Анализ развития финансового контроля в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Место финансового контроля в системе финансовых отношений

1.1 История развития финансового контроля в РФ

1.2 Функции и виды финансового контроля

1.3 Зарубежный опыт осуществления финансового контроля

2. Оценка деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль

2.1 Характеристика органов осуществляющих финансовый контроль

2.2 Оценка эффективности финансового контроля в РФ

Заключение

Список использованной литературы

Введение

В любом обществе, где существуют товарно-денежные отношения, объективно необходимым выступает финансовый контроль. Обязательным условием эффективного функционирования характерной для рыночной экономики системы свободного хозяйствования является соблюдение прав, обязательств и ответственности всех участников хозяйственной деятельности. Достижение этого возможно только на принципах верховенства закона. Поэтому в рыночных условиях финансовая система государства приводится в действие и управляется преимущественно посредством норм финансового права. Законность и стабильность особенно важны в таких областях, как установление налогов и иных платежей в бюджет, регулирование другой бюджетной деятельности государства. Основным содержанием финансового контроля в условиях рынка являются обеспечение качества и эффективности финансово-хозяйственного управления, защита финансовых интересов государства и его граждан, всех субъектов хозяйствования и управления; содействие проводимой государством единой финансовой, кредитной и денежной политике.

С другой стороны, важнейшим условием стабилизации финансовой системы государства является обеспечение устойчивого сбора налогов и других обязательных платежей.

Финансовый контроль охватывает своим воздействием общественные отношения, возникающие в сфере бюджетной деятельности государства, т.е. в процессе образования, распределения и использования определенных фондов денежных средств.

Механизм управления государством посредством централизованной аккумуляции финансовых ресурсов и организации процесса их перераспределения требует создания четкой системы финансового контроля, способной обеспечить законность финансовой деятельности государства и оценить ее эффективность и целесообразность.

В юридической и экономической науке под финансовым контролем понимают осуществляемую с использованием специфических организационных форм и методов деятельность государственных и муниципальных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной и муниципальной собственности.

Актуальность выбранной темы работы обусловлена тем, что действенная система финансового контроля в условиях перехода к рыночной экономике выступает основной предпосылкой качественного преобразования процесса экономики в целом. Его функциональное назначение заключается в успешной реализации финансовой политики государства, обеспечении эффективного использования ресурсов во всех сферах экономики.

Целью работы является анализ развития финансового контроля в РФ, а так же разработка мер по его совершенствованию. Цель работы определяет задачи работы:

– Изучение понятия и сущности финансового контроля;

– Изучение развития финансового контроля;

– Определение роли финансового контроля в деятельности государства на современном этапе;

– Изучение развития нормативно - правовой базы обеспечения финансового контроля;

– Оценка направлений совершенствования нормативной базы осуществления финансового контроля;

– Изучение возможности применения зарубежного опыта организации финансового контроля;

– Оценка направлений совершенствования финансового контроля в соответствии с задачами бюджетной реформы.

Объектом исследования являются финансовые отношения.

Предметом исследования выступает система финансового контроля, возникающая в процессе реализации финансовых отношений.

Таким образом, в данной работе будут рассмотрены исследования и труды ведущих ученых экономистов по изучаемой проблеме, законодательные и нормативные акты РФ, нормативно-справочные материалы, рекомендации научно-исследовательских учреждений.

1. Место финансового контроля в системе финансовых отношений

1.1 История развития финансового контроля в РФ

Мировой опыт государственного строительства свидетельствует, что, пока существует государственное управление, будет существовать и государственный контроль как его неотъемлемая функция. Одним из важнейших звеньев систем государственного контроля, безусловно, является государственный финансовый контроль за правильным использованием государственных средств как денежных, так и материальных, а также государственной собственности.

Первые исторические сведения о таком контроле относятся ко второй половине ХVII века, когда учреждается Счётный приказ (1654 г.) для проверки раздачи полкового жалования во время войны, и для этой цели ему доставляются приходно-расходные книги за 1653-1663 годы Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. - С. 19..

В 1718 году для проверки всех государственных доходов и расходов была учреждена Ревизион-коллегия, которая указом от 12 января 1722 года подчинена Сенату. В последствие она была переименована в Ревизион-контору Сената и в этом виде получила инструкцию для своих действий, представлявшую первый опыт сколько-нибудь систематического изложения обязанностей государственного контроля.

В 1775 году в целях улучшения «дело ревизии» на местах, в губерниях создаются казённые палаты, в обязанности которых входило производство ревизий счетов губернских учреждений.

С установлением местных контрольных учреждений получает новую организацию и центральное учреждение контроля создается Экспедиция ревизии счетов (31 декабря 1779 года).

В 1811 году по Манифесту от 28 января учреждается особое ведомство - Государственный контроль, который должен осуществлять ревизии счетов и проверять не только министерства вообще, но и в особенности Министерство финансов и Государственного казначея.

Таким образом, с этого момента начинается история Государственного контроля, как отдельного, независимого самостоятельного учреждения в системе других органов государственного управления.

Кроме чисто ревизионных обязанностей, на Государственный контроль возложено рассмотрение годовых отчетов Государственного, Дворянского и Крестьянского банков и сберегательных касс, а также Управления по делам мелкого кредита и сообщение по ним заключения Государственному Совету. В таком виде с такими задачами Государственный контроль просуществовал вплоть до начала ХХ столетия.

После Октябрьской революции в России стали создаваться органы рабочего контроля. Наряду с этим, решением СНК от 5 декабря 1917 года был создан специальный наркомат - Народный комиссариат государственного контроля, который должен был осуществлять предварительную и фактическую ревизии хозяйственной и финансовой деятельности всех ведомств.

Впоследствии декретом от 7 февраля 1920 года этот наркомат был реорганизован в Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции (РКИ).

Решением ХVII съезда ВКП(б) Рабоче-крестьянская инспекция была преобразована в комиссию советского контроля, а в 1940 году образован союзно-республиканский Народный Комиссариат государственного контроля. Позднее этот комиссариат в зависимости от политической ситуации менял названия: Комитет партийно-государственного контроля, Комитет народного контроля. Однако, независимо от изменения названия, в их функциях было много общего, в частности, они были централизованными, подчинялись партийным органам и имели большие права. Они имели право осуществлять контроль за государственными, кооперативными и общественными предприятиями, учреждениями и организациями; при установлении нарушений и злоупотреблений налагать дисциплинированные взыскания, вплоть до отстранения от должности, производить денежные начёты, передавать материалы следственным органам и т.д. Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. - С. 19.

В начале двадцатых годов начинают создаваться контрольные службы при финансовых органах. В связи с тем, что органы Рабоче-крестьянской инспекции главное внимание уделяли ревизионно-инспекторским обследованиям по планам, утвержденным Правительством, то для проведения ревизий непосредственно на предприятиях и в учреждениях в составе Наркомфина СССР постановлением ЦИК и СНК СССР от 23 октября 1923 года было создано финансово-контрольное управление.

Именно 23 октября 1923 года является официальной датой образования контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской Федерации.

В годы существования Советского государства система государственного финансового контроля была трансформирована, исходя из задач, определенных партийным руководством страны, а ее характерной чертой стало одновременное наличие системы органов партийного, народного, а также общественного контроля в составе профсоюзных и кооперативных организаций. Исходя из поставленных перед ней задач, система в целом была достаточно эффективной.

С распадом СССР произошел и распад советской системы государственного финансового контроля. Образованной в 1995 г. Счетной палате Российской Федерации пришлось выполнить историческую, без преувеличения, задачу восстановления системы и работоспособности независимого финансового контроля на новом витке российской истории. При этом необходимо понимать, что государственный финансовый контроль развивался в соответствии с определенными закономерностями, которых нужно придерживаться и пренебрегать которыми было бы в высшей степени неосмотрительно.

1.2 Виды финансового контроля и принципы его осуществления

Виды финансового контроля классифицируются по ряду признаков: по формам осуществления, уровням управления, субъектам контроля, объектам контроля и информационной базе контроля.

По формам осуществления финансового контроля различают следующие контрольные проверки: превентивные, текущие, тематические, ревизии, комплексные ревизии.

Превентивные (от лат. praeventus - предупреждающий, предупредительный) контрольные проверки организуются на стадии предварительного контроля производственной и финансово-хозяйственной деятельности отрасли, объединений и предприятий. Проверяются обоснованность финансовых планов, размер взносов в государственный бюджет налогов и других платежей согласно утвержденным нормативам. Если органы государственного контроля осуществляют превентивные проверки периодически, то внутрихозяйственный контроль выполняет их систематически и непрерывно. Санкционируя выполнение хозяйственной операции, руководитель предприятия или лица, им уполномоченные, подвергают ее превентивной проверке в части хозяйственной целесообразности, нормативной правовой и плановой обоснованности, хозяйственной и материальной ответственности лиц, которым поручается ее выполнение, и т.п.

Особо ответственна роль главного бухгалтера в превентивных проверках хозяйственных операций, отражаемых в системе бухгалтерского учета. Каждая хозяйственная операция, зафиксированная на материальных носителях, подвергается главным бухгалтером или лицом, им уполномоченным, повторной превентивной проверке после санкционирования руководством предприятия ее выполнения. Наряду с проверкой хозяйственной операции по указанным выше параметрам, которые также контролируются бухгалтерией, проверяются: юридически-правовая обоснованность документа, отражающего достоверность совершения хозяйственной операции; количественные и стоимостные ее измерители; применение норм расходования ресурсов; цен на товарно-материальные ценности и объекты основных фондов; заполнение показателей; обеспечение сохранности ценностей; кодирование реквизитов документа, определяющих содержание и характеристику операции для отражения в системе бухгалтерского учета хозяйственной деятельности.

Превентивному контролю хозяйственной деятельности, осуществляемому главным бухгалтером, придается исключительно важное значение. Положением о главном бухгалтере предусмотрено, что документы, служащие основанием для приемки и выдачи денежных средств и товарно-материальных ценностей, а также кредитные и расчетные обязательства подписываются руководителем объединения, предприятия и главным бухгалтером или лицами, ими на то уполномоченными. Без подписи главного бухгалтера указанные документы считаются недействительными и не принимаются к исполнению материально ответственными лицами, а также учреждениями банка. Главному бухгалтеру предоставлено право не принимать к исполнению и оформлению документы по хозяйственным операциям, противоречащие законодательству и установленному порядку приемки, хранения и расходования денежных средств, товарно-материальных и других ценностей. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. - М., 1999. - С. 38.

Превентивные проверки являются наиболее эффективным способом финансового контроля, так как они позволяют предупредить возникновение различных недостач, перерасходов и потерь ресурсов в хозяйственной деятельности объединения, предприятий, отрасли, экономики в целом.

Текущие контрольные проверки - форма текущего контроля конкретных операций хозяйственной деятельности организаций и предприятий. Проводятся текущие проверки всеми контролирующими органами по вопросам, входящим в их компетенцию. Так, учреждения банков при проведении текущего обследования контролируют использование кассовой наличности денег, своевременность и полноту сдачи выручки и т.п. По финансированию капитальных вложений при текущем обследовании контролируется организация строительства, обеспеченность проектной документацией строящихся объектов. Счетной палатой, Минфином России и его органами на местах проводятся текущие проверки использования средств федерального бюджета. Статистические органы на местах организуют текущие проверки применения типовой документации в учете хозяйственной деятельности объединений, предприятий, выявляют излишнюю отчетность, которая не утверждена в установленном порядке, а предоставляется по запросу органов управления. При внутриведомственном контроле путем текущего обследования проверяется выполнение указаний собственника, предприятиями по вопросам их деятельности. При внутрихозяйственном контроле посредством текущих проверок осуществляется оперативный контроль за совершением хозяйственных операций, в частности, проверяются условия хранения товарно-материальных ценностей.

Следовательно, текущие контрольные проверки являются способом оперативного контроля конкретных операций хозяйственной деятельности, не требующим применения сложных методик.

Тематические контрольные проверки - форма текущего финансового контроля однородных хозяйственных операций, выполняемых объединениями, предприятиями, например, использования материальных, трудовых и финансовых ресурсов, обеспечения сохранности государственной собственности. Тематические проверки имеют сходство с текущими проверками, но они проводятся по более широкому кругу показателей конкретной темы с применением методов экономического анализа, вычислительной техники и привлечением специалистов различного профиля. Если в процессе текущего обследования применяются в основном методы фактического контроля, то при тематических проверках используются планово-нормативная и договорная информация, данные бухгалтерского учета, хронометражные наблюдения, проводятся выборочные инвентаризации ценностей.

Ревизия - эта форма контрольного мероприятия, применяемая для углубленного и расширенного охвата объекта контроля. Отличительной чертой ревизии является то, что при проверке объекта используются различные источники информации, методические приемы и контрольно-ревизионные процедуры, а выводы обосновываются на документально достоверных обстоятельствах.

Выявленные нарушения законодательства, нормативных правовых актов, регулирующих хозяйственную деятельность, имеют адресность в части материальной и юридической ответственности. Кроме того, для ревизий характерна конкретность в определении размера ущерба, потерь, недостач ценностей и обоснованность системой доказательств (первичные документы, ведомости инвентаризации и т.д.) Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. N 2(170). - С. 61..

Комплексная ревизия охватывает все стороны хозяйственной и финансовой деятельности объекта контроля, а ее содержательная часть соответствует подходам, применимым к ревизии. Другой отличительной чертой комплексной ревизии является охват ею всех уровней управления: министерство - ведомство - предприятие (выборочно). Результатом ее являются не только выводы, но и предложения по улучшению не только финансово-хозяйственной, но и производственной деятельности объекта контроля.

По уровням управления контрольные мероприятия можно разделить на общегосударственные, когда осуществляется проверка ряда министерств и ведомств; отраслевые - проверка той или иной отрасли и выборочно отдельных ее предприятий и организаций; региональные - когда проверяется регион и его отдельные предприятия; объектные - когда проверяется отдельное предприятие, банк, АО и т.п.

По субъектам контроля он (контроль) делится на две категории: внутренний контроль, когда проверка осуществляется ведомственным органом контроля, например, проверка предприятия АПК контрольным органом Минсельхозпрода России; внешний контроль осуществляется внешним контрольным органом, например, Счетной палатой Российской Федерации, счетной палатой региона, Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации, налоговой службой и т.д.

Классификация по объектам контроля отражает собственно специфику этих объектов: контроль органов государственного управления; контроль банков; контроль предприятий сферы материального производства; контроль организаций сферы нематериального производства; контроль международной деятельности; контроль вооруженных сил и т.д.

По информационному обеспечению различают документальный и фактический контроль.

Документальный контроль заключается в установлении сущности и достоверности хозяйственной операции по данным первичной документации, учетных регистров и отчетности, в которых она нашла отражение, т.е. в бухгалтерском, оперативном и статистическом учете. Так, выполнение планов производства и реализации продукции, ее себестоимости и рентабельности на контролируемом предприятии определяется по данным, содержащимся в первичной документации, учете и отчетности.

Фактический контроль состоит в определении действительного, реального состояния объекта проверки путем перерасчета, взвешивания, обмера, лабораторного анализа и других методов проверки. К объектам фактического контроля относятся: наличные деньги в кассе, основные средства, материальные ценности, готовая продукция, незавершенное производство. Фактический и документальный контроль выполняется во взаимной связи, так как только их совместное применение позволяет установить действительное состояние объектов проверки и их сохранности, разработать мероприятия по устранению имеющихся недостатков.

Поскольку финансовый контроль является одной из функций управления, то ему присущи общие принципы управления, на которых базируется процесс государственного управления и управления конкретным предприятием и организацией, но конечно с преломлением содержания этих принципов применительно к функции контроля.

В этой связи можно выделить следующие принципы: Денисенко В.В. "Совершенствование правового обеспечения системы государственного финансового контроля"// "Современное право", 2006, N 3 - С. 13

Принцип плановости - он предопределяется природой организации управления и необходимостью целеполагания. В этой связи субъекты контроля проводят свою работу на основе годовых, квартальных и месячных планов проведения контрольных мероприятий.

Принцип системности означает, что при проведении контрольных мероприятий должны рассматриваться все стороны объекта контроля и вся система его взаимосвязей по вертикали и горизонтали структуры управления.

Принцип непрерывности означает, что все объекты контроля (управляемая система) подлежат постоянно осуществляемому субъектами контроля (управляющей системой) предварительному оперативному и периодическому последующему контролю в сроки, установленные исходя из условий, характера и свойств их деятельности. Это обеспечивает постоянное наблюдение за ходом выполнения планов и заданий, принятие мер по корректировке деятельности по мере выявления отклонений от регламентированных значений (условий).

Принцип законности обусловлен Конституцией Российской Федерации, предусматривающей, что государство, все его органы (в том числе и контрольные) действуют на основе законности, обеспечивают охрану интересов общества и граждан. Органы финансового контроля, их должностные лица при исполнении своих обязанностей должны соблюдать Конституцию Российской Федерации и российские законы.

Принцип объективности предопределяет правильное, полное и объективное объяснение результатов контроля на основе сопоставления содержания проверенных фактов с законами, основными положениями, инструкциями и распоряжениями руководящих органов, регулирующими проверяемую деятельность и действия должностных лиц при ее выполнении.

Принцип независимости устанавливает недопустимость какого-либо силового, материального или морального воздействия на субъект контроля.

Принцип гласности вытекает из сущности контроля, осуществляемого в интересах государства. Результаты контроля доводят до сведения коллектива, чья деятельность проверялась, вышестоящих органов управления, а также в необходимых случаях - до средств массовой информации. Гласность результатов контроля и принятых по ним решений мобилизует на устранение выявленных отрицательных факторов и обеспечение успешного выполнения возложенных на них обязанностей, воспитывает их в духе соблюдения действующих законов и положений.

Принцип эффективности (действенности) контроля проявляется в своевременности и полноте выявления отклонений от заданного, их причин и виновников, а также оперативности в исправлении допущенных отрицательных результатов и обеспечении возмещения нанесенного материального ущерба.

Таким образом, мы последовательно рассмотрели основные теоретические вопросы государственного финансового контроля. При этом была соблюдена следующая логическая последовательность: во-первых, были определены генезисные источники контроля вообще и финансового в частности; затем мы рассмотрели содержание и сущность государственного контроля и установили в нем место финансового контроля; следующий логический шаг потребовал анализа сущности и содержания финансового контроля; далее были даны цель, задачи и функции государственного финансового контроля; в заключение в этой статье определены предмет, метод, виды и принципы финансового контроля. Такая логика позволила рассмотреть основные теоретические вопросы рассматриваемой проблемы.

1.3 Зарубежный опыт осуществления финансового контроля

В большинстве зарубежных государств для повышения эффективности контроля за исполнением государственного бюджета, а также для оказания помощи парламенту в реализации его контрольных полномочий создается специализированный коллегиальный орган типа счетной палаты.

Следует отметить, что в ряде государств аналогичные по сути функции выполняются должностным лицом парламента - генеральным контролером и аудитором Палаты общин Парламента Великобритании; генеральным аудитором канадского Парламента Головин К. "Контрольно-счетные органы иностранных государств"//"Финансовое право", 2006, N 7 - С. 10. Однако для реализации возложенных на них задач создается соответствующее ведомство, подчас весьма многочисленное. Так, возглавляемое Генеральным контролером и аудитором Национальное ревизионное ведомство Великобритании имеет в штате 900 ревизоров. Таким образом, организация бюджетного контроля и в этих странах также осуществляется специализированным коллегиальным органом, однако статус его председателя отличен от статуса председателя счетной палаты.

История организации финансового контроля в зарубежных государствах свидетельствует о существовании соответствующих высших специализированных органов уже в начале XIV в. Так, в 1314 г. была учреждена должность генерального контролера государственной казны Англии, в 1319 г. - Счетная палата Франции, в 1714 г. - Генеральная счетная палата Германии. Однако с точки зрения государственно-правовых реалий и уровня экономических задач прообразом современных счетных палат можно считать возрожденную после Французской революции в 1807 г. Счетную палату Франции. Именно в этот период, характеризовавшийся отходом от господства принципа экономического либерализма и невмешательства в экономику со стороны государства, для усиления контроля парламента за использованием государственных финансов были заложены основы современной модели высшего финансового контроля.

По образцу наполеоновской Франции в 1808 г. была образована Главная счетная палата Варшавского княжества. В 1862 г. учреждена Счетная палата Италии, в 1889 г. - Счетная палата Японии. В 1920 г. принят Федеральный конституционный закон о Счетной палате Австрии. В 1921 г. на основании Закона о бюджете и финансовом контроле образовано Генеральное отчетное управление США. В конце ХХ в. активный процесс преобразования государственных структур и курс на проведение рыночных реформ экономики в странах Восточной Европы сопровождался образованием органов типа счетной палаты. В 1989 г. учреждена Государственная счетная палата Венгрии, а в 1991 г. - счетные палаты в Болгарии и Румынии Горбунова О.Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003. - С. 9..

Признанием эффективности подобной модели осуществления финансового контроля может служить и образование в 1977 г. для проверки правильности доходов и расходов Счетной палаты Европейского сообщества. Значительное расширение бюджетных полномочий Европарламента потребовало "введения независимого, профессионального и авторитетного финансового контроля. О необходимости такого контроля свидетельствует опыт государств-членов, в которых давно уже функционируют соответствующие специализированные государственные органы".

Правовой основой организации и деятельности счетных палат и аналогичных им органов являются конституции и принятые на их основе законы о счетных палатах. При этом объем конституционного регулирования во всех странах, кроме Австрии, крайне незначителен. Как правило, конституции определяют лишь наиболее существенные аспекты статуса этих органов, формулируя в самой общей форме задачи и принципы формирования палат. Лишь Федеральный конституционный закон Австрии в разделе "Контроль за расчетной и финансовой деятельностью" детально определяет правовой статус Счетной палаты.

Конституционные формулировки о месте счетных палат в системе органов государства некоторых стран относят их к органам парламента, призванным оказывать помощь в реализации полномочий в сфере бюджетного контроля. Эта формула записана в Конституциях Австрии, Венгрии, а также Законе о бюджете и финансовом контроле США.

В других странах счетные палаты наделены статусом самостоятельного высшего государственного органа финансово-хозяйственного контроля (Болгария, Испания, Польша, ФРГ).

И наконец, еще одна группа счетных палат, правовое положение которых носит не столь однозначный характер ввиду наделения их чертами судебного органа или прямого включения в систему судебных органов. Подобный подход отражает особенности построения системы органов правосудия и административной юстиции, имеющие подчас глубокие исторические корни. К данной группе могут быть отнесены счетные палаты Греции, Италии, Португалии, Франции. Прослеживается определенная двойственность в положении счетных палат этих стран. Так, Счетная палата Франции на основании Закона от 22 июня 1967 г. "О Счетной палате" как судебная инстанция осуществляет контроль за правильностью публичных расчетов, а как административный орган контролирует деятельность государственных бухгалтеров и определенной категории распорядителей кредитов. "Постановление Счетной палаты, выносящей решение о правильности публичных счетов, которые переданы ей на рассмотрение, имеет характер судебного решения, даже если не возникает спора об их правильности"Грачева Е.Ю. Финансовая деятельность и финансовый контроль в системе социального управления // Финансовое право. 2003. N 2. - С. 13.

Однако в правовом статусе всех счетных палат общим ключевым элементом является четко закрепляемая конституциями подотчетность парламенту и независимость их деятельности от исполнительных органов любого уровня. Гарантией независимости счетных палат служит и особый правовой статус их членов. Даже когда законодатель не наделяет счетные палаты чертами судебных органов, члены их независимы в своей деятельности, несменяемы и пользуются иммунитетом, предусмотренным для судей.

финансовый контроль государственный

2. Оценка деятельности органов, осуществляющих финансовый контроль

2.1 Характеристика органов осуществляющих финансовый контроль

В рамках бюджетного процесса многие его участники наделяются контрольными функциями. Эти полномочия выполняют глава государства, органы исполнительной и законодательной власти, специализированные контрольные органы, а также распорядители бюджетных средств.

Президентский контроль за состоянием государственных финансов осуществляется в соответствии с Конституцией путем подписания федеральных законов, издания указов и распоряжений по финансовым вопросам и др. Его целью является обеспечение целостности экономического пространства страны, единства бюджетной и налоговой политики на всей ее территории. В состав Администрации Президента РФ входит Главное Контрольное управление, которое также наделено рядом полномочий. Оно не может самостоятельно применять какие-либо санкции, оно вправе направлять предписания об устранении финансовых нарушений. Предложения, сделанные по итогам проверок, вносятся на рассмотрение Президента.

Важной формой финансового контроля в России является парламентский контроль. В соответствии с Бюджетным кодексом законодательные (представительные) органы власти осуществляют:

· предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и других нормативных актов, посвященных финансовым вопросам;

· текущий контроль - при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджета на заседаниях парламентских комитетов, комиссий, рабочих групп в ходе парламентских слушаний и в связи с депутатскими запросами;

· последующий контроль - при рассмотрении и утверждении отчетов об исполнении бюджета, подготовленных исполнительной властью.

В обеих палатах Федерального Собрания имеются специальные комитеты, отвечающие за рассмотрение вопросов, связанных с государственными финансами. К их функциям относится проверка доходов и расходов, предусмотренных законопроектом о бюджете на очередной год, подготовка заключения на проект бюджета, контроль за рациональным использованием государственных средств.

Для осуществления контрольных полномочий парламент наделяется следующими правами: получать от органов исполнительной власти и местного самоуправления сопроводительные материалы, необходимые при утверждении бюджета; получать от государственных финансовых органов оперативную информацию о ходе исполнения бюджета; выносить оценку деятельности органов, исполняющих бюджет, и др. Законодатели регулярно получают сведения о состоянии государственных финансов через специально созданный контрольный орган - Счетную палату. Основной задачей Счетной палаты является проведение внешнего аудита бюджета. Ее функции и статус будут рассмотрены нами более подробно.

В системе исполнительной власти контрольными полномочиями наделены: Министерство финансов, Федеральное казначейство, региональные и муниципальные финансовые органы, главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти регулирует и контролирует финансовую деятельность министерств и ведомств, межбюджетные отношения, информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета, а также предоставляет Счетной палате информацию, необходимую для осуществления ею контрольных полномочий.

Министерство финансов РФ является органом, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в стране, и обладает широкими контрольными полномочиями в данной сфере. Оно контролирует рациональное и целевое использование бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями, проверяет составленные ими сметы. В пределах своей компетенции Минфин проводит комплексные ревизии и тематические проверки поступлений и расходования средств федерального бюджета. Он организует проверки и ревизии получателей государственных гарантий, бюджетных кредитов, ссуд и инвестиций. К его функциям относится составление отчета об исполнении федерального и консолидированного бюджета РФ, а также разработка единой методологии отчетов об исполнении бюджетов всех уровней. Все управления и отделы Минфина осуществляют финансовый контроль в пределах своей компетенции.

Функцию бюджетного контроля выполняет также Главное управление федерального казначейства, входящее в состав Министерства финансов. Казначейство как орган, ответственный за исполнение бюджета, призвано контролировать процесс формирования и расходования государственных средств. Оно осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей; контролирует поступление и использование внебюджетных средств. Казначейство ежемесячно информирует высшие законодательные и исполнительные органы власти о результатах исполнения федерального бюджета, состоянии бюджетной системы и финансовых операциях Правительства. Министру финансов такая информация предоставляется ежедневно.

В сфере финансового контроля органы казначейства имеют следующие права:

· производить в министерствах и ведомствах, на предприятиях, в учреждениях и организациях, в банках и иных финансово-кредитных учреждениях любых форм собственности, проверки денежных документов, регистров бухгалтерского учета, отчетов, планов, смет и иных документов, связанных с зачислением, перечислением и использованием средств федерального бюджета;

· получать от финансово-кредитных учреждений справки о состоянии счетов предприятий, учреждений и организаций, использующих средства федерального бюджета и внебюджетных фондов;

· требовать от руководителей и других должностных лиц проверяемых организаций устранения выявленных нарушений, контролировать их устранение;

· приостанавливать операции по счетам организаций, использующих бюджетные средства, при непредставлении ими необходимых бухгалтерских и финансовых документов;

· изымать документы, свидетельствующие о нарушениях порядка исполнения бюджета и внебюджетных фондов;

· выдавать предписания о взыскании бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, с наложением предусмотренного законом штрафа. Исполнение таких предписаний является обязательным;

· налагать на банки или другие финансово-кредитные учреждения штраф в случаях несвоевременного зачисления ими средств, поступивших в доход бюджета и внебюджетные фонды, а также бюджетных средств, перечисленных на счета получателей; вносить в Центральный банк представления о лишении их лицензий на совершение банковских операций.

Широкие контрольные полномочия в рамках бюджетного процесса предоставлены налоговым органам. Налоги являются основой доходной части государственного бюджета, поэтому без налаженной системы контроля за их уплатой бюджетная система не может эффективно функционировать.

Контроль за поступлением налоговых доходов в бюджет государства осуществляют система органов Министерства РФ по налогам и сборам и Государственный таможенный комитет. Министерство по налогам и сборам ведет учет налогоплательщиков, контролирует соблюдение ими налогового законодательства, правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов и других обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды. Полномочия таможенного комитета распространяются на отдельные виды налогов, связанных с внешнеэкономической деятельностью: НДС, акцизы на экспортируемые и импортируемые товары, таможенную пошлину.

Помимо названных органов, в проведении финансового контроля участвуют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Такой контроль называется ведомственным. Он направлен на то, чтобы обеспечить целевое использование бюджетополучателями выделенных средств, их своевременный возврат, а также представление отчетности и внесение платы за пользование бюджетными средствами. Для осуществления этих функций в министерствах и ведомствах существуют специальные контрольно-ревизионные подразделения. Они проверяют законность финансово-хозяйственных операций, соблюдение финансовой дисциплины, составление и исполнение смет бюджетополучателей, контролируют эффективность и целевой характер расходов, выявляют хищения средств и другие нарушения, проверяют правильность ведения бухгалтерского учета. Особенностью ведомственного контроля является то, что он распространяется не на все предприятия и организации, а ограничен кругом тех бюджетополучателей, которые находятся в подчинении данного ведомства.

Помимо государственного и внутриведомственного контроля, важное значение имеет и так называемый внутрихозяйственный контроль. Он проводится бухгалтерией и финансовыми службами самой организации-бюджетополучателя. Бухгалтерия обеспечивает учет и контроль за всеми финансовыми операциями. Она проверяет законность и целевой характер расходования средств, отвечает за полноту и своевременность уплаты налогов в бюджет. Ведущая роль в организации внутрихозяйственного контроля принадлежит главному бухгалтеру.

Для проведения контрольных мероприятий финансовые органы государства и сами бюджетополучатели могут привлекать аудиторские службы. В мировой практике аудиторский контроль распространен очень широко. В настоящее время эта система получает развития и в России. Целью аудита является проверка финансовой и бухгалтерской отчетности организации, степени ее достоверности, а также законности проводимых финансовых операций.

Аудиторские проверки подразделяются на внешние и внутренние. Внутренний аудит проводится аудиторской службой самой организации. Его задача - это сбор дополнительной информации для принятия управленческих решений, повышения эффективности работы организации, увеличения рентабельности и рационального использования производственных ресурсов. Внутренний аудит проводится по инициативе руководства, и организация самостоятельно покрывает все связанные с ним расходы. Отличие внешнего аудита заключается в том, что его выполняют специальные аудиторские фирмы на основе договора. Такие проверки могут проводиться по решению государственных финансовых и контрольных органов, банков, организаций-партнеров и др.

Важное место в системе государственного финансового контроля принадлежит Счетной палате. Счетная палата Российской Федерации является постоянно действующим и независимым контрольным органом. Она образована Федеральным Собранием в соответствии с Конституцией (статья 101). Порядок формирования Счетной палаты определен Конституцией и Федеральным законом "О Счетной палате Российской Федерации" № 4-ФЗ от 11.01.1995 и выглядит следующим образом: Государственная Дума назначает на должность Председателя Счетной палаты, Совет Федерации - его заместителя; половина состава аудиторов назначается Думой и половина - Советом Федерации. Срок полномочий Председателя Счетной палаты составляет шесть лет. Постановление о его назначении принимается большинством голосов от общего числа депутатов Думы.

Задачи Счетной палаты определены федеральным законом. К их числу относятся:

· организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению;

· определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

· оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов;

· финансовая экспертиза проектов законов и других нормативных актов, предусматривающих расходы федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение бюджета и внебюджетных фондов;

· анализ выявленных отклонений от установленных показателей бюджета, подготовка предложений по их устранению и совершенствованию бюджетного процесса;

· контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств в Центральном банке, уполномоченных банках и других финансово-кредитных учреждениях;

· регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Хотя Счетная палата образована парламентом и подотчетна ему, при решении возложенных на нее задач в соответствии она обладает организационной и функциональной независимостью. Она обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Эта работа включает в себя: оперативный контроль за исполнением бюджета в отчетном году; проведение комплексных ревизий и тематических проверок по отдельным разделам и статьям бюджета; экспертизу проектов федерального бюджета, других законов, программ, международных договоров по финансовым вопросам; анализ нарушений и отклонений в бюджетном процессе; подготовку предложений по совершенствованию бюджетного законодательства; подготовку заключений по исполнению федерального бюджета отчетного года и их представление в Федеральное Собрание; подготовку заключений и ответов на запросы органов государственной власти.

Важнейшими направлениями работы Счетной палаты являются контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая и информационная деятельность.

2.2 Оценка эффективности финансового контроля в РФ

Эффективность финансового контроля - сложная экономическая категория. Она характеризуется определенными критериями и показателями.

Обычно, когда рассматривают вопрос об эффективности управленческой деятельности, прежде всего имеют в виду адекватность достигнутых в процессе ее осуществления результатов намеченным целям, степень приближения результата к цели с одновременным учетом производственных затрат (времени, материальных и денежных средств, трудовых ресурсов и т. д.).

С учетом этого положения критерием эффективности финансового контроля будет соотношение достигнутого контролирующим органом результата к поставленной цели.

В широком смысле такими целями для государственного финансового контроля будут: рост темпов развития экономики, обеспечение стабильности финансовой системы, увеличение доходной части федерального бюджета и экономия средств в его расходной части (приложения А-Г). Методологической проблемой установления критериев по этим целям является определение "вклада" финансового контроля в уровень достижения цели. Но в принципе это возможно.

В узком смысле целью финансового контроля является сокращение количества и объемов правонарушений в экономической сфере. Определение этого критерия с методической точки зрения не представляет сложности.

По данным за прошедший год контрольно-ревизионными органами Минфина России в организациях различных отраслей экономики и видов деятельности проведены 49,5 тыс. ревизий и проверок, в том числе бюджетов 33 субъектов Российской Федерации, в ходе которых выявлено различных финансовых нарушений на общую сумму 95,6 млрд. рублей, в том числе по федеральному бюджету - 28,8 млрд. рублей.

По материалам ревизий и проверок в органы федерального казначейства направлено 3,5 тыс. представлений на сумму 4 млрд. рублей. Передано правоохранительным органам и органам прокуратуры 8,7 тыс. материалов ревизий и проверок на 66 млрд. рублей, в том числе по федеральному бюджету - 2,6 тыс. материалов на 10 млрд. рублей.

Значительно хуже, пока, обстоят дела со второй составляющей государственного финансового контроля - оперативным и адекватным реагированием на выявленные финансовые нарушения. Или, другими словами, с реализацией результатов контрольно-ревизионной работы. В течение ряда последних лет реализация не выходит за пределы 10-15 % от объема вскрытых нарушений. Именно здесь надо исправлять ситуацию, создавать условия для эффективной работы.

Исходя из сказанного, попытка решить проблемы путем простого передела функций контроля, традиционно присущих Минфину, и переподчинения контролирующих органов Министерства, представляется неконструктивным направлением в развитии государственного финансового контроля.

Таким образом, конечный результат, т. е. совокупность объективных последствий финансового контроля, - это главный критерий определения его эффективности. Получение данных о таком результате требует знания конкретного содержания деятельности контролирующего органа, реакции на его действия субъекта контроля, изменений, происходящих под влиянием контроля в управленческой деятельности. Невозможно судить об итогах контроля без выявления практических результатов, которые он оказал на содержание деятельности проверяемого субъекта или должностного лица. Учет последствий контроля для управленческой деятельности тем более необходим, т. к. под эффективностью контроля подразумевается достижение не всякого положительного результата, а только того, который является следствием контроля. Если контрольный орган обнаружил какие-то недостатки или нарушения, выяснил, кто в них персонально виноват, он обязан не только принять меры к виновным, но, прежде всего, указать пути и способы улучшения работы, как и кто должен устранить выявленные недостатки или нарушения, установить для этого определенный срок, а затем проверить исполнение.

Заключение

Практика свидетельствует, что в настоящее время в Российской Федерации функционирует конгломерат разрозненных звеньев финансового контроля, в том числе и на высшем уровне, слабо взаимодействующих между собой. Случается, что один и тот же экономический субъект последовательно подвергается проверке со стороны нескольких контрольных органов. В результате как бы имеет место непрерывный контрольный процесс. Однако он не имеет подчас практического смысла и вызывает негативное отношение. До сих пор не разработана и не утверждена официальная концепция становления и развития государственного финансового контроля.

Рассматривая вопрос о современном состоянии координации контрольной деятельности, нельзя не упомянуть, что определенные организационные меры по взаимодействию государственных контрольных мероприятий проводятся. Осуществление взаимодействия предусмотрено в Федеральном законе «О Счетной палате Российской Федерации», в Положении «О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации», утвержденном указом главы государства. Но этого недостаточно. Необходима обеспеченная в правовом и организационном аспектах эффективная система координации взаимодействия органов, осуществляющих функции по контролю за исполнением бюджета. В целях повышения эффективности контроля, предупреждения параллелизма и пересечения функций контрольных органов Правительством РФ при участии Главного контрольного управления Президента РФ и других субъектов госконтроля возможна разработка проекта концепции государственного контроля, которая предусматривала создание Совета по координации контрольной деятельности.

Снятию противоречий между органами государственного финансового контроля будет способствовать четкое, законодательно оформленное разграничение функций внутреннего и внешнего финансового контроля за исполнением бюджета как подсистем внутри единой системы госфинконтроля. Заслуживает внимания в части рассматриваемого вопроса и зарубежный опыт. Так, в «Лимской» декларации руководящих принципов контроля» определены общие правила деятельности контрольных органов, их взаимоотношения, взаимодействие между собой, в том числе с президентом, парламентом, правительством.

Таким образом, подводя итог анализу бюджетного контроля в системе государственных органов исполнительной власти, необходимо сделать следующие выводы:

-- четко определить в Бюджетном кодексе функции Правительства РФ в сфере бюджетного контроля. В Бюджетном кодексе отсутствуют полномочия Правительства РФ, позволяющие обеспечивать общее организационное и функциональное руководство процессом бюджетного контроля органов исполнительной власти;

-- поскольку реализация функции контроля за исполнением федерального бюджета возложена на разные структурные подразделения Министерства финансов РФ, постольку требуется четко определить компетенцию каждого из них, а также установить нормативный порядок их правоотношений. Предварительный и текущий контроль за исполнением федерального бюджета должен быть исключительной прерогативой федерального казначейства, поскольку именно на него возложена функция исполнения федерального бюджета, управления счетами федерального бюджета и бюджетными средствами. Последующий контроль за исполнением должен быть возложен на Счетную палату РФ.

Эффективный государственный контроль за исполнением бюджета возможен только при обеспечении реальной консолидации и координации возможностей субъектов парламентского, правительственного контроля, а также контрольных структур окружного уровня и уровня субъектов РФ. Исходя из вышесказанного, выходом из ситуации может стать принятие Президентом РФ решения об издании указа под условным названием «О координации и взаимодействии органов государственного контроля». Актуальность создания центра координации органов госконтроля в России в связи с указом, в том числе и контроля за исполнением бюджета, обусловлена и вписывается в реформирование административной системы. В указе может быть предусмотрено создание Совета по координации органов государственного контроля, основной целью которого может стать выработка научно и практически обоснованных предложений по приоритетным направлениям совершенствования государственной контрольной политики. Состав Совета по координации целесообразно сформировать из представителей руководства законодательной, исполнительной и судебной власти федерального уровня, руководителей контролирующих органов (их подразделений), правоохранительных и налоговых министерств и ведомств, полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, Генерального прокурора РФ, Уполномоченного по правам человека в РФ, специалистов-практиков и ученых. Эффективная работа Совета придаст разрозненным усилиям субъектов контроля согласованность, целенаправленность и действенность в организации государственного контроля за исполнением бюджета и госконтроля в целом.