Политика государственных расходов

19

Введение

Расходы бюджета, будучи компонентом общей финансовой категории бюджета - представляют собой затраты, возникающие в связи с выполнением государством своих функций. Эти затраты выражают экономические отношения, на основе которых происходит процесс использования средств централизованного фонда денежных средств государства по различным направлениям.

В условиях перехода к рынку правительство ведет интенсивную работу по реализации концепции совершенствования системы управления бюджетными средствами. В основу концепции закладывается решение следующих задач:

удержать экономику от спада производства;

обеспечить финансовую стабилизацию. Для этого необходимо предпринять неотложные меры к укреплению денежного обращения как основы проведения экономических реформ;

стимулировать инвестиционную активность, добиваться увеличения доли накопления в национальном доходе;

сократить непроизводственные расходы бюджета на государственные дотации отдельным отраслям сферы материального производства;

создать систему действенного финансового контроля за эффективным и целенаправленным использованием государственных расходов;

усилить контроль за величиной государственного долга.

Через расходы и налоги бюджет выступает важным инструментом регулирования и стимулирования экономики и инвестиций, повышения эффективности производства. Для регулирования экономики должна активно использоваться налоговая политика путем применения соответствующего налогового механизма.

Следует помнить, что расходы любого бюджета осуществляются за счет средств налогоплательщиков и, следовательно, государство взяло на себя ответственность перед ними за выполнение определенных функциональных обязательств.

К сожалению, проблеме политики расходов бюджета при переходе к рынку посвящено очень мало книг и статей, практически отсутствует обобщённый цифровой материал. Наиболее интересными на мой взгляд здесь представляются работы таких экспертов, как Гайдар Е., Олсон М., Колодко Г.

Недостаточность исследования данной проблемы и её чрезвычайная актуальность в условиях перехода нашего государства к рынку обусловили выбор данной темы курсовой работы. Кроме этого автор является приверженцем монетаризма, как основополагающей экономической теории XX века, и попытался отразить особенности финансовой, денежно-кредитной и бюджетной политики взаимосвязано на примере постсоциалистических стран.

На сегодняшний день существует несколько альтернативных идей осуществления экономических реформ в переходных экономиках. Исследованию их развития, тенденций осуществления и функционирования в странах Восточной и Центральной Европы, а также особенностям применения в Республике Беларусь и посвящена данная работа.

При написании работы был произведён анализ большого количества статистического материала из экономической прессы и официальных сайтов Европейского Банка Реконструкции и Развития, Всемирного Банка и Международного Валютного Фонда. Произведенное исследование позволило проследить тенденции изменения и развития бюджетных политик стран с переходной экономикой, а также проанализировать расходную часть белорусского бюджета, сделать выводы и предложения по совершенствованию государственных расходов.

Сущность государственных расходов и их роль в решении социально-экономических задач

Экономическая сущность расходов бюджета прежде всего проявляется во множественности их видов. Каждый вид расходов обладает качественной и количественной характеристикой. При этом качественная характеристика, отражая экономическую природу явления, позволяет установить назначение бюджетных расходов, количественная - их величину.

Многообразие конкретных видов бюджетных расходов обусловлено целым рядом факторов: природой и функциями государства, уровнем социально-экономического развития страны, разветвленностью связей бюджета с народным хозяйством, административно-территориальным устройством государства, формами предоставления бюджетных средств и тому подобное. Сочетание этих факторов порождает ту или иную систему расходов бюджета любого государства на определенном этапе социально-экономического развития.

Для выяснения роли и значения бюджетных расходов в экономической жизни общества их классифицируют по определенным признакам. В теории и практике финансов существуют несколько признаков классификации расходов бюджета.

В первую очередь расходы бюджета подразделяются по их влиянию на процесс расширенного воспроизводства. В этом случае выделяются текущие и капитальные бюджетные расходы.

Текущие расходы связаны с предоставлением бюджетных средств юридическим лицам на их содержание и покрытие текущих потребностей. Эти расходы включают затраты на государственное потребление (содержание экономической и социальной инфраструктуры, государственных отраслей народного хозяйства, закупки товаров и услуг гражданского и военного характера, текущие расходы государственных учреждений), текущие субсидии нижестоящим органам власти, государственным и частным предприятиям, транспортные платежи, выплату процентов по государственному долгу и другие расходы. Как правило, эти расходы в основном соответствуют затратам, отраженным в обычном бюджете или бюджете текущих расходов и доходов.

Капитальные расходы представляют собой денежные затраты, связанные с вложением в основной капитал и прирост запасов. Они включают в себя капиталовложения за счет бюджета в различные отрасли народного хозяйства, инвестиционные субсидии и долгосрочные бюджетные кредиты государственным и частным предприятиям, местным органам власти. Данная группа расходов отражается в бюджете капитальных расходов и доходов государства.

Важный признак классификации расходов бюджета - функциональный.

При этом все расходы подразделяются на несколько крупных групп:

финансирование промышленного и сельскохозяйственного производства;

финансирование социально-культурных мероприятий;

финансирование науки;

финансирование обороны;

содержание правоохранительных органов и органов государственной власти и управления;

расходы по внешнеэкономической деятельности;

создание резервных фондов;

расходы по обслуживанию государственного долга;

прочие расходы и выплаты.

Здесь хорошо видна роль государства в разных областях общественной жизни. Дополнительно к указанным группам расходов могут выделяться затраты на выполнение приоритетных общегосударственных программ. Выделение средств по отдельным видам целевых программ обеспечивает приоритет в концентрации средств бюджета и в их использовании по главным направлениям, предусмотренным органами государственной власти.

Каждая из названных групп расходов делится в свою очередь по ведомственному и целевому признакам.

Ведомственный признак позволяет выделить в каждой группе расходов соответствующее министерство, другое государственное учреждение или юридическое лицо, получающее бюджетные ассигнования. Этот признак классификации расходов бюджета отражает наиболее мобильные изменения в структуре расходов, связанные с изменением системы управления.

Целевой признак позволяет рассмотреть расходы, подразделяющиеся на конкретные виды затрат. Классификация расходов по целевому назначению создает предпосылки для рационального использования бюджетных средств, является необходимой базой для осуществления эффективного и действенного контроля за использованием бюджетных ассигнований. В настоящее время в Республике Беларусь применяется классификация расходов по 19 основным направлениям:

1. заработная плата;

2. начисления на заработную плату;

3. канцелярские и хозяйственные расходы;

4. командировки и служебные разъезды;

5. стипендии;

6. расходы на питание;

7. приобретение медикаментов и перевязочных средств;

8. приобретение оборудования и инвентаря;

9. приобретение мягкого инвентаря и обмундирования;

10. капитальные государственные вложения;

11. капитальный ремонт;

12. содержание сооружений благоустройства;

13. геологоразведочные работы;

14. проектирование;

15. государственная дотация;

16. операционные расходы;

17. платежи по ссудам;

18. возмещение разницы в ценах;

19. прочие расходы.

Кроме того, по отдельным группам расходов (в частности, по расходам на оборону) применяется классификация, отличная от общей по целевому признаку.

Важной проблемой осуществления целевых бюджетных расходов является их защищенность от обесценения в условиях высоких темпов инфляции на современном этапе развития экономики нашей страны. Принцип защищенности предполагает финансирование ряда статей расходов бюджета в полном объеме с учетом их инфляционного увеличения.

Последним признаком классификации расходов является территориальный. В соответствии с уровнем государственного управления в Республике Беларусь расходы бюджета подразделяются на расходы республиканского бюджета и расходы местных бюджетов.

Осуществление расходов бюджета достигается при помощи бюджетного финансирования. Под ним понимается система предоставления денежных средств предприятиям, организациям и учреждениям на проведение мероприятий, предусмотренных бюджетом. Бюджетное финансирование базируется на определенных принципах, характеризуется специфическими формами и методами предоставления средств. Принцип, форма и методы бюджетного финансирования выступают составными элементами самой системы, влияют на результативность ее функционирования.

Важную роль в организации рациональной системы бюджетного финансирования играют, прежде всего, принципы финансирования. К числу этих принципов относятся:

получение максимального эффекта при минимуме затрат. Бюджетные средства должны предоставляться лишь при условии обеспечения наибольшей результативности от их использования. Этот эффект может выражаться, с одной стороны, в решении различных задач социально-экономического развития страны, а с другой - в обратном притоке в бюджет денежных средств за счет роста доходов получателей бюджетных ассигнований;

целевой характер использования бюджетных ассигнований. Юридические лица получают средства из бюджета только на основе утвержденного бюджета, причем на заранее обусловленные цели. Строгое соблюдение этого принципа препятствует неэффективному использованию бюджетных ассигнований;

предоставление бюджетных средств в меру выполнения производственных и других показателей и с учетом использования ранее отпущенных ассигнований. Зависимость бюджетного финансирования от выполнения показателей позволяет финансовым органам осуществлять действенный и эффективный контроль за деятельностью предприятий, организаций и учреждений;

безвозвратность бюджетных ассигнований. Предоставление средств без условия их обязательного возврата в государственный бюджет.

Однако помимо безвозвратного бюджетного финансирования в настоящее время применяется и кредитование предприятий путем выдачи бюджетных ссуд. Проценты по таким ссудам либо не взимаются, либо взимаются по низким ставкам. Бюджетные ссуды выдаются по специальным распоряжениям на выполнение целевых программ развития.

В области расходов бюджета до сих пор имеют место существенные недостатки: бюджетные средства используются недостаточно эффективно, к сожалению, всё ещё распространена практика нецелевого расходования бюджетных средств. Бюджетные расходы не решают многих насущных проблем социальной политики. Не организовано на должном уровне перераспределение расходов в пользу социально незащищенных слоев населения, несмотря на значительные суммы социальных расходов бюджета нашего государства.

Основные задачи в области бюджетных расходов:

сократить число целевых программ, обеспечить концентрацию средств бюджета на наиболее эффективных и социально значимых проектах;

снизить расходы на содержание государственного аппарата;

развить децентрализацию инвестиционного процесса, расширив практику государственно-коммерческого финансирования проектов;

повысить эффективность использования ассигнований на национальную оборону и оборонный комплекс, концентрируя их на перспективных научно-исследовательских работах в сфере ВПК;

снизить уровень дотаций отдельным отраслям;

усилить контроль за использованием бюджетных средств;

обеспечить приоритетное финансирование расходов на науку, культуру, медицинское обслуживание, образование.

Политика государственных расходов как часть финансовой политики государства с переходной экономикой

В последние годы почти три десятка государств, разных по уровню развития, масштабам, структуре экономики и национальным традициям, столкнулись с проблемами, порожденными кризисом позднего социализма и трудным периодом постсоциалистического развития. За это время в них сменились десятки правительств от ультралиберальных до последовательно коммунистических, были опробованы разнообразные варианты экономической и финансовой политики, достигнуты определенные результаты. При всем различии национальных траекторий перехода к рыночной экономике внимательное изучение накопленного опыта позволяет выявить некоторые общие тенденции. Серьезное обсуждение политико-экономических проблем любой постсоциалистической страны без учета подобных закономерностей сегодня уже невозможно.

Специфика политико-экономических систем постсоциалистических обществ формируется и с учетом реализованных на практике траекторий перехода к рынку: здесь ведущую роль играют различия в темпах реформ, избранные варианты структурных преобразований, продолжительность периода высокой инфляции. Представляется, что ключевым здесь является анализ взаимосвязи темпов дезинфляции с эволюцией бюджетной и денежной системы постсоциалистических стран.

В первые годы реформ вопрос о том, является ли денежная стабилизация необходимой предпосылкой восстановления экономического роста или, напротив, только рост объема позволяет стабилизировать финансы и денежное обращение, широко дискутировался в экономической литературе. К настоящему времени этот вопрос прояснился. На основе анализа данных, характеризующих развитие стран Латинской Америки, Азии и Африки, доказано, что высокая (превышающая 40% годовых) инфляция создает серьезные препятствия на пути экономического роста. Последние исследования показывают, что данный вывод в полной мере относится и к постсоциалистическим странам. В подавляющем большинстве случаев рост ВВП начинается лишь после того, как при помощи проведения соответствующей денежной политики удается подавить инфляцию до достаточно низких значений. Быстрая дезинфляция самым благоприятным образом сказывается затем и на государственных финансах.

Таблица 1. Инфляция (на конец года) в странах быстрой дезинфляции

Национальные политические элиты некоторых постсоциалистических стран оказались способными осознать данную закономерность и реализовали энергичную программу дезинфляции. (см. табл.1) Именно эти страны раньше всех начали наращивать объемы производства. (см. табл.2)

Таблица 2. Темпы роста (падения) ВВП в странах быстрой дезинфляции

В других правительствах в течение длительного периода пытались решать проблемы выхода из кризиса за счет ускорения темпов роста денежной массы, обосновывая это заботой о поддержании производства и решении социальных проблем. (см. табл.3)

Результаты были стандартными, хорошо описанными в литературе, посвященной экономике популизма: ускорение инфляции, бегство от национальных денег, резкое падение валютного курса, долларизация экономики, усиление социальной дифференциации и дальнейшее падение производства.

Таблица 3. Инфляция (на конец года) в странах медленной дезинфляции

В таких странах постсоциалистический кризис оказался более продолжительным, а падение производства, как правило, - более глубоким. (см. табл.4)

Таблица 4. Темпы роста (падения) ВВП в странах медленной дезинфляции

В некоторых случаях, чтобы убедить национальные власти в том, что программу денежной стабилизации все-таки придется реализовывать, потребовалось несколько всплесков инфляции. Опыт показал: постсоциалистическую денежную стабилизацию можно откладывать, но от нее нельзя отказаться.

Проводимая Центральным банком денежно-кредитная политика напрямую влияет на условия реализации бюджетно-фискальной политики государства. Тенденция сокращения налоговых поступлений в условиях высокой инфляции (эффект Оливьера-Танзи) - хорошо изученный экономический феномен. Длительная высокая инфляция формирует "мягкую" финансовую среду: нет эффективно работающего механизма, обеспечивающего ответственность за выполнение финансовых обязательств; массовой формой ухода от налогов становятся взаимные неплатежи; пренебрежительное отношение к налоговым обязательствам укореняется в качестве социальной нормы, особенно на государственных и коллективных предприятиях. К тому времени, когда политическая элита, наконец, осознает необходимость денежной стабилизации, обусловленное ею ограничение темпов роста денежной массы и соответственно масштаба бюджетного дефицита, ликвидация инфляционных доходов и так далее - все это отнюдь не сопровождается немедленным ростом налоговой дисциплины. В результате в странах, избравших путь "мягкого" вхождения в рынок, прошедших через период длительной и высокой инфляции, государственные расходы приходится сокращать до уровней, значительно более низких, чем в странах, осуществивших стратегию радикальной дезинфляции (см. рис.1-4).

Формирующийся в условиях мягкого финансового режима набор поведенческих стереотипов (взаимозачеты, недоимки, неплатежи, бартер), вызывает устойчивое падение доли доходов бюджета в валовом внутреннем продукте до величин существенно более низких, чем в странах, осуществивших "шоковую терапию". (см. табл.5)

Таблица 5. Доходы, расходы и дефицит бюджета в странах быстрой дезинфляции (в % к ВВП) 1990-1997гг.

Соответственно и снижение доли расходов в ВВП на стадии финансовой стабилизации оказывается существенно более резким, чем в I группе стран (см. табл. 6 и рис. 5)

Таблица 6. Доходы, расходы и дефицит бюджета в странах медленной дезинфляции (в % к ВВП) 1990-1997гг.

Рис.5 Расходы бюджета расширенного правительства в Польше и Румынии в 1991-1997 гг (в% ВВП)

Крах социалистической экономики открыл в своё время так называемый период "чрезвычайной политики", когда традиционные лобби (особенно отраслевые) были дезориентированы, не успели приспособиться к радикально изменившимся условиям, и границы экономико-политического маневра резко расширились. В это время открывалась возможность проведение политики максимально жесткого сокращения дотационной нагрузки на бюджет (см. табл.7).

Таблица 7. Государственные расходы на субсидии в отдельных восточноевропейских странах (в % к ВВП)

В государствах, где проводились радикальные реформы и стабилизация была осуществлена при относительно высоком уровне государственных расходов, это оставляло свободу маневра не только для стабилизации, но в ряде случаев и для роста доли социальных расходов в ВВП (см. табл.8).

Таблица 8. Доля расходов и пенсионное обеспечение в ВВП отдельных постсоциалистических стран (в %) в период первоначальных реформ

В тех странах, где процесс преобразований был растянутым, постепенным, открывшееся в результате краха социализма "окно возможностей" использовалось существенно слабее. Здесь к моменту, когда политическая элита, наконец, осознает необходимость торможения инфляции и предпринимает соответствующие меры, отраслевые лобби уже успевают перестроиться, приспособиться к новым условиям. Отсюда - намного большие трудности бюджетной рестрикции; попытки сокращения объемов дотирования встречают мощное сопротивление. В результате на этапе завершения стабилизации государственные доходы в этих странах оказываются гораздо ниже, чем в странах, где проводились радикальные реформы, а дотационная нагрузка - выше. В такой ситуации тяжесть сокращения государственных расходов ложится главным образом на социальные программы, возможности финансирования которых в конечном счете оказываются значительно ниже (см. табл.8 и Рис.6).

Рис.6 Расходы на пенсионное обеспечение (в% к ВВП).

Таким образом, характерными особенностями отложенной стабилизации становятся более жесткая заданность бюджетной политики, предельно ограниченные возможности внутреннего финансирования дефицита бюджета, вынужденная радикальная рестрикция государственных расходов, в первую очередь за счет их социальной компоненты. Высокая инфляция вызывает существенно более глубокое расслоение общества по уровню доходов и повышение показателей неравенства по сравнению со странами быстрой дезинфляции. В сочетании с более значительным сокращением расходов бюджета это предопределяет резкий рост доли бедных в численности населения и невозможность государства реально осуществить поддержку незащищенных слоёв населения. Напротив, радикальная политика дезинфляции обеспечивает существенно большую свободу финансового маневра, позволяет стабилизировать на высоком уровне бюджетные расходы и увеличить финансирование социальных программ.

Таковы основные положения программ реформирования переходной экономики, предлагаемые "правыми", рыночными экономистами, в частности Е.Т. Гайдаром. Однако справедливости ради следует отметить, что существуют и иные мнения о первичных направлениях реформируемых экономик. Альтернативный подход к проблеме - "левый". Одним из наиболее известных приверженцев такого подхода является Гжегож Колодко (вице-премьер и министр финансов Республики Польша в 1994 - 1997 годах). Республика Беларусь осуществляет финансово-бюджетную политику именно в "левом" направлении, и не в последнюю очередь потому, что левая альтернатива в некоторых случаях оказалась более успешной, чем шокотерапия.

Среди 30 переходных экономик только в нескольких не произошло резкого снижения доли государственных расходов в ВВП в 90-е годы - в Эстонии, во Вьетнаме и в странах Центральной Европы (Венгрии, Польше, Словакии, Словении, Чехии); менее резко, чем в других странах, снизилась доля государственных расходов в ВВП в Узбекистане и Беларуси. Нетрудно заметить, что все перечисленные страны обнаруживают и самую благоприятную динамику ВВП: в Центральной Европе в 2000 году ВВП превысил предкризисный уровень 1989 года. Узбекистан, Беларусь и Эстония (именно в этом порядке) к 2000 году ближе других бывших советских республик подошли к восстановлению предкризисного уровня производства, во Вьетнаме трансформационного спада вообще не было.

Основываясь на подобных рассуждениях "левые" экономисты представляют политику государственных расходов первичным звеном экономических реформ. "Левые" считают, что динамика государственных расходов в переходный период оказывается со всех точек зрения более важным фактором успешной трансформации, чем скорость реформ. Резкое сокращение государственных расходов - верный путь к коллапсу институтов и глубокому падению производства, сопровождающемуся углублением социального неравенства и макроэкономическим популизмом. Ни чуть не оспаривая такие факты, автор всё же придерживается позиций Е.Т. Гайдара. Выше уже было доказано, что не расходы бюджета прямо влияют на развитие производства и здоровье экономики, а сами напрямую зависят от направления реформ и способности политических элит осуществить жёсткую кредитно-денежную политику, не допустить создания мягких бюджетных ограничений в реформируемом государстве, произвести структурную перестройку расходов собственного бюджета. И все постсоциалистические государства демонстрируют неоспоримость данной теории, разработанной известными экономистами-рыночниками. При этом, как показали исследования, реальный рост государственных расходов в подавляющем большинстве случаев присущ именно тем государствам, которые выбрали для себя быстрый путь к рынку. Такие государства в итоге оказываются намного более социально ориентированными, чем те государства, которые, пренебрегая законами экономики, продолжают строить "социализм".