Пути повышения устойчивости бюджета местного самоуправления и направления совершенствования бюджетного планирования в Республике Беларусь

В правовом понимании бюджет представляет собой локальный нормативный акт с ограниченным сроком действия. Его отличительная черта - документ о бюджете принимается в обязательном порядке. В качестве финансового закона территориального сообщества он подлежит исполнению как органа ми местной власти, так и гражданами.

Большинство мер, намечаемых местным самоуправлением, не могут быть выполнены в течение одного года. Поэтом программы должны содержать элемент прогноза на период до пяти лет в оптимистическом и пессимистическом вариантах.

Из необходимости своевременного утверждения местного бюджета вышестоящие органы в соответствии с законодательством должны довести до органов местного самоуправления нормативы бюджетной обеспеченности, нормативы отчислений от республиканских и других налогов и обязательных платежей.

2.2 Процедура разработки и принятия местного бюджета в Республике Беларусь

Местные Советы самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют бюджеты соответствующих территорий в интересах населения. Через местные бюджеты реализуется государственная программа в области социального развития, что требует значительных материальных и финансовых ресурсов.

Доходы, зачисляемые в местные бюджеты, распределяются между областными, районными, городскими, сельскими и поселковыми бюджетами в зависимости от территориального уровня местных Советов в соответствии с законом "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь" и другими законодательными актами.

Финансовые ресурсы местных бюджетов формируются за счет собственных (закрепленных) доходов и налогов; отчислений от общереспубликанских государственных налогов и доходов; дополнительных источников доходов, устанавливаемых самостоятельно местными Советами; дотаций, субсидий, субвенций из вышестоящих бюджетов.

Местные Советы не имеют права увеличивать нормативы отчислений в свои бюджеты от общереспубликанских налогов и доходов. Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, иных социальных нормативов.

Функция обеспечения органов местного самоуправления осуществляется в целях соблюдения Конституции, законов Республики Беларусь, актов Президента Республики Беларусь, выполнения решений Совета и решений вышестоящих государственных органов, принятых в пределах их компетенции, исполнения законодательства Республики Беларусь по вопросам военной службы всеми должностными лицами и гражданами, предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями, расположенными на подведомственной исполкому территории, а также соблюдения законности и общественной безопасности на подведомственной ему территории.

Исполнительный комитет организует получение доходов местного бюджета и их использование по целевому назначению; разъяснение законодательства Республики Беларусь и оказание юридической помощи населению; прием населения руководителем исполкома и его структурных подразделении; долевое участие в социальном и экономическом развитии территории, предприятий, организаций, учреждений и объединений.

Процедура разработки и принятия бюджета должна быть детально изложена в регламенте Совета. Проект готовится, как правило, исполнительным органом. Лишь в части расходов, предусмотренных на содержание Совета, подготовку целесообразно вести в рамках представительного органа. До рассмотрения на сессии проект следует обнародовать для всеобщего обсуждения гражданами, которые являются налогоплательщиками и получателями бюджетных средств. Это обеспечивает публичность бюджета и как никакое иное средство побуждает население к участию в местном самоуправлении. Предложения и возражения граждан не могут ухудшить качество проекта, поскольку Совет вправе принять их во внимание или отвергнуть. Утвержденный бюджет подлежит опубликованию вместе со всеми приложениями. Регламент при этом должен в рамочной форме назвать основные разделы бюджета.

Решение о бюджете есть акт, который может иметь обратную силу, поскольку если оно принято после начала текущего бюджетного года, все равно вступает в действие с 1 января этого года. Хотя в строгом смысле слова правовая норма может действовать только в будущем и не может регулировать ранее сложившиеся отношения и местным органам власти в принципе запрещено издавать предписания с обратным действием в соответствии с требованиями правового государства. Но для бюджета сделано исключение на том основании, что заранее известно время его действия - в течение календарного года. До принятия нового бюджета могут применяться отдельные части старого бюджета. Представительный орган не вправе делегировать полномочия на утверждение бюджета какому-либо иному органу, те же требования предъявляются к его изменению. По обсуждению бюджета не проводятся также референдумы, поскольку специфика документа исключает однозначный ответ на вопрос. Имеются определенные особенности его содержания. Большинство его норм имеют внутреннюю направленность и побуждают к деятельности властные органы местного самоуправления, хотя не исключается подчинение им и третьих лиц.

Первая обязанность, которая вытекает из бюджета для исполнительного органа, состоит в том, чтобы обеспечить своевременное и полное поступление предусмотренных средств. Для этого бюджет содержит целый блок организационно-правовых норм, касающихся компетенции уполномоченных органов, прав и обязанностей участников бюджетных отношений.

Нормы внешнего действия касаются в основном определения источников средств. Они устанавливают обязанности жителей и хозяйствующих субъектов административно-территориальной единицы уплачивать местные налоги в установленном размере. Показатели бюджета трансформируются в полномочия, указания, разрешения и другие властные возможности местных органов. После его утверждения издаются многочисленные предписания с учетом обеспечения эффективности ведения финансового хозяйства в условиях беспрерывно меняющихся требований повседневной жизни. Основной объем этой работы выполняется исполнительными органами под надзором представительных и контролирующих институтов. Здесь они обладают довольно обширными полномочиями. В пределах бюджетных показателей могут уменьшать или увеличивать ставки налогов, освобождать некоторые субъекты от оплаты обязательных платежей и т.п. Все это требует особой прозрачности бюджетно-исполнительной работы.

Выше было установлено, что документ о бюджете является основой для регулирования всех доходов и расходов в течение календарного года. Поэтому уполномоченные местные органы обязаны реализовать основной объем своих полномочий в соответствии с бюджетом. Однако возникают зачастую обстоятельства, которые расстраивают предусмотренные в бюджете финансово-экономические пропорции и обусловливают необходимость изменений и дополнений в бюджет.

Понятие «дополнение» означает, что соответствующая работа базируется на принятом ранее основном документе о бюджете. Дополнение не может иметь самостоятельного значения, поскольку оригинальный бюджет сохраняет свое нормативное значение до конца финансового года. Дополнение может изменять какой-либо раздел основного документа, но системно рассматривается как его органическая часть. Не изменяется ситуация и в том случае, если в течение года будет принят ряд дополнений. Этим обеспечивается принцип единства бюджета.

Если необходимо осуществлять радикальные изменения, речь может идти о принятии новой редакции бюджета, которая будет действовать только до окончания года, не имея обратной силы.

Об обратном действии норм необходимо делать специальные оговорки. Хотя в законодательстве эта проблема не решена, но логика подсказывает, что обратное действие бюджетные нормы могут иметь лишь при условии их принятия не позднее 30 июня текущего года. Содержательные изменения и дополнения могут касаться любой части (раздела) бюджета.

Подготовка изменений и дополнений осуществляется в том же порядке, что и первоначальный бюджет, что следует предусматривать в регламентах местных органов власти. Изменения могут быть утверждены самое позднее 31 декабря текущего финансового года.

Право на принятие и дополнение бюджета по решению местного представительного органа является одной из гарантий суверенности местного самоуправления.

Без выполнения корректировочных процедур не допускается произвольное изменение объемов и направлений финансовых решений местного самоуправления. При внесении изменений и дополнений в разделы, ранее согласованные с контролирующими органами, требуется получение их повторного разрешения.

2.3 Бюджетный процесс и его основные принципы

Бюджетный процесс - регламентированная Конституцией Республики Беларусь, актами Президента Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «О бюджетной системе РБ» и другими нормативными актами деятельность государственных органов по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов.

Для эффективного регулирования финансового хозяйства требуется тщательный учет исходных начал разработки и исполнения бюджета, конечная задача которых состоит в обеспечении надежного финансового положения муниципального образования. Отдельно можно вести речь о принципах самого бюджета, но только они одни не могут обеспечить безубыточное хозяйствование, ибо простой хозяйственный баланс зачастую больше скрывает, чем обнажает. Принципы характеризуются определенной статичностью и внутренне присущи бюджетному планированию независимо от изменяющихся экономических и политических условий.

Организационный принцип означает, что бюджет разрабатывается, утверждается и исполняется уполномоченными для этого органами. Поскольку бюджет утверждается местным Советом, то его председателю должна принадлежать решающая роль в подготовке проекта документа. Исполнительный комитет ведет финансовое хозяйство на основе бюджета.

Принцип полноты бюджета означает, что бюджет должен включать все предполагаемые в финансовом году доходы и расходы. Это требование вытекает из самой сути планирования, которое возможно при учете всех данных. Бюджет, не учитывающий данное требование, отражающий финансовые показатели лишь частично, не может выполнить свои функции по координации, выравниванию, безопасности финансовых отношений. Если некоторые расходы не будут включены в бюджет, то возникшие в течение финансового года потребности останутся непокрытыми. С другой стороны, настолько же важно полное отражение всех доходов бюджета, чтобы рассчитать наличие финансовой возможности. Следует подчеркнуть, что брутто-план должен отражать все доходы и расходы по отдельности.

Принцип единства бюджета требует, чтобы все доходы и расходы предусматривались в единственном документе. Из этого следует, что наряду с утверждаемым местным Советом депутатов бюджетом не может ни при каких условиях существовать еще какой-либо аналогичный документ. Все финансовые намерения (выше показано многообразие отраслевых планов) должны быть объединены в консолидированном бюджете и включены в единый документ. Единство необходимо и с точки зрения обеспечения обозримости и контроля за использованием бюджетных средств. В ином случае разбросанные по различным фондам средства окажутся просто вне внимания со стороны депутатов со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями в виде коррупции, хищений и других тяжких преступлений. После утверждения бюджета средства в установленном порядке могут перечисляться на расчетные счета бюджетных организаций в соответствии с их сметами.

В последнее время в Беларуси стало популярным созданию различных внебюджетных фондов. Модельный законодательный акт СНГ (ст. 42) предоставляет представительным органам местного самоуправления право образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законами. Закон Республики Беларусь о местном управлении и самоуправлении предоставляет такое право и исполнительным комитетам.

Во внебюджетные фонды местного самоуправления включаются:

- дополнительные доходы и сэкономленные финансовые ресурсы, полученные за счет организованных Советами, исполнительными комитетами мероприятий по решению экономических и социальных проблем;

- добровольные взносы и пожертвования граждан, предприятий, организаций, учреждений и объединений;

- доходы от выпуска местных займов, ценных бумаг и проведения аукционов, выставок, концертов и других мероприятий;

- штрафы, взимаемые за получение предприятиями, организациями, учреждениями, объединениями необоснованной прибыли в связи с завышением цен (тарифов) на продукцию (работы, услуги);

-штрафы за загрязнение окружающей среды и другие нарушения природоохранного законодательства Республики Беларусь, санитарных норм и правил, а также платежи, компенсирующие нанесенный ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

- другие внебюджетные средства.

Средства внебюджетных фондов находятся на специальных счетах, открываемых в учреждениях банков, и изъятию не подлежат.

Главные распорядители средств внебюджетных фондов представляют местным финансовым органам в установленные сроки отчеты об исполнении доходов и расходов этих фондов.

Советы, исполнительные комитеты могут создавать внебюджетные фонды совместно с вышестоящими и нижестоящими соответственно представительными или исполнительными и распорядительными органами.

Контроль за использованием средств внебюджетных фондов и внебюджетных средств осуществляется Комитетом государственного контроля Республики Беларусь, его территориальными органами и соответствующими вышестоящими местными исполнительными и распорядительными органами. Оперативный контроль осуществляется местными финансовыми и налоговыми органами.

Советы, исполнительные комитеты с согласия предприятий, организаций, учреждений, объединений и населения могут объединять их средства, а также бюджетные и внебюджетные средства на строительство, расширение, ремонт и содержание на долевых началах объектов социальной и производственной инфраструктуры и на природоохранные мероприятия.

Из принципа единства вытекает такое требование бюджета, как ясность бюджета (прозрачность), что является предпосылкой точного исполнения и эффективного контроля. Прозрачность бюджета достигается тем, что наглядно показывается, на каких основаниях и из каких источников будут поступать в конкретных объемах средства, а с другой стороны, указываются цели финансирования и предусматриваемые суммы расходов. Ясность бюджета достигается через его широкое распространение и разъяснение. При этом следует обращать внимание на такие показатели, как сокращение управленческих расходов, создание новых рабочих мест, строительство объектов социальной сферы и т.д. Технически наглядность бюджета достигается также и путем его структурирования на отдельные разделы и подразделы.

Ключевой задачей бюджета является достижение сбалансированности между требуемыми для выполнения задач самоуправления и имеющимися финансовыми средствами. Бюджет есть важнейший инструмент упорядочивания местных финансов, поэтому местный Совет обязан в первую очередь обеспечивать фундаментальное требование о согласованности потребности в средствах с имеющимися возможностями их получения. Рациональное ведение финансового хозяйства основывается в первую очередь на максимально возможном ограничении расходов, что, как показывает практика, только и может обеспечить надлежащее выполнение задач местного самоуправления. Естественно, речь не может идти о манипуляции цифрами с целью занижения расходов и повышения доходов. Сбалансированным может быть только точный бюджет, в котором с учетом детальной оценки нашли отражение реально значимые публичные проблемы.

Действующее законодательство устанавливает принцип ежегодного составления бюджета. В более стабильной экономической ситуации можно было бы думать о переходе к более длительному бюджетному планированию. Сегодня же многолетние проекты, как правило, подвергаются многократным корректировкам. Годичный принцип как раз и подстраховывает от принятия необоснованных, несбалансированных решений на необозримый период и обеспечивает тщательное взвешивание и перепроверку каждого этапа реализации многолетних проектов.

Принцип экономного расходования финансовых средств всегда находил должное отражение в законодательстве и имеет при ведении местных дел центральное значение. Экономность не означает расходование как можно меньшего количества денег, речь должна идти о рациональном распоряжении средствами.

Бюджет направлен в будущее. Поэтому бюджет есть свод всех ожидаемых в учетном году поступлений и намеченных расходов. Юридическое значение фактора предварительности состоит в том, что местные органы обязаны заранее позаботиться об осуществлении нормотворческих процедур по принятию решения о бюджете.

В отличие от периода действия бюджета, который составляет один год, реальный срок жизни бюджета гораздо длительнее.

В течение календарного года бюджет только исполняется. В целом бюджетный период может быть разделен на ряд фаз:

а) подготовка бюджета путем разработки его проекта, который включает и финансовый план;

б) обсуждение и утверждение бюджета;

в) исполнение бюджета в соответствии с решением местного Совета об его утверждении;

г) представление отчета об исполнении бюджета;

д) проверка отчета и его утверждение.

В этом понимании понятие «бюджет» шире понятия «финансовый план», поскольку включает в себя другие фазы и элементы.

Первую фазу бюджетного процесса образует деятельность по составлению на основе инвестиционной программы и финансового плана проекта бюджета. По букве закона основную ответственность за это должен нести председатель местного Совета, который имеет возможность задействовать необходимых специалистов. Муниципальные образования должны утвердить положения о бюджетном процессе.

Технически работа над проектом осуществляется на различных участках, и в ней участвуют практически все служащие местного самоуправления.

Финансовое подразделение не может оценивать предложения отраслевых структур с точки зрения целесообразности проектов, но оно рассматривает возможности их реализации, сопоставляет суммы затрачиваемых средств с имеющимися возможностями. Финансовая служба на этом этапе выполняет координирующие функции и обеспечивает равномерное распределение имеющихся средств по отраслям самоуправления. Согласованные друг с другом проекты бюджетных планов отраслевых подразделений сводятся в единый местный бюджет.

Функциональные свойства бюджета требуют, чтобы его проект был разработан не позднее 1 ноября и к этому сроку представлен председателю местного Совета, которому надлежит организовать его квалифицированную экспертизу, обсуждение как депутатами, так и населением, а также представить в контролирующие органы. Оптимальный срок принятия бюджета - не позднее 1 декабря. В таком случае все заинтересованные начнут его исполнять с начала бюджетного года, проведя необходимую подготовку. Если бюджет не утвержден до 1 января планируемого года, расходование финансовых средств до утверждения бюджета производится по соответствующим статьям бюджета истекшего финансового года ежемесячно в размере одной двенадцатой суммы фактически произведенных расходов с учетом индекса потребительских цен.

Вторую фазу бюджетного процесса образуют действия по обсуждению представленного исполнительным комитетом проекта бюджета в представительном органе и его утверждение. Во всех местных Советах имеются для этого депутатские комиссии по плану и бюджету, что также подчеркивает значимость работы над вопросами бюджета. Комиссии наделены совещательными полномочиями, поскольку согласно Конституции Республики Беларусь утверждение бюджета относится к исключительной компетенции местного Совета депутатов. Однако комиссия вправе сформулировать свои рекомендации, которые подлежат обязательному рассмотрению на сессии Совета при утверждении бюджета.

Местный Совет при утверждении бюджета не связан предложенным исполкомом проектом. Ограничения могут вытекать из положений законодательства о местном самоуправлении, а также из заключенных местными органами договоров. В этом состоит также политическое значение бюджетного проекта, где избранные населением представители принимают решение о том, какие средства передаются в распоряжение исполнительной власти и на какие цели они могут направляться.

Центральное место в бюджетном процессе отводится исполнению бюджета, ибо все иные действия либо предшествуют исполнению, либо вытекают из него. Реализация бюджета позволяет провести в жизнь политические решения местного Совета в области экономического и социального развития.

Если в течение бюджетного года возникает потребность в существенных сверхплановых расходах, а все мероприятия по экономии средств не позволяют выровнять ситуацию, то исполнительный комитет обязан подготовить проект решения о дополнении бюджета и представить его на рассмотрение местного Совета депутатов.

Исполнение бюджета сопровождается ведением бухгалтерского учета и кассовыми операциями.

Исполнительный комитет на основе законодательства и решения местного Совета приобретает полномочия по ведению под свою ответственность финансового хозяйства, вследствие чего он обязан отчитаться об эффективности реализации его полномочий. Этой обязанности исполкома корреспондирует право представительного органа на получение отчета и проверку результатов хозяйствования.

Заключительный этап составляет утверждение местным Советом отчета об исполнении бюджета. Финансовый контроль есть важнейшее полномочие представительной власти. Для этого во многих странах начиная с парламентов и до общин создаются специализированные органы - счетные палаты, куда в первую очередь направляются исполнительными органами отчеты. Достоинством счетных структур является и то, что они располагают специально подготовленным для осуществления финансового контроля персоналом. К сожалению, в белорусском законодательстве не отражены в требуемой мере объем и задачи проверки исполнения бюджета.

Региональные органы Министерства финансов Республики Беларусь осуществляют ведомственный контроль исполнения бюджета и состояния финансовой отчетности на местах, проверяют целесообразность и рациональность расходования средств. Результаты ведомственной проверки обобщаются в доклад, который также направляется в местный Совет. Особое внимание в итоговой информации обращается на соблюдение финансового законодательства, правил ведения кассовых и валютных операций, осуществление расчетов. Специализированный контроль содействует предотвращению просчетов в работе местных органов, повышает уровень организации и хозяйственной отдачи местных финансов. При административном контроле государственных органов за местным самоуправлением необходимо руководствоваться п. 3 ст. 8 Европейской Хартии, согласно которому степень вмешательства контролирующего органа должна быть соразмерна значимости интересов, которые это вмешательство имеет в виду защитить. По итогам рассмотрения отчета об исполнении бюджета и с учетом докладов контролирующих органов местный Совет принимает решение об утверждении отчета, который направляется затем контролирующему органу, доводится до сведения населения. Этим фактически завершается бюджетный период. Представляется, что указанные действия не могут быть совершены позднее 31 декабря года, следующего за бюджетным. Оптимальный срок для них - апрель-май. Решение по отчету принимается на открытом заседании.

Опубликованию отчета должно предшествовать подробное информирование граждан о всей бюджетной работе, начиная с обсуждения финансовых планов и заканчивая обнародованием всех значимых действий в этой сфере. Как и в любом деле, здесь нужны последовательность и системность, которые позволяют пробудить у граждан интерес к местной политике. Трудно представить, что гражданин сможет дать объективную оценку отчету об исполнении местного бюджета, если он был знаком с его целями и основными данными. Каждый гражданин должен иметь возможность высказать свое мнение, в том числе и возражения.

Конечно, предложенная схема бюджетного процесса на уровне различных административно-территориальных единиц имеет свою специфику. Многие затруднения вызываются несвоевременным принятием вышестоящих бюджетов, и главным образом, недофинансированием местных расходов. В этой связи нормативы бюджетных отчислений поступают на место с задержкой, что не позволяет своевременно разработать окончательный проект местного бюджета.

2.4 Доходы и расходы местных бюджетов Республики Беларусь

Бюджет имеет доходную и расходную части. Доходная часть местного бюджета включает прежде всего собственные доходы.

В современных условиях поступление средств в государственный и местный бюджеты основывается на принципах доходности и эквивалентности. В этой связи различают налоги, с одной стороны, и сборы (платежи) - с другой.

Принцип доходности означает обязанность платить налоги без учета того, что определенному субъекту предоставляются какие-либо преимущества или с их наличием связаны какие-либо затруднения для местного сообщества.

В основе принципа эквивалентности лежит идея, что плата вносится за предоставленную публичным институтом услугу и она имеет значение встречного удовлетворения. Поэтому содержание эквивалентности включает в себя соразмерность стоимости (цены) услуги и суммы платежа. Покрытие финансовых затрат на оказание услуг осуществляется на практике через взимание сборов и внесение платежей. Они относятся к денежным средствам и отличаются этим от натуральных повинностей в виде выполнения работ. В итоге сборы представляют собой плату за предоставленную услугу учреждением публичной власти.

Сборы уплачиваются за действия органов управления (управленческий сбор), а платежи - за возможность использовать общественные учреждения или заведения (платежи за пользование). Сборы (платежи) отличаются от расчетов на рынке тем, что здесь проявляется элемент публично-правового принуждения, потому что местное самоуправление может признать обязательным принятие предлагаемой услуги, за которую устанавливается сбор.

Исходным для взимания сборов (платежей) является принцип справедливости. Поскольку пользователь получает определенные преимущества при использовании объектов, созданных всем сообществом, то издержки не должны распределяться на всех граждан. Плату должны в этой связи вносить те лица, которым предоставляется услуга. При этом не исключен учет среди других обстоятельств материальных возможностей плательщика. Публичный интерес может вызвать необходимость уменьшения сумм сборов или освобождать от них вообще. Правовой предпосылкой для взимания сбора является решение местного представительного органа. Однако недопустимо устанавливать произвольно виды и размеры сборов. Решение о введении сбора должно содержать указание на вид встречной услуги; круг лиц, обязанных платить сбор; обоснование соразмерности суммы платежа, порядок взимания, сроки, место платежа; возможные льготы; вступление в действие. Решение о сборах не может, как правило, иметь обратной силы. Исключение допустимо в случаях, когда новый сбор введен взамен отмененного, однако обязанности плательщиков не могут быть повышены задним числом.

Управленческий сбор представляет собой установленный в одностороннем порядке в конкретном размере платеж за совершаемые в интересах конкретного лица служебные действия. Размер платежа не должен превышать стоимости предоставляемой управленческой услуги. Сбор не должен взиматься за такие служебные действия, в которых превалирует общественный интерес, а также за устные решения. Примером свободных от сборов служебных действий является выдача разрешений, согласований и т.п. Местные сборы могут вводиться, если в законодательстве не установлено иное. При оказании управленческих услуг в сфере делегированных задач сборы взимаются в порядке, установленном в законодательстве.

Проект Налогового кодекса Республики Беларусь управленческие сборы именует пошлинами, определяя их как обязательные денежные платежи, уплачиваемые при совершении плательщиком либо в отношении плательщика юридически значимых действий. Проект также отмечает, что при установлении пошлин налоговая база и налоговый период могут не определяться.

Налоговое законодательство не регулирует многие отношения, связанные с поступлением платежей в местный бюджет. Здесь наряду со штрафами или иными санкциями за нарушения законодательства речь идет о суммах, которые взимаются за то, что органы местной власти создают учреждения или осуществляют иные мероприятия, которые дают преимущества определенному кругу лиц или которыми пользуются все находящиеся на соответствующей территории лица. Платежи полностью или частично возмещают затраты, связанные с созданием, приобретением, расширением, содержанием коммунальных предприятий и организаций. При определении величины компенсаций учитывается соотношение потребительской стоимости услуги и издержек, связанных с ее предоставлением. Если можно точно установить объем предоставления (Количество тонн вывозимых отходов, площадь убираемого участка улицы, прилегающего к жилому дому, и т.п.), величина платежа устанавливается соответственно принятым расценкам. Если точное установление объема предоставления невозможно или относительно сложно, особенно когда замеры связаны с высокими затратами, то учитываются примерные издержки на масштаб пользования (например, плата за отвод стоков). Здесь предусматривается, что платеж приблизительно соответствует объему пользования, но в отношении самоуправления достигается общая величина поступающих в качестве платы за пользование средств.

Публичноправовые платежи в определенной мере конкурируют с частноправовыми расчетами между потребителями и коммунальными учреждениями. Местные органы власти должны сами определить форму встречного удовлетворения: частноправовой расчет или публичноправовой платеж. Коммунальные субъекты хозяйствования не могут самостоятельно устанавливать ставки оплаты, их тарифы являются разновидностью публичноправовых платежей.

Таким образом, сборы и платежи устанавливаются исключительно с учетом издержек. В случаях с платежами необходимо последовательно проводить социальный принцип, согласно которому плательщик во взаимоотношениях с публичными учреждениями во всех случаях должен иметь материальные преимущества, что особо важно для учреждений образования, здравоохранения. Принцип эквивалентности не допускает, чтобы платежи превышали получаемые гражданами преимущества, иначе речь будет идти, по сути, о налогах.

Разновидностью публичноправовых платежей являются взносы, которые устанавливаются местными органами власти и уплачиваются группами лиц в целях создания и эксплуатации объектов, приносящих им материальную выгоду. Взносы также компенсируют издержки тем лицам, которые не имеют преимуществ. Взнос может быть введен до создания учреждения для его строительства или после приемки построенного объекта для возмещения затрат. Введению взноса предшествует издание соответствующего решения, которое должно определить круг лиц, обязанных уплачивать взнос, объект взноса обоснование размера взноса. Взнос уплачивается исходя из преимуществ обязанной стороны.

Как и республиканский бюджет, местные бюджеты финансируют мероприятия по социальной защите населения, но на региональном уровне.

В соответствии с действующим законодательством местные Советы депутатов получили право вкладывать имеющиеся у них свободные средства в хозяйственную деятельность, ценные бумаги, а также выдавать ссуды предприятиям или иным юридическим лицам.

Для финансирования данных расходов местные органы власти должны располагать устойчивой финансовой базой, которая в настоящее время в республике формируется в соответствии с действующим налоговым законодательством, законами «О бюджетной системе Республики Беларусь» и «О местном самоуправлении в Республике Беларусь».

Местные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, причем вмешательство любых органов или организаций в данный процесс не допускается. Контроль за исполнением местных бюджетов осуществляется через исполнительные органы и Контрольную палату Республики Беларусь.

Положение о порядке зачисления налогов и обязательных платежей в местные бюджеты устанавливает правила уплаты юридическими и физическими лицами в доход сельских, поселковых, районных, городских и областных бюджетов (далее - местные бюджеты) в белорусских рублях налогов и обязательных платежей, а также порядок их взыскания, возврата, зачета и распределения.

Учет операций с денежными средствами местных бюджетов осуществляется финансовыми управлениями (отделами) местных исполнительных и распорядительных органов, а также иными уполномоченными органами на открытых в банках счетах (субсчетах) № 3700ХХХХХ000К "Средства областных бюджетов" и № 3701ХХХХХ000К "Средства районных, городских, поселковых и сельских бюджетов", где "ХХХХХ" - код финоргана, в котором:

- первый знак "Х" - код области;

- второй и третий знаки "ХХ" - код района, города;

- четвертый и пятый знаки "ХХ" - сельские и поселковые исполкомы Советов депутатов, администрации районов города.

Коды финорганов присваиваются и утверждаются Министерством финансов Республики Беларусь и передаются в Национальный банк Республики Беларусь, открытое акционерное общество "Сберегательный банк "Беларусбанк", Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь, финансовые управления областных и Минского городского исполнительных комитетов.

Уплата (взыскание) платежей в местные бюджеты производится на основании расчетно-кассовых документов, оформленных в общеустановленном порядке.

Расчетно-кассовые документы на перечисление (взыскание) платежей в местные бюджеты должны содержать реквизиты: код платежа и учетный номер плательщика (УНН).

Код платежа проставляется в платежных поручениях и платежных требованиях в поле "Назначение платежа", в извещениях - в поле "Вид платежа" и представляет собой пятизначное число "XРРПП", где:

"X" обозначает вид платежа и принимает следующие значения:

0 - основной платеж, в том числе погашение недоимки по платежам в бюджет и налогового кредита;

1 - пеня;

2 - финансовая санкция (штраф);

3 - проценты по налоговому кредиту;

4 - возврат платежа;

6 - списание недоимки со счета дебитора плательщика;

7 - расчеты посредством проведения взаимозачета;

8 - расчеты ценными бумагами;

9 - распределение платежей между бюджетами;

"РРПП" - код раздела и подраздела, соответствующий последним четырем знакам одиннадцатизначного кода платежа классификации доходов бюджетов Республики Беларусь (бюджетная классификация). Перечень кодов платежей, зачисляемых в местные бюджеты, утверждается Министерством финансов Республики Беларусь и передается в финорганы, Национальный и другие банки Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь.

Платежи в местные бюджеты, не уплаченные в установленные сроки в добровольном порядке, взыскиваются со счетов плательщика и (или) со счетов его дебиторов инспекциями Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь в бесспорном порядке.

В процессе исполнения местных бюджетов осуществляются операции по зачислению (списанию) средств на счета (со счетов) местных бюджетов, которые не классифицируются как доходы: средства, передаваемые бюджетам других уровней, возврат позаимствованных из бюджета средств и средств излишнего финансирования текущего периода, а также средства, перечисляемые на субсчета местных бюджетов для последующего проведения расчетов с плательщиками. Данные операции оформляются платежным поручением, в котором в поле "Назначение платежа" проставляется код платежа, принимающий значения:

"0РРПП" - при передаче средств в бюджеты других уровней;

"09990"-при перечислении иных средств, которые не классифицируются как доходы местных бюджетов.

Уплата платежей в бюджеты городов, имеющих административно-территориальное деление, осуществляется как на счет городского бюджета, так и на его субсчета, открываемые в установленном порядке финансовым отделам администраций районов города (по одному субсчету).

2.5 Анализ бюджета местного самоуправления Республики Беларусь в 2006 г.

Согласно Закона Республики Беларусь от 31 декабря 2005 г. № 81-З «О бюджете Республики Беларусь на 2006г.» республиканский бюджет на 2006 год по расходам утвержден в сумме 26 638 162 084 тыс. рублей исходя из прогнозируемого объема доходов в сумме 25 508 162 084 тыс. рублей.

Установлен предельный размер дефицита республиканского бюджета на 2006 год в сумме 1 130 000 000 тыс. рублей. [3,с.42]

В 2006г. в местные бюджеты включены средства инновационных фондов, образуемых областными и Минским городским исполнительными комитетами, часть средств государственного фонда содействия занятости, а также средства внебюджетных фондов, создаваемых в соответствии с законодательством Республики Беларусь местными Советами депутатов или исполнительными и распорядительными органами.

В 2006 году в полном объеме зачисляются в бюджеты областей и г.Минска:

1. Налоги и сборы:

-подоходный налог с физических лиц;

-налог на недвижимость;

-земельный налог;

-экологический налог в части платежей за использование (изъятие, добычу) природных ресурсов и платежей за переработку нефти и нефтепродуктов организациями, осуществляющими переработку нефти;

-налог при упрощенной системе налогообложения;

-акцизы по вину, напиткам слабоалкогольным и винным (кроме акцизов на указанные товары, взимаемых при ввозе на таможенную территорию Республики Беларусь, а также уплачиваемых в бюджеты свободных экономических зон;

-единый налог с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц;

-единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции;

-налог на игорный бизнес;

-другие налоги и сборы.

2. Неналоговые доходы:

-за пользование банками денежными средствами местных бюджетов;

-по бюджетным займам, предоставленным за счет средств местных бюджетов;

-плата за размещение наружной рекламы;

-средства, полученные от реализации бесхозяйного имущества и кладов;

-арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной собственности, арендодателями которых являются местные исполнительные и распорядительные органы;

-иные поступления в соответствии с законодательством Республики Беларусь. [3,с.42]

В 2006 году:

Областные, Минский городской Советы депутатов, Советы депутатов базового территориального уровня вправе вводить на территории соответствующих административно-территориальных единиц следующие местные налоги и сборы:

- налог с продаж товаров в розничной торговле.

Плательщиками налога с продаж товаров в розничной торговле являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, и организаций, уплачивающих единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции), осуществляющие розничную торговлю товарами через торговые и иные объекты в соответствии с законодательством Республики Беларусь на территории соответствующих административно-территориальных единиц.

По налогу с продаж товаров в розничной торговле:

-объектом налогообложения являются операции по реализации в розничной торговой сети товаров (за исключением социально значимых товаров, сохранив на 2006 год перечень таких товаров, установленный Советом Министров Республики Беларусь, а также бензина и дизельного топлива);

-налоговая база определяется как выручка от реализации плательщиками товаров исходя из розничных цен без включения в них налога с продаж товаров в розничной торговле;

-налоговые ставки устанавливаются в размере, не превышающем: при реализации товаров, ввезенных на таможенную территорию Республики Беларусь и выпущенных в свободное обращение в Республике Беларусь, - 15 процентов налоговой базы, других товаров - 5 процентов налоговой базы. [3,с.44]

Сумма налога с продаж товаров в розничной торговле устанавливается как надбавка к цене реализуемых товаров с учетом налога на добавленную стоимость и исключается из выручки при исчислении налогов, сборов и иных платежей, уплачиваемых в бюджет, в том числе в государственные целевые бюджетные фонды;

- налог на услуги.

Плательщиками налога на услуги являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, и организаций, уплачивающих единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции), осуществляющие на территории соответствующих административно-территориальных единиц операции по оказанию услуг, являющихся объектом налогообложения.

По налогу на услуги:

-объектом налогообложения являются операции по оказанию организациями и индивидуальными предпринимателями услуг рынков, ярмарок, выставок-продаж; гостиниц (кемпингов, мотелей); ресторанов (баров, кафе); дискотек, бильярдных, боулинг-клубов; парикмахерских (салонов красоты), соляриев, косметических салонов, оказывающих косметологические услуги; с недвижимым имуществом; сотовой подвижной электросвязи, оказываемых абонентам; кабельного телевидения; по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств; туристических услуг;

-налоговая база определяется как выручка от реализации плательщиками услуг без включения в них налога на услуги;

-налоговые ставки устанавливаются в размере, не превышающем 10 процентов налоговой базы.

Сумма налога на услуги устанавливается как надбавка к цене реализуемых услуг с учетом налога на добавленную стоимость и исключается из выручки при исчислении налогов, сборов и иных платежей, уплачиваемых в бюджет, в том числе в государственные целевые бюджетные фонды;

- целевые сборы (транспортный сбор на обновление и восстановление транспорта общего пользования, используемого на маршрутах в городском пассажирском, пригородном и междугородном автобусном сообщении, сбор на содержание и развитие инфраструктуры города (района)).

Плательщиками целевых сборов являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, и организаций, уплачивающих единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции).

По целевым сборам:

-объектом налогообложения является осуществление предпринимательской деятельности на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

-налоговая база определяется:

-для плательщиков-организаций - как сумма прибыли, остающаяся в распоряжении организации после налогообложения;

-для плательщиков - индивидуальных предпринимателей - как сумма дохода, остающаяся в распоряжении индивидуального предпринимателя после уплаты налогов, сборов (пошлин), других обязательных платежей;

-налоговые ставки устанавливаются в размере, не превышающем (по совокупности) 3 процентов налоговой базы, в том числе:

-транспортного сбора на обновление и восстановление транспорта общего пользования, используемого на маршрутах в городском пассажирском, пригородном и междугородном автобусном сообщении, - не менее 2 процентов;

-сбора на содержание и развитие инфраструктуры города (района) - не более 1 процента. [3,с.45]

Уплата целевых сборов плательщиками производится за счет прибыли (дохода), остающейся в их распоряжении после уплаты налогов, сборов (пошлин), других обязательных платежей.

Порядок уплаты целевых сборов организациями, имеющими филиалы, представительства и иные обособленные подразделения, устанавливается Министерством по налогам и сборам Республики Беларусь;

- сборы с пользователей.

Плательщиками сборов с пользователей являются организации, индивидуальные предприниматели и физические лица (за исключением индивидуальных предпринимателей - плательщиков единого налога с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, а также индивидуальных предпринимателей и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, и организаций, уплачивающих единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции).

По сборам с пользователей:

-объектами налогообложения являются:

-парковка (стоянка) в специально оборудованных местах;

-осуществление торговли на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

-владение собаками и (или) использование их в предпринимательской деятельности;

-осуществление охоты и рыболовства;

-размещение наружной рекламы на иностранных языках, а также зарегистрированных товарных знаков (знаков обслуживания) на иностранных языках;

-осуществление строительства объектов на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

-налоговая база определяется в зависимости от объекта налогообложения;

-налоговые ставки устанавливаются в зависимости от объекта налогообложения в размерах, кратных базовой величине, и являются едиными для всей территории области и г. Минска.

Уплата сборов с пользователей организациями и индивидуальными предпринимателями производится за счет прибыли (дохода), остающейся в их распоряжении после уплаты налогов, сборов (пошлин), других обязательных платежей;

- сбор с заготовителей.

Плательщиками сбора с заготовителей являются организации и индивидуальные предприниматели (за исключением индивидуальных предпринимателей и организаций, применяющих упрощенную систему налогообложения, и организаций, уплачивающих единый налог для производителей сельскохозяйственной продукции).

По сбору с заготовителей:

-объектом налогообложения является осуществление промысловой заготовки (закупки) дикорастущих растений (их частей), грибов, технического и лекарственного сырья растительного происхождения, сельскохозяйственной продукции в целях их промышленной переработки или реализации;

-налоговая база определяется как стоимость объема заготовки (закупки) продукции, определенная исходя из заготовительных (закупочных) цен;

-налоговые ставки устанавливаются в зависимости от вида заготовленной (закупленной) продукции и не могут превышать 5 процентов налоговой базы. [3,с.46]

Сумма сбора с заготовителей относится на себестоимость продукции, товаров (работ, услуг) и включается в затраты по производству и реализации продукции, товаров (работ, услуг), учитываемые при налогообложении.

Сбор с заготовителей не уплачивается, если при заготовке дикорастущих растений (их частей), грибов, технического и лекарственного сырья растительного происхождения соответствующей организацией или индивидуальным предпринимателем внесена плата за побочное лесное пользование;

- курортный сбор.

Плательщиками курортного сбора являются физические лица, находящиеся в санаторно-курортных и оздоровительных учреждениях, за исключением направляемых на оздоровление и санаторно-курортное лечение бесплатно в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.

По курортному сбору:

-объектом налогообложения является нахождение физического лица в санаторно-курортных и оздоровительных учреждениях, расположенных на территории соответствующих административно-территориальных единиц;

-налоговая база определяется исходя из стоимости путевки в санаторно-курортные и оздоровительные учреждения;

-налоговые ставки устанавливаются в зависимости от вида санаторно-курортного и оздоровительного учреждения и не могут превышать 3 процентов налоговой базы.

Местные Советы депутатов в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь могут предусматривать налоговые льготы по местным налогам и сборам.

Контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты местных налогов и сборов возлагается на налоговые органы, соответствующие республиканские органы государственного управления, органы местного управления и самоуправления.

В 2006 году фонд финансовой поддержки административно-территориальных единиц образуется в сумме 2 337 542 819 тыс. рублей и передается в бюджеты областей, в том числе Брестской области - 497 246 078 тыс. рублей, Витебской - 333 130 885 тыс. рублей, Гомельской - 195 966 211 тыс. рублей, Гродненской - 454 052 449 тыс. рублей, Минской - 306 734 020 тыс. рублей, Могилевской области - 550 413 176 тыс. рублей. [3,с.50]

Средства фонда финансовой поддержки административно-территориальных единиц, передаваемые в бюджеты областей, в первоочередном порядке направляются на финансирование защищенных расходов по отдельным статьям местных бюджетов.

В 2006 году:

1. Передать из республиканского бюджета в бюджеты областей и г. Минска:

1.1. субвенции на жилье:

-для предоставления гражданам Республики Беларусь одноразовых безвозмездных субсидий, включая субсидии (безвозмездную финансовую помощь) военнослужащим, уволенным в запас (отставку), на строительство (реконструкцию) или приобретение жилых помещений, а также на строительство инженерных сетей (до 30 процентов субвенций) в сумме 60 000 000 тыс. рублей, в том числе Брестской области - 9 660 000 тыс. рублей, Витебской - 6 120 000 тыс. рублей, Гомельской - 9 300 000 тыс. рублей, Гродненской - 5 880 000 тыс. рублей, Минской - 6 000 000 тыс. рублей, Могилевской области - 5 220 000 тыс. рублей, г. Минску - 17 820 000 тыс. рублей; [3,с.50]

- для финансирования строительства (реконструкции) и (или) приобретения жилых помещений организациям, осуществляющим предпринимательскую деятельность по производству продукции растениеводства, животноводства, рыбоводства и пчеловодства, для граждан, постоянно проживающих и работающих в сельской местности, и (или) предоставления кредитов на строительство (реконструкцию) и приобретение жилых помещений этим организациям для граждан, постоянно проживающих и работающих в сельской местности, а также на строительство объектов инженерно-транспортной инфраструктуры для районов жилой застройки в соответствии с законодательством Республики Беларусь, строительства (приобретения) жилых помещений для переселения в установленном порядке граждан из сносимых и переоборудуемых для использования в других целях ветхих и непригодных для проживания жилых домов, компенсацию сверхлимитных обоснованных затрат, образовавшихся в 2004-2005 годах в организациях-подрядчиках, осуществляющих строительство жилых домов (квартир) в сельскохозяйственных организациях, в сумме 220 296 000 тыс. рублей, в том числе Брестской области - 29 952 100 тыс. рублей, Витебской - 44 499 500 тыс. рублей, Гомельской - 49 626 100 тыс. рублей, Гродненской - 25 826 100 тыс. рублей, Минской - 46 072 100 тыс. рублей, Могилевской области - 24 320 100 тыс. рублей;