

Кроме того, Минфин России организует составление и составляет проект федерального бюджета, представляет его в Правительство РФ; осуществляет методологическое руководство в области составления и исполнения бюджетов бюджетной системы РФ; разрабатывает и представляет в Правительство РФ основные направления бюджетной и налоговой политики.

Функции и задачи Федерального казначейства определены Бюджетным кодексом Российской Федерации и Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 г. № 703 «О Федеральном казначействе» (ред. от 24.03.2011). Федеральное казначейство осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности: ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет прогнозирование и кассовое планирование средств федерального бюджета.

Задачи и функции Росфиннадзора определены Бюджетным кодексом РФ, постановлением Правительства Российской Федерации от 08.04.2004 г. № 198 «Вопросы Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» (ред. от 28.01.2011), приказом Минфина России от 04.09.2007 г. № 75н «Об утверждении инструкции о порядке применения Административного регламента исполнения Федеральной службой финансово-бюджетного надзора государственной функции по осуществлению контроля и надзора за соблюдением законодательства Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере при исполнении средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов, а также материальных ценностей, находящихся в федеральной собственности» (Регламент Росфиннадзора).

Основными документами, регламентирующими контрольные функции главных администраторов доходов федерального бюджета являются: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Российской Федерации, Таможенный кодекс Таможенного союза, приказы главных администраторов доходов. Указанные документы определяют цели и задачи контрольных органов, которые зависят от форм, методов и от масштаба осуществляемого контроля.

На главных администраторов доходов федерального бюджета возложен контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами федерального бюджета.

Налоговый контроль в Российской Федерации возложен на органы налогового контроля, которые возглавляет Федеральная налоговая служба. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 30.09.2004 № 506 «Об утверждении Положения о Федеральной налоговой службе» (ред. от 24.03.2011) она осуществляет контроль за соблюдением налогового законодательства, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и других обязательных платежей, несет ответственность за выработку и проведение налоговой политики с целью обеспечения своевременного поступления в бюджеты всех уровней в полном объеме налогов и других обязательных платежей. Права и обязанности налоговых органов и их должностных лиц определены ст. 31, 32 Налогового кодекса Российской Федерации, которым также предусмотрено, что реализация полномочий и исполнение установленных законодательством обязанностей в части налогового контроля осуществляется органами налогового контроля при их взаимодействии, в том числе с органами таможенного контроля.

Таможенный контроль в Российской Федерации осуществляется Федеральной таможенной службой, находящейся в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Федеральная таможенная служба через систему таможенных органов осуществляет функции по начислению, контролю за начислением и уплате платежей в федеральный бюджет при пересечении товарами таможенной границы. Таможенный контроль представляет собой совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства таможенного союза и законодательства государств - членов таможенного союза, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы.

В связи с принятием Таможенного кодекса Таможенного союза был принят Федеральный закон от 27 ноября 2010 года № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» в целях приведения национального законодательства в соответствие с положениями указанного Кодекса.

С 29 декабря 2010 года утратили силу большинство норм Таможенного кодекса Российской Федерации. С 1 октября 2011 года вступают в силу положения Закона, регулирующие ставки таможенных сборов за таможенные операции (размеры этих ставок, также как в настоящее время размеры ставок таможенных сборов за таможенное оформление, будут устанавливаться Правительством РФ), и с этой даты Таможенный кодекс РФ окончательно утратит силу. С 1 января 2012 года вступают в силу положения Закона, регулирующие задержание товаров, не являющихся предметами административных правонарушений или преступлений, положения, регулирующие распоряжение задержанными товарами.

С точки зрения принадлежности контрольных функций различаются контроль внутренний и внешний. Как правило, внутренний контроль - это контроль исполнительной власти за деятельностью своих структур с целью более эффективной организации управления государственными ресурсами, т.е. контроль, осуществляемый внутри исполнительной власти. Внешний контроль - это контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и собственностью, осуществляемый органами, независимыми от нее, органами законодательной (представительной) власти.

Данные понятия четко не закреплены федеральным законодательством за этими видами государственного финансового контроля, но в ст. 3 Лимской декларации руководящих принципов контроля отмечается, что внутренние контрольные службы создаются внутри отдельных ведомств и организаций, в то время как внешние ревизионные службы не являются частью организационной структуры проверяемых организаций, при этом в качестве внешней контрольной службы высший контрольный орган должен проверять эффективность внутренней контрольной службы.

Как считают сторонники данного подхода, внутренний контроль не может быть в полной мере независимым, так как его субъекты включены в структуру либо ведомственной сети, либо отдельной организации и подчиняются руководству своей организации. Внешний контроль, по их мнению, осуществляется контрольным органом, внешним по отношению к данному органу власти и не входящим в его структуру.

Сложившаяся практика государственного финансового контроля, накопленный Счетной палатой опыт организации и осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета позволяют сделать вывод о необходимости определения правового статуса внешнего и внутреннего финансового контроля, создания единых правовых и методологических основ целостной системы государственного финансового контроля.

До настоящего времени ни законодательно, ни концептуально не решена проблема разграничения функций внешнего и внутреннего государственного финансового контроля, не развита система внутреннего финансового контроля, имеет место дублирование функций органов государственного финансового контроля. При этом задача кардинального изменения подходов к осуществлению государственного финансового контроля, разграничения полномочий и ответственности органов государственного контроля была поставлена Президентом Российской Федерации в бюджетных посланиях еще в 2008 и 2009 годах.

В перспективе органы исполнительной власти в полном соответствии со стандартами ИНТОСАИ должны взять на себя основную нагрузку по проведению финансового аудита. Поэтому для Счетной палаты очень важно, чтобы система внутреннего контроля работала как можно более надежно и эффективно. В настоящее время в 57 из 114 главных администраторов средств федерального бюджета созданы структурные подразделения, обеспечивающие внутренний финансовый контроль, а в 34 главных администраторах функции внутреннего финансового контроля возложены на различные подразделения и отдельных должностных лиц.

В Программе Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года отмечается, что в контексте изменений в системе государственного и муниципального финансового контроля требуется принять меры по повышению качества и надежности внутреннего контроля, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств. Спланировано утверждение порядка проведения внутреннего контроля в федеральных органах исполнительной власти актом Правительства Российской Федерации.

Программой предусмотрено также усовершенствование правового регулирования ответственности за нарушение бюджетного законодательства, в рамках которого необходимо:

установить закрытый перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства;

увязать определенные факты его нарушения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения и установить отсылку к применению административно-правовых мер;

установить административные наказания за каждое нарушение бюджетного законодательства.

На практике контроль не может быть эффективным не только без наличия хорошо разработанной теоретической основы, но и соответствующей нормативной правовой базы регулирования. Так, нормативное обеспечение является важным элементом системы финансового контроля и включает в себя:

- законы, подзаконные акты и иные нормативные правовые акты органов общей и специальной компетенции, принимаемые во исполнение законов;

- стандарты, представляющие собой утверждаемые компетентным органом нормативно-технические документы, устанавливающие нормы и правила в отношении объекта стандартизации (например, стандарты аудиторской деятельности, стандарты Счетной палаты Российской Федерации);

- кодексы профессиональной этики;

- методические документы, которые содержат конкретные вопросы организации финансового контроля, разъясняют способы и приемы практического осуществления тех или иных процедур контроля.

Органы государственного финансового контроля в процессе своей деятельности руководствуются действующим законодательством, в той или иной степени регламентирующим процесс осуществления контроля за формированием и исполнением федерального бюджета и взаимоотношения между его участниками.

Одна из причин того, что государственный финансовый контроль свои экономические задачи решает не в полной мере, кроется в сложившейся правовой базе.

Ученые отмечают, что «в целом бюджетное законодательство Российской Федерации содержит отдельные положения, которые не составляют целостной нормативной основы правового регулирования финансового контроля за органом, осуществляющим исполнение бюджета». Это объясняет отсутствие на сегодняшний день концепции государственного финансового контроля, нерешенность базовых проблем создания единой системы государственного финансового контроля, разделения внешнего и внутреннего государственного финансового контроля.

Отсутствует и нормативный правовой акт, закрепляющий общие, концептуальные основы государственного и муниципального финансового контроля. Специалистами отмечается, что «…до сих пор не принят единый нормативный акт федерального уровня, который бы определил организационную структуру, систему, цели, задачи, виды государственного финансового контроля». Достаточно отметить, что в нормативных правовых актах не закреплено даже определение самого понятия государственного финансового контроля.

В настоящий момент существуют отдельные нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу общественных отношений, но этого недостаточно для создания эффективно работающего механизма государственного финансового контроля.

Проблема правовой неурегулированности государственного финансового контроля высвечивает ряд причин, ее обусловливающих: нечеткость формулировок, ведущая к неправильному толкованию правовых норм, касающихся государственного финансового контроля; несогласованность нормативных правовых актов; отсутствие актов, принятие которых диктуется самой практикой.

Тем не менее, с 1 октября 2011 года вступит в силу Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», что свидетельствует о положительных тенденциях в развитии правового обеспечения государственного и муниципального контроля. Целью указанного Федерального закона является установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований. Данным законом будут законодательно закреплены статус контрольно-счетных органов, их состав и структура, основные полномочия, порядок их взаимодействия и т.д.

В настоящее время правовые основы осуществления контроля за исполнением федерального бюджета представлены нормативными правовыми актами, регулирующими права и полномочия контрольных органов законодательной (представительной) власти и контрольных органов исполнительной власти.

В.В. Бурцев нормативную базу государственного финансового контроля представляет как четырехуровневую систему нормативных правовых актов (рис. 1.2.2) и отмечает, что «в принципе законодательство о государственном финансовом контроле приобретает свое начало в соответствующих нормативно-правовых актах об органах ГФК, но это именно начало, так как данные акты, имеющие по сути локальный характер, формируют саму возможность разработки некой интегративной правовой базы общей системы ГФК, обеспечивающей ее реформирование и развитие».

Рисунок 1.2.2. Система нормативных правовых актов государственного финансового контроля (нормативная база).

Законы,

положения,

указы, приказы,

распоряжения, постановления

по вопросам ГФК

Профессиональные стандарты

(правила) и этический кодекс ГФК

Разъяснения к актам 1 и 2-го уровней,

инструкции, методические рекомендации

по их практическому применению в конкретных

сферах деятельности или видах организаций и др.

Внутренние документы (регламенты) органов ГФК

На наш взгляд систему нормативных документов, регламентирующих порядок осуществления государственного финансового контроля формирования и исполнения федерального бюджета можно представить следующим образом:

Рисунок 1.2.3. Система нормативных документов государственного финансового контроля.

В современных условиях сформировалось законодательство, регламентирующее в Российской Федерации финансовый контроль.

При его моделировании использовались следующие подходы. Во-первых, это законодательные акты, непосредственно регламентирующие финансовый контроль. Во-вторых, это законодательные акты, определяющие статус органов, создаваемых законодательными (представительными) органами для осуществления финансового контроля. В-третьих, это законодательные акты, регламентирующие финансовый контроль, осуществляемый контрольными и финансовыми органами муниципальных образований. В-четвертых, это законодательные органы, определяющие административно-правовой статус органов исполнительной власти, осуществляющих финансовый контроль. В-пятых, это законодательные акты, регламентирующие осуществление финансового контроля органами охраны правопорядка.

Все более актуальной становится стандартизация деятельности субъектов государственного финансового контроля, четкость и определенность законодательного закрепления понятия государственного финансового контроля, форм и методов его осуществления, правового статуса органов, что позволит избежать сложностей в правоприменительной практике и деятельности контрольных органов. На данные проблемы обращают внимание как ведущие ученые в области финансово-правовой и финансовой науки, так и практики - С.В. Степашин, В.В. Бурцев, Т.В. Конюхова, В.Ю. Фокина и др.

Необходимость стандартизации деятельности органов государственного финансового контроля определяется рядом факторов. В частности, несмотря на разнообразие контрольно-ревизионных органов, цель контрольно-ревизионной деятельности остается единой, и контрольные мероприятия целесообразно проводить, руководствуясь едиными методиками и программами. Кроме того, отсутствие единых стандартов влечет разобщенность контрольных органов на всех уровнях управления.

Россия уже полностью интегрирована в мировое экономическое и правовое сообщество и поэтому очевидно, что создаваемая система должна соответствовать положениям Лимской декларации о руководящих принципах контроля. Кроме того, Декларация завершившегося XX Конгресса ИНТОСАИ также призывает всех членов организации ВОФК использовать стандарты ИНТОСАИ в качестве справочного материала при разработке собственных стандартов. Из этого необходимо исходить при любом законодательном реформировании деятельности органов государственного финансового контроля.

Методологическое обеспечение деятельности Счетной палаты Российской Федерации заключается в формировании и совершенствовании системы внутреннего регулирования деятельности Счетной палаты в целях качественного выполнения возложенных на нее задач и повышения эффективности работы. Методологическое обеспечение реализовывается путем разработки стандартов и методических документов, регламентирующих осуществление всех видов и направлений деятельности Счетной палаты.

В соответствии с Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» планирование работы Счетной палаты Российской Федерации осуществляется на основе разрабатываемых Счетной палатой Российской Федерации для этих целей технико-экономических норм и нормативов, контрольных и ревизионных стандартов, методических указаний. Система стандартов Счетной палаты Российской Федерации приведена в приложениях.

Проведенный анализ организационно-правовых основ показывает, что совершенствование государственного финансового контроля за формированием и исполнением федерального бюджета требует дальнейшего развития законодательства, регламентирующего деятельность контрольных органов, а также подготовки комплексных изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях в части установления ответственности за нарушения бюджетного законодательства.

На основе анализа организационно-правовых основ нами был выделен ряд проблем в организации государственного финансового контроля:

- в настоящее время отсутствуют единые принципы и единая методологическая база государственного финансового контроля. Как уже отмечалось, в литературе по финансовому контролю существуют различия по основным терминам и определениям, в связи с чем актуальным представляется формирование единых подходов к содержанию системообразующих понятий государственного финансового контроля. В частности, нет правовой ясности по целям, задачам государственного финансового контроля, формам и методам его осуществления.

- поскольку система государственного контроля должна основываться на правовой базе, представляется важным ускорение дальнейшего совершенствования нормативного правового регулирования всей системы государственного финансового контроля. Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации не в полной мере определяет основы государственного и муниципального финансового контроля, что приводит к замкнутости контроля по уровням бюджетной системы и слабости взаимодействия, координации и контроля органов государственной власти вышестоящего уровня бюджетной системы Российской Федерации над нижестоящими. Поэтому в целях решения указанной проблемы представляется важным ускорение разработки пакета федеральных законов, которые охватывали бы все виды и направления контрольной деятельности.

Кроме того, государственный финансовый контроль не стандартизирован, отсутствуют общие для всех контрольных органов правила контроля, не регламентирована его периодичность.

- до сих пор юридически не решен вопрос о разделении государственного и муниципального финансового контроля на внешний и внутренний, осуществляемый соответственно органами государственного и муниципального финансового контроля, образованными законодательными (представительными) органами государственной власти и местного самоуправления, а также созданными органами исполнительной власти (местными администрациями муниципальных образований).

- разнообразие контрольных органов объективно приводит к дублированию выполняемых ими функций. Эта проблема могла бы быть эффективно решена путем закрепления в Бюджетном кодексе Российской Федерации положений по разделению целей, задач и полномочий между соответствующими контрольными органами, регламентации порядка их взаимодействия.

- существующая система отчетности в некоторых контрольных органах не позволяет судить о реальном исполнении ими своих функций.

- сегодня нет единства и в классификаторах нарушений при осуществлении государственного и муниципального контроля, которыми руководствуются органы государственного и муниципального финансового контроля, образованные в системе законодательной и исполнительной власти. В разделе 9 Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года указывается, что необходимо увязать все основания применения мер принуждения с конкретными бюджетно-правовыми мерами принуждения, уточнить перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства. Действующий перечень мер принуждения, применяемых к нарушителям бюджетного законодательства, необходимо сделать закрытым.

Глава 2. Анализ действующей практики контроля за формированием и исполнением доходов Федералного бюджета

2.1 Оценка практики контроля за формированием и исполнением доходов федерального бюджета

На практике контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета осуществляется посредством налогового и таможенного контроля и, главным образом, касается администрирования отдельных налогов и сборов, таможенных платежей, а также деятельности главных администраторов доходов федерального бюджета.

Анализ распределения доходов федерального бюджета по администраторам доходов федерального бюджета в 2010 году показывает, что 93,8% (2009 - 89 %) общей суммы доходов закреплено за двумя администраторами доходов федерального бюджета - Федеральной налоговой службой (далее - ФНС России) - 38,6% (2009 - 41% общей суммы доходов) и Федеральной таможенной службой (далее - ФТС России) - 55,2% (2009 - 48% общей суммы доходов). Таким образом, налоговый и таможенный контроль занимают ключевую роль в обеспечении формирования доходов федерального бюджета, практика их осуществления будет рассмотрена ниже.

В соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации исполнение бюджета по доходам предусматривает:

зачисление на единый счет бюджета доходов от распределения налогов, сборов и иных поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, распределяемых по нормативам, действующим в текущем финансовом году, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации, законом о бюджете и иными законами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, со счетов органов Федерального казначейства и иных поступлений в бюджет;

возврат излишне уплаченных или излишне взысканных сумм, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы;

зачет излишне уплаченных или излишне взысканных сумм в соответствии с законодательством Российской Федерации;

уточнение администратором доходов бюджета платежей в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

перечисление Федеральным казначейством средств, необходимых для осуществления возврата (зачета) излишне уплаченных или излишне взысканных сумм налогов, сборов и иных платежей, а также сумм процентов за несвоевременное осуществление такого возврата и процентов, начисленных на излишне взысканные суммы, с единых счетов соответствующих бюджетов на соответствующие счета Федерального казначейства, предназначенные для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, в порядке, установленном Министерством финансов Российской Федерации.

В соответствии с нормами статей 166¹ и 220¹ Бюджетного кодекса Российской Федерации учет операций по исполнению бюджета осуществляемых участниками бюджетного процесса в рамках их бюджетных полномочий, производится на лицевых счетах, открытых в Федеральном казначействе. Управлением Федерального казначейства по г. Москве ежедневно в ФТС России и ФНС России направляются выписки из лицевого счета администратора доходов бюджета с приложением платежных документов.

Для учета средств федерального бюджета органам Федерального казначейства открыты лицевые счета на балансовом счете № 40105 «Средства федерального бюджета», на которые производится зачисление доходов федерального бюджета и осуществляются расходы бюджета. В 2009 году для учета доходов федерального бюджета органами Федерального казначейства использовались и другие счета: балансовые счета № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» и № 40314 «Таможенные и другие платежи от внешнеэкономической деятельности».

Балансовый счет № 40101 предназначен для учета поступивших доходов от уплаты плательщиками налогов, сборов и иных платежей, которые подлежат распределению органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации и бюджетами государственных внебюджетных фондов по установленным законодательством Российской Федерации нормативам.

На балансовом счете № 40314 учитываются таможенные платежи, авансовые таможенные платежи, перечисляемые участниками внешнеэкономической деятельности органам Федерального казначейства. Бюджетный кодекс Российской Федерации относит таможенные платежи (таможенные пошлины, налог на добавленную стоимость и акцизы при ввозе товаров на таможенную территорию Российской Федерации, таможенные сборы) к доходам, являющимся источниками формирования доходов федерального бюджета (статьи 50 и 51).

Согласно указанным нормам Бюджетного кодекса Российской Федерации таможенные платежи должны зачисляться на счет № 40105 «Средства федерального бюджета», на котором учитываются доходы федерального бюджета. На практике таможенные платежи вначале зачислялись на счет № 40314, с которого перечислялись на счет № 40101, а затем - на счет № 40105.

Ввиду необходимости прекращения практики учета и перечисления таможенных платежей через промежуточные счета таможенных органов и обеспечения их уплаты напрямую в федеральный бюджет, федеральным законом от 9 апреля 2009 г. № 58-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» введен новый порядок перечисления платежей участников внешнеэкономической деятельности, устанавливающий перечисление всех платежей на счет, открытый территориальному органу Федерального казначейства для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (балансовый счет № 40101).

Указанные изменения вступили в силу с 1 октября 2009 года. При этом был предусмотрен переходный период с 1 октября 2009 года по 30 июня 2010 года. В октябре-декабре 2009 года было закрыто 4 лицевых счета в валюте Российской Федерации, открытых на балансовом счете № 40314 «Таможенные и другие платежи от внешнеэкономической деятельности» и использовавшихся для учета таможенных и других платежей ФТС России, Центральной энергетической таможней, Центральной акцизной таможней, Центральным таможенным управлением.

Все лицевые счета, открытые на балансовом счете № 40314 «Таможенные и другие платежи от внешнеэкономической деятельности» указанных таможенных органов были закрыты в день перевода платежей на лицевой счет балансового счета № 40101 «Доходы, распределяемые органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации». В ноябре 2009 года был закрыт счет по учету таможенных и других платежей в йенах на балансовом счете № 40314.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что бюджеты бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа единства кассы, предусматривающего зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета (статьи 28 и 38²).

Под кассовым планом понимается прогноз кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета в текущем финансовом году. Показатели для кассового плана по доходам федерального бюджета формируются на основании:

прогноза поступлений доходов в федеральный бюджет на текущий финансовый год в разрезе кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации по главным администраторам доходов федерального бюджета;

сведений о помесячном распределении поступлений доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой, в федеральный бюджет на текущий финансовый год;

сведений о помесячном распределении поступлений доходов, администрируемых Федеральной таможенной службой, в федеральный бюджет на текущий финансовый год;

сведений о помесячном распределении поступлений доходов, администрируемых Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом, в федеральный бюджет на текущий финансовый год;

сведений о помесячном распределении поступлений доходов, администрируемых Министерством финансов Российской Федерации, в федеральный бюджет на текущий финансовый год.

Министерство финансов Российской Федерации представляет в Федеральное казначейство с сопроводительным письмом прогноз поступлений доходов в федеральный бюджет на текущий финансовый год в разрезе кодов классификации доходов бюджетов Российской Федерации по главным администраторам доходов федерального бюджета по установленной форме не позднее 20 декабря отчетного финансового года.

В целях составления кассового плана Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба, Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом и Министерство финансов Российской Федерации формируют помесячное распределение администрируемых ими поступлений соответствующих доходов в федеральный бюджет на текущий финансовый год по установленным формам.

Кроме того, указанные администраторы доходов федерального бюджета в целях ведения кассового плана формируют уточненные сведения о помесячном распределении администрируемых ими поступлений соответствующих доходов в федеральный бюджет на текущий финансовый год. При уточнении сведений о помесячном распределении поступлений доходов в федеральный бюджет на текущий финансовый год указываются фактические кассовые поступления доходов федерального бюджета за отчетный период и уточняются соответствующие показатели периода, следующего за текущим месяцем.

В связи с вышесказанным, контроль за исполнением доходов федерального бюджета должен охватывать процессы прогнозирования поступлений доходов в федеральный бюджет по главным администраторам доходов федерального бюджета, основная цель контроля - обеспечить наиболее точное прогнозирование поступлений и рост доходов федерального бюджета.

Федеральной налоговой службой и Федеральной таможенной службой в Министерство финансов Российской Федерации представляются прогнозы поступлений доходов и сведения для составления и ведения кассового плана.

Работа над проектом федерального бюджета проводится ФТС России в соответствии с положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 г. № 1010 «О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период», а также Методическими рекомендациями по расчету доходных источников федерального бюджета, администрируемых ФТС России, утвержденными ФТС России 2 ноября 2006 года по согласованию с Минфином России.

Прогноз поступления таможенных и иных платежей в федеральный бюджет рассчитывается ФТС России на основе прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации Минэкономразвития России, доводимых Минфином России, а также результатов таможенного оформления товаров в четвертом квартале отчетного финансового года.

Письмами Минфин России доводит до ФТС России объемы администрируемых ФТС России доходов на очередной финансовый год, с целью их поквартального распределения. После согласования данного распределения с Минфином России ФТС России направляет ему соответствующий расчет.

ФНС России также ежеквартально составляет и представляет в Минфин России прогноз поквартального распределения поступлений администрируемых доходов федерального бюджета на очередной финансовый год с помесячным распределением каждого квартала.

ФНС России приказом от 5 декабря 2008 г. № ММ-3-1/643@ возложила на территориальные налоговые органы полномочия администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации по главе 182 «Федеральная налоговая служба» и закрепила за территориальными налоговыми органами источники доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» (пункт 4 статьи 4) главным администраторам доходов федерального бюджета предоставлено право по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации наделить свои территориальные органы (подразделения) отдельными полномочиями главных администраторов доходов федерального бюджета путем издания нормативных правовых актов. В целях реализации указанного положения закона Федеральной налоговой службой изданы приказы, вносящие изменения в приказ Федеральной налоговой службы от 5 декабря 2008 г. № ММ-3-1/643 «О порядке осуществления территориальными органами Федеральной налоговой службы бюджетных полномочий главных администраторов доходов и администраторов доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».

Федеральной таможенной службой отдельные полномочия закреплены за территориальными таможенными органами приказом от 30 декабря 2009 г. № 2443 «О кодах бюджетной классификации».

Таким образом, в процессе исполнения федерального бюджета Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы, а также Федеральная таможенная служба тесно взаимодействуют с органами Федерального казначейства и Минфина России.

В частности, взаимодействие органов Федерального казначейства с администраторами поступлений в федеральный бюджет регламентируется следующими документами:

приказом Минфина России от 5 сентября 2008 г. № 92н «Об утверждении Порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации»;

приказом Федерального казначейства от 7 октября 2008 г. № 7н «О порядке открытия и ведения лицевых счетов Федеральным казначейством и его территориальными органами»;

приказом Федерального казначейства от 10 октября 2008 г. № 8н «О порядке кассового обслуживания исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов и порядке осуществления территориальными органами Федерального казначейства отдельных функций финансовых органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по исполнению соответствующих бюджетов»;

регламентом о порядке обмена информацией между Управлением Федерального казначейства по г. Москве и Федеральной таможенной службой при осуществлении учета и распределения таможенных и иных платежей от внешнеэкономической деятельности на балансовом счете № 40101 от 1 сентября 2009 года;

соглашением о документообороте и взаимодействии Управления Федерального казначейства, Министерства финансов по г. Москве и Федеральной таможенной службы от 1 декабря 2004 года.

Обмен информацией между ФТС России и Управлением Федерального казначейства по г. Москве осуществляется в соответствии с договором № 04/07 от 19 марта 2007 года «Об обмене электронными документами», устанавливающий состав информации, сроки и формы их передачи, а также структуру и форматы электронных сообщений.

Аналогичный договор не был заключен между территориальными органами Федерального казначейства и территориальными налоговыми органами, в связи с чем в 2009 году информационный обмен между органами Федерального казначейства и налоговыми органами осуществлялся в соответствии с общими требованиями к форматам текстовых файлов, используемых при информационном взаимодействии между органами Федерального казначейства и участниками бюджетного процесса, которые не в полной мере регулировали этот процесс. Так, в течение указанного года в адрес управлений ФНС России по субъектам Российской Федерации не в полном объеме поступали установленные документы в электронном виде от управлений Федерального казначейства.

Таким образом, значимой проблемой на сегодняшний день является то, что остаются недостатки во взаимодействии органов Федерального казначейства с администраторами доходов федерального бюджета, имеются факты задержки в перечислении Федеральной таможенной службой таможенных платежей в федеральный бюджет, нарушения налоговыми органами сроков возврата излишне уплаченных (взысканных) платежей и др.

В целом можно сделать вывод, что на сегодняшний день органы государственного финансового контроля на практике слабо взаимодействуют друг с другом, имеет место разобщенность и раздробленность в системе финансового контроля, отсутствует единая информационная база.

Рассмотрим практику осуществления налогового и таможенного контроля.

В соответствии со статьей 82 Налогового кодекса Российской Федерации налоговый контроль представляет собой деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах. Этот вид контроля проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли), а также в других формах, предусмотренных Налоговым кодексом Российской Федерации. Налоговые органы составляют единую централизованную систему контроля за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) в бюджетную систему Российской Федерации налогов и сборов, а также иных обязательных платежей. В указанную систему входят федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный по контролю и надзору в области налогов и сборов, и его территориальные органы.

Согласно статье 1 Закона Российской Федерации от 21.03.1991 года № 943-1 (ред. от 27.11.2010) «О налоговых органах Российской Федерации», налоговые органы представляют собой единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей.

В целях проведения налогового контроля налоговые органы обязаны обеспечить постановку на учет всех налогоплательщиков (статья 83 НК РФ).

Следует отметить, что на сегодняшний день сохраняется практика уклонения организаций от налогового учета, в результате чего бюджетной системе Российской Федерации наносится значительный ущерб. В частности, многими организациями не представляется отчетность в налоговые органы или представляется «нулевая» отчетность.

Руководствуясь статьей 87 Налогового кодекса РФ, налоговые органы проводят следующие виды налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов с целью контроля за соблюдением ими законодательства о налогах и сборах: 1) камеральные налоговые проверки; 2) выездные налоговые проверки.

Целью камеральной и выездной налоговых проверок является контроль за соблюдением налогоплательщиком, плательщиком сборов или налоговым агентом законодательства о налогах и сборах.

На основании отчетных данных Счетной палаты Российской Федерации, в 2009 году налоговыми органами проведено 59 798,7 тыс. камеральных и 85,6 тыс. выездных налоговых проверок организаций и физических лиц. В результате контрольной работы налоговых органов в бюджетную систему Российской Федерации в 2009 году дополнительно начислено налогов и сборов, пеней и штрафов в сумме 541 447,6 млн. руб.

Представленные налогоплательщиками уточненные налоговые декларации также увеличили налоговые обязательства на 87 164,4 млн. рублей.

Проведем анализ структуры и динамики поступления администрируемых ФНС России и ФТС России доходов федерального бюджета.

В 2010 году в федеральный бюджет поступило доходов, администрируемых Федеральной налоговой службой (без учета платежей в счет погашения задолженности по единому социальному налогу) и Федеральной таможенной службой, на сумму 7 500 541,3 млн. рублей, что составляет 105,3 % от прогноза поступлений указанных доходов в федеральный бюджет на 2010 год. По сравнению с предшествующим годом эти доходы увеличились на 1 478 141,7 млн. рублей, или на 24,5 %.

Структура поступлений администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет по видам налогов в 2009 и 2010 годах представлена в приложении 2. В соответствии с представленной структурой основными налогами по отношению к общему объему администрируемых ФНС России доходов являются: налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) - 43 %, налог на добавленную стоимость (НДС) - 41 %, на прибыль организаций - 8 %.

При этом доля налога на добычу полезных ископаемых в указанных доходах в 2010 году увеличилась по сравнению с предшествующим годом с 39,2 % до 43,4 %, тогда как доля налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, снизилась с 47,0 % до 41,8 %.

Сведения о поступлении администрируемых ФНС России доходов в федеральный бюджет в 2010 году по сравнению с 2008 годом показывает ощутимое снижение показателей (приложение 4).

Всего в 2010 году в федеральный бюджет поступило 3 207,2 млрд. рублей администрируемых ФНС России доходов, что на 28% больше, чем в 2009 году, а относительно уровня 2008 года поступления ниже на 10%. Снижение поступлений в 2010 году относительно уровня 2008 года обусловлено уменьшением ставки налога на прибыль организаций в федеральный бюджет с 6,5% до 2%, более низкой ценой на нефть, а также изменением порядка зачисления акцизов на нефтепродукты в бюджетную систему Российской Федерации, которые с 2009 года в полном объеме зачисляются в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации.

Динамика поступлений основных налогов в федеральный бюджет в 2008-2010 гг. приведена в приложении 5, и показывает, что в рассматриваемом периоде поступления налога на прибыль организаций были в 2010 году на 31% выше аналогичных поступлений 2009 года, а относительно уровня 2008 года - меньше в 3 раза.

Это связано не только с последствиями экономического кризиса, но и с изменением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, в соответствии с которым налогоплательщикам, получившим убыток в предыдущих налоговых периодах, предоставлено право уменьшать налоговую базу текущего налогового периода на всю сумму полученного убытка или на часть этой суммы (статья 283 «Перенос убытков на будущее» Налогового кодекса Российской Федерации). Налогоплательщик вправе осуществить перенос убытка на будущее в течение десяти лет, следующих за налоговым периодом, в котором получен убыток. При этом убыток, не перенесенный на ближайший к убыточному год, может быть перенесен целиком или частично на любой другой из последующих девяти лет.

В результате введения указанной нормы сумма недопоступившего в федеральный бюджет налога на прибыль организаций в 2008 году составила 36,5 млрд. рублей, в 2009 году - 64,2 млрд. рублей.

На 1 января 2010 года остаток неперенесенного убытка составил 2 872,9 млрд. рублей. Уменьшение на указанную сумму прибыли, подлежащей налогообложению, последующих налоговых периодов приведет к снижению платежей по налогу на прибыль организаций в бюджеты всех уровней более чем на 500 млрд. рублей, что существенно сократит доходную базу бюджетной системы Российской Федерации, при этом потери доходов федерального бюджета составят свыше 50 млрд. рублей.

Ранее действовавшая норма Налогового кодекса Российской Федерации предусматривала, что сумма переносимого убытка на будущее в течение десяти лет, следующих за налоговым периодом, в котором получен убыток, ни в каком отчетном (налоговом) периоде не могла превышать 30 % налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

По мнению Счетной палаты Российской Федерации, целесообразно ввести ограничения для налогоплательщиков на возможную к переносу сумму убытков на будущее, восстановив ранее действовавшую норму, согласно которой совокупная сумма переносимого убытка в отчетном (налоговом) периоде не может превышать 30 % налоговой базы по налогу на прибыль организаций.

Налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации, в 2010 году поступило 1 328,7 млрд. рублей, что на 13% больше, чем в 2009 году, а относительно уровня 2008 года поступления выросли в 1,3 раза. Поступления налога на добавленную стоимость на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации, в 2010 году составили 55,2 млрд. рублей, что в 1,8 раза больше, чем в 2009 году, а относительно уровня 2008 года поступления выросли в 1,4 раза.

Налога на добычу полезных ископаемых в 2010 года поступило 1 376,6 млрд. рублей, в том числе на добычу нефти - 1 266,8 млрд. рублей, газа горючего природного - 85,1 млрд. рублей, газового конденсата - 9 млрд. рублей. По сравнению с 2009 годом поступления налога на добычу полезных ископаемых выросли на 40%. Это обусловлено повышением мировых цен на нефть, а также централизацией в федеральном бюджете доходов от налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного). В целях обеспечения привлечения дополнительных доходов в федеральный бюджет, в Бюджетном кодексе Российской Федерации за налоговыми доходами от указанного налога был закреплен норматив 100%.

Структура доходов федерального бюджета от уплаты
налога на добычу полезных ископаемых в 2009 и 2010 годах (в процентах) приведена в приложении 8.

Поступления по сводной группе акцизов в федеральный бюджет в 2010 году составили 113,9 млрд. рублей и выросли относительно 2009 года на 39%, а относительно уровня 2008 года - снизились на 9 процентов.

Акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, в 2010 году зачислено в федеральный бюджет на сумму 113 820,9 млн. рублей, что составляет 103,7 % к прогнозу поступлений на год. При внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов» в июле 2010 года прогноз поступлений по этому виду доходов был уменьшен на 3 010,5 млн. рублей, или на 2,8 %, а в ноябре 2010 года - увеличен на 4 610,7 млн. рублей (на 4,4 %).

На объем поступлений указанных доходов оказало влияние изменение порядка уплаты акцизов. С 1 января 2010 года осуществлен переход на единую дату их уплаты (не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным) вместо действовавшего ранее порядка, предусматривающего уплату акцизов двумя равными долями (не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным месяцем, и не позднее 15-го числа второго месяца, следующего за отчетным месяцем).

В общем объеме поступлений акцизов по подакцизным товарам, производимым на территории Российской Федерации, основная доля приходится на акцизы на табачную продукцию (93,4 %). В 2010 году акцизы на табачную продукцию зачислены в федеральный бюджет в сумме 106 273,1 млн. рублей, что составляет 103,2 % к прогнозу поступлений этих акцизов. На поступление акцизов на табачную продукцию существенное влияние оказали индексация ставок акцизов и рост потребительских цен на табачную продукцию. Так, специфические ставки акцизов на сигареты с фильтром с 1 января 2010 года были увеличены на 37 % к уровню 2009 года, на сигареты без фильтра - на 74 %. Цены на табачные изделия, по данным Федеральной службы государственной статистики, в ноябре 2010 года возросли относительно ноября 2009 года на 19,3 %.

Таким образом, данные ФНС России свидетельствуют о росте эффективности контрольной работы налоговых органов, что подтверждается положительной динамикой поступлений администрируемых ФНС России доходов.

Стабильное исполнение доходной части федерального бюджета зависит и от обеспечения полноты и своевременности уплаты таможенных платежей в федеральный бюджет при одновременном повышении уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации и таможенного администрирования в части правильности исчисления таможенных платежей, своевременности и полноты их взимания, а также принятия необходимых мер по сокращению задолженности по их уплате. Дополнительные возможности увеличения доходной части федерального бюджета позволят успешно решать задачи макроэкономической стабильности и интеграции российской экономики в международное экономическое пространство.