Державний борг в Україні: управління та обслуговування

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міністерство Освіти і Науки України

кафедра "Фінанси"

Курсова робота

По курсу: "Фінанси"

на тему: "Державний борг в Україні: управління та обслуговування"

Харків 2010

ЗМІСТ

Вступ

1.Характеристика та структура державного боргу країни

1.1 Сутність державного боргу країни

1.2 Бюджетний дефіцит та джерела його фінансування

1.3 Державний кредит та його форми

1.4 Внутрішній та зовнішній державний борг

2. Управління державним боргом країни

2.1 Нормативно-правове регулювання обслуговування і погашення державного боргу

2.2 Механізм управління державним боргом України

2.3 Способи погашення державного боргу

2.4 Проблеми управління державним боргом України

2.5 Висновки

Дохідна частина бюджету Зміївського району

Висновки

Список використаних джерел

бюджетний дефіцит кредит державний борг

ВСТУП

В умовах формування та функціонування ринкової економіки важливою складовою державних фінансів є державний борг. Дефіцит державного бюджету, залучення та використання позик для його покриття призвели до формування і значного зростання державного боргу в Україні. Великі розміри внутрішнього і зовнішнього боргу, а також відповідно зростання витрат на його обслуговування обумовлюють необхідність вирішення проблеми державного боргу, а відтак і пошуку шляхів вдосконалення механізму його управління. Як свідчить досвід багатьох країн, чим обтяжливішим стає для держави нагромаджений зовнішній та внутрішній борг, тим його обслуговування активніше включається у взаємодію з функціонуванням економіки та її фінансової системи.

В перехідній економіці України державний борг все більше набуває характеру не лише фінансової, але і соціально-політичної проблеми. Державний борг прямо пов'язаний з проблемою економічної безпеки країни.

Питання управління та обслуговування державного боргу є особливо важливим в контексті тих економічних труднощів, які впродовж останніх років переживає Україна. Розв'язання проблеми обслуговування державного боргу є одним із ключових факторів економічної стабільності в країні. Від характеру врегулювання боргової проблеми в значній мірі залежить бюджетна дієздатність держави, стабільність її національної валюти, а відтак фінансова підтримка міжнародних фінансових організацій. Необхідність розв'язання цих питань потребує пошуку шляхів вдосконалення механізму управління та обслуговування державного боргу в Україні.

Важливий внесок в дослідження проблеми державного боргу зробили західні економісти: Д. Рікардо, А. Сміт, М. Браунриг, С. Вайнтрауб, Х. Джонсон, О. Екстайн, Дж. Кейнс, А. Лаффер, А. Лернер, Р. Масгрейв, М. Фрідман та інші. Серед російських вчених варто відмітити праці: М.Б. Богачевського, Б. Г. Болдирєва, Л. О. Дробозіної, Л. М. Красавіної, І. М. Осадчої, Ю. М. Осипова, Г. П. Солюса, В. М. Усоскіна та інших. Теоретичні основи державного боргу та питання щодо його управління висвітлюються в працях таких українських вчених, як: О.Д.Василик, А. С. Гальчинський, Г. В Кучер., В. В. Корнєєв, О.В. Плотніков, Т. Г. Бондарук, В. М. Суторміна, В. О. Степаненко, та інших.

В той же час в Україні недостатньо досліджені питання, що стосуються проблем управління державним боргом, особливостей його формування і розвитку в умовах переходу до ринкової економіки. Зазначене обумовило актуальність обраної теми курсової роботи, його мету і задачі.

Метою дослідження є наукове обґрунтування економічної природи державного боргу; виявлення основних тенденцій і специфічних особливостей формування державного боргу в Україні; обґрунтування концептуальних засад щодо вдосконалення механізму управління державним боргом та його обслуговування в умовах перехідної економіки України.

Для досягнення поставленої мети у роботі передбачається вирішити ряд задач, головними з яких є:

обґрунтування економічної сутності державного боргу як складової державних фінансів;

виявлення основних тенденцій формування державного боргу України;

визначення основних етапів формування державного внутрішнього боргу, аналіз механізму управління ним;

оцінка розміру та динаміки зовнішньої заборгованості України;

узагальнення зарубіжного досвіду обслуговування державного зовнішнього боргу з метою його можливого використання в Україні;

розробка пропозицій щодо удосконалення управління та обслуговування державного боргу в Україні.

1. ХАРАКТЕРИСТИКА ТА СТРУКТУРА ДЕРЖАВНОГО БОРГУ КРАЇНИ

1.1 Сутність державного боргу країни

Формування державного боргу безпосередньо пов'язане з погашенням зобов'язань за державним кредитом. Разом з тим, на ці процеси впливають і інші фактори. Так, у випадках коли державні органи управління з тих чи інших причин не виконують передбачені законодавством видатки державного бюджету, на цій основі виникає заборгованість за виплатою заробітної плати, пенсій, стипендій та ін. Сума державного боргу перевищує зобов'язання за державним кредитом. Державний борг - це сукупність зобов'язань держави за платежами, які належить виконати на підставі одержаних або гарантованих активів, товарів та послуг в минулі періоди. Нерідко державний борг розглядається як сума строкових боргових зобов'язань уряду, що виражені в грошовій формі. Та таке визначення буде не зовсім повним. Воно не охоплює багатьох платежів, які має виконати держава на підставі минулих подій. Так, воно не включає заборгованість, за виплатою зарплати, пенсій, компенсації переплачених податків, надання гарантій за кредитами та ін. Не зовсім вдалим є і визначення боргу, коли суб'єктом називається уряд, а не держава. Адже крім уряду, державна заборгованість може виникати і на підставі діяльності центрального банку, місцевих органів державної влади та ін. державний борг виникає не тільки на основі зобов'язань відповідних бюджетів, а і бюджетних установ.

Державний борг можна розглядати за різними критеріями. На цій основі визначаються види державного боргу. Виходячи з розрахунку суми і строків погашення, розрізняють капітальний і поточний державний борг.

Капітальний борг - це загальна сума заборгованості і процентних виплат, які мають бути сплачені за зобов'язаннями держави на визначені періоди.

Сума капітального боргу дає уявлення про те, яка загальна величина боргу держави без розбивки на періоди, на протязі яких він повинен бути погашений. Поточний борг - це сума зобов'язань держави, які підлягають виплаті (разом з перерахованими відсотками) в поточному році. [9]

За різними оцінками, величина капітального державного боргу України на протязі 2004р. складала від 80 до 86 млрд. грн. В перерахунку на долари США вона досягала більш ніж 15 млрд. дол. Це сума, яка включає всю заборгованість держави, яку вона повинна погасити у майбутні періоди. До капітального боргу включається як довгострокова, так і короткострокова заборгованість. Кожне з зобов'язань має певний строк і повинно виконуватись відповідно укладених угод, або умов емісії та реструктуризації цінних паперів. З метою визначення фінансової стійкості держави розраховується коефіцієнт, який показує, як відносяться суми державного боргу до величини ВВП. За різними підходами критичний рівень такого відношення складає від 50 % до 100% ВВП. Більш високі його показника вважається несприятливими для забезпечення погашення державою своїх зобов'язань в установлені строки. [23, стор. 198-201]

На сьогодні відношення прямого та гарантованого державного боргу України до ВВП складає близько 24,7 %. (див. додаток 1, табл. 1). Враження про наближення катастрофи не складається. Проте дещо непокоїть сума державного боргу $16.3 млрд., внутрішній борг складає близько $4,3 млрд. (див. додаток 2, табл. 2). Державний прямий борг України становив близько 70 млрд. грн. або 13 млрд. $, в тому числі: прямий зовнішній борг - 46,2 млрд. грн. або 8,7 млн. $; прямий внутрішній борг - 22,8 млрд. грн. або 4,3 млн. $. (станом на 28.02.2005 р. - див. додаток 3, табл. 3). Гарантований борг України становив 17,5 млрд. грн. або 3,3 млн. $, в тому числі: гарантований зовнішній борг - 17,5 млрд. грн. або 3,3 млн. $; гарантований внутрішній борг - 966 тис. грн. або 182 тис. $. [27]

1.2 Бюджетний дефіцит та джерела його фінансування

Бюджетний дефіцит виникає як результат кризових явищ в економічному та політичному житті держави і призводить до утворення та зростання державного боргу. Бюджетний дефіцит збільшує державний борг, а зростання боргу, в свою чергу, потребує додаткових витрат бюджету на його обслуговування і тим самим збільшує бюджетний дефіцит. Дефіцит може бути пов`язаний з необхідністю здійснення значних державних вкладень в розвиток економіки. В цьому випадку він відображає не кризовий стан суспільних процесів, а державне регулювання економічної кон'юнктури, прагнення забезпечити прогресивні зрушення в структурі суспільного виробництва. Дефіцит може відображати кризові явища в економіці, її розвал, неефективність фінансово-кредитних зв`язків, нездатність уряду тримати під контролем фінансову ситуацію в країні. В цьому випадку бюджетний дефіцит - явище надзвичайно загрозливе, яке вимагає здійснення не лише термінових економічних заходів по стабілізації економіки, фінансовому оздоровленню господарства, але і відповідних політичних рішень.

В умовах функціонування економіки, яка інтегрована в світогосподарські зв'язки бюджетний дефіцит в допустимих межах може використовуватись. [13]

Важливим елементом стратегії макроекономічного управління є зменшення розміру бюджетного дефіциту. Сучасна економічна думка пропонує багато концепцій бюджетного дефіциту, за допомогою яких визначається ефективність фіскальної політики та її вплив на економічну систему.

Найважливішими з них є такі:

- загальний дефіцит бюджету, який називають також "фактичним" чи

"касовим", утворюється державними витратами, які перевищують державні

доходи та субсидії;

зовнішній дефіцит дорівнює зовнішнім видаткам держави за винятком державних надходжень від зовнішніх джерел;

внутрішній дефіцит - це загальний дефіцит "мінус" зовнішній дефіцит;

операційний дефіцит визначається як загальний дефіцит за винятком інфляційної частки процентних платежів;

первинний дефіцит є різницею між величиною загального дефіциту і сумою всіх процентних платежів;

поточний бюджетний дефіцит /надлишок/ утворюється поточними державними доходами за винятком поточних видатків.

Зменшити дефіцит бюджету уряд може шляхом накопичення заборгованості - прострочування платежів по боргах або закуплені товари, а також за рахунок підвищення податків. Ці заходи мають не інфляційний характер.

Боргове фінансування дефіциту бюджету веде до накопичення державного боргу, який потрібно обслуговувати. Формування державного боргу тісно пов'язане з наявністю дефіциту державного бюджету і платіжного балансу країни. Дефіцит державною бюджету виникає у разі перевищення видатків над доходами. Звичайно, органи державної влади намагаються забезпечити позитивне сальдо, або збалансованість бюджету. Та таких результатів досягти вдається не завжди. В основі дефіциту бюджету лежать як об'єктивні так і суб'єктивні фактори.

В періоди спаду економіки закономірним є помітне скорочення податкових надходжень до бюджету. З іншого боку, в таких ситуаціях нагальним є збільшення витрат бюджету для вирішення соціальних проблем та стимулювання економічного розвитку. В умовах перехідної економіки, коли спад має довготерміновий характер і не перекривається фазою зростання, дефіцит бюджету набуває хронічного характеру. На динаміку бюджетних надходжень і видатків, крім того, впливають і інші фактори: рішення парламенту, уряду, партій, профспілок, місцевих органів самоврядування та ін. [16]

В періоди економічного росту внаслідок розширення підприємництва і зайнятості, доходи бюджету збільшуються, а видатки скорочуються. Додаткові надходження можуть бути направлені на покриття дефіциту в попередні періоди. Та сьогодні правилом є те, що в фазах зростання в промислово-розвинутих країнах дефіцит державного бюджету, як правило, також має місце (хоч і в менших розмірах). Тому за таких умов визначення джерел фінансування дефіциту бюджету є актуальним.

Дефіцит державного бюджету може бути виражений у відсотках до ВВП, до доходів бюджету і до видатків бюджету. З іншого боку, дефіцит може розглядатись на різних рівнях: Державного бюджету, республіканського бюджету і місцевого бюджету. Розраховується також дефіцит зведеного бюджету.

Наявність бюджетного дефіциту пояснюється багатьма причинами. Серед важливіших з них, експерти називають низьку ефективність економіки і зовнішньоекономічних зв'язків, нераціональну структуру видатків, високу питому вагу держави в економіці, використання малоефективного бюджетного механізму та ін. Так, в Україні частка держави в структурі ВВП оцінюється в 35 %. Це високий показник, який раціональним може бути лише в умовах розвинутої ринкової економіки. В Україні досить високі показники фізичного і морального зносу основних фондів. Мається негативне сальдо платіжного балансу. Заплановані податки збираються не достатньо повно. Не є оптимальною структура неподаткових надходжень. Відсутнє чітке розмежування бюджетів різних рівнів. Помітний вплив на дефіцитність бюджету в Україні завдали спад в економіці і дорога соціальна політика.

Дефіцит бюджету буває двох видів: циклічний і структурний. Циклічний дефіцит - це дефіцит бюджету, який утворюється у зв'язку зі спадом економіки. В такі періоди податкові надходження до бюджету скорочуються, а видатки - зростають. Структурний дефіцит виникає внаслідок розривів в формуванні доходів і виконанні видатків бюджету. Під впливом багатьох факторів (розвитку підприємницької діяльності, вчасної сплати податків, інфляції та ін.) надходження доходів може відставати від запланованих обсягів. В той же час, видаткова частина бюджету повинна виконуватись за затвердженими графіками.

Джерела фінансування бюджетного дефіциту включають внутрішні і зовнішні складові. Внутрішні - це надходження, які мобілізуються шляхом емісії і розміщення державних боргових цінних паперів на внутрішньому ринку та залученню кредитів від операцій на вітчизняному кредитному ринку. Правилом є те, що кошти надходять переважно від таких суб'єктів: центрального банку, резидентів (юридичних і фізичних осіб) і нерезидентів. При цьому продаж резидентам і нерезидентам державних цінних паперів проводиться на вільному ринку на конкурентних умовах. Державні органи управління здійснюють регулювання обсягів продажу шляхом встановлення норми доходності, ціни відсічення та величин траншів.

Зовнішні джерела охоплюють боргові зобов'язання країни, які розміщуються на міжнародному фондовому ринку, а також кредити, залучені на міжнародному кредитному ринку. Це можуть бути кошти міжнародних фінансових організацій, іноземних держав, зарубіжних комерційних банків. Вони залучаються як в процесі продажу боргових цінних паперів, так і залучення кредитів на основі угод.

З метою координації взаємодії зовнішніх інвесторів з питань надання, погашення та обслуговування коштів, які передаються в інші країни на умовах позики, створено Паризький і Лондонський клуби. Паризький клуб - це організація кредиторів, яка відає кредитними ресурсами, наданими урядами державними установами або банками під гарантії національних урядів Лондонський клуб об'єднує позичальників, які представлені приватними комерційними банками. [23, стор. 149-150]

Залучення ресурсів урядам проводиться шляхом одержання кредитів або випуску і розміщення державних боргових цінних паперів. Така мобілізація здійснюється як на внутрішньому так і на зовнішньому фінансових ринках. В ході таких операцій використовуються різні джерела фінансування.

Уряд може одержувати кредити як за рахунок внутрішніх, так і зовнішніх джерел. Внутрішнє фінансування надходить від центрального банку, або від резидентів та нерезидентів, які купують державні боргові цінні папери на внутрішньому або зовнішньому ринку. Зовнішнє фінансування надається міжнародними фінансовими організаціями, іноземними державами і зарубіжними комерційними банками. Заборгованість з наданих кредитів та залучених коштів від розміщення державних боргових цінних паперів оформлюється як державний кредит, який включається до складу державного боргу країни.

Утворення і наявність дефіциту державного бюджету може мати як негативні, так і позитивні наслідки. З одного боку дефіцит бюджету потребує залучення додаткових коштів з метою його фінансування. Результатом є збільшення навантаження на державний бюджет, зростання розмірів державного кредиту та державного боргу. З іншого боку, наявність дефіциту засвідчує про те, що державні органи управління прагнуть не до зменшення видатків бюджету, а до залучення додаткових коштів для їх фінансування.

Дефіцит бюджету може використовуватися як один із важелів проведення активної бюджетної політики. Кошти, мобілізовані з метою його фінансування за умови їх раціонального використання надають можливості для збільшення витрат, направлених на державні закупки товарів, створення нових робочих місць, активізації підприємницької діяльності, проведення державних інвестицій та ін. [18, стор. 246-251]

1.3 Державний кредит та його форми

Державний кредит - одна з важливих форм державних фінансів. З допомогою державного кредиту залучаються фінансові ресурси з метою фінансування дефіциту державного бюджету та платіжного балансу країни, програм розвитку окремих галузей і підприємств, стабілізації валютної системи та ін. Це залучення державними органами управління грошових коштів на умовах позики. З боку держави суб'єктами державного кредиту виступає уряд, а також центральний банк. Державний кредит має місце і за умови залучення грошових коштів урядом АР Крим та місцевими органами виконавчої влади.

До джерел фінансування кредиту відносяться: грошові кошти юридичних та фізичних осіб (резидентів та нерезидентів), Іноземних держав, міжнародних фінансових організацій. Фінансові ресурси, залучені шляхом використання державного кредиту направляються до відповідного державного бюджету, центрального банку, або до відповідного фонду для фінансування визначених програм Залучені кошти використовуються на умовах позики (платності, повернення, забезпечення та ін.).

Залучення ресурсів на умовах державного кредиту передбачає використання різних форм. Вибір форм і методів кредитування здійснюється державними органами управління в процесі визначення умов кожної конкретної позики. При цьому враховується як інтереси держави, так і кредиторів. У світовій практиці використовуються різноманітні підходи щодо кредитування.

До основних форм державного кредиту відносяться:

Державні позики, які одержують на підставі кредитних угод;

Позики, які залучаються державними органами управління шляхом емісії і розміщення державних боргових цінних паперів;

Держані гарантії, що надаються урядом підприємствам і установам з метою залучення останніми кредитних ресурсів;

Вклади громадян в ощадні банки країни;

Інші форми. [23, 153-155]

Державні позики, які одержують на підставі кредитних угод, можуть бути внутрішніми і зовнішніми. За строками погашення вони бувають короткостроковими, середньостроковими і довгостроковими. За забезпеченням позики поділяються на заставні (забезпечені заставою) та беззаставні. У якості застави виступають матеріальні цінності, грошові кошти, які знаходяться у власності держави, або будуть одержані в майбутні періоди та ін. Беззаставні позики не мають певного забезпечення, їх надійність гарантується фінансовою стійкістю держави

Позики, що залучаються з використанням державних цінних паперів, теж можуть використовуватись в різних варіантах. Це можуть бути цінні папери, які пропонуються внутрішнім і зарубіжним інвесторам. Вони, в свою чергу, можуть бути неринковими (тобто не підлягають обігу на фінансових ринках) і ринковими. Державні цінні папери також можуть бути процентними, виграшними і дисконтними.

Державні гарантії за кредити підприємств і установ також включаються до державного кредиту. Вони не передбачають залучення коштів до державного бюджету. Проте їх раціональне використання сприяє стабілізації розвитку підприємницької діяльності і, тим самим, збільшення надходжень до державного бюджету Державні гарантії можуть бути внутрішніми (вони надаються резидентам України) і зовнішніми - нерезидентам України. Неповернення гарантованих позик у строки, передбачені кредитними угодами передбачає їх погашення за рахунок коштів державного бюджету.

Вклади громадян в ощадні банки не завжди відносяться до державного кредиту. Такі кошти розглядаються як державний кредит тільки в тому разі, коли вони спрямовуються до державного бюджету. А ці явища мають місце лише у випадках, коли кошти ощадних банків використовуються для придбання державних цінних паперів. До інших форм державного кредиту відносяться грошові лотереї, які проводяться державними установами, фінансові зобов'язання, що оформлюються державними векселями (податкові векселі, казначейські векселі, векселі міністерств) та ін. [13]

1.4 Внутрішній та зовнішній державний борг

Державний борг поділяється на внутрішній і зовнішній. Внутрішній борг - це заборгованість державних органів управління перед іншими державними структурами та перед резидентами. Зовнішній борг - це сукупність зобов'язань державних органів управління перед міжнародними фінансовими організаціями, іншими країнами та нерезидентами.

Згідно з Законом України "Про державний внутрішній борг України", до державного внутрішнього боргу відносяться строкові боргові зобов'язання уряду України у грошовій формі. До складу внутрішнього боргу входять позики уряду, а також позики, здійснені при безумовній гарантії уряду. Державний борг складається із заборгованості минулих років, та поточних зобов'язань. Боргові зобов'язання уряду включають випущені цінні папери, інші зобов'язання у грошовій формі, гарантовані урядом, а також одержані ним кредити. Внутрішня заборгованість включає також частину боргових зобов'язань колишнього СРСР, прийняту на себе Україною.

Внутрішній державний борг включає сукупність всіх боргових зобов'язань держави, включаючи адміністративно управлінську заборгованість (зобов'язання з виплати зарплати в державних установах та інших виплат державним службовцям), борги, які виникають у зв'язку з залученням коштів з метою фінансування бюджетного дефіциту та зобов'язання виплат державних пенсій. Розрізняють борги держави, які є офіціально визнаними (експліцитні борги) і не підтверджені, або імпліцитні борги. Останні зобов'язання, як правило, не враховуються у складі державного боргу, але в дійсності вони повинні включатись до його структури. [11]

До складу внутрішнього державного боргу України входять такі зобов'язання:

1.Заборгованість КМУ перед НБУ за наданими кредитами та коштами, вкладеними в державні боргові цінні папери;

Заборгованість з погашення та обслуговування боргових цінних паперів перед комерційними банками;

Зобов'язання щодо погашення та компенсації виплат населенню на залишки вкладів в Ощадному банку України;

Грошові кошти, які призначені для погашення зобов'язань з виплати заробітної плати в державних установах, пенсій, стипендій та інших передбачених законодавства обов'язкових виплат громадянам;

Зобов'язання перед комерційними банками і іншими юридичними особами за гарантіями з наданих кредитів та позик;

Компенсація заборгованості суб'єктам підприємницької діяльності з поверненням ПДВ;

З загальної суми офіційно визнаного внутрішнього боргу, яка за оцінками експертів в 2005 році складала біля 21,5 млрд. грн. (див. додаток 3, табл.. 3) біля 45 % заборгованості випадає на НБУ. Характерною рисою такої заборгованості є те, що, по-перше, вона являє собою зобов'язання одного органу державного управління перед іншим. [23, стор.202-205]

Тому борги уряду перед НБУ є формальними і за рішенням Верховної Ради України можуть бути водночас ліквідованими. Проте, таке списання не може пройти безслідно для регулювання параметрів макроекономічного розвитку країни, оскільки з центрального банку буде вилучена значна частина активів. Другою важливою особливістю заборгованості уряду перед НБУ є те, що частина її сформована на неритовій основі. Кредити НБУ не можуть бути проданими на фінансовому ринку. А це значно ускладнює проведення фінансових операцій з такою заборгованістю. Що ж стосується державних облігацій, то вони можуть здійснювати обіг на фінансовому ринку, але за несприятливих умов (висока доходність, низький попит, проведення їх конверсії та ін., і ці інструменти не здійснюють обігу на ринках.

Третьою особливістю заборгованості уряду перед центральним банком є те, що значна частина її складає прострочені емісійні кредити. Строки погашення і обслуговування таких кредитів давно пройшли, але зобов'язання уряду не виконані. Такі позики було видано на основі проведення додаткових первинних емісій. Неповернення боргів центрального банку вчасно виступає, як фактор, який сприяє дестабілізації макроекономічного розвитку країни. Списання боргів уряду НБУ теж не можна назвати доцільною операцією. Адже в такому разі різко зменшуються активи центрального банку, що може привести до погіршення його відносин з закордонними банками, накладання арештів на рахунки вітчизняних комерційних банків в інших країнах та ін. [22]

З метою регулювання граничних розмірів державного внутрішнього боргу Верховна Рада України, приймаючи Закон про Державний бюджет на поточний рік, починаючи з 1998 p., затверджує граничну суму внутрішнього боргу на кінець періоду. Така сума є обмеженням для проведення операцій уряду з позиками та виплатою заборгованості, яка виникла в попередні періоди.

Важливою складовою частиною внутрішнього державного боргу є заборгованість, яка виникла на основі вкладів громадян в Ощадний банк України. Офіційно сума заборгованості не врахована в сукупній сумі державного боргу. Це пов'язано з тим, що кошти громадян, які свого часу (в період існування СРСР) вкладено в Ощадний банк було переведено в Держбанк СРСР. Та все ж ці вклади зараз доцільно враховувати в структурі внутрішнього державного боргу. [21]

Сума зовнішнього державного боргу України більше, ніж в 2 рази перевищує величину внутрішнього боргу. Правда, в останні роки спостерігається відносне скорочення частки зовнішнього боргу в загальній сумі державної заборгованості. Та загальна частка зовнішнього боргу в структурі державного боргу є високою. На 28.02.2005 р. гранична сума зовнішнього боргу держави встановлена на рівні 17,47 млрд. грн. (див. додаток 3, табл. 3). [27]

До складу зовнішнього державного боргу України включаються такі основні види заборгованості (за джерелами фінансування):

Зобов'язання за позиками, які надані міжнародними фінансовими організаціями (МВФ, ВБ, ЄС, ЄБРР);

Заборгованість перед зарубіжними державами (Росії, Туркменістану, Японії, ФРН, США та ін.);

Зобов'язання за позиками, наданими закордонними комерційними банками (фідуціарні кредити);

Заборгованість фізичним та юридичним особам-нерезидентам з обслуговування та погашення внутрішніх і зовнішніх позик.

Виходячи з критеріїв мети залучення і використання коштів, зовнішній борг України поділяється на такі групи:

Кредити, залучені з метою фінансування дефіциту державного бюджету та підтримку платіжного балансу країни;

Пов'язані кредити, надані в рамках міждержавних та міжурядових домовленостей;

Інвестиційні кредити, залучені суб'єктами господарської діяльності під державні гарантії;

Довгострокові негарантовані кредити, залучені недержавними позичальниками в рамках власних проектів розвитку. [23, стор. 205-207]

2. УПРАВЛІННЯ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ КРАЇНИ

2.1 Нормативно-правове регулювання обслуговування і погашення державного боргу

Згідно з статтею 92 Конституції України, виключно законами України встановлюється порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу. Проте спеціального закону до цього часу не прийнято і такий порядок чинним законодавством не встановлений. До того ж, чинним законодавством не дається визначення таких категорій як витрати з обслуговування, погашення та управління державним боргом. [1]

Окремі питання стосовно загального порядку обслуговування і погашення державного боргу, а також визначення джерел цих витрат регулюються Бюджетним кодексом України. Зокрема, статтями 2 (п. 14), 11, 14 (ч. 2), 15 (ч. 4, 5), 17 (ч. 3). Джерелами погашення державного боргу Бюджетним кодексом України визначені запозичення для фінансування бюджету та профіцит бюджету, в разі його затвердження. [2]

У той же час, Законом України "Про Державний внутрішній борг України" (ст. 8) встановлено, що для фінансування витрат з розміщення, рефінансування, виплату доходу та погашення боргових зобов'язань Уряду України у складі державного бюджету створюється фонд обслуговування державного внутрішнього боргу України. До цього фонду передбачалося зараховувати кошти у розмірі 50%, одержані від приватизації майна державних підприємств. Проте в жодному Державному бюджеті України такий фонд не створювався. [3]

Крім того, ще й досі є чинним Декрет Кабінету Міністрів України від 17.03.93 № 25-93 "Про надання державних гарантій щодо іноземних кредитів, які надаються Україні відповідно до міжнародних договорів", у якому визначено, що гарантії, що надаються іноземним кредиторам, забезпечуються коштами Державного валютного фонду України, в якому створюється резерв Кабінету Міністрів України для погашення іноземних кредитів, або заставою іншого майна. Однак, статтею 17 Бюджетного кодексу України визначено, що Кабінет Міністрів України в особі Міністра фінансів України можуть надавати гарантії щодо виконання боргових зобов'язань виключно у межах повноважень, встановлених, відповідно, законом про Державний бюджет України.[5]

На виконання статті 8 Бюджетного кодексу України наказом Міністерства фінансів України від 27.12.2001 № 604 затверджена бюджетна класифікація, яка введена в дію з 01.01.2002 року.[2]

Розділом ІІ "Класифікація видатків бюджету" функціональної класифікації видатків бюджету в загальнодержавній функції передбачені видатки на обслуговування боргу, обслуговування внутрішнього та обслуговування зовнішнього боргу. Класифікація видатків державного бюджету передбачає показники видатків бюджету на обслуговування державного боргу, обслуговування внутрішнього державного боргу і обслуговування зовнішнього державного боргу. [2]

Відповідно до діючої бюджетної класифікації здійснення платежів на виконання державних боргових зобов'язань перед кредиторами щодо погашення основної суми боргу або погашення державних боргових зобов'язань у разі вступу в силу державних гарантій, реструктуризації, визнання боргу відображається у розділі ІІІ "Класифікація фінансування бюджету" та розподіляється за типом кредитора і за типом боргового зобов'язання. [2]

Законами про Державний бюджет України у складі видатків окремо передбачаються видатки з обслуговування державного боргу без його деталізації за кредиторами та без застосування економічної класифікації, а платежі з погашення державного боргу, окремо внутрішнього і зовнішнього, передбачаються у додатку "Фінансування Державного бюджету України за типом боргового зобов'язання". [4]

Законами про Державний бюджет України затверджується фінансування Державного бюджету України лише за типом боргового зобов'язання, тобто, за засобами, що використовуються для фінансування дефіциту або профіциту, і не затверджується фінансування Державного бюджету України за типом кредитора, тобто, за категоріями кредиторів або власників боргових зобов'язань, що не відповідає статті 11 Бюджетного кодексу України. При цьому звітність про фактичне фінансування бюджету надається Держказначейством України як за типом боргового зобов'язання, так і за типом кредитора.

Відповідно до законів про державний бюджет видатки із сплати процентів по державному боргу відносяться до захищених статей бюджету. При цьому у Державному бюджеті України сума процентів окремо не затверджується.

Чинним законодавством взагалі не врегульований порядок витрачання коштів Державного бюджету України на управління державним боргом.

За таких умов, операції з державними борговими зобов'язаннями регулюються нормативними документами Мінфіну України, які, всупереч чинному законодавству, не реєструються в Міністерстві юстиції України.

Так, наказом від 22.01.2001 Міністра фінансів України було затверджено Порядок ведення Міністерством фінансів України обліку державного боргу та операцій, пов'язаних з ним. Окремі його положення не відповідають нормам Бюджетного кодексу України, а також Бюджетній класифікації, що затверджена самим Мінфіном України. Так, Міністерство фінансів України зазначеним правовим актом запровадило таку класифікацію державного боргу, яка не передбачена чинним законодавством. Згідно з цим документом державний борг визначається Мінфіном як прямий та умовний (гарантований) борг. [6]

У той же час, Бюджетним кодексом державний борг визначено як загальну суму заборгованості держави, яка складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов'язань держави, включаючи боргові зобов'язання держави, що вступають у дію в результаті виданих гарантій за кредитами, або зобов'язань, що виникають на підставі законодавства або договору. [2]

Спільним наказом Мінфіну України та Держказначейства України від 15.02.2001 затверджено Положення про порядок здійснення платежів з погашення та обслуговування державного боргу, його оперативного обліку та оперативного обліку заборгованості перед державою за позиками, наданими за рахунок кредитів, залучених державою або під державні гарантії.

Відповідно до цього наказу головним розпорядником коштів, виділених на погашення і обслуговування державного боргу, є Міністерство фінансів України, якому надано право розпоряджатися цими бюджетними асигнуваннями. Положенням також зазначено, що Державне казначейство самостійно визначає джерела фінансування витрат з погашення та обслуговування державного боргу, напрями використання державних запозичень та здійснює контроль за повнотою проведення платежів по рахунках з обліку коштів державного бюджету згідно з банківськими виписками. Хоча Бюджетним кодексом України до повноважень Державного казначейства України такі функції не віднесено.

Відповідно до Указу Президента України постановою Кабінету Міністрів України від 31.07.95 затверджено, що Державне казначейство України здійснює управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом відповідно до чинного законодавства та здійснює управління державним внутрішнім і зовнішнім боргом разом з Національним банком України і Мінфіном України та проводить їх обслуговування відповідно до чинного законодавства. [8]

Згідно з Положенням про Міністерство фінансів України, затвердженим Указом Президента України від 26.08.99, одними з основних завдань

Міністерства є:

*розроблення стратегії щодо внутрішніх та зовнішніх запозичень держави і погашення та обслуговування державного боргу;

*забезпечення ефективного використання бюджетних коштів та здійснення в межах своєї компетенції державного фінансового контролю. [7]

Ці Положення після затвердження Бюджетного кодексу України не приведено у відповідність з його нормами. Тому у діючому Положенні про Міністерство фінансів України відсутні окремі повноваження та функції щодо управління державним боргом, які покладені на нього Бюджетним кодексом України. Положення про Держказначейство України, навпаки, містить функції щодо управління державним боргом, які Бюджетним кодексом України на нього не покладено. Положення про Департамент державного боргу, який повинен забезпечувати функції Міністерства фінансів з управління державним боргом, до цього часу взагалі не затверджено.

Таким чином, в Україні не створено цілісної системи законодавчого забезпечення регулювання витрат з обслуговування і погашення державного боргу.

Порядок погашення державного боргу чинним законодавством, як це передбачено Конституцією України, не встановлений, оскільки до цього часу не прийнято закону про державний борг. Окремі положення щодо витрат з обслуговування і погашення державного боргу визначені в низці нормативно-правових актів, мають суперечливий характер і не застосовуються у практиці бюджетного планування.

Чинним законодавством не врегульований порядок витрачання коштів на управління державним боргом. У процесі формування та затвердження Державного бюджету України не виконуються окремі вимоги Бюджетного кодексу України, зокрема, щодо визначення показників фінансування бюджету за категоріями кредитора або власника боргових зобов'язань.

За відсутності встановленого чинним законодавством порядку обслуговування, погашення та управління державного боргу ці операції регулюються правовими актами Міністерства фінансів України, що не проходили необхідної реєстрації. Окремі положення цих документів суперечать Бюджетному кодексу України та іншим нормативно-правовим актам з питань бюджету.

2.2 Механізм управління державним боргом України

Під управлінням державним боргом слід розуміти сукупність державних заходів, що пов'язані з випуском та погашенням державних боргових зобов'язань, визначенням ставок процентів та виплатою доходу по державних цінних паперах, встановлення ліміту боргу, підтриманням курсу державних зобов'язань, визначенням умов випуску нових державних цінних паперів. Обслуговування державного боргу - це комплекс заходів з погашення позик, виплати процентів по них, уточнення і зміни умов погашення випущених позик.

Стратегічним завданням управління державним боргом є мінімізація вартості його обслуговування. При нарощуванні розмірів державного внутрішнього боргу всі зусилля слід спрямовувати на зменшення реальної вартості його обслуговування та на врахування динаміки заборгованості з темпами економічного росту.

Загрозу економіці становить не стільки сам по собі державний борг як його абсолютний показник, особливо якщо він не значно відхиляється за своїми параметрами від узагальнюючих макроекономічних показників, стільки зростання суми витрат на його обслуговування. [10]

Враховуючи, що з 1991 по 2004 рік державний бюджет України затверджувався з дефіцитом, то відповідно з 1991 року відбувається зростання державного боргу.

Статистика державного боргу в Україні свідчить про кілька етапів у його формуванні. Перший етап - період з 1991 по першу половину 1994 років - характеризувався залученням виключно прямих кредитів Національного банку та утворенням зовнішнього боргу шляхом надання урядових гарантій по іноземних кредитах. На початок 1994 року державний борг склав 4,8 млрд. дол. США, з яких 25 % становив внутрішній державний борг.

До другого етапу можна віднести період з другої половини 1994 року по нинішній час. В цей період поряд з наданням урядових гарантій за кредити державний борг формувався також за рахунок отримання зовнішніх позик від міжнародних фінансових організацій. На цьому етапі була врегульована заборгованість України за енергоносії, розпочався випуск облігацій внутрішньої державної позики та поступове заміщення ресурсами, що отримані від цих облігацій прямих кредитів Національного банку України. [25]

Аналіз структури боргу дає змогу зробити висновок, що наслідком політики здешевлення кредитних ресурсів, що проводилась в Україні, було зниження вартості залучення позичкових коштів на внутрішньому ринку за рахунок облігацій внутрішньої державної позики (ОВДП).

На основі аналізу управління державного зовнішнього боргу виділяють такі основні цілі:

1) економічні цілі - це мінімізація вартості зовнішніх запозичень, які залучаються, покращання умов рефінансування і переоформлення заборгованості;

2) зниження загальних витрат по обслуговуванню зовнішнього боргу;

3) підвищення ефективності використання залучених ресурсів;

4) політичні цілі управління зовнішнім боргом - полягають у підтримці стабільності функціонування політичної системи;

5) соціальні цілі - це своєчасне фінансування соціальних програм, забезпечення соціальної стабільності та соціальної справедливості.

В Україні з усіх способів можливого використання залучених ресурсів значного поширення набув найменш ефективний спосіб - нові запозичення спрямовуються на фінансування поточних витрат бюджету, включаючи і обслуговування існуючого зовнішнього боргу. Тому Україні важко розраховувати на ті джерела фінансування, якими зазвичай користуються країни для обслуговування зовнішнього боргу.

В зв'язку з цим важливим є питання про можливість використання різноманітних методів реструктуризації зовнішньої заборгованості, які використовуються в світовій практиці і знайти способи переходу від відстрочки платежів до скорочення боргу, це буде сприяти урегулюванню проблеми зовнішньої заборгованості і забезпечення ефективності економіки України.

В умовах нездатності країни виконувати зобов'язання по виплаті зовнішнього боргу і процентів по ньому виникає загроза її економічної незалежності. Надмірно високий тягар зовнішнього боргу, несвоєчасне здійснення платежів по ньому створюють значні перепони в функціонуванні національної економіки, підривають можливість проведення незалежної економічної політики і, відповідно, є фактором, який може впливати на економічну безпеку країни.

Для визначення стану зовнішнього державного боргу використовують такі основні показники:

1) відношення зовнішнього державного боргу до ВВП країни (див. додаток 1, рис. 1, табл. 1);

2) відношення обслуговування зовнішнього державного боргу до експорту країни.

3) коефіцієнт обслуговування боргу (співвідношення між сумою виплат по обслуговуванню боргу і величиною експорту товарів та послуг).

Щодо відношення заборгованості до ВВП та експорту країни, то виділяються три групи країн-боржників:

а) країни з низьким рівнем заборгованості, коли обидва показники менші 60%;

б) країни з помірною заборгованістю, коли ці показники нижчі 80% і 220% відповідно, але вищі 60%;

в) країни з надмірною заборгованістю, коли зазначені показники перевищують 80 та 220% відповідно (див. додаток 1, рис. 1, табл. 1).

У світовій практиці безпечним вважається такий рівень зовнішнього боргу, коли сума його обслуговування не перевищує 25 % загальних валютних надходжень країни або 20 % вартості експорту товарів. Межею небезпеки при оцінці ситуації з погашенням боргу і сплатою процентів вважається відношення процентних платежів до експорту 15 - 20 %, межею підвищеної небезпеки - 25 - 30 %.

В Україні недостатньо на сьогодні своїх узаконених напрацювань по критичних показниках економічної безпеки країни по державному боргу. За більшістю показників боргової безпеки Україна поки що перебуває у безпечному стані, проте показник співвідношення обсягу зовнішньої заборгованості до ВВП наближається до критичної межі. Потенційну загрозу економічній безпеці держави становить недостатня кількість вільних коштів для обслуговування зовнішнього державного боргу.

В зв'язку з існуючою на цей час тенденцією до швидкого зростання обсягу зовнішньої і внутрішньої заборгованості нинішній рівень економічної безпеки в Україні явно недостатній. Це дає підставу говорити про необхідність комплексного вирішення проблеми внутрішнього і зовнішнього боргу з метою запобігання можливим загрозам економічній безпеці України. [24]

Управління зовнішньою заборгованістю ділиться на три стадії: залучення фінансування, його розміщення (використання) та погашення боргу. Відповідно, система управління зовнішньою заборгованістю країни означає управління всіма стадіями і охоплює:

аналіз кредитоспроможності тобто можливості країни позичати кошти;

оцінку платоспроможності або здатністю обслуговувати борг;

контроль рівня зовнішньої заборгованості;

контроль за складом зовнішнього боргу.

Ефективність управління зовнішнім боргом значною мірою визначається іншими видами економічної політики. Прибуток на інвестований капітал, а отже, й розмір зовнішніх займів безпосередньо залежить від торговельної політики, політики валютних курсів, цінової політики, а також від грошово-кредитної та бюджетно-податкової політики. В свою чергу, рівень зовнішньої заборгованості та умови надання зовнішнього боргу значною мірою визначають характер економічної політики в країні. [12]

Розміри та структура державного боргу відіграють важливу роль в макроекономічному розвитку економіки, вирішені соціальних проблем та динаміці міжнародних відносин. Через макроекономічні фактори державний борг позначається і на змінах в мікроекономічній сфері. Зокрема, державний борг здійснює прямий і непрямий вплив на напрями бюджетної політики, грошово-кредитний механізм, податкову систему, рівень інфляції, розміри і напрями використання внутрішніх І зовнішніх заощаджень, іноземних інвестицій та ін. На мікрорівні боргові зобов'язання держави позначаються на величині залучення кредитних ресурсів підприємствами та установами, ціноутворенні, факторах формування процентних ставок, можливостях залучення іноземних інвестицій для конкретних проектів та ін.

З метою досягнення позитивного впливу державного боргу на розвиток економіки необхідно проводити зважене управління його обсягами, структурою та динамікою. Державні органи управління повинні враховувати, що державний борг завжди має раціональні межі, за рамками яких він із стабілізуючого фактору перетворюється в фактор, який починає гальмувати розвиток фінансової системи. Управління державним боргом без врахування об'єктивних вимог та інтересів суб'єктів фінансових відносин нерідко призводить до негативних наслідків. Результатом може бути зниження рівня боргової безпеки держави, погіршення її фінансової стійкості, блокування зарубіжними інвесторами і навіть банкрутство.

Метою управління державним боргом є досягнення стабільного економічного розвитку, забезпечення необхідних темпів приросту ВВП та повної зайнятості, стримування Інфляційних процесів, забезпечення фінансування соціальних програм, формування достатніх обсягів кредитних ресурсів для розвитку підприємницької діяльності, залучення необхідних обсягів (і відповідної структури) іноземних інвестицій та ін. Для досягнення поставлених цілей використовуються певні методи управління державним боргом. В умовах перехідної економіки задачі такого управління значно ускладнюються. Причиною є незбалансованість між різними ланками фінансової системи, хронічний дефіцит фінансових ресурсів як на макроекономічному, так і на мікроекономічному рівнях, нестійкість позицій держави на міжнародних ринках та ін.

Управління державним боргом включає декілька напрямів:

Мобілізацію коштів з метою забезпечення фінансування програм, не перекритих іншими (крім пов'язаних з державним боргом) джерелами;

Організацію раціонального використання мобілізованих ресурсів;

Здійснення сприятливого як для держави, так і для кредиторів погашення одержаних в борг коштів за умовами і строками;

Організацію обслуговування державного боргу у розмірах і структурі, узгоджених з кредиторами;

Мобілізація коштів з метою формування фонду фінансових ресурсів для забезпечення погашення і обслуговування державного боргу може проводитися в різних формах. Це емісія та розміщення боргових цінних паперів держави як на внутрішньому, так і на зовнішньому ринках; залучення кредитів державними органами управління як від вітчизняних, так і зарубіжних кредиторів, проведення взаємозаліків заборгованостей між державами. До факторів, які відносяться до непрямих форм мобілізації ресурсів відносяться: проведення додаткових первинних емісій грошових коштів центральним банком; накопичення заборгованості за виплатою заробітної плати в державному секторі економіки (пенсій, компенсацій та інших платежів населенню, передбачених законодавством); продаж зобов'язань держави фінансовим установам (як правило з дисконтом) з метою зменшення переносу виплат на більш віддалені строки; проведення роботи з ліквідації бюджетної заборгованості суб'єктів господарської діяльності.

За способами використання державний борг поділяється на активний і пасивний. Активний борг - це таке використання фінансових ресурсів, яке передбачає забезпечення економічного зростання. Він пов'язаний з проведенням інвестиційної і інноваційної діяльності, ї збільшенням попиту в країні, підтримкою конкурентоспроможності вітчизняного товаровиробника, збільшенням експортного потенціалу, стримуванням інфляції та ін. Державний борг розглядається як пасивний тоді, коли одержані кошти направляються на поточне споживання. Такі виплати теж здійснюють вплив на розвиток економіки, але не розглядаються як фактор економічного зростання. [23, стор. 207-209]

2.3 Способи погашення державного боргу

Важливий напрямок управління державним боргом - це проведення погашення одержаних коштів. У світовій практиці використовуються декілька способів погашення державного боргу.

Проведення передбачених умовами позик виплат основного боргу в установлені строки;

Здійснення рефінансування позик;

Викуп боргу, або обмін боргових зобов'язань на інші активи, які знаходяться в державній власності;

Списання боргу повністю, або частково, яке проводиться за ініціативою боржника та за рішенням кредиторів;

Анулювання (повна відмова)від виплати боргу.

Рефінансування державного боргу - це погашення боргу за рахунок коштів, мобілізованих шляхом емісії і розміщення нових боргових цінних паперів або проведення реструктуризації позик. Кожний із названих способів рефінансування боргу має позитивні і негативні сторони. Залучення коштів в процесі розміщення нових боргових цінних паперів держави є більш сприятливим для кредиторів. Адже в такому разі умови і строки погашення боргу не зменшуються. Разом з тим, такі операції є більш затратними для держави. Негативом в використанні цього способу є і те, що відбувається накопичення боргу. В умовах здійснення незваженої політики управління боргом така тактика може привести до так званої перевернутої піраміди, коли поточні борги погашаються за рахунок нових наростаючих емісій. В кінці-кінців цей спосіб може обернутися тим, що фінансування боргу стає нераціональним і навіть збитковим (в порівнянні з іншими способами) для держави.

Реструктуризація боргу - це угода про прийняття нового плану погашення боргу. Реструктуризація може проводитися різними способами:

пролонгації боргу;

прийняття нової угоди, що передбачає зміну умов погашення боргу;

введення тимчасового мораторію на виплату процентів або частини основного боргу;

проведення конверсії боргу.

Конверсія позик - це обмін поточних державних позик на нові зобов'язання. При цьому проводиться зміна первісних умов позики: строків погашення, ставок процентів, способів виплати доходів та ін. Конверсія може бути добровільною, обов'язковою і примусовою. В разі прийняття примусового варіанту конверсія проводиться тільки в рамках установленого періоду. Використовуються також такі методи рефінансування, пов'язані з конверсією, як консолідація позик (переведення короткострокових зобов'язань в довгострокові) та уніфікація позик (заміна або об'єднання декількох зобов'язань в одну).