Изучение направлений расходов бюджетов в современной России

Теперь для оценки уровня бюджетной обеспеченности региона используется относительный показатель - так называемые валовые налоговые ресурсы (ВНР), что позволяет учитывать налоговые усилия региональных властей.

Удельные валовые налоговые ресурсы регионов представляют собой произведение прогнозируемого на 2001 год среднего уровня доходов субъектов РФ на душу населения на индекс налогового потенциала данного субъекта РФ.

Индекс налогового потенциала (ИНП) - количественная оценка возможностей экономики региона с учетом ее структуры и уровня развития генерировать налоговые доходы. ИНП рассчитывается на основе показателя валового регионального продукта.

2 этап - приведение удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид.

В целях приведения удельных валовых налоговых ресурсов регионов в сопоставимый вид ВНП каждого региона делится на индекс бюджетных расходов (ИБР) - показатель, отражающий во сколько раз больше или меньше средств по сравнению со среднероссийским уровнем нужно затратить для производства в данном регионе базового объема бюджетных услуг (с учетом районного коэффициента к зарплате, уровня цен, продолжительности отопительного сезона, структуры населения и других объективных факторов).

В этой связи необходимо отметить, что в последние два года в число факторов, увеличивающих расходные потребности субъектов Федерации, включены транспортная доступность и уровень тарифов на электроэнергию, что позволило добиться более объективного распределения средств, ранее выделявшихся целевым порядком на финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности (так называемый «северный завоз») и компенсацию повышенных тарифов на электроэнергию для территорий Дальнего Востока и Архангельской области.

3 этап - Распределение 80% общего объема ФФПР между субъектами РФ, для которых приведенные к сопоставимому виду удельные ВНР не превышают среднероссийского показателя, пропорционально отклонению удельных ВНР от среднего уровня.

В результате распределения первой части ФФПР бюджетная обеспеченность регионов по отношению друг к другу не меняется: те регионы, у которых ВНР изначально был выше, и после выравнивания будут более обеспечены по сравнению с низкодоходными регионами. Таким образом, методика распределения первой (основной) части ФФПР стимулирует региональные власти к развитию собственной налоговой базы.

4 этап - Распределение оставшихся 20% ФФПР между наименее обеспеченными (после распределения первой части трансферта) регионами путем доведения их доходов до одного и того же гарантированного при заданном объеме ФФПР минимума.

Таким образом, цель распределения данной части ФФПР - поддержание единого по России минимального уровня бюджетной обеспеченности для предоставления населению всех регионов некоторого гарантированного набора бюджетных услуг.

В заключение определяется итоговая доля субъекта Федерации в Фонде финансовой поддержки путем суммирования первой и второй частей трансферта.

Несмотря на то, что методика оказания финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности за последние годы была усовершенствована, она по-прежнему имеет серьезные недостатки. Основным из них следует считать то, что описанная выше методика распределения ФФПР не утверждена в законодательном порядке, а имеет статус рабочего документа к проекту закона о федеральном бюджете. В самом законе о федеральном бюджете на текущий год фиксируются лишь доли каждого региона в ФФПР, которые хотя и рассчитываются изначально по методике, могут быть произвольно изменены в процессе рассмотрения закона о бюджете в парламенте. Это делает методику распределения ФФПР совершенно «непрозрачной» для широкой публики и лишает региональные власти возможности прогнозировать объем своих доходов не только на среднесрочную перспективу, но и на ближайший бюджетный период. Кроме того, такое положение вещей противоречит Федеральному закону от 09.07.1999 1№59-ФЗ, согласно которому до принятия специального федерального законе о порядке предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности, этот порядок должен определяться федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Что касается перспективы принятия федерального закона о порядке предоставления и расчета конкретных размеров финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности - то она значительно осложняется нормами ст.135 Бюджетного кодекса, которые ставят принятие подобного закона в зависимость от предварительного утверждения закона о минимальных государственных социальных стандартах и Постановлений Правительства о нормативах финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативах минимальной бюджетной обеспеченности. Согласно указанной статье БК финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты.

С нашей точки зрения, идея использования минимальных государственных социальных стандартов в целях расчета федеральной финансовой помощи регионам неудачна. В соответствии со ст. 6 БК под минимальными государственными социальными стандартами понимаются «государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории РФ». Причем перечень, виды и количественные значения минимальных государственных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом. В отличие от социальных стандартов нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг (в расчете на единицу услуг) утверждаются Правительством и используются при расчете объема финансирования конкретному главному распорядителю, распорядителю бюджетных средств, бюджетному учреждению с учетом установленного ему задания на предоставление услуг (ст.173). Иными словами, если соблюдение минимальных социальных стандартов на территории всех субъектов РФ является целью бюджетного регулирования, то соблюдение нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг является средством такого регулирования.

На наш взгляд, основой для расчета дотаций бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета должны быть не государственные минимальные социальные стандарты, а нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг. Различие между этими подходами можно проиллюстрировать на следующем примере. Предположим, в регионах А и Б равная численность населения -- по 10000 человек, но в больницах региона А 100 койко-мест, а в больницах региона Б - 50. Норматив финансовых затрат на содержание 1 койко-места равен 100 рублям. Социальный стандарт предоставления услуг здравоохранения может иметь денежное или натуральное выражение. Если социальный стандарт имеет денежное выражение, например, на здравоохранение в расчете на 1 человека должен быть потрачен 1 руб., то регионы А и Б имеют право на равный объем финансовой помощи. Однако в этом случае для региона Б будет вдвое превышен норматив финансовых затрат на единицу предоставляемых услуг. Приходим к выводу, что если социальные стандарты будут иметь денежное выражение, они неизбежно вступят в противоречие с нормативами финансовых затрат на единицу предоставляемых услуг. Учитывая, что первые утверждаются законом, а вторые - подзаконным актом, приоритет при возникновении указанного противоречия будут иметь социальные стандарты, что крайне негативно отразится на обоснованности распределения федеральной финансовой помощи.

Если же социальный стандарт будет иметь натуральное выражение, например, 1 койко-место на 100 человек населения, то регион Б кроме финансовой помощи, рассчитанной на основе норматива финансовых затрат на единицу предоставляемых услуг (то есть 5000 руб.), будет иметь право на финансовую помощь на строительство дополнительных больниц, чтобы довести уровень обеспеченности населения местами в больницах до социального стандарта. Но дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ из федерального бюджета направляются на финансирование текущих, а не капитальных расходов. Чтобы довести уровень обеспеченности местами в больницах региона Б до уровня социального стандарта в нашем примере требуются суммы, многократно превосходящие объем финансовой помощи региону А.Та ким образом, учет минимальных социальных стандартов при распределении помощи из федерального бюджета приведет к непомерному разрастанию фонда финансовой поддержки субъектов РФ, при котором его финансирование окажется непосильным для федерального бюджета. Негативного влияния социальных стандартов на состояние бюджетной системы можно избежать лишь в случае, если их установление передать в компетенцию Правительства и рассчитывать исходя не из желаемых, а из реально имеющихся финансовых возможностей. Однако в таком случае социальные стандарты утрачивают свое значение, превращаясь по существу в те же нормативы финансовых затрат, пересчитанные в натуральной форме. Таким образом, заложенная в Бюджетном кодексе идея одновременного учета минимальных социальных стандартов и нормативов финансовых затрат на единицу государственных услуг как критериев распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов Федерации на практике приведет к невозможности установления какой бы то ни было методики такого распределения и хаосу в межбюджетных отношениях. В связи с этим представляется необходимым исключить упоминание о минимальных государственных социальных стандартах как критерии распределения финансовой помощи из ФФПР. С другой стороны, законодательное утверждение минимальных социальных стандартов может быть полезно в других случаях: например, они могут учитываться как ориентир при распределении капитальных вложений, целевых субвенций регионам из федерального бюджета.

Особенностью финансовой помощи из ФФПР является ее нецелевой характер. По своему экономическому содержанию трансферты из ФФПР являются дотациями, которые используются по усмотрению региональных властей. В первые годы существования Фонда эту его особенность следовало признать недостатком, так как предоставление дотационным субъектам РФ неограниченной свободы в определении направлений расходования финансовой помощи сочеталось с отсутствием хотя бы минимального набора требований к дотационным субъектам Федерации. Причем через ФФПР распределялись и средства по существу целевого характера - необходимые для реализации на местах федерального социального законодательства. Это зачастую приводило к направлению указанных средств на экономически и социально не оправданные расходы (в частности, субсидии жилищно-коммунальному хозяйству) на фоне роста задолженности региональных бюджетов по финансированию социальных пособий.

В последние два года были предприняты меры по устранению указанных недостатков. Во-первых, федеральное правительство получило возможность отслеживать целевое использование средств, передаваемых в региональные бюджеты на реализацию федеральных социальных мандатов, путем их выделения из ФФПР и обособления в специальном Фонде компенсаций (подробнее об этом фонде см. ниже).

Во-вторых, в Бюджетном кодексе были закреплены общие условия предоставления финансовой помощи на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности. Так, в соответствии со ст.134 БК финансовая помощь из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюджету субъекта Российской Федерации предоставляется при условии подписания соглашения об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации через Федеральное казначейство Российской Федерации. Кроме того, регион - получатель финансовой помощи не имеет права:

-- ставить региональных государственных служащих в лучшие условия (оплата труда, командировочные и прочие расходы) по сравнению со служащими федеральных учреждений;

-- предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3 процента расходов бюджета субъекта Российской Федерации;

-- предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5 процентов расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Таким образом, дотации из ФФПР сохраняют нецелевой характер, однако Федерация препятствует их использованию на цели, заведомо не совместимые с федеральными представлениями о расходных приоритетах. Тем не менее, перечисленные условия предоставления федеральной финансовой помощи оказываются явно недостаточными с точки зрения возможности их использования в качестве инструмента реализации федеральной экономической и финансовой политики. На наш взгляд, в числе обязательных требований ко всем регионам - получателям дотаций из ФФПР следует закрепить безусловное соблюдение норм федерального бюджетного законодательства (в том числе, требований по обслуживанию и погашению долговых обязательств, включая кредиторскую задолженность перед работниками бюджетной сферы). Для преодоления хронической дотационной зависимости высокодотационных регионов (получающих из федерального бюджета 50 и более процентов своих доходов) следует закрепить особые условия предоставления финансовой помощи, включая требование исполнения разработанного с участием федеральных властей плана оздоровления регионального бюджета.

Фонд компенсаций

Как указывалось выше, в подготовленном Правительством законопроекте о бюджете на 2001 год средства на реализацию наиболее «расходоемких» Федеральных законов социального характера «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов» были выведены из состава ФФПР и обособлены в специальном Фонде компенсаций. Отныне федеральная помощь на реализацию указанных законов будет оказываться в форме субсидий, субвенций и взаимных расчетов через счета по учету средств бюджетов субъектов РФ в органах Федерального казначейства, что позволит Федерации осуществлять контроль за их целевым использованием. Не менее значимым изменением в подходе к финансированию указанных видов расходов является распространение права на получение соответствующих компенсаций из федерального бюджета на недотационные субъекты Федерации. Ранее субъекты РФ, не получающие дотаций из ФФПР, должны были обеспечивать финансирование указанных расходов за счет собственных доходов.

По первоначальному проекту бюджета Фонд компенсаций должен был формироваться за счет тех 15% НДС, которые в прежние годы зачислялись в бюджеты субъектов Российской Федерации. По подсчетам Правительства подобное перераспределение поступлений НДС выгодно абсолютному большинству субъектов РФ, так как налоговая база по этому налогу распределена между регионами крайне неравномерно. Так, 17% от общероссийского объема региональной части НДС поступает в бюджет города Москвы, где проживает 6% населения, 55% - в бюджеты 10 регионов с численностью населения 28%, тогда как на долю 50 субъектов РФ, сосредотачивающих 40% населения страны приходится лишь 20% поступлений НДС в региональные бюджеты. Возникающий в результате этого дисбаланс в доходной обеспеченности регионов имел своим следствием крайне неравномерное финансирование социальных расходов, предусмотренных перечисленными федеральными законами: в каких-то регионах они финансировались на 100%, тогда как в других менее чем на 10%. Такое положение усугубляло расслоение между регионами и препятствовало обеспечению равного доступа граждан к социальным гарантиям на всей территории страны.

Кроме того, при определении методики формирования Фонда компенсаций Правительство декларировало намерение обеспечить полное совпадение размеров указанного фонда с объемом расходных обязательств региональных бюджетов, вытекающих из норм трех перечисленных федеральных законов социального характера. При недостаточности средств фонда для обеспечения указанных расходных обязательств в полном объеме должны приостанавливаться отдельные нормы соответствующего законодательства. В частности, в законопроекте о бюджете 2001 года предусмотрено внесение поправки в ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», которая ограничивает круг реципиентов данного пособия семьями с доходами ниже прожиточного минимума. Последовательная реализация предлагаемого Правительством подхода означала бы важный шаг на пути решения проблемы «необеспеченных мандатов».

К сожалению, в процессе рассмотрения проекта федерального бюджета на 2001 год в Думе изначальная методика формирования Фонда компенсаций претерпела определенные изменения. Общий объем Фонда сократился с 711 161 25 тыс. руб. до 333 816 38 тыс. руб. (2,8 процента расходной части федерального бюджета или 17,9 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней») за счет исключения из него средств, планировавшихся к передаче в бюджеты субъектов РФ по взаимным расчетам на реализацию ФЗ «О ветеранах». Согласно законопроекту о бюджете, утвержденному в третьем чтении, общий объем целевых средств, направляемых в региональные бюджеты на реализацию федеральных полномочий по льготам, предусмотренным ФЗ «О ветеранах» составит всего 40 00 млн. руб. (вместо первоначальных 385 71,2 млн. руб.). Еще 83 51,7 млн. руб. будет предоставлено дотационным субъектам Федерации в качестве нецелевых дотаций в связи с изменением первоначального объема и порядка формирования Фонда компенсаций. Тем самым, объем целевой помощи регионам из федерального бюджета сократился по сравнению с запланированным более чем вдвое за счет увеличения нецелевой части федеральной финансовой помощи.

Фонд регионального развития

Еще одним крупным каналом федеральной финансовой помощи является Фонд регионального развития (далее - ФРР), идея создания которого впервые была закреплена в Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах. Согласно Концепции в рамках ФРР осуществляется консолидация ранее разрозненных капитальных расходов федерального бюджета (в том числе - по реализации федеральных и региональных целевых программ, проектов отраслевого финансирования ипр. ), которые направлены на создание на всей территории Российской Федерации социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством гарантий. Для распределения средств из ФРР должно определяться минимальное количество объектов социальной инфраструктуры, которые должны существовать на территории каждого субъекта Российской Федерации для реализации на его территории предусмотренных федеральным законодательством государственных услуг. На следующей стадии должен определяться общий объем ФРР, подлежащий распределению между субъектами РФ, у которых социальная инфраструктура недостаточно развита. Особенностью ФРР согласно концепции является то, что его средства выделяются только в форме субсидий - то есть на условиях долевого финансирования целевых расходов. Доля финансирования проекта со стороны субъекта Федерации, получающего субсидии из ФРР, должна составлять не менее 50 процентов. На наш взгляд, это условие о софинансировании может применяться при осуществлении выравнивания экономического потенциала (в рамках Бюджета развития), но для социального выравнивая оно является слишком жестким, так как депрессивные регионы зачастую испытывают дефицит бюджета текущих расходов и вряд ли способны аккумулировать ресурсы для осуществления капвложений.

Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год объем ФРР составляет 33 350 00 тыс. руб. (0,28 процентов расходной части федерального бюджета или 1,78 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»). ФРР представляет собой совокупность ассигнований по всем Федеральным целевым программам развития регионов. В бюджете 2001 года в ФРР сосредоточены ассигнования по 41 такой программе.

Несмотря на существенный объем средств ФРР, порядок и условия их распределения законодательно не регламентируются и отданы на усмотрение Правительству РФ. Более того, даже у Правительства отсутствует единая политика распределения средств ФРР, так как объединенные в Фонде программы развития регионов были утверждены Постановлениями Правительства в разные годы с разными целями и скорее в результате давления конкретных региональных лобби, нежели вследствие сознательной федеральной стратегии.

О том, насколько далека действующая методика формирования ФРР от описанной в Концепции говорят, в частности, такие факты. Согласно Концепции через ФРР могут финансироваться исключительно капиталовложения на выравнивание социальной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации, тогда как инвестиционная поддержка производственного развития регионов должна осуществляться преимущественно на возвратной основе в рамках Бюджета развития РФ. Однако из 41 утвержденной в составе фонда программы регионального развития в названиях 10 термин «социальное развитие» вообще не упоминается. В 2001 году из ФРР предполагается, в частности, финансировать несколько региональных экологических программ, программу «Сохранение и развитие исторического центра г. Санкт-Петербурга», программу обеспечения сейсмостойкости объектов народного хозяйства Камчатской области, программу социально-экономического развития города-курорта Сочи ипр. Доля федерального финансирования по различным ФЦП совершенно различна. Среди реципиентов помощи из ФРР присутствуют регионы, уровень социальной инфраструктуры которых не только не ниже, но значительно выше среднероссийского уровня, например, город Санкт-Петербург, Калининградская область, Челябинская область и Республика Саха (Якутия).

Кроме того, уровень эффективности расходов по федеральным целевым программам вообще (как региональным, так и федеральным) в настоящее время является крайне низким. Это связано, во-первых, с тем, что расходы по этим программам представляются вне рамок бюджетной классификации, а следовательно, крайне непрозрачны. Во-вторых, бюджетное законодательство не предусматривает возможности ведения лицевых счетов в Федеральном казначействе для организаций негосударственной формы собственности, на которых обычно возлагается реализация предусмотренных программами инвестиционных проектов. Таким образом, отсутствует возможность контроля за соблюдением целевого назначения выделяемых из бюджета ассигнований. Хотя теоретически в случае срыва инвестиционного проекта по вине подрядчика можно привлечь к ответственности его должностных лиц, это не гарантирует возможности взыскания израсходованных нецелевым образом бюджетных средств.

В связи с вышеизложенным представляется необходимым существенно изменить порядок формирования и расходования ФРР, и в частности:

-- закрепить в законе принципы и условия распределения ФРР;

-- провести инвентаризацию действующих программ регионального развития, обеспечив перевод на возвратные принципы финансирования (через Бюджет развития, предназначенный для поддержки на конкурсной основе коммерческих инвестиционных проектов) программ, не отвечающих целям ФРР, обеспечить всем субъектам РФ равный доступ к средствам ФРР, унифицировать условия предоставления федеральной помощи из указанного фонда;

-- законодательно закрепить механизм, обеспечивающий целевое расходование средств, выделяемых по ФЦП, в том числе по ФЦП, финансируемым через Фонд регионального развития.

Фонд развития региональных финансов (ФРРФ)

Как и Фонд регионального развития, Фонд развития региональных финансов начал формироваться в составе федерального бюджета, начиная с 2000 года. На 2001 год объем его средств запланирован в сумме 6000 00 тыс. руб. (0,32 процентов расходов по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Закон о бюджете определяет лишь общие цели ФРРФ («активизация процессов финансового оздоровления бюджетов субъектов Российской Федерации, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, стимулирование экономических реформ»), делегируя право конкретизации порядка расходования его средств Правительству Российской Федерации, которое должно в этом вопросе руководствоваться соглашением с Международным банком реконструкции и развития о займе на соответствующие цели. В настоящее время единственным нормативным документом Правительства, затрагивающим вопрос расходования ФРРФ, является Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах.

В соответствии с Концепцией двумя основными направлениями расходования средств ФРРФ являются:

1. Предоставление кредитов регионам, успешно осуществляющим меры по финансовому оздоровлению (отказ от неденежных форм исполнения бюджетов, переход на казначейскую систему, внедрение систем управления государственным и муниципальным долгом, реструктуризация задолженности предприятий и бюджетных обязательств, использование конкурсного распределения государственного и муниципального заказа, ликвидация внебюджетных фондов, не предусмотренных федеральным законодательством ит.д. ) и активно проводящим экономические реформы (сокращение дотирования жилищно-коммунального хозяйства и других отраслей экономики, снижение перекрестного субсидирования тарифов, установление стабильной и транспарентной системы взаимоотношений между бюджетом субъекта Российской Федерации и бюджетами муниципальных образований ит.д. ).

Концепция не говорит прямо о целевой направленности таких кредитов, но, учитывая заявленную задачу кредитования - «скорейшее достижение бездотационными и низкодотационными регионами финансовой самостоятельности и повышение кредитоспособности» - очевидно, речь идет о технических кредитах на интенсификацию рыночных реформ. В этом смысле ФРРФ является своеобразным противовесом Фонду регионального развития, ориентированному на инвестиционную поддержку отсталых субъектов РФ.

2. Осуществление технической помощи органам власти субъектов РФ в проведении бюджетных реформ.

В рамках этого направления предполагается оказывать методическую помощь региональным и местным властям по управлению финансами, совершенствованию налогового и бюджетного законодательства, проводить обучение и подготовку кадров региональных и местных финансовых органов.

Помимо рассмотренных в настоящей работе фондов высокий удельный вес в структуре расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней» имеют следующие расходы:

а) Государственная поддержка дорожного хозяйства - 203 000 00 тыс. руб. (10,9 процентов расходов по разделу).

Данная статья расходов впервые появилась в разделе «Финансовая помощь бюджетам других уровней» в 2001 году в связи с ликвидацией Федерального дорожного фонда, через который ранее осуществлялись, в частности, расходы на предоставление субвенции и субсидии субъектам Российской Федерации на нужды строительства и реконструкции дорожных объектов, обеспечивающих международные или межрегиональные транспортные связи, а также дотации на содержание и ремонт автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, в случаях, когда средств территориальных дорожных фондов недостаточно для обеспечения их содержания.

б) Различного рода дотации и субвенции бюджетам закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) на общую сумму 101 489 14 тыс. руб. (5,43 процентов расходов по разделу).

Эта статья расходов является традиционной для федерального бюджета и отражает специфику статуса ЗАТО, каковым признается «имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан» См. Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 года N 3297-1. В отличие от прочих муниципальных образований ЗАТО находятся в ведении Федерации. Это выражается, в частности, в том, что дотации на финансирование текущих расходов ЗАТО выделяются из федерального бюджета непосредственно (а не через бюджеты субъектов Федерации, на территории которых они расположены, как это делается в отношении прочих муниципальных образований).

Другой существенной особенностью статуса ЗАТО является порядок зачисления в их бюджеты налоговых доходов. Вплоть до 1999 года в их бюджеты подлежали зачислению доходы от всех федеральных, региональных и местных налогов, собираемых на их территории (абзац 2 пункта 1 статьи 5 Закона), при этом органы местного самоуправления ЗАТО были вправе устанавливать дополнительные льготы по всем видам налогов для налогоплательщиков, зарегистрированных на их территории. Негативный эффект этих законодательных положений проявлялся двояким образом. Во-первых, эти дополнительные налоговые льготы оплачивались за счет федерального бюджета, предоставляющего дотации на покрытие бюджетного дефицита ЗАТО. Во-вторых, формальная перерегистрация на территории ЗАТО налогоплательщиков, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, приводила к общему сокращению налоговых поступлений в федеральный бюджет и региональные бюджеты.

Попытка перекрыть канал налогового уклонения путем регистрации в ЗАТО организаций, осуществляющих хозяйственную деятельность в других регионах, была осуществлена в 1999 году. Федеральным законом от 2 апреля 1999 года 6№7-ФЗ были внесены изменения в статью 5 Закона Российской Федерации «О закрытом административно-территориальном образовании. Установлено, что право на дополнительные льготы по налогам и сборам имеют только организации, имеющие не менее 90 процентов основных средств и осуществляющие не менее 70 процентов своей деятельности на территориях соответствующих закрытых административно -- территориальных образований (в том числе не менее 70 процентов среднесписочной численности работников таких организаций должны составлять лица, постоянно проживающие на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования, и не менее 70 процентов фонда оплаты труда должно выплачиваться работникам, постоянно проживающим на территории соответствующего закрытого административно-территориального образования).

Вывод

Из проведенного анализа исполнения Федерального бюджета России на 2003 г. можно сделать ряд выводов относительно особенностей формирования доходной части бюджета страны на настоящем этапе.

Первое. Попытка сразу построить в России налоговую систему, характерную для стран с развитой экономикой, не увенчалась успехом. Ныне действующая налоговая система не учитывает особенностей мотивации отечественных налогоплательщиков, что делает ее неэффективной. Доходы скрываются, капитал перетекает из легального сектора в теневую экономику, вывозится за границу.

Второе. Ужесточение налогового администрирования, безусловно, необходимо, но возлагать на него особые надежды было бы ошибкой. Собираемость налогов не удастся увеличить путем административного давления без формирования для предприятий действенных экономических стимулов честно платить налоги, без сокращения бартерных операций и вытеснения денежных суррогатов.

Третье. Решая задачу существенного повышения собираемости налогов, нельзя надеяться только на снижение налоговых ставок. Такое снижение важно, но, взятое изолированно, не окажет решающего воздействия на наполняемость бюджетов всех уровней.

С ныне действующей налоговой системой выход из бюджетного и экономического кризиса будет для России непозволительно долгим и трудным. Сложившиеся налоговые отношения стали для кого-то привычными, для кого-то удобными, но в целом страна несет огромные потери.

Стратегическим направлением совершенствования налоговой системы должно стать ее упрощение. Мы имеем массовое сокрытие доходов и низкую собираемость налогов, что приходится компенсировать высокими налоговыми ставками. Страдают люди, не желающие или не имеющие возможности скрывать доходы, т. е. люди честные и работящие, которые должны быть опорой, а не жертвой государства. Поэтому следует решительнее открываться от тех налогов, уплату которых трудно контролировать.

Второе направление -- дальнейшее сокращение налоговых льгот. Сейчас право на налоговые льготы определяются не рынком, не потребителем, а административным механизмом. Получение этих льгот зависит не от важности для общества того или иного вида деятельность, а от способности лоббировать свои интересы во властных структурных уровнях.

Третье направление -- изменение структуры налогов. Нужно двигаться в сторону постепенного отказа от налогов, возлагающих дополнительное бремя на прирост доходов и прибыли, зарплаты, объемов производства, инвестиций, занятости. Это создаст мощные стимулы для модернизации производства, увеличения внешних и внутренних инвестиций.

Отдельная тема -- рост поступлений от погашения иностранными государствами долговых обязательств перед Россией. Здесь требуется больше гибкости. Если должники не в состоянии гасить обязательства финансовыми средствами, то следует изучить все возможные варианты товарных поставок, но не в ущерб отечественным производителям. Не удастся расплатиться продукцией -- стоит поставить вопрос о передаче имущества, концессионных и других прав, которыми располагает должник. Экономическое положение России в настоящий момент не позволяет проводить существенное списание таких долгов Власов И.А. О бюджетной политике на 2000 год //Экономист. 1999. №5. С.10.

Прогноз доходной части бюджета на протяжении 2000-2002 годов постоянно занижался Министерством финансов. Консервативный прогноз доходов удобен, поскольку позволяет избежать принятия невыполнимых (в случае изменения экономической ситуации) обязательств по расходам. Однако, в таком случае, необходим более прозрачный механизм распределения дополнительных доходов федерального бюджета. До настоящего времени схема распределения дополнительных доходов четко не определена. Например, в 2001 году федеральным бюджетом были получены значительные дополнительные доходы, превысившие величину доходов, зафиксированную в законе о бюджете, на 10 %. Вместе с тем, по заключению аудиторов Счетной палаты, действия Правительства по распределению дополнительно поступивших доходов были не последовательны и не были оформлены законодательно надлежащим образом в установленный срок. Следовательно, необходимо сформировать прозрачный, комплексный механизм распределения дополнительно поступающих доходов бюджета.

2. Незначительность снижения налоговой нагрузки на бизнес.

К 2005 году Минфин планирует завершение налоговой реформы, цель которой обозначена как снижение налоговой нагрузки и расширение базы налогообложения. 2003 год рассматривается как адаптационный первый этап в этом процессе. Снижение налоговой нагрузки на федеральном уровне - по прогнозам Министерства финансов снижение налоговых доходов федерального бюджета в 2003 году составило 1,3 % ВВП по сравнению с исполнением бюджета 2002 года. Однако, налоговое давление на экономику со стороны всех уровней бюджетной системы, в результате предполагаемого изменения налогового законодательства в 2003 году планируется Минфином в размере только 0,8 % ВВП.

Налоговая реформа, планируемая Министерством финансов, предполагает упорядочивание межбюджетных отношений, «разграничение налоговых полномочий и доходных источников между федеральными и региональными органами власти». В ведении территориальных органов государственной власти предполагается закрепить стабильные нормативы отчислений от федеральных налогов, расширить налоговые полномочия региональных властей.

Следует отметить отсутствие у Правительства РФ планов уменьшения ставки налога на добавленную стоимость (НДС). В финансовом плане Министерства финансов на среднесрочную перспективу написано о целесообразности понижения НДС только с 2005 года и только «в размере, не приводящем к потерям федерального бюджета». Однако Министерство финансов прогнозирует в среднесрочной перспективе увеличение поступлений от НДС в связи ростом доли перерабатывающей промышленности, ориентированной на внутренний спрос, и уменьшением доли налога, возвращаемого экспортерам. Следовательно, структурную перестройку экономики возможно использовать для сокращения налоговой нагрузки. Правительству РФ целесообразно более подробно исследовать этот вопрос и рассмотреть возможные варианты сокращения ставки налога на добавленную стоимость. В программе социально-экономического развития на 2003-2005 годы в качестве одного из источников экономического роста обозначен рост инвестиционного спроса; масштабная модернизация основного капитала названа непременным условием роста производительности труда. Собственные средства предприятий, высвобождаемые за счет снижения налоговой нагрузки, названы одним из источников финансирования инвестиций в докладе министра финансов на заседании Правительства 27 июня 2002 года. Однако, в федеральном бюджете на 2003 год не предусмотрено мер по снижению налоговой нагрузки в зависимости от производимых налогоплательщиком инвестиций. Необходимо в ближайшее время изменить налоговое законодательство и вернуться к практике представления налоговых льгот на инвестиции предприятий. Налоговые льготы способны стимулировать инвестиции, без которых невозможен устойчивый экономический рост. Такой подход вполне отвечает замыслам Правительства относительно роста инвестиционного спроса. В проекте налоговой реформы Министерства финансов ничего не сказано о неравномерности бюджетных ограничений для предприятий и необходимости исправления сложившейся ситуации.

3. Отсутствие существенных позитивных сдвигов в повышении доходов от управления государственной собственностью. За счет увеличения доходов от управления государственной собственностью возможно сократить налоговую составляющую доходной части бюджета, снизить налоговую нагрузку в экономике. Необходимы действенные меры по развитию системы эффективного управления государственными активами. Например, до настоящего времени не определены нормативы отчислений прибыли от государственных унитарных предприятий. Несмотря на заявления о целесообразности увеличения неналоговых доходов бюджета, в 2003 году их величина в федеральном бюджете составила по прогнозу Минфина 1,1 % ВВП, что всего лишь на 0,1 % ВВП выше уровня 2002 года. Необходимо стремиться к увеличению доходов от государственной собственности и одновременно соразмерно снижать налоги.

4. Сохранение тенденции роста непроцентных расходов при сокращении расходов на инвестиции. Величина расходной части федерального бюджета как доля в ВВП практически не изменилась по сравнению 2002 г., что препятствует проведению мер по дальнейшему снижению налоговой нагрузки на бизнес. Удельный вес непроцентных расходов составил в 2003 году 12,8 % ВВП (исключая единый социальный налог), расходов по обслуживанию государственного долга - 2,2 % ВВП.

Прежде всего, целесообразно расширять государственные вложения в инфраструктуру, используя для этого механизм федеральных целевых программ. Необходима реализация проектов развития инфраструктуры с длительным сроком окупаемости, которые не способен осуществить частный бизнес и которые способствуют, в частности, региональному развитию. Следует помнить, что дальнейшее увеличение расходов на социальную политику может превратиться в неэффективную растрату бюджетных средств. Необходимо отказаться от социальных обязательств, решения по которым в последние годы приостанавливались ввиду необеспеченности финансированием из федерального бюджета. Целесообразно утвердить реалистичные минимальные социальные стандарты, установить их адресный характер, определить величину расходов федерального бюджета, необходимых для их удовлетворения, и направить оставшиеся средства на финансирование реформы государственной власти (административная, судебная и военная реформы) и структурных преобразований в экономике.

5. Нечеткость определения приоритетов непроцентных расходов. В части непроцентных расходов федерального бюджета 2003 года Правительством РФ предусмотрены следующие приоритетные направления: 1) содержание армии и правоохранительных органов, прежде всего, повышение денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, закупка новых видов вооружений; 2) финансирование военной и судебной реформ, реформы государственной службы; 3) борьба с бедностью, поддержка материнства и детства; 4) развитие науки и образования. Выросли расходы на социальную политику, правоохранительную деятельность, судебную власть. Вместе с тем, сократился удельный вес расходов на оборону, государственное управление, фундаментальные исследования и образование. Установленные приоритеты не меняют тенденций последних лет. В течение 2000-2002 годов увеличивалась доля расходов на судебную власть, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, социальную политику. На 2004-2005 годы запланировано сохранение приоритетного характера тех же видов расходов.

Вместе с тем нельзя не видеть, что все предусмотренные и реализованные Правительством и Государственной Думой направления формирования Федерального бюджета, направленные на рост экономического благосостояния страны, все еще не обеспечивают приближения к уже достигнутым соотношениям бюджета развитых капиталистических стран -- США и Великобритании.

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Эта проблема становится настолько острой, что на повестку дня выносится вопрос о сохранении территориальной целостности страны, формировании единого экономического пространства. Причем определяющими факторами дезинтеграционных процессов выступают не политические, социальные, а именно экономические причины.

Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.

Глава 3. Основные направления эффективного использования средств государственного бюджета РФ в рамках помощи субъектам РФ

3.1 Бюджетный федерализм как основа взаимоотношений бюджетов различных уровней

Бюджетно-налоговые отношения между федеральными, региональными и местными органами власти, способствующие или тормозящие экономическое развитие страны, в России, как федеративном государстве, могут строиться только на основе бюджетного федерализма. С одной стороны, бюджетный федерализм является той базой, на которой покоятся межбюджетные отношения - отношения по поводу распределения расходов и доходов по различным уровням бюджетной системы и финансовой помощи из вышестоящих нижестоящим бюджетам. С другой стороны, сам бюджетный федерализм и его основополагающие принципы наиболее четко проявляются и реализуются именно в системе межбюджетных отношений.

Таким образом, бюджетный федерализм на деле проявляется в основном через эффективную систему межбюджетных отношений, включая бюджетное регулирование. В свою очередь, межбюджетные отношения опосредуют двуединый процесс: распределение доходных полномочий и финансовой помощи (доходов) между звеньями бюджетной системы; распределение расходных полномочий, прав и ответственности (расходов) между различными уровнями власти. В настоящее время накопилось много проблем как в доходной, так и в расходной составляющих общей системы межбюджетных отношений, и каждая из них заслуживает самостоятельного научного исследования. Настоящая работа посвящена проблемам разграничения расходных полномочий, распределения и перераспределения доходов между бюджетами различных уровней, поскольку они стоят сейчас наиболее остро в России.

В результате проведенной в 1993-1994 годах радикальной реформы межбюджетных отношений в российской практике были провозглашены новые подходы к построению бюджетного федерализма. Однако позитивный потенциал этой реформы был быстро исчерпан. Вновь стала намечаться тенденция к неформальным (договорным) индивидуальным согласованиям трансфертов, которые нередко рассчитываются на основе отчетов регионов о фактических расходах и доходах со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.

Такое положение противоречило курсу на дальнейшее развитие бюджетного федерализма в России, новым этапом которого стало принятие и одобрение Советом Федерации «Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах». Она была призвана обеспечить сокращение встречных финансовых потоков, увязку всех форм межбюджетных отношений и усиление контроля за использованием средств финансовой поддержки регионов. Однако и в Концепции не решается проблема нерационального распределения нормативов регулирующих налогов, в результате чего большая часть регионов России остается нуждающейся в финансовой поддержке, не предусматривается механизм стимулирования территорий в максимальной мобилизации собственных доходов и не решается, в конечном счете, проблема разбалансированности бюджетной системы.

Таким образом, опять очевидным становится необходимость более полной реализации на практике принципов бюджетного федерализма путем дальнейшего реформирования межбюджетных отношений. В то же время, научное обеспечение решения этих проблем является недостаточным и зачастую отстает от потребностей практики. Все вышесказанное свидетельствует об актуальности названных проблем и необходимости более глубокой и детальной научной разработки вопросов взаимодействия бюджетов.

Недостаточная объективность существующих подходов к построению межбюджетных отношений и отсутствие полнокровных федеративных отношений в России приводят к многочисленным конфликтам в этой сфере. До сих пор так и не сформирован окончательно эффективный механизм реализации бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России, усиливается тенденция нерационального перераспределения расходных и доходных полномочий между органами власти и снижения финансовой устойчивости территориальных бюджетов

В мировой науке и практике сложились различные взгляды на федерализм как надстроечную (политическую) категорию. Российский федерализм ближе стоит к его кооперативной форме.

Центральным вопросом федеративного устройства государства является вопрос о распределении компетенции как совокупности полномочий и отношений между федерацией и ее субъектами. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые слагаются из следующих элементов: исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно в зависимости от степени централизации данной функции. В России сейчас применяется комбинация всех перечисленных элементов.

С учетом вышесказанного, можно дать определение федерализма как отношений в государстве с федеративным устройством между федеральными органами власти и органами власти субъектов федерации по поводу полномочий, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализма в той мере, в какой это в наибольшей степени обеспечивает единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов федерации и входящих в них административно-территориальных единиц.

В современной экономической науке проблемой рационального (с точки зрения экономических критериев) выбора формы организации вертикальной структуры государства занимается экономическая теория федерализма. В силу большей или меньшей неравномерности распределения экономического потенциала по регионам страны государство вынуждено перераспределять национальный доход в пользу регионов, чей потенциал более низок. Это приводит нередко к нарушению оптимального функционирования экономической системы федерации. Тем не менее, можно сделать вывод, что, несмотря на необходимость перераспределительных процессов, существующий федеративный экономический механизм должен поддерживать высокую корреляцию между произведенным и потребленным на территории субъектов федерации валовым продуктом. В противном случае, неизбежна социальная напряженность в межрегиональном разрезе, которая потенциально ведет к дезинтеграции как экономического, так и правового пространства. Подобные негативные тенденции уже имели место внутри Российской Федерации и до сих пор еще не изжиты окончательно.

В экономической теории федерализма предписание определенному государственному уровню предоставлять обществу в целом (или его частям) тот или иной вид общественных благ интерпретируется как распределение властных полномочий. Общепризнанным является положение о более высокой эффективности децентрализованного предоставления общественных (государственных) услуг по сравнению с централизованным. Это предполагает, что, при прочих равных условиях, более высокий уровень благосостояния общества достигается, когда общественные блага предоставляются более низкими уровнями государства.

Экономический федерализм можно рассматривать как взаимоотношения в государстве с федеративным устройством федерального центра и субъектов федерации по поводу разграничения прав предоставления населению общественных (государственных) благ.

Формирование бюджетной системы, отвечающей федеративному политическому и экономическому устройству России (политическому и экономическому федерализму), является одним из важнейших условий укрепления российской государственности, экономической и политической стабилизации. В основе этой системы должны лежать адаптированные к российским условиям общие для государств с федеративным устройством принципы и механизмы бюджетно-налоговых взаимоотношений между различными уровнями власти. Совокупность таких принципов и механизмов принято обозначать понятием бюджетного федерализма.

Взаимосвязь между звеньями бюджетной системы федеративного государства осуществляется через механизм (организованную систему) межбюджетных отношений, основанный на сочетании общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. Составной частью механизма межбюджетных отношений является система (механизм) бюджетного регулирования.