Межбюджетные отношения и их реформирование

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

План

Введение

1. Понятие и структура бюджетной системы

2. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их решения

Заключение

Литература

Введение

Бюджетные отношения представляют собой финансовые отношения государства на федеральном, региональном (субъектов федерации) и местном уровнях с государственными, акционерными и иными предприятиями и организациями, а также населением по поводу формирования и использования централизованного фонда денежных ресурсов для обеспечения функций органов государственной власти.

Бюджет является формой образования и расходования денежных средств сосредоточение финансовых ресурсов в бюджете необходимо для успешной реализации финансовой политики государства.

Совокупность всех видов бюджетов образует бюджетную систему государства. Взаимосвязь между ее отдельными звеньями, организацию и принципы построения бюджетной системы принято называть бюджетным устройством.

Федеральные, региональные и местные органы государственной власти и управления посредством бюджетных отношений получают в свое распоряжение определенную часть перераспределяемого национального дохода, которая направляется на строго определенные цели в зависимости от разграничения функций между уровнями управления.

Бюджетная система РФ состоит из трех звеньев:

федеральный бюджет РФ;

бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований, называемые бюджетами субъектов федерации, или региональными бюджетами. К ним относятся республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты краевые, областные, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;

местные бюджеты.

1. Понятие и структура бюджетной системы

Бюджетная система призвана играть важную роль в реализации финансовой политики государства, цели которой обуславливаются его экономической политикой. При этом значение государственного финансового регулирования через бюджетную систему трудно переоценить, хотя нельзя не учитывать происходящие в настоящее время изменения в практике перераспределения финансовых ресурсов. Это перераспределение все в большей степени осуществляется через финансовый рынок исходя из их спроса и предложения. Поэтому роль государственного регулирования рыночных отношений должна усиливаться через системы: налоговую, финансовых санкций и льгот.

До 1991 г. бюджетная система страны была единой.

В последние годы в условиях создания Российского государства, развития рыночных отношений, многообразие форм собственности, усиления самостоятельности регионов произошли принципиальные изменения и в бюджетном устройстве. В соответствии с действующим законодательством стали самостоятельными: республиканский бюджет РФ (он получил название федерального бюджета), республиканские бюджеты республик в составе РФ, бюджеты национально-государственных и административно-территориальных образований.

Сегодня бюджетная система России состоит из федерального бюджета, 21 республиканского бюджета республик в составе РФ, 56 краевых и областных бюджетов Москвы и Санкт-Петербурга, 10 окружных бюджетов автономных округов и около 29 тыс. местных бюджетов, к которым относятся городские, районные, поселковые и сельские бюджеты. Единство бюджетной системы в новых условиях реализуется через единую социально-экономическую политику и правовую базу, использование единых бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, взаимодействие бюджетов всех уровней и согласование принципов бюджетного процесса.

Бюджетный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов.

Его составной частью является бюджетное регулирование, т.е. частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетом разных уровней.

Свод бюджетов в целом по РФ или соответствующей территории носит название консолидированных бюджетов.

Такой объединенный бюджет законодательными органами не утверждаются, и используется для аналитических и статистических целей.

Федеральный бюджет РФ является основным финансовым планом государства, утверждаемым Федеральным Собранием (принимается Государственной Думой и одобряется Советом Федерации) и имеющим статус федерального закона. Через федеральный бюджет мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для последующего их перераспределения и использования для целей государственного регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. Кроме того, за счет средств федерального бюджета покрываются такие затраты, как содержание органов государственного управления, обеспечение потребностей обороны страны, обслуживание государственного долга, пополнение государственных запасов, резервов и др.

Составление и исполнение бюджета базируется на бюджетной классификации, в которой выделяются целевые направления государственной деятельности, вытекающие из основных функций государства.

В зависимости от влияния на процесс расширенного воспроизводства бюджетные расходы делятся на текущие (на обеспечение текущих потребностей) и капитальные (на инвестиционные нужды и прирост запасов).

Бюджетная классификация является обеспечением адресного выделения финансовых ресурсов, с помощью, которой решается проблема кому, сколько и на какие цели выделяются финансовые ресурсы из федерального бюджета.

Бюджетная классификация должна обеспечивать возможность экономического анализа государственных расходов.

Согласно экономической классификации все затраты разграничиваются в соответствии с предметной (экономической) структурой бюджета, т.е. по направлениям расходования (на оплату труда государственных служащих, капитальные вложения в основные фонды, выплату субсидий предприятиям и населению и т.д.

Среди расходов федерального бюджета особое место занимают затраты по текущему обслуживанию государственного внутреннего и внешнего долга. Он возникает при использовании государственного кредита для покрытия бюджетного дефицита (его появление связано с превышением бюджетных расходов над доходами). Это значит, что государство становится заемщиком финансовых средств у населения, банков и предприятий или другого государства или у международных финансовых организаций. Формами привлечения заемных средств для финансирования расходов бюджета могут быть выпуск и размещение государственных обязательств, и различные займы (Центрального банка РФ, коммерческих банков, внебюджетных фондов и т. д.).

В условиях перехода к рыночным отношениям формирование доходной части бюджета приобрело в основном налоговый характер.

Налоговые доходы - это обязательные, безвозмездные, безвозвратные платежи в пользу бюджета.

Ведущее место среди налоговых доходов федерального бюджета (свыше 1/3) занимает налог на добавленную стоимость. Вместе с таможенными пошлинами и налогом на прибыль он превышает 2/3 налоговых доходов федерального бюджета.

Среди неналоговых доходов на 1995 г. главными были: от приватизации, внешнеэкономической деятельности, реализации государственных запасов. К неналоговым доходам относится и возврат бюджетных ссуд.

Налоги и сборы являются основными источниками формирования не только федерального, но и региональных и местных бюджетов.

Налоги, поступающие в соответствующие бюджеты, носят название закрепленных доходов. Кроме того, нижестоящему бюджету для покрытия его расходов из вышестоящего бюджета могут перечисляться сверх закрепленных за ним доходов дополнительные средства в различных формах. Они получили название регулирующих доходов.

Регулирующие доходы позволяют региональным и местным органам власти иметь необходимые для выполнения их функций финансовые ресурсы, сбалансировать доходную и расходную часть бюджетов.

Передаваемые средства вышестоящего бюджета, используемые на финансирование целевого мероприятия, называются субвенциями.

Министерство финансов Российской Федерации как федеральный орган исполнительной власти и его органы на местах обеспечивают управление финансами и разработку финансовой политики государства.

Доходная часть местных бюджетов состоит из закрепленных доходов и поступлений от регулирующих доходов, она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотаций, субвенций, средств фонда финансовой поддержки муниципальных образований), средства по взаимным расчетам.

К закрепленным доходам местных бюджетов относятся доходы, полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступающие в местный бюджет. Это местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доля федеральных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в местные бюджеты. К другим собственным налогам местных бюджетов относятся:

доходы от приватизации и реализации муниципального имущества;

не менее 10% доходов от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования, проводимой в соответствии с Государственной программой приватизации;

доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель;

платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации;

доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей;

штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством Российской Федерации;

не менее 50% налога на имущество предприятий (организаций);

подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица.

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределенные между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе.

К ним относятся:

часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Размеры минимальных долей (в %) федеральных налогов, закрепляемых за муниципальными образованиями на постоянной основе, определяются законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации. Расчет долей федеральных налогов, подлежащих закреплению за муниципальными образованиями, производится исходя из общего объема средств, переданных субъекту Российской Федерации по каждому из этих налогов. В этих пределах законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации устанавливает в соответствии с фиксированной формулой для каждого муниципального образования доли соответствующих федеральных налогов, закрепляемых на постоянной основе, исходя из среднего уровня по субъекту Российской Федерации. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года.

Отчисления от вышестоящих бюджетов могут производиться через метод квотирования или метод присоединения ставок. Суть метода квотирования состоит в том, что налоги в определенной процентной доле остаются в распоряжении того муниципального образования, на территории которого они собраны, как например, НДС, некоторые акцизы и другие. Преимущество данного метода является его простота, и наличие гарантий в получении определенной части поступлений местными бюджетами.

Метод присоединения ставок состоит в том, что территориям разрешено взимать в дополнение к федеральным, одноименные налоги, размеры которых ограничиваются определенным пределом. Этот способ отличается простотой и функционирует эффективнее, т.к. дает простор в выборе конкретных количественных значений надбавок в зависимости от потребности в средствах, а также решаемых в данный период проблем. Примером использования этого метода может служить распределение налога на прибыль предприятий: федеральными органами власти устанавливается максимальная ставка взимания этого налога в размере 35% и фиксированная ставка зачисления его в бюджет - 13%. В пределах оставшихся 22% он закреплен за территориальными органами власти.

Сверх этих долей законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации может устанавливать нормативы отчислений (в процентах) в местные бюджеты от регулирующих доходов на планируемый финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года). Регулирующие доходы - это доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в соответствующий бюджет в виде процентных отчислений от налогов или других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. Нормативы отчислений от регулирующих налогов, как правило, дифференцируются в разрезе территориальных бюджетов в целях их сбалансированности до минимально необходимого уровня. В случаях, когда закрепленных и регулирующих доходов недостаточно, балансирование производится при помощи субсидий, выделяемых из вышестоящего бюджета.

Органы местного самоуправления вправе осуществлять выпуск муниципальных облигаций. Выпуск муниципальных облигаций обеспечивается муниципальным имуществом и средствами местных бюджетов. Государство не несет ответственности по обязательствам муниципального образования, а муниципальное образование не несет ответственности по обязательствам государства. Исполнение обязательств по муниципальным облигациям осуществляется за счет средств местной казны, в соответствии с правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на текущий финансовый год. Предельно допустимая сумма долговых обязательств органов местного самоуправления не должна превышать 15% объема расходной части местного бюджета. Краткосрочные заимствования в любой форме не могут производиться до утверждения местного бюджета на текущий финансовый год.

Для рассмотрения структуры местных бюджетов важно учитывать относительно недавно законодательно введенное понятие минимального бюджета. Закон РФ от 15 апреля 1993 г. "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления." устанавливает, что доходная часть минимального бюджета должна покрывать гарантируемые вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. При недостатке доходов расходы покрываются дотациями и субвенциями по решению представительного органа следующего уровня.

Расходы местных бюджетов разделяются на бюджет текущих расходов и бюджет развития. В бюджет развития включаются ассигнования на финансирование инновационной и инвестиционной деятельности. В бюджет текущих расходов включаются все другие расходы, не вошедшие в бюджет развития.

Расходная часть местных бюджетов включает расходы, связанные с:

решением вопросов местного значения, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством субъекта Российской Федерации;

осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

обслуживанием и погашением долга по муниципальным займам;

обслуживанием и погашением муниципального долга по ссудам.

Объем закрепленных доходов связан с величиной расходов первоочередного характера (социально-бытовая инфраструктура). В городах это - 55-60% от всех расходов. Увеличение расходов местных бюджетов при недостаточном росте объема закрепленных доходов приводит к следующему. Растет доля регулирующих источников (в доходах городов - 75%, в сельских районах - 90%) Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1995. Такая жесткая зависимость местных бюджетов от вышестоящих органов подрывает принцип самостоятельности органов местного самоуправления в финансовой сфере.

В бюджетах городов областного подчинения основные расходы приходятся на народное хозяйство (в первую очередь - ЖКХ) и социально-культурные мероприятия (особенно - образование и здравоохранение).

В районных бюджетах основной статьей расходов являются социально-культурные мероприятия. Доля расходов на народное хозяйство составляет около 1/4, почти 20% расходов идет на финансирование внутрирегиональных трансфертов (в основном - нижестоящим бюджетам).

В бюджетах городов районного подчинения вновь увеличивается доля народнохозяйственных расходов, причем они почти на 100% состоят из затрат на ЖКХ. Продолжает возрастать и доля расходов на социально-культурные мероприятия (за счет ассигнований на образование). Практически сходят на нет расходы на внутрирегиональные трансферты (здесь, как и в поселковых и сельских бюджетах, они представлены незначительными по объему средствами, передаваемыми в вышестоящие бюджеты в порядке взаимных расчетов).

В поселковых бюджетах 2/3 бюджетных расходов приходится на долю социально-культурных мероприятий (в том числе половина - на образование). Расходы на народное хозяйство представлены ассигнованиями в жилищно-коммунальное хозяйство.

Наконец, в сельских бюджетах социально-культурные расходы составляют 3/4 общих расходов (с большим отрывом лидируют расходы на образование, максимальных значений достигает доля расходов в культуру и искусство). Доля народнохозяйственных (жилищно-коммунальных) расходов минимальна.

Понятно, что такие пропорции являются отражением распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Доля народно-хозяйственных расходов наиболее высока в бюджетах городов областного и районного подчинения (в основном, за счет поддержки дотационного ЖКХ). Роль собственно производственных расходов (в промышленность и сельское хозяйство) относительно велика лишь в региональных бюджетах. Социально-культурные расходы (в первую очередь - на образование) доминируют в сельских бюджетах. Региональные и районные бюджеты выполняют функции "перераспределителей" ресурсов между нижестоящими бюджетами, и потому для них высока доля расходов на внутрирегиональные трансферты.

Структуру расходов бюджета района определяют расходы на жилищно-коммунальное хозяйство (42%) и на социальную сферу (47,7%)¹¹ Финансы. Под ред. В.М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 3 / 99; любой срыв финансирования в процессе исполнения бюджета чреват социальными осложнениями.

Структура доходов и расходов бюджета сельского района области (в % к итогу)

Доходы, всего	100,0	Расходы, всего	100,0
1. налог на прибыль	30,9	1. государственное управление	2,9
2. налоги, взимаемые от фонда труда.	2,6	2. промышленность	0,1
3. налоги на товары и услуги	10,1	3. сельское хозяйство	2,3
4. налоги на имущество	3,2	4. транспорт	3,4
5. платежи за использование природных ресурсов	7,4	5. жилищно- коммунальное хозяйство	42,0
6. прочие налоги и сборы	10,5	6. социальная сфера, всего, В том числе: Образование СМИ Здравоохранение Физкультура Соц. политика 7. прочие расходы	47,7 18,0 0,3 18,8 0,2 10,4 1,6
7. доходы от муниципальной собственности	0,6
8. доходы от продажи имущества	0,2
9. прочие неналоговые доходы	0,5
10. фонд выравнивания	12,0
11. субвенции из областного бюджета	22,0

Обеспечивая исполнение федерального бюджета, Минфин РФ осуществляет контроль за поступлением и целевым использованием средств, выделяемых из федерального бюджета предприятиям, учреждениям и организациям. По истечении года отчет об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета и представляет их в Правительство РФ.

Бюджетный дефицит - превышение расходов бюджета над его доходами - это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит - нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью не эмиссионных средств - к росту государственного долга. Тем не менее, бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства.

2. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь, же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых преобразований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:

1. Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.);

2. Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления;

3. Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов);

4. Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

5. Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики [10, стр. 22].

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на “рынке” социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.

С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена конституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определяет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятельность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конституции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совместно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем.

Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее, реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов [9, стр. 4]. Именно в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), органами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе “экономика - государство - экономика”, где государство само по себе является целой системой субъектов.

Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внешнюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перераспределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя “обслуживание” государством общества. При этом, чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма [9, стр. 4].

Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс достижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с потенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возложенных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому региональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Центральное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями экономического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсировать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций между субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных территорий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к расходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерального масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджетной системы (см. Рисунок 1)

Рисунок 1. Направленность расходов федерального бюджета. Источник: 17, стр. 9

бюджет доход федерализм

3. Основные проблемы межбюджетных отношений и некоторые пути их решения

Эффективность местного самоуправления, во многом, зависит от того, какие ресурсы получают в свое распоряжение местные органы. Большинство из 13,5 тысяч муниципальных образований не имеют самостоятельного с экономической точки зрения бюджета, а, значит, не располагает действенными возможностями по осуществлению своих полномочий.

Проблема неэффективности системы местного самоуправления в России, во многом, связана с отсутствием финансовой самодостаточности на местном уровне. Реформу финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления целесообразно встроить в комплексный процесс реформирования межбюджетных отношений на всех уровнях.

В ходе проведения реформ бюджетная система страны претерпела значительные изменения. Произошло перераспределение части полномочий и ответственности от федерального к региональным и местным бюджетам. При этом объем финансовых потоков, определяемых взаимными расчетами между бюджетами, почти не сократился по сравнению с прежней системой исполнения единого консолидированного бюджета страны, отличавшейся высокой степенью централизации управления. Резко упала дисциплина межбюджетных платежей. Власти всех уровней получили множество поводов для взаимных претензий, а значительное число граждан оказались даже без гарантируемого государством социального минимума.

Есть точка зрения, что следует восстановить жесткую централизацию бюджетной системы, похожей на то, что у нас было раньше: с ежегодным согласованием и утверждением бюджетов вышестоящими органами, покрытием “планового” дефицита, дифференциацией нормативов распределения доходов под плановые доходы и т.д.

Другая позиция состоит в том, что нужна “конфедерализация” бюджетной системы, переход к так называемой “одноканальной модели”, когда каждый регион собирает у себя сколько может, а потом платит в общий котел сколько хочет (или сколько удастся “отстоять” от поползновений центра).

Думается, что оба подхода не решают ни одной из проблем, зато создают множество новых.

Общее направление движения -- реальный бюджетный федерализм. Это отнюдь не теоретическая конструкция, а апробированный многими странами путь решения конкретных проблем. Нам не надо изобретать велосипед, надо, условно говоря, поменять покрышки на более приспособленные к российским дорогам.

Почему большинство стран, не обязательно федеративных, идут по пути децентрализации бюджетной системы (разумеется, не впадая в сепаратизм)? Для этого есть множество чисто политических причин и всего одна экономическая. И именно она имеет решающее значение. Разумно децентрализованная бюджетная система более эффективна.

В такой системе отношение между уровнем налогообложения и качеством и количеством получаемых взамен бюджетных услуг со временем "подстраивается" под интересы и предпочтения населения разных регионов и муниципалитетов. В результате каждый рубль налогов в среднем начинает приносить обществу и гражданам большую отдачу.

Разумеется, это не более чем идеальная модель. Но именно она задает общее направление реформ. Региональные и местные власти должны иметь реальную бюджетную самостоятельность и, что не менее важно, нести полную ответственность за принимаемые решения. Для того, чтобы эти решения были обоснованными, понятными населению, необходимы четкие и стабильные правила игры. В самых общих чертах набор таких правил прост. Это:

1) четкое разделение расходных полномочий,

2) стабильное закрепление доходных источников, отвечающие расходным полномочиям и ответственности властей разных уровней,

3) объективное и “прозрачное” бюджетное выравнивание, перераспределение ресурсов между регионами.

Создание таких правил или условий и есть ответ на вопрос “Что делать?”. Но здесь возникает вопрос: с чего начать? С разграничения расходных полномочий. Без этого вся система межбюджетных отношений лишается объективного фундамента, становится политически обусловленной и непрозрачной.

1) четкое разделение расходных полномочий.

Вопрос разграничения расходных полномочий слишком запутан, не отрегулирован ни на федеральном уровне, ни в субъектах Федерации, ни, тем более, на уровне местного самоуправления.

Все больше на федеральном уровне принимается различных законов, влекущих увеличение расходов в территориальных бюджетах, в том числе местных. Чтобы претворить эти законы в жизнь, нужны средства. Но сегодня найти, кто должен обеспечивать финансирование этих законов, практически невозможно.

Действующая модель межбюджетных отношений до сих пор ориентирована преимущественно на выравнивание доходов бюджетов разных уровней в соответствии со сложившимися расходными частями местных бюджетов. Такая модель не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий. Необходимо разумное разграничение и законодательное закрепление бюджетных полномочий между всеми уровнями власти, исходя из полномочий, закрепленных за каждым уровнем власти Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. При этом, передача на муниципальный уровень исполнения отдельных государственных полномочий должна сопровождаться передачей соответствующих финансовых средств или источников доходных поступлений из бюджетов других уровней.

Так как, выполняя расходные полномочия по федеральному законодательству, отвлекая доходы местных бюджетов на них, местные бюджеты не имеют возможности сократить собственные расходы, которые относятся к ведению муниципалитета. Так или иначе, вопрос о разделении полномочий назрел.

Бюджетный кодекс проблему разграничения расходных полномочий обозначил, но не решил. Нечетко разграничены расходы, (финансируемые раздельно из федерального, региональных и местных бюджетов). Сфера - “совместного финансирования” остается слишком широкой, многие позиции сформулированы аморфно. Региональные и особенно местные бюджеты перегружены так называемыми “нефинансируемыми мандатами” -- финансовыми обязательствами, возложенными на них решениями вышестоящих властей без предоставления источников финансирования. Непонятна статья 85, которая предусматривает финансирование вопросов совместного ведения. Нет ясности, в каком случае финансирование должно идти из федерального бюджета, в каком из регионального или местного бюджета? В каждом конкретном случае необходимо договариваться. А это -- сложный, процесс. Поэтому, исходя из точки зрения Министерства финансов и НИФИ Минфина, необходимо, чтобы все расходы, производимые тем или иным звеном бюджетной системы, отвечали определенным требованиям. Если решается вопрос в интересах всей страны или нескольких субъектов Федерации, то это -- расходы чисто федеральные. Если расходы производятся в интересах населения субъекта Федерации или нескольких муниципальных образований, то они должны финансироваться из регионального бюджета. А расходы, осуществляемые в основном в интересах данного муниципального образования, должны финансироваться из местного бюджета.¹¹ Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М.И. Ткачук - Минск, Высшая школа,// 5 / 98

ФЗ № 154 “ Об общих принципах организации местного самоуправления” так же гласит, что органы местного самоуправления могут выполнять не только возложенные на них задачи, отнесенные к их ведению, но и брать на себя полномочия государственной власти, выполнять полномочия, переданные органами государственной власти местному самоуправлению.

В случае передачи им таких полномочий в расходной части местного бюджета расходы по исполнению государственных полномочий должно быть представлены в виде раздельных статей расходов по исполнению каждого отдельного государственного полномочия, переданного на муниципальный уровень. В ст. 36, ФЗ № 154 по этому поводу прямо говорится: "в доходной и расходной частях местных бюджетов раздельно предусматривается финансирование решения вопросов местного значения и осуществления органами местного самоуправления отдельных федеральных полномочий, полномочий субъектов Российской Федерации". В доходной части должны быть определены источники финансирования государственных полномочий, выполнения законов, принятых на федеральном или региональном уровнях, которые органы межрегионального управления обязывает выполнять.

Может быть и такой вариант -- финансирование местным бюджетам исполнение государственных полномочий через повышение нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов.

В последнее время в этой сфере наметилось определенное продвижение. К настоящему времени Минфином завершена инвентаризация нормативно-правовых актов, устанавливающих разграничение расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы.

На этой основе нужно будет:

1) подготовить поправки к Бюджетному кодексу, которые конкретизировали бы разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Всем должно быть предельно ясно, кто за что отвечает.

2) необходимо упорядочить или, называя вещи своими именами, сократить значительную часть “нефинансируемых мандатов”, прежде всего -- в части различных малообоснованных льгот, которыми пользуется, чуть ли не все население страны. К сожалению, соответствующие законопроекты через Федеральное Собрание проходят с большим трудом.

3) После того, как определится, какие расходы реально могут быть профинансированы, необходимо будет оценить объективные потребности каждого уровня бюджетной системы (в целом) в финансовых ресурсах. Это позволит провести так называемое “вертикальное выравнивание” с тем, чтобы обеспечить каждому уровню бюджетной системы -- федеральному, региональному и местному источники финансирования, отвечающие их ответственности и функциям. Такой задачи пока не только никогда не решали, но даже и не ставили. Рано или поздно это придется сделать. Если ее удастся решить, то появится объективная основа для разделения доходных источников.

2) стабильное закрепление доходных источников.

Сегодня идет речь о реформирование межбюджетных отношений, налоговой системы. Федеральное правительство поставило вопрос о разделении налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации.

А в субъектах Федерации вопрос о разграничении на постоянной основе налоговых поступлений между региональным уровнем и местными бюджетами никак не решается.

У местного самоуправления до сих пор не сформировалась необходимая материальная база в виде целостной системы его финансового обеспечения. Более того, статистические данные свидетельствуют, что эта база все более размывается. Например, в 1992-96 гг. имело место сокращение доли местных бюджетов в консолидированном бюджете Российской Федерации по доходам -- с 27,6% до 21,4%. В этот же период времени происходил рост доли местных бюджетов в расходной части -- с 28,5% до 31,6%. Доля региональных бюджетов в консолидированном бюджете по доходам возросла с 16,5% до 29,1%, закономерно подкрепив рост удельного веса и их бюджетных расходов --с 10,1% до 21,8%.¹¹ Коков В., Любимцев Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист, № 11, 1996// 9 / 97.

Итоги 1996 г. показывают, что около половины финансовых ресурсов консолидированного бюджета государства в настоящее время сосредоточены на уровне федерального бюджета, около одной трети -- на уровне субъектов федерации лишь около одной пятой на уровне местных и муниципальных бюджетов.

Большинство бюджетов муниципальных образований в России в настоящее время являются дотационными.

Абсолютный и относительный рост их количества в общей совокупности бюджетов муниципальных образований продолжает возрастать. Не реализуется важное положение действующего бюджетного законодательства (ст.9 закона "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"), которое гласит, что уровень закрепленных за муниципальным образованием бюджетных доходов должен быть не менее 70% общей суммы двух составляющих (закрепленной и регулирующей) доходной частя минимального бюджета (без учета дотаций).

В то же время за счет бюджетов муниципальных, образований финансируется почти 100% расходов на среднее образование, 85% -- на здравоохранение, 60% -- на содержание детских садов, 80% -- на коммунальные услуги, 60% -- на содержание жилья. Поэтому совершенно закономерно, что система социальной защиты, которая в настоящее время в большей своей части передана на местный уровень, не может нормально функционировать из-за недостатка средств в местных и муниципальных бюджетах для ее реализации.

Налицо кризис формирования доходной части местных бюджетов, а, следовательно, и местных финансов в целом за счет собственных доходов и все большая их зависимость от бюджетов других уровней (в первую очередь от регионального). Сложившаяся ситуация ведет к дискредитации местной власти и, как следствие, государственной власти вообще.

В настоящее время введение местных налогов носит подчас произвольный характер. Используя предоставленное им ранее право и ссылаясь на потребности в решении социально-экономических вопросов, многие органы местного самоуправления ввели на своей территории дополнительные налоги, не предусмотренные законодательством Российской Федерации. Невзирая на то, что с 1 января 1997 г. это право было отменено Указом Президента № 1214 от 18 августа 1996 г. на 05.05.1997 г. в 24 регионах продолжали действовать местные налоги и сборы, не предусмотренные федеральным законодательством.

Вместе с тем приходится признать и справедливость требований органов местного самоуправления о придании системе местного налогообложения более действенного характера.

1) Прежде всего, нужно четко различать разграничение налоговых полномочий, т.е. право вводить те или иные налоги устанавливать их ставки, и разделение налоговых доходов. Для этого в федеральной налоговой политике следует большее внимание уделить развитию муниципальной налоговой системы, а также ее институциональной базы.

2) Необходимо определить и законодательно закрепить устойчивый блок местных налогов и сборов, поступающих напрямую в местные бюджета.

3) Также необходимо предусмотреть возможность введения института местной налоговой инспекции, ответственной за сбор местных налогов и ведущей информационную базу данных по налоговым платежам в местный бюджет.

4) Необходимо также законодательно установить на федеральном уровне предельно допустимый дефицит местного бюджета, который не должен превышать фиксированной величины, исчисляемой в процентах. Эта мера должна заставить субъекты Российской Федерации установить для муниципальных образований собственные нормативы отчислений от региональных налогов и способствовать сбалансированности местных бюджетов.

5) Важнейшим блоком для формирования местных финансов и доходной части местных бюджетов являются местные неналоговые доходы и в первую очередь - муниципальная собственность (включая землю), доходы от ее использования, аренды и приватизации. Эти доходы, а так же иные положения хозяйственного права, касающиеся полномочий местного самоуправления и его органов, в настоящее время, за исключением приватизационного законодательства, находятся в стадии становления. Поэтому совершенно необходимо четко зафиксировать правовые основы арендных и залоговых отношений (в том числе в имущественной и земельной сферах).

Еще один серьезный вопрос. Все принятые в 90-е годы законы провозглашают обязанность органа власти вышестоящего уровня, в случае принятия им решения в ходе исполнения бюджета, приводящего к уменьшению доходов и увеличению расходов бюджета нижестоящего уровня, компенсировать за счет своего бюджета недостающие для сбалансирования минимального бюджета средства. Такая же обязанность возникает у органа власти вышестоящего уровня при принятии им решений, наносящих ущерб бюджету нижестоящего уровня.

Сегодня же, когда не только бюджетное законодательство России, но и главный Закон государства гарантирует полную финансовую самостоятельность всех органов власти в формировании и исполнении их бюджетов, простая констатация принципа компенсации местным бюджетам выпадающих доходов и увеличивающихся расходов недостаточна, нужен четкий механизм такой компенсации и ответственность за невыполнение. Отсутствие такого механизма сказывается на протяжении всех лет осуществления в России экономических реформ. Все эти годы между центром (в основном федеральными органами) и органами власти субъектов Федерации, выражающими в данном случае интересы и органов местного самоуправления, идут нескончаемые споры о том, произведена или нет такая компенсация буквально по каждому федеральному закону, затрагивающему интересы местных бюджетов.

Действительно, без установления механизма компенсации решить эту проблему невозможно. Сложность состоит еще и в том, что нынешнее законодательство четко не прописывает порядок взаимоотношений федерального бюджета и местных бюджетов. Принимаемые же федеральные законы, касающиеся снижения налогов и увеличения бюджетных расходов в большинстве своем затрагивают как раз интересы органов местного самоуправления. Компенсация же средств бюджетам субъектам федерации из федерального бюджета не означает автоматической передачи этих ресурсов местным бюджетам.

ФЗ № 126 "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" дает право органам местного самоуправления принять к исполнению решения органов государственной власти, влекущие увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, в пределах средств, переданных им в качестве компенсации. Решение, думается, правильное, но опять, же оно половинчатое. Ведь расходы местных бюджетов в основном связаны с нуждами населения страны. И если государственный орган принял решение, направленное на улучшение жизни населения, то оно не может исполняться частично. Кроме того, не может в стране быть положения, когда федеральный закон в одном районе выполняется полностью, а в другом - наполовину, когда решение о повышении заработной платы всех бюджетных работников по учителям, допустим, выполняется, а по врачам - нет.

В Бюджетном кодексе РФ, эти вопросы нашли более четкое решение. Согласно статье 131 Кодекса механизм компенсации состоит в том, чтобы одновременно с принятием таких решений государственные органы власти вносили соответствующие поправки в Законы о федеральном бюджете и бюджете субъекта федерации на соответствующий год, компенсирующие увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов. Следовало бы в Кодексе еще добавить, что в поправках к Законам о бюджетах должны быть указаны дополнительные расходы федерального бюджета или бюджета субъекта федерации на компенсацию местным бюджетам с адресным их направлением по каждому субъекту федерации, и соблюден баланс самого бюджета вышестоящего уровня. В случае же увеличения расходов местных бюджетов с компенсацией им этих расходов за счет увеличения ставок налогов, или введения новых налогов, или увеличения отчислений от федеральных налогов в пользу субъектов федерации, должны приниматься соответствующие поправки в налоговое законодательство.

Кроме того, необходимо также подчеркнуть, что механизм внесения поправок в текущем финансовом году в бюджет вышестоящего уровня власти не сможет полностью гарантировать местным бюджетам компенсацию выпадающих доходов или увеличения их расходов в последующие годы. Для сохранения финансовой устойчивости бюджетов местного самоуправления было бы более правильным установить в Бюджетном кодексе норму примерно следующего содержания:

"При уменьшении доходов или увеличении расходов местного бюджета вследствие решений, принимаемых органами государственной власти другого уровня, соответственно производится передача отдельных видов доходов полностью или частично на постоянной основе с соответствующим изменением налогового и (или) бюджетного законодательства".¹¹ “О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления” В.Г. Пансков // Финансы, 3 / 99

3) объективное и “прозрачное” бюджетное выравнивание

Только после четкого разграничения расходных полномочий и доходных источников можно переходить к распределению финансовой помощи. Общие подходы к построению эффективной системы “горизонтального выравнивания” или, что-то же самое, распределению финансовой помощи из бюджетов субъектов РФ, известны: объективные критерии и формулы; максимальная прозрачность, использование объективных оценок бюджетных потребностей (нормативов и индексов удорожания) и возможностей (налогового потенциала), разделение текущей и инвестиционной поддержки, обусловленность предоставления финансовой помощи.