Организация финансирования бюджетных учреждений

Большая часть образовательных и научных учреждений относится к категории бюджетных учреждений в смысле Бюджетного кодекса Российской Федерации и являются некоммерческими организациями в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации. В то же время "бюджетное учреждение" не всегда является "учреждением" в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации. Понятийный аппарат гражданского и бюджетного законодательства имеет расхождения.

Ужесточение контроля над внебюджетными доходами в бюджетных учреждениях вынуждает бюджетные учреждения изменить свою организационно-правовую форму на более удобную для учредителя и школы -государственную/муниципальную автономную некоммерческую организацию. С одной стороны, ее не нужно будет финансировать из бюджета на том же уровне, что и учреждение, и нести субсидиарную ответственность по ее долгам, с другой - контроль за ее деятельностью во внебюджетной сфере будет не столь жестким.

Из этого следует, что социально активным школам предлагают, таким образом, сделку, а точнее - предложение, от которого трудно отказаться. Как показывает история России, колхоз - дело добровольное.

Отношения с учредителем-собственником в данных организационно-правовых формах будет строиться на возможном финансировании в соответствии с договором обязательного (или необязательного) государственного (муниципального) заказа.

Призрак появления в системе российского образования химеры - так называемой «государственной образовательной организации» - казался далекой перспективой, то 22 августа 2004 года после принятия Федерального закона № 122-ФЗ в Закон «Об образовании» были внесены соответствующие изменения, позволяющие, с одной стороны, создавать новую организационно-правовую форму школ - государственные и муниципальные образовательные организации, а с другой - максимально ущемить в правах бюджетные учреждения.

Совершенно очевидно, что теперь школы имеют два варианта существования:

- либо полностью отказаться от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- либо войти в рыночные отношения на предлагаемых правительством условиях.

Первый вариант, очевидно, обрекает педагогические коллективы школ и дошкольных учреждений, которые проявили инициативу и за счет самостоятельно заработанных ресурсов улучшали и материальную базу своего учреждения, и качество обучения, на нищету и неизбежно связанный с этим отток обучаемых и воспитанников.

Для учреждений образования, выбирающих второй путь, предлагается следующее:

…должна быть предусмотрена возможность преобразования государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные организационно-правовые формы. Суть такого преобразования состоит в снятии с государства обязанности гарантированного финансирования таких организаций на основе сметы доходов и расходов и ответственности государства по их обязательствам. При этом в случае соблюдения этих условий не существует никакой необходимости в ограничении права организаций, создающихся в процессе реорганизации, на осуществление предпринимательской деятельности и самостоятельное распоряжение доходами от нее. В результате реорганизации бюджетные учреждения могут быть преобразованы в специализированные государственные (муниципальные) некоммерческие организации, государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, хозяйственные общества, в зависимости от отраслевых особенностей функционирования и специфики выполняемых задач. Участие государства в предоставлении услуг, ранее производившемся бюджетными учреждениями, будет осуществляться с применением различных бюджетных инструментов, включающих в себя нормативно-подушевое финансирование, государственный (муниципальный) социальный заказ и другие формы» (разд. 3. «Реорганизация бюджетных учреждений»). [5,79]

Для выхода школ - «последовательных рыночников» - в свободное плавание на процитированных условиях необходимо как минимум, чтобы уже в настоящее время у учреждения объем внебюджетных доходов был сопоставим с бюджетным финансированием. Кроме того, материально-техническая база была бы на уровне, не требующем значительных вложений хотя бы на начальном этапе деятельности в новом статусе. А также школа, переходящая на новые организационно-правовые формы, должна уже в статусе учреждения предлагать конкурентоспособные разноплановые образовательные услуги. Список необходимых условий можно продолжать до бесконечности.

Очевидно, что основными претендентами на такой переход будут учреждения профессионального образования, и прежде всего - высшего.

По разным оценкам, в сфере общего образования на указанный рыночный путь готовы встать не более одного процента от общего количества школ России.

Тем не менее у автора есть стойкое убеждение, что в ближайшие годы эффективность работы того или иного территориального органа управления образованием будет измеряться исключительно тремя критериями:

- процентом реструктурированных сельских школ;

- долей «учреждений», преобразованных в «организацию»;

- отношением профильных старших классов к непрофильным.

И принудительные меры реорганизационно-реструктуризационно-профильного характера в связи с традиционными перегибами на местах могут оказаться не менее масштабными, чем сталинская коллективизация.

Видя несовершенство сметного финансирования, Минфин пытается решить эти проблемы исключительно за счет введения новых организационно-правовых форм, что представляется очевидным фарисейством.

Ведь до сих пор не решен также вопрос об объеме бюджетных образовательных услуг, которые государство должно предоставить каждому ребенку.

Появление новых организационно-правовых форм не снимет этого вопроса, поскольку если «государственный заказ» на бюджетную услугу организации будет формироваться по заниженной цене (без учета всех возможных издержек), то выполнение этого заказа будет невозможно, а следовательно, невозможно будет функционирование этой новой, преобразованной из бюджетного учреждения организации. Размер стоимости бюджетной услуги не обсуждается, поэтому школа с новой вывеской опять будет профинансирована в объеме, недостаточном для реализации ее функций, предусмотренных Конституцией РФ.

Правительственная программа реструктуризации, признавая недостатки сметного финансирования, видит решение всего лишь в новом ужесточении финансовой дисциплины для всех бюджетных учреждений.

Декларируя равенство различных организационно-правовых форм в праве оказывать бюджетные услуги (государственный/муниципальный заказ), программа ставит эти формы в неравное положение, так как лишает все организационно-правовые формы школ права получать средства по нормативу (по стоимости этой услуги). Но при этом школа в форме организации сможет зарабатывать хоть какие-то деньги.

Таким образом, предлагаемая программа усиливает контроль над основной массой бюджетных учреждений, так как именно они выполняют гарантированные государством нормы, лишая их права не только получать средства по нормативу (по стоимости оказываемой услуги), но и привлекать дополнительные ресурсы для более качественного выполнения своих функций.

Как мы видим, для того чтобы снять с государства обязательства по финансированию бюджетной сферы, предлагается путь, способный нанести прямой ущерб большей части школ и нарушить исполнение ими конституционных гарантий.

И сколько бы авторы ни утверждали, что основной целью предлагаемых нововведений является борьба с нерадивыми руководителями, допускающими перерасход бюджетных средств, истинная причина, как уже указывалось, - стремление уйти от гарантированных бюджетных обязательств.

На самом деле для системы образования внедрение этих мер будет означать отказ государства от конституционно гарантированных обязательств по финансированию услуг, предоставляемых образовательными учреждениями населению, расширение платности образования, его коммерциализацию, отмену моратория на приватизацию образовательных учреждений, резкое ухудшение системы финансирования образовательных учреждений и в конечном счете - снижение уровня образовательных услуг, предоставляемых основной массе населения

Тенденция к передаче многих функций в области финансирования и управления сферой образования на уровень субъектов федерации, базирующаяся на статье 78 Конституции РФ, предусматривает возможность соответствующего делегирования полномочий. Однако возрастающий уровень дотационности субъектов федерации приводит к тому, что фактически расширяется круг обязанностей региональных органов власти, не подкрепленных соответствующим ростом ресурсного обеспечения расходных статей региональных бюджетов. Кроме того, заложенное в Законе "Об образовании" положение об отнесении к совместному ведению федерального центра и регионов ряда вопросов (напр., назначение руководителей органов управления образованием) на практике часто не реализуется. Более того, многие области и республики утвердили свои законы "Об образовании", "О поддержке образования", "О высшем образовании" и т.п., которые содержат положения, противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству. Подобную ситуацию, разумеется, нельзя считать полноценной децентрализацией управления образованием. По существу данное явление представляет собой ни что иное, как еще одну форму снижения приоритетности развития образования на федеральном уровне.

Для преодоления указанных противоречий в конце 1998 г. МОиПО сформировало рабочую группу по разработке проекта примерного соглашения между министерством и администрацией субъекта РФ, в котором бы четко прописывались все детали распределения полномочий и ответственности в управлении сферой образования по вертикали. По мнению руководства министерства, такое нововведение нацелено не на восстановлению жесткой управленческой вертикали, а на упорядочение отношений центра и регионов. Однако, представляется, что без внесения соответствующих поправок в действующую законодательную базу как в области образования, так и в сфере местного самоуправления указанные соглашения не получат легитимного статуса, а значит, вряд ли станут действенным инструментом управления. Более важной является работа по приведению в соответствие с федеральными законами существующего регионального законодательства в сфере образования, в частности, с помощью разработки проекта примерного регионального закона об образовании.

Охарактеризованное разделение функций между различными уровнями государственной власти в области образования и фактически осуществляющаяся, хотя и однобоко, децентрализация системы управления образовательной сферой, предопределяют возрастание функции координации для обеспечения единства образовательного пространства в России. Эту роль, очевидно, должен исполнять федеральный центр посредством разработки и реализации образовательной политики, которая в настоящее время отсутствует. Созданная под эгидой Совета Федерации рабочая группа, включающая представителей Госдумы, МОиПО РФ, Российской академии образования, Союза ректоров, Миннауки, общественных организаций, активизировала работу по формированию Национальной доктрины образования и Федеральной программы развития образования.

В дискуссиях последних лет не раз предлагался такой способ стабилизации финансирования образовательной сферы как введение нормативов минимума расходов государства на образование. Еще в Президентском послании Федеральному Собранию 2000 г. прозвучали слова, что "впредь при формировании бюджета должен стать обязательным учет государственных минимальных стандартов - по основным показателям уровня жизни, затратам на науку, культуру, образование, медицинское обслуживание, экологию". А в Программе Правительства РФ на 2000-2003 гг. в числе мер по совершенствованию механизма предоставления регионам федеральной помощи в 2003-2004 гг. было названо "включение в методику определения размеров федеральной помощи регионам более объективных оценок потребностей территорий в бюджетных ресурсах на основе дифференцированных по территории социальных и бюджетных нормативов."

Государственные нормативы (стандарты), определяющие гарантированный минимум затрат на образование могут определяться по двум различным основаниям:

1) как затраты государства на предоставление определенного набора образовательных услуг в расчете на душу населения; при этом должен определяться перечень, количественные и качественные характеристики услуг, предоставляемых населению; иными словами, должен устанавливаться минимальный социальный стандарт потребления этих услуг населением;

2) как расходы на содержание существующей сети образовательных учреждений; при этом должны нормироваться затраты по отдельным статьям их расходов (расходы на заработную плату, на приобретение материалов, оборудования, на оплату коммунальных услуг и т.д.).

Нужно заметить, что эти два подхода не альтернативны, а допускают совмещение и комбинирование.

При нормировании услуг на душу населения возникают сложности из-за наличия существенных различий между регионами в доступности, объеме, качестве предоставляемой населению образовательных услуг. Показатели обеспеченности населения образовательными учреждениями, показатели интенсивности их использования и соответственно размеры затрат на образование в расчете на душу населения сильно разнятся по регионам. Эти различия отражают, с одной стороны, разную степень урбанизированности регионов, особенности расселения, климата и т.п., а с другой стороны, - специфику экономического развития регионов, разную величину инвестиций, сделанных в прошлом в социальную инфраструктуру.

Если исходить из того, что государственные нормативы, определяющие гарантированный минимум затрат на образование в расчете на душу населения должны обеспечивать для всех граждан равные права в получении определенного (минимального или базового и т.п.) набора образовательных услуг, то значения таких нормативов должны быть одинаковыми для жителей разных регионов; допустимы лишь различия, обусловленные объективными факторами. Но тогда возникает проблема покрытия разницы между фактическими и нормативными затратами во многих регионах. Тем регионам, в которых фактические затраты окажутся ниже нормативных, придется увеличивать бюджетные расходы, и следовательно субвенции из федерального бюджета, а тем регионам, в которых фактические затраты окажутся выше нормативных, введение подобных нормативов мало чем поможет.

Если за основу для определения нормативов берется нормирование затрат на содержание существующей сети образовательных учреждений, то также придется столкнуться с проблемой ножниц между фактическими размерами бюджетного финансирования отрасли и теми величинами, которые потребуются, если устанавливать хоть сколько-нибудь осмысленные и обоснованные нормативы.

В настоящее время обсуждение данного направления ведется в русле разработки предложений по введению региональных подушевых нормативов. Это означает, что финансироваться должна будет не сеть, не "коробки", а ученики. Данная мера повлечет за собой тщательный анализ и пересмотр объема и структуры расходов, в результате чего сеть школ начнет оптимизироваться (опыт Самарской области здесь более чем убедителен: в этом регионе с переходом на нормативное бюджетное финансирование малокомплектные сельские школы стали закрывать, а детей на автобусах возить в полнокомплектные школы), что само по себе сократит расходы на коммунальные услуги. Это тем более оправданно, что система образования входит в период резкого уменьшения контингентов учащихся, что позволит избежать многих негативных моментов, связанных с сокращением сети. Кроме того, переход на нормативное финансирование вместе с получением школой статуса юридического лица, как показывает не только зарубежный, но и российский опыт приводит к рационализации всей системы хозяйствования.

Проанализированные выше направления реформирования системы образования имели своим источником преимущественно предложения исследователей, занимающихся проблемами экономики образования. Вмесите с тем целый ряд предложений вышел и непосредственно из управленческих структур этой сферы. Их отличительной чертой является сконцентрированность на проблемах стабилизации и повышения прежде всего бюджетного финансирования образования. В концентрированной форме в одном из документов, подготовленных МОиПО РФ, их перечень выглядит следующим образом:

"С целью стабилизации социально - экономического положения в области высшего образования Минобразования России считает необходимым предусмотреть:

- разработку национальной доктрины развития образования в целом с последующим ее утверждением федеральным законом;

- разработку комплекса мер по защите высшего образования и сферы образования в целом на период преодоления экономического кризиса;

- осуществление в последующие годы поэтапного увеличения объемов финансирования высшего профессионального образования за счет средств федерального бюджета, приведя его размеры в соответствие с положениями Федерального закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании";

- недопущение приватизации государственных учреждений высшего профессионального образования.

На основании этого необходимо реализовать следующий комплекс первоочередных мер:

- в условиях неудовлетворительной фактической государственной социальной защищенности студентов, обучающихся в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, проработать вопросы усиления адресной социальной поддержки, в том числе усиления поддержки студентов из малообеспеченных семей, иногородних студентов, развитие различных форм социального страхования и кредитования в системе образования;

- по вопросу совершенствования оплаты труда необходимо срочное принятие Федерального закона "О государственном регулировании оплаты труда работников бюджетной сферы", которым предусмотрено, в частности, что размер тарифной ставки (оклада) первого разряда Единой тарифной сетки должен определяться с учетом соотношений в оплате труда между бюджетными и небюджетными отраслями, а также прожиточным минимумом трудоспособного населения на территории Российской Федерации;

- для ликвидации низкого пенсионного обеспечения профессорско-преподавательского состава принять Федеральный закон "О дополнительном пенсионном обеспечении профессорско-преподавательского, научного персонала, ректоров и проректоров высших учебных заведений". Законопроектом предусматривается установление ежемесячной доплаты к государственной пенсии профессорско-преподавательского состава в размере, чтобы сумма пенсии и ежемесячной доплаты составляла 80 процентов от среднего размера оплаты труда по основному месту работы в высшем учебном заведении, исходя из дохода за последние два года, при наличии соответствующего стажа работы. Рассмотрение проекта закона в Правительстве Российской Федерации и представление его в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации было приостановлено Указом Президента Российской Федерации от 28.12.96 N 1781 "О дополнительных мерах по обеспечению режима экономии при исполнении федерального бюджета". В настоящее время вернулись к рассмотрению этого вопроса;

- определить порядок осуществления расчетов образовательных учреждений за тепло-, электроэнергию и другие коммунальные услуги, обеспечивающий функционирование учреждений образования без нарушений учебного процесса в условиях реального финансирования из федерального бюджета и с учетом возможностей привлечения на эти цели внебюджетных средств. Провести мероприятия по погашению задолженности за тепло-, электроэнергию и другие коммунальные услуги, накопленные учреждениями образования федерального подчинения на 01.01.98 в соответствии с механизмом, определенным Минэкономики РФ и Минфином РФ, активизировать реализацию в учреждениях образования программы экономии энергоресурсов, внедрения современных средств учета их потребления;

- определить перечень услуг в сфере высшего образования, оказание которых выходит за пределы требований государственных образовательных стандартов, и установить механизмы и нормативы ценообразования. Предоставить право ученым советам вузов устанавливать плату за оказание этих услуг;

- принять решения по объектам незавершенного строительства в системе высшего образования (завершение строительства с привлечением инвесторов, консервация, продажа)".

Как легко видеть, наиболее "ударные" предложения Минобразования сводятся к разработке и принятию законов, нацеленных на увеличение бюджетного финансирования, без обсуждения возможностей реального исполнения такого рода законов в условиях хронического бюджетного дефицита. Другая часть предложений сводится к юридическому оформлению и закреплению той практики, которая на деле уже имеет место в ряде учебных заведений. Иными словами, эти предложения в целом не содержат каких-либо направлений, принципиально расширяющих границы возможностей самостоятельного улучшения финансового положения вузов.

Одновременно следует подчеркнуть, что само появление последней группы предложений МОиПО связывает с тем фактом, что "внутренние резервы системы высшего образования, необходимые для предотвращения кризисных процессов, уже практически исчерпаны". Однако, остается неясным, к каким внешним источникам дополнительного финансирования можно апеллировать в условиях запрета на приватизацию и многоучредительство (участие негосударственных организаций и физических лиц), существенного снижения платежеспособности населения после кризисных событий августа 1998 г.

Одной из основных предпосылок укрепления финансового положения образовательных учреждений остается придание школам большей экономической самостоятельности, в том числе и за счет развития платных образовательных услуг. Речь идет о тех услугах, которые обеспечивают уровень образования сверх установленного государством минимума. Объемы бюджетного финансирования школ должны обеспечить возможность получения учащимися знаний, навыков и умения, соответствующих требованиям федеральных и региональных стандартов по различным предметным областям. Те знания и навыки, которые превышают стандарт, могут предоставляться учащимся за дополнительную плату. Эта плата может осуществляться либо родителями учащихся, либо поступать из иных негосударственных источников финансирования.

В настоящее время образовательные стандарты разрабатываются в нашей стране фактически в отрыве от возможности их финансового обеспечения. В разработке содержания стандартов преобладает максималистский подход, стремление специалистов-предметников ввести в состав минимума практически все, что преподавалось в школе. Кроме того, в разработку стандартов практически не вовлечена общественность, соответствующие проекты обсуждаются лишь в узком кругу специалистов. Что же касается финансирования, то, при существующих бюджетных ограничениях первоначально нормативы бюджетного финансирования обеспечат, в лучшем случае лишь покрытие расходов на заработную плату и социальные выплаты (стипендии, питание).

Таким образом, о какой-либо связи между тем, что совокупность узких специалистов хочет заставить считать обязательным для школьника знанием, и объемами государственного финансирования его обучения говорить не приходится. Следовательно, неудивительно, что в школах, стремящихся обеспечить высокий уровень знаний учащихся, широко практикуется привлечение различных внебюджетных источников финансирования: от платы родителей до привлечения спонсорских средств.

Закон "Об образовании" (ст.45, 47) определяет правовые основания для самостоятельного получения школами дополнительных доходов, включая: оказание платных дополнительных образовательных услуг и осуществление предпринимательской деятельности с использованием вверенного им имущества. В условиях, когда образовательные стандарты оторваны от их финансирования, понятие дополнительных образовательных услуг становится крайне размытым, что не может не служить основанием для произвольного включения обязательных образовательных услуг в состав платных.

Одним из важных положений реформы образования является повсеместное придание школам и другим образовательным учреждениям статуса юридического лица, т.е. самостоятельного субъекта финансово-хозяйственной деятельности. Закон "Об образовании" в ст.12 п.2 говорит о том, что "образовательное учреждение является юридическим лицом".

Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету (ст. 48 ГК Российской Федерации) и считается созданным с момента его государственной регистрации (ст. 51 ГК Российской Федерации).

Образовательному учреждению для осуществления в полной мере прав юридического лица необходимо иметь расчетный счет. Наличие такого счета необходимо и для участия в судах в качестве истца или ответчика, заключения договоров и в других случаях. Для производства различного рода финансовых расчетов образовательному учреждению не обязательно иметь в своем штате бухгалтера. Достаточно заключить соответствующий договор с централизованной бухгалтерией, если она является юридическим лицом, или с органом управления образованием, если эта бухгалтерия является его структурным подразделением.

Образовательное учреждение, не имеющее статуса юридического лица, не может претендовать на получение лицензии на право ведения образовательной деятельности и последующие аттестацию и государственную аккредитацию.

Отсутствие у образовательного учреждения статуса юридического лица может явиться основанием для отказа органов социальной защиты засчитывать в стаж, дающий право на пенсию за выслугу лет, периода работы в этих образовательных учреждениях, что приведет к ущемлению прав педагогических работников.

Образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами и принадлежащей ему собственностью. При недостаточности у образовательного учреждения указанных средств субсидиарную ответственность по его обязательствам несет учредитель в порядке, определяемом законом (п. 9 ст. 39 Закона Российской Федерации "Об образовании").

При этом важно иметь в виду два момента. Во-первых, субсидиарная ответственность согласно абз. 2 п. 1 ст. 399 ГК Российской Федерации наступает в тех случаях, когда основной должник (в данной ситуации - государственное или муниципальное образовательное учреждение) либо отказался удовлетворить требование кредитора (поставщика), либо не ответил на это требование в разумный срок. Применительно к субсидиарной ответственности собственников образовательных учреждений закон выдвигает дополнительное условие - недостаточность находящихся в их распоряжении денежных средств (а не только их полное отсутствие). При подтверждении данного условия образовательное учреждение перестает быть ответчиком, ибо возложить на него имущественную ответственность действительно невозможно из-за недостатка имущества, на которое по закону можно обратить взыскание. Поэтому ответчиком становится учредитель - собственник (который и должен привлечь основного должника - образовательное учреждение - к участию в деле в соответствии с п. 3 ст. 399 ГК Российской Федерации). Иск же предъявляется к такому собственнику, а не к образовательному учреждению.

Во-вторых, следует иметь в виду, что в роли собственника - учредителя выступают не органы государственной власти (ибо в гражданско-правовых отношениях они сами являются учреждениями-несобственниками), а соответствующие публично - правовые образования в целом - Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования (п. 1 ст. 214 и п. 1 ст. 215 ГК Российской Федерации). Следовательно, именно об их ответственности идет речь. От имени публично - правовых образований в гражданском обороте выступают их органы в рамках имеющейся у них компетенции (п. п. 1 и 2 ст. 125, п. 3 ст. 214, п. 2 ст. 215 ГК Российской Федерации). Имуществом, предназначенным для удовлетворения претензий кредиторов публично - правовых образований, является не распределенное между государственными и муниципальными юридическими лицами имущество, составляющее казну соответствующего публично - правового образования (абз. 1 п. 1 ст. 126, абз. 2 п. 4 ст. 214, абз. 2 п. 3 ст. 215 ГК Российской Федерации).