Бюджетная cистема Англии

31

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Бюджетная система

Бюджетная система -- это совокупность бюджетов, действующих на территории государства. В Великобритании она включает в себя два основных звена: государственный бюджет и местные бюджеты. Единый сводный бюджет отсутствует. Бюджеты местных органов власти формально обособлены. Ведущим звеном бюджетной системы Великобритании является государственный бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства.

1.1 Структура государственного бюджета

Государственный бюджет Великобритании можно кратко определить как финансовый план, содержащий «экономические прогнозы и предполагаемые изменения в налогообложении на предстоящий период».1 Он состоит из двух частей: Консолидированный фонд и Национальный фонд займов.

Основная часть ресурсов государственного бюджета проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования. А Национальный фонд займов -- бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами Консолидированного фонда зачисляется в доходную часть Национального фонда займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит, то он покрывается ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает государственный долг.

Консолидированный фонд -- специальный счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии.2 Средства с данного счета могут выделяться только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин -- Контролера и генерального аудитора, или, как его еще называют, -- Генерального контролера и ревизора.3 Любое перечисление средств из указанного фонда без разрешения Парламента рассматривается как незаконное, а выделенные средства подлежат возврату. Основными доходами Консолидированного фонда являются налоги, на которые приходится порядка 95% этой части бюджета.4 Расходы Консолидированного фонда включают в себя две основные группы: расходы, ежегодно утверждаемые Парламентом; расходы из так называемого Фонда для постоянного обслуживания, не рассматриваемые в Парламенте. В утверждаемые расходы входят военные ассигнования, затраты на промышленность, сельское хозяйство, содержание аппарата управления, социально-культурные мероприятия, субсидии местным органам власти, помощь развивающимся странам и т.д. По фонду постоянных расходов проходят проценты по государственному долгу, расходы по цивильному листу, а также отчисления в фонды Европейского Союза.

Суммы расходов имеют устойчивую тенденцию к увеличению.5 Рост расходов при невозможности постоянного увеличения налоговых поступлений вынуждает Правительство Великобритании использовать займы.6 По структуре государственный долг состоит из правительственных и гарантированных правительством облигаций и векселей казначейства, обращающихся на рынке ценных бумаг и внешнего долга. Основная часть заемных средств приходится на государственные ценные бумаги.

Доходная часть Национального фонда займов создается за счет процентов, поступающих от государственных корпораций и местных органов власти за предоставленные им Казначейством Ее Величества долгосрочные кредиты, прибыли эмиссионного департамента Банка Англии, средств, передаваемых из Фонда для постоянного обслуживания. Расходы Национального фонда займов включают проценты по государственному долгу и управлению им, долгосрочные кредиты на капитальные вложения государственным корпорациям и местным органам власти.

1.2 Налоги в доходной части государственного бюджета

Более 90% доходов государственного бюджета Великобритании в конце 70-х -- начале 80-х годов, как, впрочем, и в настоящее время, составляют налоги.7 При этом, рассматривая налоги Великобритании, следует учитывать, что они отличаются крайней нестабильностью и отсутствием согласованности между различными статьями налоговых поступлений.

Так, налог на добавленную стоимость, введенный в 1973г., пересматривался несколько раз, тем не менее он уверенно сохраняет ведущее место среди косвенных налогов Великобритании. С 1979г., после прихода к власти консервативного Правительства во главе с М.Тэтчер, отдававшего приоритет именно косвенному налогообложению, доля поступлений от этого налога начала увеличиваться, и в настоящее время она находится на втором месте после подоходного налога, т.е. формирует примерно 17% государственного бюджета. Базой обложения НДС выступает стоимость, добавленная на каждой стадии производства и реализации товаров и услуг. Базовая ставка НДС -- 17,5%.9 При этом не облагаются НДС следующие виды товаров и услуг: продовольственные товары, книги, лекарства, топливо для домашнего использования, ритуальные услуги, страхование и т.д.

Введенный в 1965г. налог на доход от прироста капитала подвергался реформам в 1972, 1977 и 1984гг. В настоящее время он взимается при реализации определенных видов капитальных активов, которые приносят прибыль, а именно: автомобили, национальные сберегательные сертификаты и т.д. По своей природе этот налог носит ярко выраженный регулирующий характер: его целью является необходимость ограничения размеров прибыли спекулятивных сделок. Доходы исчисляются как разница между рыночной ценой данного имущества и ценой его приобретения. До марта 1987г. доход от прироста капитала облагался единообразной ставкой в 30%, а в настоящее время базовой ставкой является наивысшая ставка подоходного налога. Впервые он был введен в Англии в 1799г. как временная мера в целях финансирования войн против Франции. В 1803г. все доходы были разбиты на 5 шедулов.10 По шедулу «А» облагались доходы лордов -- собственников земель, по шедулу «В» -- фермеров, «С» -- проценты и дивиденды, «D» -- доходы промышленности и торговли, «Е» -- доходы от заработков. С 1842г. подоходный налог был включен в налоговую систему на постоянной основе. Появление этого налога в Англии объясняется прежде всего тем, что производственные отношения в наиболее «чистом» виде впервые сформировались именно в этом государстве.

Построение подоходного налога в Великобритании как и прежде предполагает деление дохода на части по шедулам в зависимости от источника дохода. Каждый из них облагается налогом особым порядком. Всего действуют несколько шедулов:

-- доходы от недвижимого имущества;

-- доходы, получаемые от дивидендов по государственным облигациям;

-- доходы, получаемые от торговли или деловых операций, предоставления услуг, процентов и алиментов, ценных бумаг и имущества, находящегося за рубежом;

-- доходов от пенсий, выплачиваемых компаниями, пособий, выплачиваемых Министерством социального страхования Великобритании;

-- доходы от дивидендов и других выплат, осуществляемых компаниями Великобритании, и т.д.12

Доход в целях налогообложения подразделяется на заработанный и инвестиционный, или незаработанный, доход, хотя такое деление имеет скорее исторический интерес, поскольку дополнительные скидки на заработанный доход отменены давно, равно как и отменена Законом о финансах 1984г. более высокая ставка налога на инвестиционный доход.

Не облагаемый налогом минимум является фиксированной суммой. Например, в 1989/90 финансовом году он был равен 2605ф.ст.13 Личные льготы также являются фиксированной суммой и добавляются к необлагаемому минимуму. Так, для лица, нуждающегося в помощи детей вследствие преклонного возраста, в 1987/88 финансовом году она составила 55ф.ст.14 Налоговые скидки, наоборот, не являются фиксированными суммами и связаны с различными статьями личных расходов. Скидка предоставляется, к примеру, если полученные в кредит средства израсходованы на обеспечение жильем зависящих от налогоплательщика родственников.

Подоходный налог с заработной платы или жалованья вычитается еженедельно или ежемесячно работодателем и передается в налоговый департамент вместе с налогом на фонд заработной платы предпринимателя (такой порядок введен с 1944г.).

Максимальная ставка подоходного налога в течение 80-х годов упала с 83 до40%.15 На 1997/98 финансовый год были установлены следующие ставки этого налога: с дохода от 4300ф.ст. налог взимается по ставке 20%; от 22800 -- 23%, свыше 27100ф.ст. -- 40%. В 1998/99 финансовом году подоходный налог в Великобритании будет взиматься по следующим ставкам: при доходе от 4100ф.ст. -- 20%; от 22000ф.ст.-- 23%; свыше 26100ф.ст. -- 40%.

До 1965г. подоходный налог платили как физические, так и юридические лица. Затем был введен отдельный налог на прибыль корпораций, и сфера подоходного налога сузилась до личных доходов граждан, включая тех, кто занимается индивидуальной предпринимательской деятельностью или выступает партнером товарищества.

Ставка налога на прибыль корпораций и для малых предприятий, также как и подоходного налога, за последние несколько лет постепенно снижалась. В 1982г. ставка налога на прибыль корпораций была равна 52%, а для малых предприятий -- 38%, в 1983г. -- 50 и 30%, в 1984г. -- 45 и 30%, в 1986г. -- 35 и 29%, в 1987г. -- 35 и 27%, в 1990г. корпорации уплачивали налог на прибыль также по ставке 35%, а малые предприятия -- 25%.16 В 1998/99 финансовом году налог на прибыль корпораций взимается по ставке 31%, а с малых предприятий, т.е. предприятий, имеющих прибыль до 300тыс.ф.ст. в год, -- 21%.

Изменения ставок этого налога возможны и в будущем. Дело в том, что налоги в Великобритании действуют не на постоянной основе.17 В речи министра финансов Великобритании в Парламенте, с которой он выступает ежегодно, содержатся предложения по изменениям в налогообложении. На основе его выступления Парламент принимает закон о финансах. Таким образом, данный налог принимается сроком на один год и ежегодно пересматривается. Так, в конце марта 1998г. министр финансов Великобритании Г. Браун обнародовал государственный бюджет на 1998/99 финансовый год, который предусматривает снижение налога на прибыль с 13 марта 2000г. для малых предприятий до 20%, а для корпораций до 30%.18

2. Источники бюджетного права

Основными источниками бюджетного права Великобритании являются:

-- Билль о правах 1689г.;

--ежегодно принимаемый закон о финансах, регламентирующий вопросы, касающиеся доходной части бюджета;

--ежегодно принимаемый закон об ассигнованиях, регулирующий вопросы, связанные с расходной частью бюджета.

В связи с тем, что рассмотрение и принятие государственного бюджета составляет особую парламентскую прерогативу, отдельные аспекты бюджетного права, а точнее даже, бюджетного процесса, регулируются Законами о парламенте 1911 и 1949гг., а также постоянными правилами его палат.

Непосредственное отношение к бюджетному праву имеют такие акты, как:

-- Закон о национальном ссудном фонде 1968г.;

-- Закон о консолидированном фонде 1816г.;

-- законы о министерстве финансов и ревизионных органах 1866 и 1921гг.;

-- законы о местных финансах 1972, 1982гг., и т.д.

3. Правовые основы бюджетного регионализма

В административно-территориальном отношении Великобритания делится на Англию, Уэльс, Северную Ирландию и Шотландию.

В период с 1973 по 1975г. в Великобритании была проведена реформа местных органов власти, в результате которой вместо трехзвенной введена двухзвенная система управления местными органами власти: деление в основном на графства и округа. Тем не менее некоторые приходы продолжают существовать, и новые могут быть учреждены специальной комиссией. В Уэльсе повсеместно есть общины.

Реформа внесла существенные изменения в структуру и функции местных административных единиц. Территория Англии и Уэльса стала подразделяться на 53графства, включающие 369 округов. Лондон имеет свою систему управления: в его состав входят особый район Сити и 23 муниципальных района.

Среди графств выделяются шесть, охватывающие так называемые большие конурбации, т.е. крупные города с прилегающими районами: Мерсисайд, Большой Манчестер, Западный Мидленд, Южный и Западный Йоркшир, Тайнсайд.

В результате перестройки местного самоуправления значительно сократилось число местных бюджетов, увеличился их объем, расширились социальные функции, их использование для проведения региональной политики.

Все функции местного управления поделены, как правило, между Советом графства и Советом округа, которые схожи по своей внутренней структуре. То же справедливо в отношении советов городов. Любой совет состоит из председателя (или мэра), вице-председателя, советников, высокого шерифа и иногда старейшины. Кроме органов местного управления существует еще большое количество управлений, учреждаемых для осуществления руководства в той или иной сфере. Разграничением полномочий между советами занимается Парламент Великобритании. При этом взаимоотношения местных органов следует рассматривать как партнерство, а не как иерархию.

3.1 Доходы местных бюджетов

Доходы местных бюджетов Великобритании формируются за счет местных налогов, неналоговых доходов, субсидий Правительства Великобритании, займов и кредитов.

Общая сумма налогов Великобритании, поступающих в государственный бюджет, превышает сумму налогов, зачисляемых в местные бюджеты. Тем не менее местные налоги -- основная материальная база деятельности местных властей -- главный источник финансирования их расходов. Кроме того, фискальное значение местных налогов дополняется их использованием в качестве активного инструмента государственного регулирования хозяйственных процессов. Собирая местные налоги и направляя полученные средства на финансирование социальной и экономической инфраструктуры, местные органы власти тем самым воздействуют на развитие местного хозяйства и социальной сферы.

Исторически основным среди местных налогов является единый, или общий, налог. Его главенствующая роль в формировании доходов местных бюджетов привела к тому, что он, как правило, именуется просто местным налогом.20 Впервые он был введен Законом о помощи бедным в 1601г. В настоящее время основным нормативно-правовым актом, регламентирующим налогообложение местным налогом, является Закон об общем налоге 1967г.

Местный налог взимается с арендаторов земли, принадлежащей местному органу. Его размер определяется местным органом, но ставка налога, а после принятия Закона о местном управлении 1848г. и оценочная стоимость недвижимости в округе, устанавливаются департаментом Правительства Великобритании по единому принципу на всей территории государства. Оценку имущества для целей налогообложения производит чиновник по оценке имущества, который отвечает за первоначальное составление оценочного реестра и указывает сумму оценки каждого вида имущества. Налогоплательщик и Совет округа имеют право опротестовать его предложения. Если чиновник не согласен с протестом, дело рассматривается местным судом по оценке имущества, а в случае апелляции -- земельным трибуналом или апелляционным судом. Из апелляционного суда дело может поступить в Палату лордов.

Общий принцип оценки имущества с целью налогообложения таков: облагаемая местным налогом цена имущества равна годовой ренте, которую, как можно разумно предположить, арендатор имущества сможет ежегодно выплачивать. Владелец имущества несет ответственность за его ремонт и страхование, а арендатор -- за выплату ренты и налога. Когда в аренду сдается небольшой жилой дом, налоговые органы могут возложить эту обязанность на его владельца. В то же время налоговый орган может предоставить налогоплательщику скидку за своевременную уплату налога и, кроме этого, налогоплательщик вправе уплачивать налог частями. Если имущество временно не сдается в аренду и не приносит дохода, оно считается свободным от найма и налог с него не взимается. Однако местный орган может потребовать выплаты 100% налога за помещение, пустующее более 6 месяцев. По истечении данного срока может быть назначен двойной налог. И так каждый год, пока помещение остается незанятым.

Отвечают за исчисление налога и его сбор советы округов. Налог всегда выражен в определенной сумме фунтов стерлингов. С каждого фунта облагаемой стоимости арендатор платит налог, кратный ставке обложения.

Сумма местного налога, которую надо собрать, зависит от величины расходов на текущий год, собственных доходов, предоставляемых Правительством Великобритании субсидий и т.д. Поэтому при внешней самостоятельности мест в исчислении ставки этого местного налога фактически ее определяет Правительство через систему субсидий: чем они меньше, тем большую сумму налога должны собрать местные органы власти и, следовательно, тем выше будет местный налог. В то же время ставки местного налога не одинаковы в разных регионах: в городах, как правило, они выше, чем в сельских районах.

Производят уплату местного налога и государственные корпорации. Так как государственные корпорации находятся в ведении Правительства Великобритании, их финансовые отношения осуществляются с государственным бюджетом.21 С местными бюджетами они связаны только по линии уплаты местного налога, который включается ими в издержки производства. Суммы местного налога перечисляются в тот бюджет, на территории которого находится данное предприятие или его подразделение.

Другой группой доходов органов местного управления, которые можно назвать смешанными, являются доходы, получаемые от эксплуатации муниципального имущества, такого, как жилые дома, принадлежащие совету, публичные увеселительные заведения, инвентарь в парках или на морском побережье, сдаваемый напрокат, а также доходы, получаемые за проезд на транспорте, находящемся в ведении местных органов.

Рента за пользование муниципальным имуществом является важной формой доходов и может представлять весьма ощутимое дополнение к налогам. Рента за пользование домами, принадлежащими совету, вносится на специальный счет и не может идти на снижение налогов.

К группе смешанных доходов относятся также и различные лицензионные сборы, а также штрафы, например, за невозвращение вовремя библиотечных книг (это право предоставлено местным органам § 8 Закона о публичных библиотеках и музеях 1964г.).

Первоначально доходы от муниципального имущества вполне удовлетворяли скромные потребности местных органов управления Великобритании. Но в конце XIX в., когда на них были возложены новые обязанности, в частности в области здравоохранения, рост расходов привел к установлению налогов. Однако уже в первые годы XX в. этого оказалось недостаточно, в результате чего возник еще один источник доходов органов местного управления -- субсидии.

Экономическое значение субсидий заключается в том, что они показывают степень зависимости местных органов власти от Правительства Великобритании и обеспечивают возможность Правительству распоряжаться финансовыми ресурсами местных административных единиц, за счет которых финансируются текущие и капитальные расходы на местах. Субсидии, передаваемые из государственного в местные бюджеты, представляют важную часть местных доходов и являются связующим звеном в бюджетной системе Великобритании.

В зависимости от целей, на которые они выдаются, различаются субсидии общего и специального назначения. Субсидии, носящие целевой характер, именуемые также субвенциями, направляются на финансирование определенных расходов, одобренных Правительством Великобритании. Последнее заинтересовано в целевом порядке предоставления средств, что позволяет контролировать экономическую политику местных органов. Субсидии общего значения называются дотациями и предназначаются для покрытия дефицита местных бюджетов и на другие цели, намечаемые местными органами власти. Система субсидий общего назначения -- дотаций -- более приемлема для местных властей, поскольку им предоставляется большая самостоятельность в использовании этого «наилучшего источника денежных средств».

Первоначально субсидии в Великобритании предоставлялись в основном для содержания карательного аппарата на местах. По мере расширения функций местных органов власти потребность в субсидиях росла и соответственно менялись формы и методы их предоставления.

В целях усиления автономии органов местного управления и уменьшения надзора за расходами система субсидий органам местного управления была изменена Законом о местном управлении 1958г., а Законом о местном управлении 1966г. скорректирована система дотаций. В частности, были введены нецелевая генеральная и нецелевая уравнительная дотации. Нецелевая генеральная дотация предоставлялась всем местным органам, не имеющим достаточных финансовых ресурсов, а нецелевая уравнительная дотация -- только тем, которые находились в тяжелом положении и где поступления от местных налогов на одного плательщика были ниже, чем средние по стране. Позднее была введена единая субсидия, часть которой предоставлялась в виде дотации, другая часть -- в виде целевой субвенции.

Наиболее важными дотациями на сегодняшний день являются дотации на транспорт, жилищное строительство, полицию, снижение налогов и смешанные дотации, которые обычно прямо перечисляются в банк через короткие промежутки времени, с тем чтобы они могли соответствовать финансовым потокам, проходящим на местном уровне.

Государственный секретарь по вопросам охраны окружающей среды предоставляет советам графств дотации на расходы, связанные с работой общественного транспорта, а именно: поддержание дорог в надлежащем состоянии, организацию перевозок, обеспечение транспорта стоянками, содержание магистральных дорог.

Вопросы субсидирования жилищного строительства и рентных платежей регламентированы в Законе о жилищном строительстве 1957г., Законе о финансировании жилищного строительства 1972г. и Законе о ренте и субсидиях 1975г. Рента и субсидии, получаемые органами местного управления, вносятся на приходный счет жилищного хозяйства.

На расходы, связанные с содержанием полиции, органам местного управления с одобрения Министерства внутренних дел Великобритании выплачивается 50% дотаций.23

Дотации, предоставляемые в дополнение к местному налогу, как правило, на финансирование текущих затрат, состоят из трех частей: необходимой, уравнительной и компенсирующей.

Необходимая дотация предоставляется в зависимости от численности населения административной единицы, числа детей и студентов. Уравнительную дотацию получают наименее обеспеченные в финансовом отношении местные органы власти. Компенсирующие дотации выделяются только тем местным властям, которые имеют право устанавливать ставки местного налога, и в том случае, если ставка налога резко увеличилась и вся тяжесть уплаты налогов легла на собственников недвижимости.

К смешанным дотациям относятся дотации на расходы: по гражданской защите, на развитие городов, на восстановление брошенных земель, для удовлетворения нужд эмигрантов, а также на расходы, связанные с отправлением правосудия, и др.

Немаловажную роль в доходах местных бюджетов Великобритании играют и займы. Займы местных органов власти выпускаются с целью мобилизации ресурсов для покупки земельных участков или строительства предприятий инфраструктуры. В ряде случаев финансируемые за счет поступлений от местных займов сооружения эксплуатируются как частные предприятия и приносят прибыль. В этом смысле эмиссия займов местными органами власти по социально-экономической сущности занимает как бы центральное место между эмиссией займов Правительства Великобритании и эмиссией облигаций частных корпораций.

Местные займы могут быть долгосрочными, среднесрочными и краткосрочными, но в преобладающей части в отличие от займов Правительства Великобритании они являются долгосрочными. Кроме того, по ним, как правило, в отличие от займов, выпущенных для финансирования расходов Правительства, выплачивается более высокий процент.

Облигации местных займов на денежном рынке обращаются одновременно с облигациями займов Правительства Великобритании, которое в конечном счете не может снять с себя ответственность за кредитную деятельность местных органов. Поэтому последние, как правило, не самостоятельны в своих займовых операциях. Например, местные органы власти Великобритании выпускают займы для финансирования капиталовложений, получивших одобрение Министерства регионального развития и окружающей среды Великобритании или Государственного секретаря Шотландии. Право на финансирование капитальных вложений за счет займов Большому Лондонскому совету дается с санкции Парламента Великобритании. Правительство устанавливает минимальную сумму займа, время его реализации, а также срок и условия погашения. Если заем выпускается на сумму свыше 1000ф.ст., то условия его выпуска обязательно согласовываются с Банком Англии.

Для долгосрочного вложения средств местными органами могут использоваться кредиты Правительства Великобритании. До 1945г. основные суммы денежных средств местные органы получали на финансовом рынке страны, но затем в целях контроля за капиталовложениями заимствования были ограничены и допускались только на основании специального разрешения. Одновременно в качестве компенсации была увеличена сумма кредитов, предоставляемых местным органам.

По кредитам также уплачиваются проценты, но в меньшем размере, чем по облигациям, размещаемым местными органами на рынке. Такие кредиты выдаются Комитетом по займам для общественных работ. Ресурсы Комитета формируются за счет Национального фонда займов. Ставка процента по данным кредитам не может меняться в течение всего срока, на который они предоставлены, а заемщик -- местный орган не имеет права погасить заем досрочно. Если Комитет по займам для общественных работ это разрешает, то с оговоркой о выплате особой премии для сохранения ему постоянного дохода. Займы выдаются в пределах установленной казначейством для определенной территории квоты, с учетом объема местных капиталовложений.25 Местные органы власти, краткосрочный долг которых превышает лимит, могут добавочно получить еще от 30 до 40% суммы капиталовложений специально для снижения удельного веса краткосрочного кредита. Погашение кредитов осуществляется либо равными полугодовыми платежами, включая капитальную сумму долга и процент, либо по окончании срока возвращается вся сумма долга, а в течение всего срока два раза в год уплачиваются только проценты.

Предоставление государственных кредитов не исключает права на обращение местных органов к кредитным организациям. Это традиционно не свойственная им сфера деятельности, поскольку доступ местных бюджетов к внешним источникам ограничен и жестко регламентирован, что обеспечивает увязку местных бюджетов с государственным, а также контроль государства над местными бюджетами и всей хозяйственной политикой на местах.26 И хотя в настоящее время местные власти более автономны, тем не менее контроль государства сохраняется: функцию финансирования местных бюджетов Великобритании выполняет специализированная государственная структура под названием «Public works loans». Это учреждение существует с 1815г. и обеспечивает значительную часть займов местных органов Великобритании.27 Оно предоставляет ссуды по квотам и по проценту, которые установлены Правительством Великобритании. Местные власти могут взять заем и в другом месте, но условия его будут менее выгодными, поскольку займы у банков, которые активно включились в кредитование местных органов власти с 1980-х годов, осуществляются на рыночных условиях.

Отличительной особенностью займовой деятельности местных органов власти от займовых операций Правительства Великобритании является то, что основная часть займов последнего связана с расходами, которые можно назвать непроизводительными, а полученные денежные суммы используются как платежное средство. В противоположность им займы местных органов предназначены для финансирования инвестиций в предприятия экономической и социальной инфраструктуры, а сами эти органы выступают на денежном рынке как предприниматели, мобилизующие финансовые ресурсы для хозяйственных целей.

3.2 Расходы местных бюджетов

Развитие экономики в современных условиях вызывает необходимость в осуществлении за счет бюджетных средств, в основном местных бюджетов, финансирования таких мероприятий, которые не приносят доходов. Это в первую очередь затраты на социальную и экономическую инфраструктуру. К экономической инфраструктуре относятся отрасли, непосредственно обслуживающие материальное производство, -- энергохозяйство, дорожное строительство, транспорт, водоснабжение, подготовка территории для промышленного использования, жилищное строительство, к социальной -- отрасли, связанные с воспроизводством рабочей силы, -- образование, здравоохранение, социальное обеспечение.28

В зависимости от характера использования средств и источников финансирования расходы подразделяются на текущие и капитальные. Бюджеты по этим видам затрат составляются раздельно. Текущими расходами являются затраты, связанные с эксплуатацией принадлежащей местным властям собственности и осуществлением их повседневной деятельности. Бюджет капиталовложений предусматривает затраты на строительство жилых домов, путей сообщения, связи и других объектов. Появление данного направления расходов было связано прежде всего с необходимостью восстановления хозяйства после второй мировой войны. Основной задачей бюджета капиталовложений является то, что он намечает планы привлечения активов, необходимых для осуществления этой цели, определяет иерархию приоритетов в услугах, а также является основным инструментом управления инвестиционных активов.

Бюджет капиталовложений, или инвестиционный, и текущий, или операционный, имеют то общее, что оба выражают политику, вырабатываемую на местном уровне в рамках предоставления услуг.

4. Бюджетный процесс

Каждое звено бюджетной системы Великобритании самостоятельно составляет, рассматривает, утверждает и исполняет свой бюджет. В Великобритании отсутствует и единая система контроля за исполнением бюджета. Поэтому в организации деятельности соответствующих органов существуют определенные различия. Все это требует раздельного рассмотрения бюджетного процесса в центре и на местах.

4.1 Государственный бюджет

Как уже отмечалось, в Великобритании не существует бюджета в виде единого закона, санкционирующего государственные доходы и расходы. Ежегодно принимаются два основных финансовых закона, регулирующих вопросы бюджета, -- закон об ассигнованиях, предметом которого являются государственные расходы, и закон о финансах, в котором отражаются государственные доходы и их источники.

Периодически принимаются дополнения к Закону о консолидированном фонде, цель которых состоит в постоянном контроле за расходованием государственных средств в течение финансового года, начинающегося (с 1854г.29) с 1 апреля и заканчивающегося 31 марта.

Согласие Парламента на расходование государственных средств было признано необходимым в XVII в. Билль о правах 1689г. закрепил положение о том, что взимание сборов в пользу и распоряжение Короны без согласия Парламента на более долгое время и иным порядком, чем установлено Парламентом, незаконно. Этот принцип развился из обычая, предписывающего Парламенту ежегодно принимать законы о расходовании государственных средств. Правительство Великобритании не имеет права расходовать государственные средства и вводить новые налоги без согласия Парламента. Право определять финансовую политику и распоряжаться государственными финансами в пределах средств, вотированных Парламентом, принадлежит Правительству Великобритании.

Финансовые билли -- исключительная прерогатива Палаты общин: «Если финансовый закон, принятый Палатой общин и отосланный в Палату лордов поменьшей мере за месяц до окончания сессии, не будет принят без поправок Палатой лордов в течение месяца после указанной отсылки, то этот закон, если не последует иного решения Палаты общин, будет представлен Его Величеству и с изъявлением королевского одобрения станет Актом Парламента, хотя Палата лордов его и не приняла».30 К каждому финансовому закону при отсылке в Палату лордов и при представлении на одобрение Его Величества прилагается свидетельство за подписью спикера Палаты общин, удостоверяющее, что это именно финансовый закон.

В ст.1(2) Закона о парламенте 1911г. финансовый закон определен как закон, который, по мнению спикера Палаты общин, содержит только постановления, касающиеся всех или какого-либо из следующих предметов, а именно: установления, отмены, сбавки, изменения или регулирования обложений; назначения платежей из Консолидированного фонда, Государственного ссудного фонда или сумм, отпущенных Парламентом на оплату публичного долга или на какую-либо другую финансовую цель; изменения или отмены подобных назначений; открытия кредитов, образования запасного фонда; предназначения, получения, хранения, выдачи или проверки счетов, относящихся к публичным финансам; заключения, гарантии, погашения займа; второстепенных вопросов, связанных с вышеперечисленными или с одним их них.

Право внесения в Палату общин законодательных предложений о расходовании денежных средств и налогообложении принадлежит исключительно Правительству, хотя формально бюджетная инициатива исходит от Короны.

Проект государственного бюджета составляет Казначейство. Ежегодно 1октября оно направляет циркуляр отдельным департаментам, министерствам и ведомствам, требуя от них смету расходов на следующий финансовый год, а от департаментов внутренних доходов, таможенных пошлин и акцизов -- сметы доходов. Министерства и ведомства разрабатывают сметы по установленной классификации расходов и передают их Казначейству, которое проверяет и уточняет их.

Все расходы и доходы классифицируются в государственном бюджете в определенном порядке, обеспечивающем необходимую детализацию и группировку однородных данных. Классификация расходов государственного бюджета предусматривает деление их на классы, главы и статьи. Расходные сметы рассматриваются Казначейством и Кабинетом министров.

Финансовая инициатива Короны в отношении расходной части бюджета и налогообложения основывается на практике, проистекающей из обычая. Корона, осуществляющая функции управления через Правительство, сообщает о финансовых потребностях Правительства Палате общин, которая уполномочена изыскать и предоставить необходимые средства путем обеспечения получения соответствующих доходов государственной казной. До тех пор, пока Короной не заявлено о необходимости изыскания средств, Палата общин не вправе рассматривать бюджетные предложения Правительства, касающиеся как государственных расходов, так и государственных доходов.

Предложения по бюджету оглашаются в так называемый бюджетный день в Палате общин Канцлером Казначейства в его ежегодном Заявлении по вопросам финансов и докладе по бюджету. Канцлер Казначейства входит в состав коллегии Казначейства, состоящего из лордов -- уполномоченных Казначейства: первого лорда Казначейства, которым является Премьер-министр, Канцлера Казначейства, Министра финансов и нескольких младших лордов Казначейства. Канцлер Казначейства является членом Палаты общин и единственным должностным лицом, выполняющим обязанности финансового характера.

Предложения по бюджету вносятся Канцлером от имени Правительства Великобритании в виде смет министерств и центральных ведомств. Перед началом очередного финансового года они представляют в Министерство финансов заявки на выделение бюджетных средств в виде сметы предполагаемых расходов. Министр финансов Великобритании несет ответственность за согласование конкурирующих требований различных министерств и ведомств, за подготовку проекта бюджета для представления в Парламент и осуществление контроля за балансом государственных расходов и доходов. В своих бюджетных предложениях он обязан сформулировать и обосновать требования по ежегодным ассигнованиям в целях обеспечения потребностей государственного управления.

Для подготовки соответствующих материалов в структуре Казначейства имеется группа отделов, занимающихся государственными расходами и доходами. В их функции входит регулирование вопросов налогообложения и иных источников доходов, планирование государственных расходов путем подготовки так называемой Белой книги, прогнозирующей государственные расходы на 15-летний период.

Информирует Палату общин о финансовых итогах истекшего года Канцлер Казначейства. Он же делает общий обзор экономического состояния страны, на основании чего им даются примерные оценки необходимых доходов и расходов в новом финансовом году, вносит предложения о сохранении, увеличении или сокращении действующих налогов либо об установлении новых.

В подготовке проекта бюджета участвуют также Межминистерский комитет по определению государственных расходов, осуществляющий ориентировочное определение государственных расходов на перспективу, и Межминистерский комитет по бюджету, разрабатывающий рекомендации по подготовке проектов годовых бюджетов.

Особенностью процедуры принятия государственного бюджета в Великобритании является то, что законопроекты об ассигнованиях и финансах обсуждаются и принимаются Парламентом раздельно.

Проект бюджета рассматривается Комитетом всей Палаты общин, заседающим в качестве Комитета по ассигнованиям, когда речь идет об утверждении сметы государственных расходов. Когда же стоит вопрос об утверждении государственных доходов, Палата общин заседает в качестве Комитета путей и средств. Таким образом, решения «Комитета по ассигнованиям санкционируют расходы; решения Комитета путей и средств обеспечивают удовлетворение расходов денежными средствами».

Вопрос о согласовании расходной части бюджета ставится на обсуждение вначале очередной сессии Палаты общин вскоре после тронной речи Королевы. Проект расходной части бюджета включает:

-- основные сметные предложения, относящиеся как к текущему, так и к следующему финансовому году;

-- авансируемые расходы;

-- дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год;

-- сметы сверхнормативных расходов.

Для рассмотрения расходной части бюджета выделяется 29 сессионных дней до 5 августа. Заседание Комитета по ассигнованиям Палаты общин представляет собой заседание всей палаты, но под председательством не спикера, а председателя комитета или его заместителя. Расходная часть бюджета обсуждается постатейно, и по каждой статье принимается отдельное решение.

Общая сумма государственных расходов определяется в несколько стадий. Сначала одобряется смета, предусматривающая выделение денежных средств, необходимых для покрытия государственных расходов с начала финансового года и до принятия закона об ассигнованиях. Эти средства, выделенные в результате одобрения части годовой сметы расходов, рассматриваются как аванс основной суммы ассигнований, которая утверждается только к концу июля. В это время получает одобрение Короны и становится законом билль об ассигнованиях, санкционирующий государственные расходы. Кроме того, предусмотрены три специальные даты. Во-первых, не позднее 10 февраля должны быть представлены «зимние» дополнительные сметы расходов на текущий финансовый год. Во-вторых, до 18 марта должны быть определены специальные сметы расходов Министерства обороны на следующий финансовый год, «весенние» дополнительные сметы расходов и сметы сверхнормативных расходов. В-третьих, устанавливается дата для обсуждения всех наиболее важных статей расходов военных и гражданских ведомств.

Процедура обсуждения в Парламенте Великобритании предложений по расходной части бюджета, за исключением некоторых особенностей, является такой же, как и при проведении дебатов по другим вопросам. Голосование по каждому пункту оформляется в виде резолюции о предоставлении денежных средств Короне.

Ни одна категория государственных расходов не может быть внесена в законопроект об ассигнованиях без резолюции Палаты общин, разрешающей выделение соответствующих средств. При этом Палата общин не может ни изменить цели ассигнований, ни увеличить сумму расходов, требуемую Правительством. Она только может либо вовсе отказать в данном ассигновании, либо уменьшить требуемую сумму.

В резолюции Палаты общин должны указываться запрашиваемая сумма, период, на который предоставляются соответствующие средства, и цель ассигнований. Об обсуждении сметных предложений в отведенные для этого дни сессии делается уведомление одним из министров, однако в соответствии со сложившейся практикой статьи расходной части бюджета, которые должны быть обсуждены, определяются оппозицией. В предпоследний день обсуждения расходной части бюджета рассматриваются все статьи, по которым не были приняты резолюции, а в последний -- все оставшиеся к этому времени резолюции проходят стадию доклада палате. После одобрения Палатой общин резолюции по расходной части бюджета они сводятся в ежегодно принимаемый закон об ассигнованиях, санкционирующий расходование средств из Консолидированного фонда.

Проект доходной части бюджета может быть внесен на обсуждение Палаты общин в любое время после подготовки ответа на тронную речь Королевы. В целях утверждения денежной суммы, необходимой для покрытия уже одобренных расходов, Палата общин, как уже отмечалось, заседает в качестве Комитета путей и средств. Основными функциями этого Комитета являются рассмотрение вопросов налогообложения и проведение голосования по ним; дача санкции на производство платежей в Консолидированный фонд или Национальный фонд займов.

Резолюция названного Комитета необходима в следующих случаях:

-- при установлении новых налогов;

-- при продлении срока действия соответствующих налогов;

-- при увеличении ставок налога;

-- при расширении круга налогоплательщиков;

-- при установлении налоговых льгот;

-- при выпуске государственных займов.

После обсуждения каждого бюджетного предложения принимается резолюция Палаты общин. Так как финансовый год уже идет, резолюции Комитета путей и средств имеют силу в течение четырех месяцев (с марта-апреля по август) при условии, что они будут одобрены Палатой общин в течение оставшихся сессионных дней и что финансовый законопроект, основанный на этих резолюциях, пройдет второе чтение не позднее, чем через 25 сессионных дней после утверждения палатой резолюции, и будет одобрен Короной в течение четырех месяцев после принятия резолюции Комитетом.

Резолюции являются основой билля о финансах, который обобщает их в виде положений обо всех источниках государственных доходов. Процедура его прохождения в Палате общин отличается от процедуры рассмотрения обычного билля тем, что он не должен проходить две стадии рассмотрения в один и тот же день и, кроме того, не разрешается вносить предложения о поправках, которые могли бы увеличить суммы, уже согласованные Палатой общин.

Обеспечивает исполнение государственного бюджета Министерство финансов Великобритании в лице Канцлера Казначейства, который контролирует также финансовые службы остальных министерств и ведомств, в частности, при помощи установления форм финансовой отчетности.

Централизованный контроль и наблюдение за расходами средств в течение финансового года осуществляется через так называемую Финансово-информационную систему, в которой готовятся регулярные доклады, раскрывающие траты и оценку результатов. Департаменты составляют предполагаемые квартальные расходы, согласованные с Казначейством. Более подробная информация по ежемесячному наблюдению содержится в аналитических докладах о поступлениях и платежах Консолидированного фонда, утверждаемых Канцлером Казначейства. Полугодовые сведения о расходах совместно с требуемыми изменениями бюджетов предоставляются департаментами, каждый из которых имеет внутреннюю систему наблюдений. Полученные результаты составляют основу публикуемых документов по расходам.

Парламентский контроль за расходованием бюджетных средств слагается, во-первых, из проверки смет расходов, представляемых Палате общин министерствами при утверждении закона об ассигнованиях, и, во-вторых, из проверки отчетов о расходовании средств, осуществляемой Комитетом по публичной отчетности. Сюда же можно отнести и общий контроль за соблюдением финансового законодательства.

Действующая система финансового управления и контроля за исполнением государственного бюджета Великобритании в основном сформировалась в середине XIX в. и практически была неизменной до 70-х годов нынешнего столетия. Среди наиболее существенных изменений следует назвать прежде всего введение в 1976г. так называемой системы лимита наличности -- чистой суммы наличных средств, которая может быть израсходована в финансовом году. До этого основным элементом расходов был объем необходимых товаров и услуг.33 С 1982г. лимит наличности стал одним из основных инструментов контроля за правительственными расходами.

В этот же период активизируется и Парламент Великобритании, который в течение длительного времени играл довольно пассивную роль. Более того, на парламентской сессии 1982--1983гг. было введено новое правило о закреплении трех дней в сессии для дебатов по вопросам контроля за расходами, представленными комитетами.

Парламентский контроль основывается на докладе Генерального контролера и ревизора. С 1983г. он назначается Правительством Великобритании на основании резолюции Палаты общин, предложенной Премьер-министром с одобрения Комитета по публичной отчетности. В обязанности Генерального контролера и ревизора входит проверка отчетов о расходовании средств министерствами и подчиненными им организациями, а также контроль за тем, чтобы все доходы министерств вносились в Консолидированный фонд. Все доходы, получаемые любым министерством, передаются в Банк Англии и вносятся на счет Министерства финансов -- в Консолидированный фонд. Деньги из него могут расходоваться только по разрешению Парламента. Генеральный контролер и ревизор вправе отказать в выдаче средств из фонда, если соответствующие расходы не санкционированы Парламентом Великобритании.

Генеральный контролер и ревизор возглавляет учрежденное в 1984г. в соответствии с Законом о национальной ревизии 1983г. Национальное ревизионное ведомство, пришедшее на смену Департаменту по контролю и ревизии, который был образован еще в 1866г. В Национальном ревизионном ведомстве числится около 900 ревизоров. Они проводят ревизию отчетов министерств и других государственных учреждений. На основе проводимой названным ведомством ревизии составляется доклад, представляемый Комитету по публичной отчетности, образованному в 1918г. Он состоит из 15 членов, и его председателем неизменно является один из лидеров официальной оппозиции, который занимал в свое время министерский пост. При проверке финансовой отчетности министерств в этот Комитет вызываются высшие должностные лица министерств. Комитет по публичной отчетности основывает свою деятельность на докладе Национального ревизионного ведомства, в котором указываются все случаи нарушения в расходовании средств, злоупотребления и неправильности в использовании. Доклады Комитета по публичной отчетности ежегодно обсуждаются Палатой общин.

Постоянное упоминание Палаты общин лишний раз подчеркивает ее роль в вопросах контроля над финансами Великобритании. Кстати, именно место, занимаемое Палатой общин в рассматриваемой сфере, позволило сэру Эдварду Феллоусу сделать заявление о том, что в Великобритании осуществляется не парламентский контроль над финансами, а контроль «только со стороны Палаты общин».

4.2 Местный бюджет

Каждый местный орган Великобритании имеет свой собственный стиль управления и работает в присущем ему ритме. Таким образом, не может быть универсальной модели бюджетного процесса, структуры местного бюджета и оформления бюджетных документов местного органа управления Великобритании.

Местный бюджет может быть определен как предварительная оценка финансовых последствий предполагаемой деятельности органов местного управления на 12-месячный период. Эта деятельность определяется политикой, проводимой на местном уровне для достижения определенных целей исходя из финансовых ресурсов, которыми располагают органы местного управления.

Вопросы, требующие предварительного решения, рассматриваются обычно специальной комиссией -- Комиссией по ориентации, состоящей из членов местного органа власти. Она изучает доклады, представленные местными органами и руководителем финансовой службы, согласованные с руководителями других служб. После рассмотрения представленной информации и заслушивания мнений Комиссия определяет основные положения, по которым будет проходить подготовка годового бюджета. При этом соответствующие полномочия Комиссии по ориентации, начальника финансовой службы и начальников служб местного органа обычно уточняются в финансовом регламенте, в котором закрепляются также порядок ведения бухгалтерской отчетности и подробности подготовки бюджета, выплаты заработной платы и пенсий, отношений с банками, страхования и т.д. Сроки подготовки местных бюджетов могут быть разными. Они зависят от существующих на местах структур, количества комиссий, а также от того, как часто эти комиссии собираются.

Предложения по статьям местного бюджета могут составляться двумя методами:

-- финансовая служба готовит подробные планы на основании данных, которые ей представляют службы;

-- службы сами составляют планы, а финансовая служба производит суммирование окончательных результатов.

Как правило, на практике используемый метод составления предложений находится между двумя крайностями и может изменяться даже внутри одного органа местного управления в зависимости от численности бухгалтерского персонала различных служб. То же справедливо и в отношении формы представления бюджетных данных, а вот что касается содержания, то оно едино и включает в себя так называемые объективные разделы на каждый тип расходов по каждой службе и субъективные разделы, которые в сгруппированном виде представляют типовые разделы: персонал, транспорт, услуги и т.д. Содержатся в проектах местных бюджетов и анализы колебаний между бюджетом предыдущего года и предполагаемым бюджетом. Этот анализ показывает изменения, вызванные инфляцией, обязательными расходами и новыми статьями в бюджете. До окончательного формирования проекта в годовой бюджет и утверждением его Комиссией по ориентации производится корректировка различных показателей с учетом возможных темпов инфляции и непредвиденных расходов, которые, возможно, могут возникнуть в будущем году. После завершения подготовительных мероприятий бюджет передается на рассмотрение Комиссии представителей местного органа власти, которая рекомендует его Общему собранию совета. На этом этапе в бюджете уже определены плановые и непредвиденные расходы, учтены государственные дотации и уточнена квота местных налогов. Местный бюджет представляет Председатель Комиссии по ориентации -- как правило, руководитель финансовой службы. Представители вправе отклонить или изменить предложения, представленные на их рассмотрение, но обычно сложных вопросов на этом этапе не возникает, так как все согласуется в ходе подготовки бюджета, и в большинстве случаев принятие местного бюджета Общим собранием совета является чисто формальной процедурой.