Изучение направлений расходов бюджетов в современной России

Перечисленные группы расходов определены по предметному признаку. Но, как уже упоминалось, государственные расходы можно классифицировать и по другим признакам (по роли в воспроизводственном процессе, по целевому назначению и др.)

Анализ расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации показывает, что наиболее значительны расходы на оборону, народное хозяйство. Социально-культурная же сфера в последние годы испытывает ощутимый недостаток ассигнований, исходя из разумных и желаемых потребностей современного общества.

Бюджетная классификация Российской Федерации является группировкой доходов и расходов всех уровней бюджетной системы России, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов. Она используется для составления и исполнения бюджетов и обеспечивает сопоставление показателей всех уровней бюджетной системы.

Впервые в законодательном порядке бюджетная классификация была утверждена в 1996 г., а до того действовала бюджетная классификация, утвержденная министром финансов.

В связи с переходом Российской Федерации на Международную систему статистики государственных финансов (СГФ), проведением налоговой реформы, принятием Налогового и Бюджетного кодексов Российской Федерации, а также в связи с существенным изменением в структуре федеральных органов исполнительной власти 5 августа 2000 г. Федеральным законом N 115-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» была принята новая редакция Федерального закона от 15 августа 1996 г. N115-ФЗ, а затем внесены значительные изменения в бюджетную классификацию.

Бюджетная классификация Российской Федерации состоит из различных видов классификаций с присвоением им соответствующих кодов.

Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации группирует расходы бюджетов всех уровней бюджетной системы. Она отражает направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства, в том числе на финансирование отдельных государственных полномочий, передаваемых другим уровням власти, и подразделяется на четыре уровня.

Первый уровень - разделы, определяющие расходование бюджетных средств на выполнение функций государства (например, «международная деятельность», «национальная оборона», «судебная власть» и др.).

Второй уровень - подразделы, конкретизирующие направление бюджетных средств на выполнение функций расходов в пределах разделов (например, в социальной политике это «учреждения социального обеспечения», «социальная помощь», «молодежная политика», «пенсии военнослужащим» и др.; в судебной власти подразделами являются «федеральная судебная система», «судебная система субъектов Российской Федерации» и др.).

Третий уровень - целевые статьи расходов бюджетов Российской Федерации. Они отражают финансирование расходов бюджетов по конкретным направлениям деятельности главных распорядителей средств бюджетов в пределах подразделов функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Причем отдельным приложением (N 4) к Закону выделен перечень целевых статей - содержание органов власти разного уровня (например, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации).

Четвертый уровень - виды расходов бюджетов Российской Федерации, которые детализируют направления финансирования расходов бюджетов в пределах целевых статей.

Перечень видов расходов функциональной классификации также выделен в отдельное приложение N 5. Так, отдельными видами расходов в судебной власти являются денежное содержание членов Конституционного Суда РФ, денежное содержание судей и т.д.

Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации представляет собой группировку расходов бюджетов всех уровней бюджетов системы Российской Федерации по их экономическому содержанию и отражает виды финансовых операций государства по функциям как внутри страны, так и вовне.

Названная классификация имеет следующие категории расходов всех уровней бюджетов:

текущие расходы;

капитальные расходы;

предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом средств погашения;

итого расходов.

Все эти категории подразделяются на пять уровней: группа, подгруппа, предметная статья, подстатья, элемент расхода.

Группами являются, например, «текущие расходы», «капитальные расходы» и др., а подгруппой - «субсидии, субвенции, текущие трансферты». Предметной статьей - «трансферты», а подстатьями в ней - «средства, передаваемые бюджетам других уровней», «трансферты населению» и др. Элементами расходов в подстатье «оплата потребления тепловой энергии» являются «оплата потребления газа», «оплата потребления котельно-печного топлива» и др.

Классификация источников внутреннего финансирования дефицита бюджетов Российской Федерации - это группировка заемных средств, привлекаемых Российской Федерацией, ее субъектами и местным самоуправлением для финансирования дефицитов своих бюджетов. Данная классификация состоит из наименований источников. Например, для кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени муниципальных образований, источниками являются «получение кредитов» и «погашение».

Классификация источников внешнего финансирования дефицитов федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации группирует источники от международных финансовых организаций, от правительств иностранных государств и др.

Классификация видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга является группировкой долгов по видам займов.

Классификация видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации группирует внешние долги (включая внешний долг СССР) по кредитам правительств иностранных государств, по кредитам Банка России, внешний долг субъектов Российской Федерации, а также внешний долг перед Российской Федерацией, включая долги правительств иностранных государств и иностранных коммерческих банков и фирм.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета - это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных средств по главным распорядителям средств федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов. Согласно ст.158 БК РФ главным распорядителем средств федерального бюджета является орган государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Перечень главных распорядителей средств федерального бюджета ежегодно утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год. Руководитель этого органа в силу ст.293 и 294 БК РФ без особой доверенности выполняет функции главного распорядителя бюджетных средств и несет ответственность за нарушение бюджетного законодательства, в частности в случае неполного или несвоевременного начисления бюджетных средств их получателям.

Распределение расходов федерального бюджета по прямым получателям средств из федерального бюджета осуществляется в следующем порядке: код прямого получателя средств, раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов (функциональной классификации расходов бюджета) и предметная статья (экономической классификации расходов бюджетов). Таким образом, элементы функциональной, экономической и ведомственной классификации взаимоувязаны в единую структуру.

Ведомственная классификация расходов федерального бюджета, классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и классификации видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации используются при составлении, утверждении и исполнении федерального бюджета. Федеральным законом о бюджетной классификации Правительству РФ предоставлено право при создании новых либо реорганизации органов исполнительной власти вносить изменения в действующую ведомственную классификацию расходов федерального бюджета в порядке, устанавливаемом федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год.

Ведомственная классификация расходов субъектов Российской Федерации группирует расходы бюджета субъекта Федерации и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств из бюджетов субъектов в соответствии с организацией системы органов исполнительной власти этих субъектов. Она утверждается законодательными (представительными) органами соответствующего субъекта Российской Федерации.

Ведомственная классификация расходов местных бюджетов группирует расходы местных бюджетов и отражает распределение бюджетных ассигнований по главным распорядителям средств из местных бюджетов в соответствии с организацией системы органов местного самоуправления. Эта классификация утверждается решением представительных органов местного самоуправления.

Новеллой Федерального закона от 7 мая 2002 г. N 51-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О бюджетной классификации Российской Федерации» явилось утверждение структуры расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В нее включены коды ведомственной классификации (глава, раздел, подраздел, целевая статья, вид расходов) и коды экономической классификации.

Код главы утверждается соответственно законодательными (представительными) органами субъектов Федерации и представительными органами местного самоуправления. Структура расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований раскрывает расходы на государственное управление и управление местного самоуправления, на судебную власть, правоохранительные органы, на отрасли промышленности и сельского хозяйства, на расходы в культурно-социальной сфере, на оказание финансовой помощи бюджетам других уровней и на другие цели по обширному кругу показателей. Например, финансовая помощь бюджета других уровней имеет перечень показателей по субсидиям, субвенциям, текущим трансфертам, средствам, передаваемым бюджетам других уровней и т.д.

Указанная структура расходов стандартизирует учет расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, позволяет более точно и наглядно вести учет консолидированных бюджетов Российской Федерации. Одновременно эта структура расходов бюджетов способствует скорейшему переходу на казначейский учет расходов бюджетов всех уровней.

Бюджетная классификация в части классификации доходов бюджетов Российской Федерации, функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, экономической классификации расходов бюджетов Российской Федерации, классификации источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации, классификации видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, видов муниципального долга, классификации источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, классификации видов государственных внешних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также государственных внешних активов Российской Федерации является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления при утверждении бюджетных классификаций соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации Российской Федерации.

Согласно Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 127-ФЗ указания о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации вправе утверждать Министерство финансов РФ и по согласованию с ним федеральные органы исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба*(3).

Кроме того, установлено, что федеральные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации Российской Федерации, не должны содержать положений ее изменяющих.

В связи с новым этапом реформы межбюджетных отношений, направленной на повышение ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков, предполагается снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

В Бюджетном кодексе РФ правовому регулированию бюджетной классификации посвящена гл.4 разд.I. Текст ст.18-27 БК РФ в основном повторяет Федеральный закон о бюджетной классификации, но без приложения, где устанавливаются разделы, коды, статьи и другие подразделения бюджетной классификации, т.е. существо бюджетной классификации.

Несмотря на это, Федеральный закон «О бюджетной классификации в Российской Федерации» не следует отменять, поскольку законодательный уровень бюджетной классификации имеет большое значение в деле предупреждения нарушений бюджетного законодательства, особенно нецелевого использования бюджетных средств.

В правовом государстве для обеспечения соблюдения финансовой дисциплины именно Министерство финансов должно быть в первую очередь заинтересованным в сохранении этого порядка утверждения бюджетной классификации. В этом также должны быть заинтересованы и другие органы, осуществляющие финансовый контроль.

В заключение надлежит отметить, что бюджетная классификация должна быть единой для всей бюджетной системы Российской Федерации. Правовым основанием единства бюджетной классификации является п.»р» ст.71 Конституции РФ, поскольку она является в какой-то мере элементом бухгалтерского учета (используется для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации).

Вывод

Динамика бюджетных показателей свидетельствует, что федеральный бюджет, особенно в последние годы, был сильно перегружен расходами, связанными с экономической функцией государства, тогда как его социальная функция не получила необходимого финансового подкрепления для своей реализации. Уже сейчас, с переходом на рыночные отношения, намечается тенденция в смещении акцентов в распределении бюджетных средств, во-первых, в сторону усиления социальной функции государства, во-вторых, изменения в содержании и направленности экономической функции. Как известно, расходы федерального бюджета тесно взаимосвязаны с его доходами. Такого рода взаимосвязь выражается в количественном соответствии расходов доходам, а также в их влиянии друг на друга. С одной стороны, объем расходов бюджета лимитируется жесткими рамками поступающих в бюджет доходов, причем последние в свою очередь определяются экономическими возможностями государства. Вот почему очень важно установить такой объем бюджетных расходов и такие сроки использования бюджетных средств, которые обеспечивали бы решение стоящих перед обществом социально-экономических задач при минимальных затратах с максимальным народнохозяйственным эффектом. Но если посмотреть с другой стороны, то расходы при надлежащем использовании бюджетных средств могут оказывать обратное влияние на доходы, содействуя росту производства, развитию науки, совершенствованию кадрового потенциала и т.д.

Многие проблемы могут быть разрешены при уменьшении встречных финансовых потоков, так как в настоящее время их достаточно большое количество.

Наиболее важными проблемами бюджетного регулирования в настоящее время являются:

закрепление доходных источников за бюджетами соответствующего уровня;

отработка механизма определения фонда финансовой поддержки субъектов Федерации;

определение финансовых полномочий по расходованию бюджетных средств между федеральным, региональными и местными бюджетами.

Глава 2. Анализ динамики расходов федерального бюджета

2.1 Анализ состояния бюджета Российской Федерации в 1999-2004 г.

Характерной чертой российской экономики до кризиса 1998 г. являлся бюджетный дефицит. Превышение расходов государства над доходами было устойчивым и воспроизводилось из года в год. Невозможность покрытия расходов за счет налоговых поступление делало необходимым эмиссионное финансирование дефицита (до 1995 г.) и наращивание заимствований на внутреннем и внешнем финансовых рынках, что значительно ослабляло стабильность национальной экономики. Механизмом воспроизводства бюджетного дефицита было постоянное сокращение налоговых поступлений на фоне высоких расходных обязательств государства.

В 1996 и 1997 гг. объем расходов расширенного правительства находился в пределах 46-48% ВВП (см. табл. 1, 2).

Достаточно высокими оставались социальные расходы, чему во многом способствовали проводившиеся в то время изменения социального законодательства, которые, по сути, консервировали еще советские социальные обязательства и не стимулировали серьезных реформ в этой области. Параллельно с этим постоянно нарастал уровень расходов на обслуживание долга. Сокращение расходов бюджетов всех уровней в 1998 г. по сравнению с 1996 и 1997 гг. было обусловлено финансовым кризисом 1998 г., в результате которого государство стало не способно профинансировать расходные обязательства на уровне предыдущих лет. Так, расходы бюджета расширенного правительства в 1998 г. сократились на 9 п.п. ВВП по сравнению с 1997 г. Причиной дальнейшего снижения расходов в 1999 г. является принятие нереалистичного в существовавшей макроэкономической ситуации федерального бюджета на 1999 г., с заниженным прогнозом инфляции и ВВП. Прежде всего это коснулось тех отраслей, где высока доля заработной платы, а именно, социальной сферы. Общие расходы в бюджете расширенного правительства в 1999 г. упали на 3,5 п.п. ВВП по сравнению предыдущим годом. В последующие два года уровень расходной части бюджета расширенного правительства сократился до 34,8% ВВП, что позволило в 2000 и 2001 гг. в бюджете расширенного правительства получить профицит превышающий 3% ВВП. Затем в 2002 г. расходы выросли почти на 5 п.п. по сравнению с предыдущим годом и составили 39,7% ВВП, по итогам 2003 г. расходы расширенного правительства сократились до 36,3% ВВП.

Посткризисный период, начиная с 1999 г. по настоящее время, охарактеризовался рядом макро- и микроэкономических тенденций, а также некоторыми событиями, оказавшими серьезное воздействие на экономические процессы в стране, включая бюджетную политику.

Таблица 1 Размер бюджетов различных уровней (в % ВВП)

Таблица 2 Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации (в % ВВП)

Одним из наиболее важных положительных факторов для доходной части бюджетной системы явилась сложившаяся после 1999 г. конъюнктура цен на товары традиционного российского экспорта - нефть, газ, цветные металлы и лес. Начиная с 2000 г. довольно значительная часть налоговых поступлений объяснялась превышением фактических цен на нефть от долгосрочных средних значений.

Рис. 1. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации (в % ВВП)

Следует отметить, что цены на экспортируемое сырье оказывают влияние на доходы бюджетной системы не только непосредственно через рост поступлений соответствующих налогов (экспортных пошлин, НДПИ, акцизов на нефтепродукты), но и через общий рост совокупного спроса, приводящего к росту базы налогов на доход и прибыль.

Другим важным фактором, также оказавшим позитивное влияние на уровень налоговых поступлений бюджетной системы, явилось улучшение финансового положения предприятий внутри страны, связанное с оживлением производства, вследствие импортозамещающих процессов и увеличения внутреннего спроса.

К факторам, оказавшим благоприятное воздействие на формирование доходной части бюджета, можно отнести и действия исполнительной власти, во-первых, по сокращению объемов накопленной налоговой задолженности, чему во многом способствовали благоприятная внутренняя экономическая ситуация, с одной стороны, и принятие первой части Налогового кодекса - с другой; во-вторых, по наращиванию активности по получению доходов неналогового характера, прежде всего связанных с использованием государственного и муниципального имущества, а также по учету внебюджетных доходов бюджетных учреждений в составе доходов бюджетной системы.

Налоговая реформа стала одним из наиболее серьезных и глубоких преобразований, осуществленных в послекризисный период. Весь спектр эффектов, связанных с изменениями, внесенными в рамках налоговой реформы, может проявиться лишь в существенно более длительной перспективе. Однако уже сейчас можно выделить ряд новаций, которые оказали свое влияние на динамику налоговых доходов бюджетной системы. В целом, рассматривая динамику доходной части бюджетной системы с 1996 г., можно отметить быстрый рост реальных налоговых поступлений консолидированного бюджета РФ в послекризисный период. Максимальный реальный прирост налоговых поступлений был получен в 2000 г. и составил около 40% к предыдущему году, в том же году реальный объем налоговых поступлений в консолидированный бюджет практически достиг максимального уровня за весь предшествующий период (уровня 1997 г.). По итогам уже 2003 г. объем поступлений в консолидированный бюджет оказался в реальном выражении на 27% выше аналогичного показателя за 1997 г. Начиная с 1999 г. внутри бюджетной системы происходили процессы перераспределения доходов, которые привели к серьезному изменению баланса налоговых поступлений между бюджетами различных уровней. В результате чего с 1999 г. уровень доходов федерального бюджета стал выше общего уровня доходов субфедеральных бюджетов.

Общее улучшение ситуации с доходами в бюджетной сфере позволило государству все послекризисные годы сводить бюджеты не только без дефицита, чего прежде в России не было ни разу на протяжении всего периода рыночных реформ, но и с существенным профицитом. В отношении реальной динамики общих расходов бюджетной системы на периоде с 1996 г. можно отметить относительно быстрый рост расходов консолидированного бюджета РФ с 1998 г. В 1999, 2000 и 2002 гг. прирост уровня расходов составлял более 20% в реальном выражении. При этом в 2002 г. расходы консолидированного бюджета РФ впервые на посткризисном периоде превысили уровень расходов 1997 г., с учетом инфляции за данный период.

Эффективная казначейская система исполнения бюджета (речь идет прежде всего о федеральном уровне) позволило свести практически к нулю нецелевое использование государственных средств. В то же время формирование и исполнение обязательств бюджетной системы на основе принципа финансирования бюджетной сети по факту ее существования (input based), а не по результату деятельности (output based), не позволяет осуществить радикального изменения качества государственных услуг. Результаты экспериментов по введению новых форм бюджетного финансирования (прежде всего государственные именные финансовые обязательства), а также ситуация с обязательным медицинским страхованием свидетельствуют о том, что существует значительный резерв по повышению эффективности бюджетных расходов при переходе к финансированию по результату, но в то же время ключевым для осуществления полноценной бюджетной реформы является реорганизация системы бюджетных учреждений. Такая реформа должна расширить спектр участников рынка социальных услуг, повысить ответственность и обеспечить самостоятельность, прежде всего финансовую, организаций, функционирующих в социальных отраслях. В перспективе возможно внедрение отдельных принципов финансирования в зависимости от социально-экономических результатов деятельности государства в социальной сфере (outcome based).

Другой важной задачей, по-прежнему остающейся актуальной, является приведение социальных обязательств в соответствие с возможностями государства. Действующая малоэффективная система финансирования не позволяет ни соблюдать уже существующие и закрепленные многочисленными законами обязательства (зачастую бессмысленные) социального характера, ни повысить качество работы государственного сектора. Огромный груз социальных обязательств, часто заведомо невыполнимых или неадекватно отражающих современные социально-экономические и демографические реалии, требует несомненной корректировки. Трансформация системы формирования и исполнения бюджетных расходов является необходимой предпосылкой преодоления зависимости финансовой системы России от колебаний мировой экономической конъюнктуры, снижения долговой нагрузки на экономику. Без этого даже сбалансированность бюджета остается не до конца разрешенной задачей, поскольку бюджет оказывается уязвимым перед любыми неблагоприятными обстоятельствами.

По итогам 2003 г. уровень налоговых поступлений в федеральный бюджет снизился на 0,6 п.п. ВВП по сравнению с предыдущим годом. Вместе с тем без учета ЕСН налоговые доходы федерального бюджета в 2003 г. на 0,2 п.п. ВВП ниже аналогичного показателя за 2002 г. и на 0,9 п.п. ВВП ниже показателя за 2001 г. Для территориальных бюджетов уровень налоговых доходов за 2003 г. составляет 10% ВВП, что соответствует аналогичному показателю за 2002 г. Таким образом, снижение налоговых доходов федерального и консолидированного бюджетов в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом обусловлено, в частности, снижением поступлений ЕСН с 3,1% ВВП в 2002 г. до 2,7% ВВП в 2003 г.

Уровень доходной части федерального и консолидированного бюджетов Российской Федерации за 2003 г. составляет 19,4% ВВП и 31,1% ВВП соответственно. Это выше уровня доходов федерального и консолидированного бюджетов Российской Федерации с 1998 по 2001 г., но ниже доходов за 2002 г. (на 0,7 п.п. ВВП для федерального бюджета РФ и на 1,0 п.п. ВВП для консолидированного бюджета РФ). При этом и расходная часть бюджетов различных уровней в 2003 г. оказывается ниже уровня расходов 2002 г.: для консолидированного бюджета РФ на 1,4 п.п. ВВП, для федерального бюджета на 1,0 п.п. ВВП, для территориального на 0,4 п.п. ВВП. В результате чего профицит федерального бюджета по итогам 2003 г. составляет 1,7% ВВП, для консолидированного 1,4% ВВП соответственно, что выше аналогичных показателей в целом за 2002 г.

В реальном выражении объем как расходов, так и доходов бюджетов всех уровней в 2003 г. вырос по сравнению с 2002 г. В частности, реальные доходы федерального бюджета выросли на 5,9%, территориального - на 6,8%. Темпы роста расходов бюджетов различных уровней в 2003 г. оказываются ниже показателей динамики доходов. Так, для федерального бюджета реальный прирост уровня расходов составил 3,8%, для территориального 6,6%. В результате чего уровень профицита консолидированного бюджета РФ в 2003 г. более чем на 48% превышает показатель предыдущего года.

В 2003 г. впервые за весь период после кризиса 1998 г. произошло снижение накопленной задолженности в бюджетную систему в абсолютном выражении (см. табл. 4). Сокращение составило приблизительно 2 млрд. руб. При этом объем недоимки за 2003 г. вырос на 11 млрд. руб., в то время как с 2000 г. наблюдалось постепенное сокращение данного показателя. Таким образом, снижение задолженности по налогам в 2003 г. было обусловлено прежде всего сокращением отсроченных и приостановленных к взысканию платежей в бюджетную систему.

Таблица 3 Исполнение доходов и расходов консолидированного, федерального и территориальных бюджетов Российской Федерации (% ВВП)

Таблица 4 Задолженность по налогам в консолидированный бюджет Российской Федерации

Уровень накопленной задолженности перед федеральным бюджетом РФ по платежам налога на добавленную стоимость в 2003 г. увеличился на 2,6 млрд руб. по сравнению с уровнем на начало года и составил около 244 млрд руб.

Рис. 2. Задолженность по налогам в консолидированный бюджет

Однако в реальном выражении задолженность по НДС сократилась относительно соответствующего уровня на конец 2002 г. на 9,6%. Накопленная задолженность перед федеральным бюджетом по налогу на прибыль в 2003 г. сократилась приблизительно на 7,5 млрд руб. и составила около 26,4 млрд. руб., тем самым, начиная с 2000 г., достигла наименьшего уровня задолженности (рис. 3). В целом же, несмотря на стабилизацию во второй половине 2003 г. уровня задолженности по НДС, динамика последних двух лет свидетельствует о постепенном снижении накопленной задолженности как по налогу на прибыль, так и по налогу на добавленную стоимость.

Рис. 3. Реальная накопленная задолженность по налоговым поступлениям в федеральный бюджет, млрд. руб. (в ценах декабря 2003 г.).

В соответствии с принятыми в 2002 г. решениями с 2003 г. вступил в силу ряд поправок в налоговое законодательство. К числу наиболее существенных следует отнести введение глав Налогового кодекса, посвященных налогообложению малого бизнеса, окончательную отмену налога на пользователей автомобильных дорог и введение транспортного налога, а также изменение порядка уплаты акцизов с нефтепродуктов (введение института свидетельств о регистрации лица, совершающего операции с нефтепродуктами).

Как видно из табл. 5, тенденция снижения поступлений налога на прибыль сохраняется и в 2003 г. Но в отличие от предыдущего года уровень поступлений сократился в меньшей степени (0,2 п.п. ВВП против 1,5 п.п. ВВП в 2002 г.), при этом рост суммарной по экономике прибыли в 2003 г. по сравнению с 2002 г. составляет 131%, в то время как аналогичный показатель в предыдущем году составлял 83%. Одной из основных причин сокращения поступлений налога на прибыль, несмотря на положительную макроэкономическую динамику в 2003 г., по-прежнему являются последствия изменения Налогового кодекса, посвященные налогу на прибыль предприятий, в результате которых существенно изменилась как структура, так и объем облагаемой базы, прежде всего в сторону увеличения затрат, принимаемых к вычету при определении налоговой базы. Согласно оценкам Министерства финансов РФ, снижение поступлений налога на прибыль за счет данного фактора составило около 0,12% ВВП.

По итогам 2003 г. доля поступлений подоходного налога в ВВП увеличилась на 0,1 п.п. по сравнению с 2002 г. и составляет 3,3% ВВП. При этом в реальном выражении объем поступлений подоходного налога за 2003 г. выше аналогичного показателя предыдущего года на 13,6%, что в основном объясняется ростом доходов населения. В случае единого социального налога доля поступлений в ВВП сократилась на 0,4 п.п. по сравнению с предыдущим годом, в реальном выражении поступления ЕСН сократились также на 4% относительно уровня 2002 г. Во многом данное сокращение объясняется тем, что высокий уровень поступлений ЕСН в 2002 г. был обеспечен зачислением в федеральный бюджет сумм погашения задолженности по той части ЕСН, которая ранее зачислялась в Пенсионный фонд. В итоге прирост задолженности по ЕСН перед федеральным бюджетом в 2002 г. составил около 8,2 млрд. руб. (сумма погашенной задолженности перед Пенсионным фондом, которая поступила в федеральный бюджет составила 6,9 млрд. руб.), в то время как аналогичный показатель за 2003 г. составил около 15,5 млрд. руб. (или немногим более 0,1% ВВП).

Как демонстрирует табл. 5, легализация заработной платы и легализация всех доходов граждан происходит разными темпами. Косвенно это может быть проиллюстрировано увеличением разницы между базой обложения ЕСН и подоходного налога. Если в 2000 г. разница отсутствовала, а в 2001 г. составляла сравнительно небольшую сумму (около 100 млрд рублей), то в 2002 г. она составила уже около 600 млрд рублей, а в 2003 г. по предварительной оценке составляет около 1 трлн рублей.

Таблица 5 Налоговая база для исчисления ЕСН и подоходного налога в 2000-2003 гг. (трлн рублей), по данным МНС

Таким образом, налицо явное опережение расширения базы подоходного налога над ЕСН. Напомним, что если в налоговую базу ЕСН входят только выплаты и вознаграждения физическим лицам либо доходы за вычетом расходов индивидуальных предпринимателей и адвокатов от их предпринимательской деятельности (т.е. исключительно оплата труда), то в базу подоходного налогообложения включаются все доходы физических лиц. Указанный выше разрыв, наблюдавшийся в 2002-2003 гг. между базами налогообложения ЕСН и подоходного налога, может свидетельствовать о двух явлениях.

Рис. 4. Налоговая база для исчисления ЕСН и подоходного налога в 2000-2003 гг . (трлн рублей ), по данным МНС

Во-первых, увеличился объем выплат работникам из чистой прибыли предприятий, не облагаемых Единым социальным налогом. Предпосылки для налогового арбитража возникают в случае, если предельная ставка обложения заработной платы конкретного работника превышает предельную ставку обложения прибыли предприятия. Такая ситуация возникает, если в отношении работника не применяется регрессивная шкала ЕСН.

Во-вторых, после введения плоской 13%-ной ставки подоходного налога в большей степени произошла легализация доходов, не являющихся оплатой труда. В пользу данной гипотезы может свидетельствовать и то, что в соответствии с результатами исследования, проведенного экспертами ИЭПП15, наибольшую легализацию можно заметить среди наиболее богатых, т.е. тех, кто имеет доходы не только в виде заработной платы.

Объем поступлений НДС в 2003 г. составляет около 6,6% ВВП, что на 0,3 п.п. ВВП ниже аналогичного показателя в 2002 г. Соответствующее снижение поступлений НДС в долях от ВВП имело место и в 2002 г. Тем не менее в реальном выражении поступления НДС выросли на 4,6% по сравнению с соответствующим периодом предыдущего года. В качестве одного из факторов, способствующих снижению поступлений НДС в 2003 г., можно отметить увеличение объема возмещаемого НДС при производстве продукции на экспорт. Согласно оценкам Минфина РФ, снижение поступлений за счет данного фактора составило около 0,4% ВВП.

Поступления акцизов в 2003 г. выросли на 0,2 п.п. ВВП относительно соответствующего уровня в 2002 г., и вместе с тем на 0,1 п.п. ВВП ниже аналогичного показателя в 2000 г. При этом рост поступлений по сравнению с предыдущим годом объясняется преимущественно увеличением экспортных цен на газ.

Объем поступлений налога на добычу полезных ископаемых в 2003 г. составляет 2,6% ВВП, что соответствует аналогичному показателю в 2002 г. Вместе с тем, учитывая положительные и высокие темпы роста ВВП в 2003 г., в реальном выражении объем поступлений НДПИ оказывается более чем на 7% выше поступлений предыдущего года. Среди основных факторов увеличения поступлений НДПИ в 2003 г. можно отметить высокий уровень мировых цен на нефть и рост объема добычи нефти по сравнению с 2002 г. более чем на 10%.

Таблица 6 Поступления основных налогов в бюджетную систему РФ, в % ВВП

В процентах ВВП объем поступлений по налогам на внешнюю торговлю Под термином «внешняя торговля» понимается торговля какой-либо страны с другими странами, состоящая из оплачиваемого ввоза (импорта) и оплачиваемого вывоза (экспорта) товаров. в 2003 г. составляет 3,4 п.п., что выше соответствующего показателя в 2002 г., но ниже уровня 2001 г.

Рис. 5. Поступления основных налогов в бюджетную систему РФ, в % ВВП

В реальном выражении рост поступлений налогов на внешнюю торговлю в 2003 г. относительно прошлого года составляет около 25%, в частности, это обусловлено увеличением экспорта нефти и высоким уровнем цен на нефть.

К примеру, по итогам трех кварталов 2003 г. среднегодовой рост цен на нефть марки Brent составил почти 20%, в основном благодаря увеличению цен в первом квартале 2003 г. на 49%. В определенной степени сокращение поступлений некоторых налогов в 2003 г. по сравнению с предыдущим годом можно объяснить вступлением в силу в 2002 г. дополнительных глав Налогового кодекса РФ, в отношении упрощенной системы налогообложения для предприятий малого бизнеса и единого налога на вмененный налог. В частности, применение упрощенной системы налогообложения предусматривает замену уплаты налога на прибыль организаций (для индивидуальных предпринимателей - подходного налога), НДС, налога с продаж, налога на имущество и единого социального налога уплатой единого налога, исчисляемого по результатам хозяйственной деятельности за налоговый период. По итогам 2003 г. общий объем поступлений налога на вмененный доход и налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения, составил около 30 млрд руб., или 1% от уровня налоговых доходов консолидированного бюджета РФ.

2.2 Анализ источников финансирования и направлений расходов федерального бюджета

Структура расходов консолидированного бюджета РФ в 2003 г. не претерпела серьезных изменений по сравнению с 2002 г. При этом некоторому сокращению подверглись расходы федерального бюджета на промышленность, энергетику и строительство в целом (с 1% ВВП 2002 г. до 0,5% ВВП в 2003 г.), расходы консолидированного бюджета РФ на ЖКХ и образование (с 2,3% ВВП и 3,8% ВВП в 2002 г. до 1,9% ВВП и 3,6% ВВП в 2003 г.). Существенно были сокращены расходы федерального бюджета на социальную политику (с 4,4% ВВП в 2002 г. до 1,0% ВВП в 2003 г.). Также небольшое снижение можно отметить по расходам на транспорт, международную деятельность и здравоохранение, в среднем не превышающее 1 п.п. ВВП.

В целом увеличение расходов в 2003 г. практически не наблюдается, исключением являются расходы территориальных бюджетов на промышленность, энергетику и строительство, что отражает факт снижения совокупных расходов бюджетов всех уровней в текущем году относительно прошлого года (снижение на 1,0 п.п. ВВП для федерального бюджета и на 1,4 п.п. ВВП для консолидированного бюджета РФ соответственно).

В реальном выражении изменение расходов 2003 г. по сравнению с предыдущим годом практически по всем статьям не превышает в абсолютном выражении 1% от уровня соответствующих расходов 2002 г. Можно отметить лишь увеличение помощи федерального бюджета бюджетам других уровней, реальный прирост составил около 1,4 п.п. по сравнению с аналогичным показателем в 2002 г.

Таблица 7 Расходы федерального бюджета, территориальных бюджетов и консолидированного бюджета РФ в 2001-2003 гг., в % ВВП

Таблица 8 Доходы в законах о федеральном бюджете на 2003 и 2004 гг.

По оценкам Министерства финансов, в результате всех изменений, внесенных в доходную часть Закона о федеральном бюджете на 2004 г. по сравнению с 2003 г., федеральный бюджет 2004 г. потерял порядка 81,6 млрд рублей. Компенсировать потери предполагается за счет совершенствования администрирования налоговых платежей, в частности, продолжения работ по снижению накопленной задолженности по ним и реализации мер по реструктуризации налоговой задолженности, а также оптимизации управления государственной собственностью.

Поступления в федеральную бюджетную систему налоговой задолженности прошлых лет, включая процентные платежи, оцениваются в расчете на год в размере 13,6 млрд рублей. В целях дополнительной мобилизации доходов бюджетной системы предлагается снизить предельные размеры лимита по предоставлению отсрочек, рассрочек, налоговых кредитов в 2004 г. по сравнению с бюджетом на 2003 г. на 0,2 млрд рублей, установив его в размере 1,5 млрд рублей. Наряду с этим повышение эффективности управления всеми формами государственной собственности должно дать около 165 млрд рублей, что в 1,8 раза больше, чем по закону о бюджете на 2003 г. Предполагается, что рост доходов от использования государственной собственности станет резервом для увеличения доходной базы бюджетной системы и федерального бюджета в 2004 г.

Налоговые доходы федерального бюджета сформированы в объеме 2 трлн 71 млрд рублей или 13,54% ВВП, что почти на 1 п.п. ВВП меньше, чем в бюджете на 2003 г. Изменение макроэкономических параметров в 2004 г. по сравнению с 2003 г. по оценкам Министерства финансов РФ привело к снижению доли налоговых доходов федерального бюджета на 1,19 п.п. ВВП (с 15,37% ВВП до 14,7% ВВП). Минфином также отмечается, что основным фактором, уменьшившим доходы, является снижение прогнозных мировых цен на нефть с 26 долларов за баррель в 2003 г. до 22 долларов за баррель в 2004 г., что повлекло за собой снижение расчетной ставки по налогу на добычу нефти и экспортной пошлины на нефть и нефтепродукты (снижение налоговых доходов на 130 млрд рублей, или 0,85 п.п. ВВП). Снижение цены на газ в дальнее зарубежье в 2004 г. уменьшило сумму поступления налоговых доходов на 2,7 млрд рублей, или на 0,02 п.п. ВВП.

Увеличение вычетов и налоговых льгот, обусловленное изменением структуры налогооблагаемой базы, в целом снизило налоговые доходы федерального бюджета на 43,3 млрд рублей, или на 0,28 п.п. ВВП.

Существенное снижение налоговых доходов произошло вследствие изменения налогового и бюджетного законодательства (на 125,2 млрд рублей, или на 0,81 п.п. ВВП). Снижение ставки по налогу на добавленную стоимость с 20 до 18% снизило величину налоговых доходов федерального бюджета на 100 млрд рублей, или на 0,65 п.п. к ВВП. Доходы федерального бюджета также потеряли 23,3 млрд рублей, или 0,15 п.п. к ВВП ввиду передачи 1% налога на прибыль в доходы субъектов РФ, которая реализуется в целях компенсации выпадающих доходов субъектов Федерации от отмены налога с продаж. Кроме того, в указанных целях субъектам РФ передана федеральная часть акциза на алкогольную продукцию и налогов на совокупный доход, что изъяло из налоговых поступлений федерального бюджета еще 46,1 млрд рублей, или 0,3% ВВП. Вследствие предпринятых мер по компенсации увеличились доходы субъектов РФ (в сумме на 11,1 млрд рублей), не вводивших налог с продаж, что позволило централизовать на данную сумму 4,5% норматива налога на добычу нефти. Дополнительные возможности при этом дало увеличение ставок НДПИ на нефть и газ.

Отмена акциза на газ полностью компенсировалась увеличением ставки налога на добычу газа горючего природного и увеличением ставки вывозной таможенной пошлины на природный газ с 5 до 30%. Следует отметить, что в результате корректировки правительственного законопроекта, включавшего в себя увеличение ставок НДПИ, потери бюджетной системы составят в 2004 г. 57,6 млрд рублей.

В то же время перевод платы за пользование водными ресурсами из неналоговых платежей в разряд налоговых и увеличение базовой ставки по налогу на добычу нефти увеличили налоговые доходы федерального бюджета на 6,3 млрд рублей (на 0,04 п.п. ВВП) и на 5,0 млрд рублей (на 0,03 п.п. ВВП) соответственно. Кроме того, индексация ставок акцизов в меру роста инфляции, а также дополнительная индексация по некоторым отдельным видам товаров привели к увеличению доходов федерального бюджета на 14,9 млрд рублей, или на 0,1 п.п. ВВП. Изменение нормативов отчисления в федеральный бюджет по НДПИ увеличило налоговые доходы федерального бюджета на 21,7 млрд рублей, или на 0,14 п.п. ВВП, а передача платежей за пользование лесным фондом в доход федерального бюджета - на 3,1 млрд рублей, или на 0,02 п.п. ВВП. Однако передача налога на игорный бизнес в полном объеме субъектам РФ снизила налоговые доходы федерального бюджета на 1,7 млрд рублей, или на 0,01 п.п. ВВП. Заложенное снижение ставок вывозных таможенных пошлин на все товары, кроме топливно-энергетической группы, в среднем на 20% снизило налоговые доходы федерального бюджета на 5,1 млрд рублей, или на 0,03 п.п. ВВП.

В итоге изменение налогового законодательства уменьшило налоговые доходы федерального бюджета на 102,2 млрд рублей, или на 0,66 п.п. ВВП. В то же время изменения бюджетного законодательства, снизили налоговые доходы федерального бюджета на 23 млрд рублей, или на 0,15 п.п. ВВП. При разработке бюджета правительство исходило из среднего уровня собираемости налогов на уровне ожидаемой оценки за текущий год - 97,4%. Кроме того, в бюджет заложено возмещение НДС несколько большее, чем в 2003 г., - 251,5 млрд рублей.

Таблица 9 Расходы в законах о бюджете и исполнение федерального бюджета в 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 и 2004 гг., в % ВВП

Таблица 10 Законы о бюджете и исполнение федерального бюджета в 1999, 2000, 2001, 2002 и 2003 гг. в ценах 1999 г. (млн руб.)

Расходы федерального бюджета на 2004 г. запланированы на уровне 17,38% ВВП при прогнозе ВВП, равном 15300 млрд рублей. При этом из них 438,2 млрд рублей (16,48% общей суммы расходов) составят средства, передаваемые Пенсионному фонду РФ на выплату базовых трудовых пенсий, 287,5 млрд рублей - процентные расходы и 1933,7 млрд рублей - непроцентные расходы (10,81 и 72,71% соответственно). Процентные расходы бюджета 2004 г. сократились по сравнению с бюджетом текущего года почти на четвертую часть процентного пункта ВВП, более чем на 5% в ценах с учетом инфляции.

Произошли некоторые изменения в составе непроцентных расходов, в которые дополнительно включены расходы на содержание вневедомственной охраны МВД России и расходы, осуществлявшиеся ранее за счет предоставления услуг Государственной фельдъегерской службой России, соответственно на сумму 38,5 млрд рублей и 280 млн рублей. Однако при этом на аналогичные суммы увеличены неналоговые доходы проекта федерального бюджета на 2004 г.

В качестве приоритетных разделов финансирования расходов выделены судебная реформа, правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства, образование, здравоохранение и наука. По сравнению с утвержденным уровнем 2003 г. проектировки расходов по этим разделам функциональной структуры расходов федерального бюджета на 2004 г. обеспечены с ростом ассигнований: по разделу «Судебная власть» - в 1,31 раза (и в 1,19 раза в сопоставимых ценах с учетом инфляции), по разделу «Национальная оборона» - в 1,19 раза (в 1,08 раза в сопоставимых ценах с учетом инфляции), по разделу «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства» - в 1,26 раза (в 1,15 раза), по разделу «Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу» - в 1,15 раза (в 1,04 раза), по разделу «Образование» - в 1,21 раза (в 1,10 раза), по разделу «Здравоохранение и физическая культура» - в 1,20 раза (в 1,09 раза), по разделу «Культура, искусство и кинематография» - в 1,15 раза (в 1,04 раза).

Таблица 11 Расходы федерального бюджета на 2003 и 2004 гг.

Основными причинами увеличения расходов является обеспечение в полном объеме решений по увеличению с 1 октября 2003 г. в 1,33 раза должностных окладов работников бюджетной сферы, в 1,11 раза денежного довольствия военнослужащих и приравненных к ним лиц, а также денежного содержания государственных служащих, в 1,4 раза - денежного содержания судей и прокуроров, в 2 раза - стипендий с начала учебного 2003/2004 года. Расходы на судебную систему в бюджете 2003 г. включают в себя дополнительное финансирование новых штатных единиц во всей структуре судебной системы. Объем расходов федерального бюджета, направляемый на обеспечение оплаты труда всех категорий бюджетников, возрастает до 435,5 млрд рублей в 2004 г. (по утвержденному бюджету 2003 г. - 362,3 млрд рублей). Это увеличивает долю расходов федерального бюджета, направляемую на оплату труда на 1,3 п.п.

Сокращение расходов федерального бюджета затронуло прежде всего раздел «Международная деятельность» (на 0,09 п.п. ВВП или на 18% в сопоставимых ценах с учетом инфляции). Кроме того, в бюджете 2004 г. предполагается уменьшение финансирования расходов на поддержку отраслей промышленности, энергетики и строительства на 0,04 п.п. ВВП, или почти на 2% в реальном выражении по сравнению с бюджетом на текущий год в сопоставимой классификации, а также ряд других статей, включая военную реформу (уменьшение на 0,06 п.п. ВВП, или на 55% в сопоставимых ценах с учетом инфляции), средства массовой информации (на 0,02 п.п. ВВП, или на 7%), утилизацию и ликвидацию вооружений (на 0,01 п.п. ВВП, или на 12%), дорожное хозяйство и социальную политику (на 0,09 п.п. ВВП каждый раздел, или на 9 и 3% соответственно в сопоставимых ценах с учетом инфляции). По сравнению с утвержденным бюджетом на 2003 г. в 2004 г. расходы на мобилизационную подготовку экономики выросли в два раза, а финансовая помощь бюджетам других уровней увеличилась на 0,27 п.п. ВВП, или более чем на 3% в реальном выражении.

2.3 Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы и проблемы ее осуществления

В соответствии со ст. 133 БК финансовая помощь из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации может осуществляться в следующих формах:

-- предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации;

-- предоставления субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов;

-- предоставления бюджетных кредитов;

-- предоставления бюджетной ссуды на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта Российской Федерации.

Дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

Крупнейшим каналом федеральной финансовой помощи регионам на сегодняшний день являются дотации на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ (далее - ФФПР), образованного в 1994 году. Право на получение трансфертов из ФФПР ежегодно получают 70 -- 80 субъектов Федерации из 89. Традиционно на протяжении последних лет ФФПР составлял 14% от общего размера налоговых доходов федерального бюджета за исключением доходов от таможенных пошлин. В 2001 году объем фонда снизился до 9% налоговых доходов (за счет увеличения налоговых доходов федерального бюджета в результате зачисления в него ранее закрепленных за регионами 15% поступлений НДС). Согласно законопроекту о федеральном бюджете на 2001 год его объем составляет 100353722 тыс.руб. (8,4 процента расходной части федерального бюджета или 53,77 процентов расходов федерального бюджета по разделу «Финансовая помощь бюджетам других уровней»).

Вплоть до последнего времени ФФПР был также единственным относительно формализованным каналом федеральной финансовой помощи (с 2000 года помимо ФФПР в составе федерального бюджета появились другие фонды, предназначенные для финансовой помощи субъектам РФ). Формализованность этой системы распределения финансовой помощи выражалась в том, что помощь рассчитывалась в рамках единой методики по специальным формулам. Методики разрабатывались Минфином РФ и со временем видоизменялись. В материалах к проекту бюджета на 2001 год методика имеет следующий вид:

1 этап - определение валовых налоговых ресурсов каждого субъекта РФ.

В отличие от ранее применявшихся ныне действующая методика предполагает отказ от использования данных о фактических доходах регионального бюджета прошлых лет. Это очень существенное позитивное изменение, так как при оценке налоговой базы регионов прямым счетом по методу «от достигнутого» субъекты Федерации были заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, путем перевода налоговых доходов в разного рода внебюджетные фонды, непринятия мер по сокращению недоимки по налоговым платежам) для обоснования потребности в федеральной финансовой помощи.