Національна академія управління

КУРСОВА РОБОТА

«Бюджетний процес в Україні»

Виконала:

Студентка 4 курса

Баровська Анастасія

Перевірила:

Ісаєва Н.К..

Киев - 2001

ПЛАН

Вступ

Поняття та зміст бюджетного процесу. Розмежування повноважень органів державної влади і управління у бюджетному процесі

Порядок складання проекту державного бюджету. Зміст Закону «Про державний бюджет»

Порядок розгляду і затвердження ЗУ “Про державний бюджет”.

Виконання державного бюджету.

5. Звіт про виконання державного бюджету.

Вдосконалення бюджетного процесу.

Висновок.

Список використаної літератури

ВСТУП

Сукупність фінансових інститутів, які об'єднують певні фінансові відносини по формуванню та використанню відповідних централізованих та децентралізованих фондів грошових засобів, являє собою фінансову систему України.

В умовах переходу до ринкової економіки усім інститутам фінансової системи надається велике значення, тому що вони вносять певний вклад в розвиток економіки країни. Однак, в інститутах, де фінансові відносини регулюються нормами, не узгодженими з діями економічних законів, або суміжними фінансовими інститутами, вони створюють передумови чи безпосередньо діють на поглиблення економічної кризи. В даний час такими інститутами є інститути банківського кредитування, державного бюджету, а також діюча система безготівкових розрахунків, як усередині країни, так і в розрахунках із закордонними країнами.

Різноманітна фінансова діяльність в Україні, регульована нормами різних фінансових інститутів будується на економічній основі держави. Фінансова діяльність спрямована на забезпечення функцій держави, це його бюджет.

Бюджет - це план створення і використання фінансових ресурсів для забезпечення функцій, здійснюваних органами державної влади України, органами влади Автономної Республіки Крим і місцеві Ради народних депутатів. Державний бюджет України затверджується законом України.

Архіви донесли до нас дані, що слово «бюджет» походить від нормандського bouge, bougtte, що в перекладі означає «кишеню», «мішок», «шкіряний мішок». Це слово почали використовувати англійці, змінивши його на budget, що в дійсності виявилося шкіряним мішком, у якому приносили в парламент документи, де були зведення про державні доходи і витрати, а потім словом budget стали називати доповідь канцлера скарбниці, з яким він виступав у парламенті.

Перші спроби складання бюджету, у формі кошторисів доходів і витрат , у Європі зафіксовані у Франції в часи Пилипа Красивого в 1302 році. Надалі було припинено, тому що глава держави, як правило, повновладно і безконтрольно розпоряджався всіма державними засобами. Фінанси держави не були відділені від королівських.

Повернулися до складання кошторисів доходів і витрат у часи міністра фінансів Сюллі (1599-1611). Це введення продовжив міністр фінансів Франції Неккер (1777-1781р. і 1788-1790рр) і йому належить ідея публічності в народному господарстві. Саме Неккер створив фінансові основи, на яких пізніше базувалися правила складання бюджету, що існують до наших днів.

Однак новий клас буржуазії, що зароджувався був зацікавлений в одержанні фінансової підтримки з боку держави й активно виступав проти необмежених фінансових прав монархів. Буржуазія вимагала встановлення контролю за державними витратами, за правом установи і скасування податків. Їхньої вимоги були втілені в життя в результаті буржуазних революцій.

Боротьба буржуазії в області фінансів послужила вихідною передумовою виникнення і розвитку бюджету.

В даний час майже не залишилося держав, що свою діяльність не фінансували б з державного бюджету країни.

Провідне місце у фінансовій системі України займає державний бюджет України і місцеві бюджети місцевих рад народних депутатів.

Державний бюджет - розпис доходів і витрат держави на визначений період (на рік). Являє собою централізовані фонди коштів, акумульовані головним чином за допомогою податків і використовувані для державного регулювання економіки, стимулювання господарської кон'юнктури, фінансування соціальних програм, науки і культури, збройних сил, утворення фінансових і матеріальних резервів, змісту органів державного керування.

Державний бюджет України є загальнодержавним централізованим фондом коштів, затверджуваний актом вищої юридичної сили, Законом. Бюджет будується на принципах цілісності, повноти, вірогідності, гласності, наочності і самостійності всіх бюджетів, що входять у бюджетну систему України.

Робота над державним бюджетом носить циклічний характер. Звичайно вона починається з підготовки проекту щорічного бюджету президентською адміністрацією, в Україні -- Кабінетом Міністрів, а завершується аудиторською перевіркою і контролем за усіма витратами. Цей процес в ідеалі повинний охоплювати період у два з половиною роки, що, власне, і буде свідченням гарної організації, спланованої роботи над державним бюджетом.

Головними етапами роботи над бюджетом повинні бути: підготовка проекту бюджету Кабінетом Міністрів України, робота Верховної Ради України над бюджетом і виконання бюджету. Незважаючи на те що основні етапи повторюються щорічно, деякі процедури, як показує досвід економічно розвитих країн, нерідко мають розходження в залежності від економічних і політичних умові в країні.

Підготовку проекту державного бюджету, розробку бюджетної стратегії Адміністрація Президента і Кабінет Міністрів починають навесні попереднього року, приблизно за 6 місяців до його подачі на розгляд Верховній Раді України. Під час розгляду бюджету міністерства і відомства повинні мати справу одночасно з трьома фінансовими роками: вони виконують бюджет на поточний фінансовий рік, знаходять засоби у Верховній Раді України на фінансовий рік, що починається з 1 січня ("бюджетний рік"), і готуються до наступного фінансовому року. Виходячи з цього, стає очевидним, що бюджети готуються з великою часткою непевності щодо умов, у яких вони будуть виповнюватися.

Відповідні статті Закону про бюджетну систему України визначають на сьогодні такі основні терміни підготовки бюджету:

-- до 1 червня Міністерство економіки готує економічні прогнози на наступний бюджетний рік;

-- до 15 червня Верховна Рада України приймає бюджетну резолюцію, що визначає основні принципи майбутнього бюджету (основні напрямки фінансової політики, макроекономічні цілі, у т.ч. дефіцит, і частина загального обсягу надходжень у сукупному ВВП);

-- Міністерство фінансів готує попередній проект консолідованого бюджету і передає контрольні цифри міністерствам і відомствам, що будуть здійснювати витрати в наступному бюджетному році, для фінансових розрахунків;

-- протягом двох тижнів міністерствами і відомствами складаються проекти бюджету на підставі доведених Міністерством фінансів контрольних цифр;

-- до 15 серпня Міністерство фінансів складає проекти консолідованого бюджету і державного бюджету і передає їх Кабінету Міністрів України;

-- до 15 вересня Кабінет Міністрів України розглядає і передає проект Верховній Раді України на твердження.

Розглянемо кожний з цих етапів окремо.

Поняття та зміст бюджетного процесу

Спочатку дамо визначення бюджетного процесу згідно трактовці вчених юристів-фінансистів та Закону України «Про бюджетну систему». Бюджетний процес формулюють як засновану на правових нормах діяльність органів держави і органів місцевого самоврядування по складанню, розгляду проекту бюджету, затвердження та виконання бюджету, складанню, розгляду і затвердженню звіту про виконання бюджетів, що входять до бюджетної системи України.

Але в юридичній науці є й інші підходи до визначення бюджетного процесу. Так, «болгарські вчені юристи-фінансисти, наслідуючи відомого професора А. Ангелова, вважають, що бюджетний процес -- це процес прийняття закону про державний бюджет, тобто поняття бюджетного процесу тотожне поняттю законодавчого процесу» [10]. Але з моєї точки зору це -- співставлення різних явищ. Формування бюджету не зводиться тільки до складання проекту закону про державний бюджет.

Між іншим, якщо проаналізувати назву нормативного акту «Правила оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України», то також можна подумати, що Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів, галузеві міністерства і відомства, місцеві органи самоврядування всю роботу концентрують на складанні проекту закону про державний бюджет, а не на складанні проекту державного бюджету. Це ототожнення не зовсім однакових явищ.

Щорічний цикл планування бюджета вносить послідовність та дисципліну в управління фінансами, а сумісні консультації представників виконавчої та законодавчої гілок влади допомогають досягнути соціальної згоди в підтримку бюджета. В практичному плані відправним пунктом нового бюджета є бюджет попереднього року та попереднє прогнозування державних видатків в плановому періоді.

Одержання доходів, їх розподіл між ланками (видами) бюджетної системи і використання їх на покриття видатків, зв'язаних із виконанням передбачених Конституцією України функцій органами держави і місцевого самоврядування, не проходить автоматично. Держава за допомогою правових норм ретельно регулює відносини, що виникають при формуванні і виконанні всіх видів бюджетів, контролі за виконанням бюджетів і звітуванні про Їх виконання. Діяльність органів держави і місцевого самоврядування в галузі бюджету у широкому плані одержала назву бюджетного процесу.

Формування бюджету -- система суспільних відносин, пов'язана з плануванням органами виконавчої влади пріоритетних видатків, вишукуванням достатніх для цього джерел, виданням цими органами ряду правових актів, що регулюють процес планування. Процес складання проекту бюджету закінчується виробленням проекту бюджету і проекту закону. Ці проекти і цілий ряд документів, передбачених законом «Про бюджетну систему України», подається Кабінету Міністрів України. Безумовно, закон про Державний бюджет посідає головне місце серед бюджетно-правових актів, як і завжди він має провідне значення в їх системі, але не є єдиним, що регулює суспільні відносини під час формування бюджету. Складається спочатку проект бюджету, а потім за узагальнюючими показниками складається проект закону про Державний бюджет.

Державний бюджет України затверджується законом України. Республіканський бюджет Автономної Республік й Крим, обласні, міські, районні, районні в містах, селищні та сільські бюджети затверджуються Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними місцевими радами народних депутатів,

Кабінет Міністрів України доводить до місцевих рад народних депутатів та їх виконавчих органів інструктивні листи про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік.

Органи виконавчої влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя у встановлений їх радами строк виходячи з потреби затвердження бюджетів до початку нового бюджетного року доводять до місцевих рад народних депутатів та їх виконавчих органів нижчого рівня відповідні вказівки щодо розробки проектів бюджетів.

Для повного врахування всіх фінансових ресурсів, а також визначення середньої фінансової забезпеченості Автономної Республіки Крим, адміністративно-територіальних одиниць відповідний виконавчий орган влади складає територіальний зведений баланс фінансових ресурсів, дані якого можуть бути враховані при визначенні розмірів субвенцій.

До тогояк вивчити детально обгрунтовані запити відносно видатків та програм, Міністерство фінансів анализує першочергові питання політики відносно майбутнього бюджета та вносить свої корективи у довгостроковий прогноз надходжень та видатків. Міністерство фінансів разом з Міністерством економіки аналізують економічні перспективи та подають Президенту України прогноз майбутніх економічних умов. Нерідко Президент видає директиви, що стосуються політики та напрямків планування, яким зобовязані дотримуватись міністерства та відомства при підготовці своїх бюджетних запитів. Встановлені цими вказівками граничні розміри сум, які можуть вимагати міністерства та відомства, бувають різними, в залежності від року.

Зимові місяці та початок весни - це період інтенсивної підготовки міністерствами бюджетних запитів. Ці запити аналізуються Міністерством фінінсів, яке повідомляє всі інші міністерства та відомства о рекомендованих розмірах видатків для їхніх програм.

Міністерства та відомства мають короткий проміжок часу, протягом якого вони мають право апелювати до Президента України о збільшені розмірів сум, рекомендованих бюджетним управлінням.

Кабінет Міністрів України організовує доведення до виконавчих органів влади Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя таких показників:

* проектні нормативи (відсотки) відрахувань від регулюючих доходів та сум контингентів цих доходів;

* розміри дотацій і субвенцій, які передбачається надати з Державного бюджету України, та їх цільове призначення;

* перелік видатків, які передбачається передати з Державного бюджету України на фінансування з бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя.

Аналогічні показники виконавчі органи влади вищого рівня доводять безпосередньо радам народних депутатів та їх виконавчим органам влади нижчого рівня у строки, які б забезпечували затвердження бюджетів до початку бюджетного року.

Складанню проектів бюджетів передує розробка "Основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий рік" з виділенням показників обсягу ВВП, національного доходу (НД), зведеного балансу фінансованих ресурсів, балансу доходів і витрат населення, платіжного балансу, валютного плану. Зазначені показники до 1 червня року, що передує плановому, розроблює Міністерство економіки України за участю Міністерства фінансів України, Національного банку України (НБУ), інших міністерств і відомств.

Державний бюджет України забезпечує необхідними коштами фінансування заходів щодо економічного і соціального розвитку, які мають загальнодержавне значення, а також міждержавних відносин. Через державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями України з урахуванням їх економічного, соціального, екологічного, природного стану; при цьому враховується необхідність вирівнювання їх фінансового забезпечення.

Верховна Рада України не пізніше як 15 червня поточного року розроблює і надсилає Президентові України спеціальну постанову (бюджетну резолюцію) про основні напрями бюджетної політики на наступний бюджетний рік.

Затвердження бюджетної резолюції, дії, пов'язані з цім етапом, називають бюджетним верховним процесом.

Правила оформлення проекту закону про Державний бюджет України затверджує Верховна Рада України.

Кабінет Міністрів України організовує складання проекту Державного бюджету України відповідно до засад державного регулювання економічного і соціального розвитку України, міждержавних відносин, визначених Верховною Радою України у бюджетній резолюції. Відхилення від вимог бюджетної резолюції повинні бути вмотивовані і зазначені окремо.

Міністерство фінансів України на основі "Основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на плановий рік" та фінансових можливостей держави складає попередній проект зведеного бюджету України і доводить відповідні прогнозні показники до міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади.

Міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади у двотижневий строк розглядають доведені до них показники щодо проекту зведеного бюджету та подають Міністерству фінансів України пропозиції з відповідними розрахунками та обгрунтуваннями.

Міністерство фінансів України розглядає зазначені пропозиції за участю представників відповідних міністерств і відомств, інших органів державної виконавчої влади, готує проекти зведеного та Державного бюджетів України і до 15 серпня подає їх на розгляд Кабінету Міністрів України, а з питань, не узгоджених з міністерствами, відомствами та іншими органами державної виконавчої влади, доповідає Кабінету Міністрів України.

Кабінет Міністрів України на своєму засіданні розглядає проект закону про Державний бюджет України, приймає остаточне рішення щодо цього проекту і подає його Президентові України. Президент України розглядає проект закону про Державний бюджет України і в разі згоди з ним вносить його на розгляд і затвердження Верховній Раді України до 15 вересня.

Якщо Президент України не подасть до 15 вересня проект закону про Державний бюджет України, Верховна Рада України може розглянути питання щодо причин порушення терміну подання проекту і відповідальності посадових осіб.

Верховна Рада України розглядає проект закону про Державний бюджет України у порядку, передбаченому Регламентом Верховної Ради України.

Проект закону про Державний бюджет України представляє на засіданні Верховної Ради України Президент України. З докладною доповіддю про проект закону виступає міністр фінансів України. Верховна Рада України затверджує;

* граничний розмір дефіциту Державного бюджету України та джерела його покриття;

* суми доходів Державного бюджету України;

* суми видатків Державного бюджету України;

* суми дотацій, субвенцій та розміри відрахувань від регулюючих доходів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя;

* розмір оборотної касової готівки Державного бюджету України.

Закон про Державний бюджет України публікується для загального відома.

Якщо Верховною Радою України не буде прийнято закон про Державний бюджет України до 2 грудня року, який передує тому, на який складено бюджет, вона приймає постанову про порядок фінансування поточних витрат до прийняття закону про Державний бюджет України. Якщо Верховна Рада України не приймає таку постанову до 30 грудня року, що передує тому, на який складено бюджет, автоматично продовжується дія закону про Державний бюджет України поточного року, крім показників щодо видатків розвитку.

Головна стадія бюджетного процесу -- виконання бюджету, під час якого слід добитися виконання приписів закону про Державний бюджет. Конституція України вже інакше регулює бюджетні відносини, ніж законодавство, яке було прийнято до неї. Стаття 96 Конституції встановила, що Верховна Рада України затверджує Державний бюджет України. Дійсно, Верховна Рада України затверджує і Державний бюджет України, і Закон України «Про Державний бюджет України», а в статті 97 Конституції записано, що Кабінет Міністрів України відповідно до закону подає до Верховної Ради України звіт про виконання Державного бюджету України.

Кабінет Міністрів України організовує виконання Державного бюджету України через Міністерство фінансів України, міністерства, відомства, інші органи державної виконавчої влади, уряд Автономної Республіки Крим, виконавчі органи місцевих рад народних депутатів.

Касове виконання бюджетів здійснюють установи НБУ, уповноважені комерційних банків. А з 1999 р. запроваджено його виконання через органи Державного казначейства України.

Органи державної виконавчої влади та виконавчі органи місцевих рад народних депутатів разом з органами Міністерства фінансів України контролюють стан надходження доходів відповідного бюджету та правильність використання підприємствами, установами й організаціями виділених їм з відповідного бюджету асигнувань.

Міністерство фінансів України здійснює загальний нагляд за виконанням бюджету, подає звіти Президентові України і Верховній Раді України про порушення закону про Державний бюджет України, перевіряє випадки порушення його і вживає санкції до порушників чи подає відповідні проекти рішень Президентові України або Верховній Раді України. .

Міністр фінансів України несе персональну відповідальність перед Верховною Радою України за дотримання закону про Державний бюджет України.

Звіт про виконання Державного бюджету України подається Президентом України Верховній Раді України до 1 травня року, наступного за звітним. З доповіддю про виконання Державного бюджету України виступає міністр фінансів України.

Верховна Рада України розглядає і затверджує звіт про виконання Державного бюджету України.

Постанова Верховної Ради України щодо звіту про виконання Державного бюджету України публікується для загального відома.

Повний цикл бюджетного процесу, тобто період з початку складання проекту бюджету до затвердження звіту про його виконання триває понад два роки. У ході здійснення окремих етапів діяльності з бюджетом, які мають назву стадій бюджетного процесу, реалізуються бюджетні повноваження всіх суб'єктів бюджетних правовідносин. Бюджетний процес є формою або засобом здійснення матеріальних бюджетних прав, які надані учасникам бюджетного процесу законодавством. Матеріальні і процесуальні бюджетні права тісно пов'язані.

Характер зв'язку матеріальних і процесуальних норм бюджетного права істотно відрізняється від характеру зв'язку, наприклад, у цивільному матеріальному і цивільно-процесуальному праві, які існують як самостійні галузі права. Бюджетні матеріальні і процесуальні норми складають хоч і окремі правові інститути, але входять у підгалузь (розділ) фінансового права -- бюджетне право. У цивільних матеріальних і цивільних процесуальних відносинах існують самостійні, різні суб'єкти, у бюджетних -- це одні й ті ж суб'єкти'.

Бюджетний процес в Україні відбиває важливіші риси, властиві нашому бюджету -- повнота доходів і видатків, достовірність, яка може бути досягнута на основі реальності показників бюджету, гласність і публічність та спеціалізація показників доходів і видатків бюджету, завдяки застосуванню бюджетної класифікації на всіх стадіях процесу, врахування загальнодержавних інтересів при складанні і виконанні бюджетів, гарантованість самостійності місцевих бюджетів невтручанням державних органів у бюджетний процес по місцевих бюджетах, за винятком випадків, передбачених законодавством.

Звуження поняття бюджетного процесу до стадій складання проекту закону про бюджет і затвердження його органом законодавчої влади приводить до висновку, що головне -- це скласти проект закону і затвердити його. Вище згадуваний вчений А. Ангелов у своїх працях так і писав: стадія виконання -- кінцева мета формування бюджету.

Прийняття закону про державний бюджет -- це тільки створення юридичних можливостей для здійснення волі законодавчого органу. Прийняттям закону закінчується формування бюджету, коли органи законодавчої і виконавчої влади використовують свої права і обов'язки щодо складання і затвердження бюджету і застосовують правові норми, які регулюють ці стадії.

Всі стадії бюджетного процесу засновуються на правових засадах, які повинні гарантувати чітке планування, дотримування бюджетної дисципліни і постійний контроль за виконанням усіх видів бюджетів. Згідно з статтею 98 Конституції України контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради здійснює Рахункова палата.

Розмежування повноважень органів державної влади і управління у бюджетному процесі

До відання органів державної виконавчої влади та виконавчих органів місцевих рад народних депутатів належить складання проекту бюджету згідно з основними напрямами бюджетної політики, визначеними відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами народних депутатів, виконання бюджету та контроль за цільовим, економним та ефективним використанням виділених бюджетних коштів.

До відання Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад народних депутатів належить визначення основних напрямів бюджетної політики, розгляд проекту відповідного бюджету, внесення змін та доповнень до нього, затвердження цього бюджету, внесення змін та доповнень до затвердженого бюджету, контроль за виконанням бюджету, за цільовим, економним використанням бюджетних коштів, затвердження зві гу про виконання бюджету.

Організацію роботи зі складання й розгляду бюджету очолює Міністерство фінансів України, якому в установлені Кабінетом Міністрів строки міністерства і відомства України подають необхідну інформацію і розрахунки про взаємовідносини цих міністерств і відомств з бюджетом у наступному році.

Основним джерелом інформації для складання бюджету є розрахунки Міністерства економіки України про темпи зростання виробництва в окремих галузях економіки, валового внутрішнього продукту, національного доходу, прибутку, фонду оплати праці та інших показників у наступному році.

Міністерство статистики України надає в розпорядження Міністерства фінансів України дані про виконання загальноекономічних показників у поточному році на останню звітну дату. Міністерства і відомства невиробничої сфери подають дані про потребу в коштах для галузей освіти, дошкільного виховання, підготовки кадрів, охорони здоров'я, культури тощо.

Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим, органи державної в иконавчої влади, місцеві ради народних депутатів та їх виконавчі органи щодо формування видаткової частини бюджетів мають право:

* визначати зі своїх бюджетів обсяг фінансування заходів соціально-культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць у межах планових бюджетних доходів, наданих дотацій, субвенцій, а також з урахуванням залучених коштів;

* визначати напрями використання коштів бюджетів на інвестиції, власні цільові програми, зовнішньоекономічну діяльність, заходи щодо охорони навколишнього середовища, відновлення пам'яток природи і культури, благоустрій міст, селищ та сіл;

* збільшувати в межах наявних коштів видатки на утримання житлово-комунального господарства, установ та закладів освіти, охорони здоров'я і соціального забезпечення, науки і культури тощо;

* визначати в установленому порядку в межах додатково вишуканих протягом року коштів додаткові пільги та допомогу громадянам, які потребують соціального захисту;

* визначати розміри дотацій, субвенцій бюджетам нижчого територіального рівня та їх цільове використання. Кабінет Міністрів України:

* розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

* узагальнює та готує пропозиції щодо скорочення видатків бюджету;

* розробляє та пропонує заходи щодо підвищення ефективності бюджетних витрат.

Кабінет Міністрів України доводить до місцевих рад інструктивні листи про особливості складання розрахунків до проектів бюджетів на наступний бюджетний рік.

Обласні та районні ради затверджують обласні та районні бюджети, контролюють їх виконання.

2. Порядок складання проекту державного бюджету

Порядок складання і розгляду бюджету визначається Законом України "Про бюджетну систему України".

Складання проектів Державного і місцевих бюджетів здійснюється з метою визначення обсягу коштів, необхідного для функціонування держави і органів місцевого самоврядування. Через Державний бюджет здійснюється перерозподіл частини фінансових ресурсів між адміністративно-територіальними одиницями.

Складання бюджету належить до відання органів державної виконавчої влади і виконавчих органів місцевих рад народних депутатів, які згідно з основними напрямами бюджетної політики визначені відповідно Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, місцевими радами народних депутатів. Ці органи відповідають також за виконання бюджету та контроль за цільовим, економним і ефективним використанням виділених бюджетних коштів.

Втручання інших органів і організацій у процес складання, затвердження та виконання бюджету не допускається, крім випадків, передбачених законодавством України.

У відповідності з статтею 116 Конституції України Кабінет Міністрів розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку, розробляє проект закону про Державний бюджет України. Згідно Законом України "Про бюджетну систему України"Кабінет Міністрів України щорічно своєю постановою встановлює порядок і строки виконання робіт, пов'язаних зі складанням і розглядом бюджету кожним учасником бюджетного процесу. Умовно ці роботи поділяються на два етапи. На першому здійснюють розрахунки на базі агрегованих, узагальнюючих показників, на другому -- глибоку й всебічну аналітичну роботу над показниками бюджету.

Так, наприклад, при складанні проекту Державного бюджету на 1998 рік строки підготовки його були встановлені на більш високому рівні. Вже у травні 1997 року Президент України видав Указ «Про забезпечення своєчасного складання проекта Державного бюджету на 1998 рік». Згідно з Указом, до 1 червня 1997 р. повинна була завершитися розробка основних прогнозних макроекономічних показників економічного і соціального розвитку України на 1998 рік, а Міністерство фінансів України повинно було до 10 липня скласти проект зведеного бюджету на 1998 рік і подати його Кабінету Міністрів. До 15 серпня Міністерство фінансів повинно було подати Кабінету Міністрів проекти зведеного (консолідованого) бюджету на 1998 рік та Державного бюджету на 1998 рік з урахуванням наслідків розгляду розрахунків, поданих міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади. Після цього проект Державного бюджсту-98 повинен бути поданий Кабінетом Міністрів Верховній Раді.

В липні 1997 року Верховна Рада України прийняла «Основні напрями бюджетної політики на 1998 рік» (бюджетну резолюцію). Резолюцією встановлено, що доходи бюджету-98 не можуть перевищувати 31 % від прогнозного розміру валового внутрішнього продукту. В цей показник не включені надходження Державного Пенсійного фонду, які складають 8 % ВВП. Дефіцит бюджету не може перевищувати 5 % ВВП. Резолюцією введено мораторій на 1998 бюджетний рік на надання державою дотацій або субсидій, які не мають відношення до державного регулювання цін. Вводиться мораторій на надання бюджетних позик із строком повернення після 31 грудня 1998 року, за виключенням авансів по державному контракту. Бюджетна резолюція також визначила, що надходження і видатки бюджету-98 повинні формуватися на податковій базі, яка діє на 1 липня 1997 року.

Протягом усіх етапів у бюджетному плануванні, і зокрема під час планування податкових надходжень, повинна простежуватися чітка послідовність:

Схема . Послідовність у бюджетному плануванні

Підготовка проекту бюджету передбачає проведення низки дуже серйозних заходів. Після початку поточного року Міністерство економіки починає працювати над збиранням показників з галузевих міністерств і відомств, які фінансуватимуться з бюджету. На підставі цього Міністерство економіки готує економічні прогнози і до 1 червня подає їх у Верховну Раду.

В першому кварталі галузеві міністерства і відомства та органи місцевого самоврядування розраховують потреби на поточні видатки і капіталовкладення.

Легше підрахувати поточні витрати, оскільки вони базуються на кількісних показниках, нормах, поточних витратах.

Міністерство фінансів у червні готує детальні прогнози щодо надходжень до бюджету.

Загальний обсяг видатків проекту зведеного бюджету і загальний обсяг капітальних витрат Міністерство фінансів визначає в липні. На підставі цього Міністерство фінансів створює проект розподілу поточних витрат за галузями і усередині галузей між центральними органами виконавчої влади і виконавчими органами місцевого самоврядування. Саме цими розмірами витрат обмежуються замовлення галузевих міністерств, відомств і місцевих органів самоврядування (бо вони визначають розміри відрахувань від загальнодержавних доходів і податків).

В серпні розподіл асигнувань, який планує Міністерство фінансів, розглядається ним разом із зацікавленими державними органами. І вже після узгодження розмірів асигнувань з галузевими органами центральної виконавчої влади починається другий етап складання проекту бюджету.

Другим етапом першої стадії бюджетного процесу в Україні можна вважати прийняття до 15 червня Верховною Радою України спеціальної постанови -- бюджетної резолюції. Кабінет Міністрів України організовує складання проекту державного бюджету в бюджетній резолюції. Відхилення від вимог мають бути вмотивовані та зазначені окремо.

Бюджетна резолюція дає основні напрями бюджетної політики на планований рік. В основу розробки бюджетної резолюції кладуться матеріали, які готуються Міністерством фінансів, Міністерством економіки та центральними галузевими органами виконавчої влади, місцевими органами самоврядування.

У бюджетній резолюції вміщуються головні пріоритети бюджетної політики на планований рік, які повинні стати орієнтиром для Уряду, який керує складанням проекту бюджету, і для Верховної Ради при розгляді бюджету. Тобто мова не їде про якісь конкретні програми чи рахунки, однак зведені показники, функціональний розподіл грошових коштів та положення про узгодження бізуються, як правило, на припущеннях відносно окремих програм. Іноді ці припущення викладені у звітах комітетів з питань бюджета, які супроводжують бюджетну резолюцію.В бюджетній резолюції визначаються макроекономічні цілі і обов'язково розмір дефіциту бюджету та загальний обсяг доходних надходжень, положення, які кладуться в основу формування видаткової частини бюджету, та даються завдання Уряду, які слід врахувати.

Бюджетна резолюція складається з 3 основних частин:

Узагальнення показників, розподілення за функціональними направленнями асигнувань на витрати та (можливо) положення про узгодження. Узагальненими показниками є: сума всіх доходів (а також сума, на яку ці доходи можуть бути змінені);

сукупність нових бюджетних повноважень; сума всіх видатків;

додатнє чи відємне сальдо бюджета; розміри заборгованості; сума нових зобовязань по відношенню прямих ссуд та нових первісних зобовязань по відношенню гарантованих ссуд. Нові бюджетні повноваження, видатки, прямі ссуди та гарантовані ссуди розподілюються по разнім функціональним направленням, таким, наприклад, як національна оборона, зовнішня діяльність, енергетика, сільське господарство и т. д.

Регламент Верховної Ради вимагає прийняття бюджетної резолюції не пізніше 1 липня.

Галузеві міністерства і відомства після доведення до них прогнозів соціально-економічного розвитку подають Міністерству фінансів та Мінекономіки розрахунки і обгрунтування потреб майбутнього бюджету, обгрунтування витрат на функціонування галузі і управлінського апарату, здійснення цільових комплексних програм. Місцеві органи самоврядування визначають, розраховують потреби поточного бюджету і бюджету розвитку і подають у Міністерство фінансів обгрунтування для одержання в плановому бюджетному періоді коштів з Державного бюджету.

Міністерство економіки України складаючи інвестиційну програму, відбирає інвестиційні проекти і на початку другої половини року розподіляє проекти інвестицій між галузями.

Одержавши розрахунки галузевих міністерств, відомств і органів місцевого самоврядування і зробивши прогнози можливих надходжень у бюджет, Міністерство фінансів аналізує всі показники і пропонує загальну суму розподілу витрат між капітальним та поточним бюджетами, складає попередній проект для зведеного бюджету України і доводить відповідні попередні прогнозні показники до міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади з визначенням загальних меж витрат державного бюджету та прогнози надходжень по місцевих бюджетах.

Центральні органи виконавчої влади України у двотижневий строк розглядають доведені до них показники, включені в проект зведеного бюджету, і подають Міністерству фінансів України пропозиції з своїми розрахунками і обгрунтуваннями.

Міністерство фінансів України, спираючись на аналіз макроекономічних показників і замовлень міністерств, відомств, інших центральних органів виконавчої влади та заявок органів місцевого самоврядування, вносить корективи у попередній зведений проект бюджету.

Проект державного та зведеного бюджету Міністерство фінансів передає Кабінету Міністрів до 15 серпня.

Кабінет Міністрів на своєму засіданні розглядає проект бюджету і проект закону про Державний бюджет і приймає остаточне рішення щодо проекту Закону про Державний бюджет згідно з Правилами оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України, приймає остаточне рішення і подає його Президентові України.

Зміст Закону «Про державний бюджет».

Практика Верховної Ради України свідчить, що щорічні закони про державний бюджет включають різну кількість статей. Верховна Рада України -- єдиний законодавчий орган, тому вона може приймати закони певного змісту з будь-якою кількістю статей. Однак є показники бюджету, які повинні бути в кожному законі про Державний бюджет.

Зміст Закону України «Про Державний бюджет» в основному визначається статтею 28 Закону «Про бюджетну систему України» та «Правилами оформлення проекту Закону України про Державний бюджет України», а також Регламентом Верховної Ради України.

У першій статті Закону повинна передбачатися загальна сума доходів, загальна сума видатків з розподілом на поточні видатки і видатки розвитку, граничний розмір дефіциту та джерела покриття дефіциту Державного бюджету України.

Друга стаття повинна встановлювати розмір оборотної касової готівки у Державному бюджеті України.

Статтею третьою встановлюються суми доходів Державного бюджету України за їх основними видами згідно з бюджетною класифікацією.

В четвертій статті передбачаються асигнування з Державного бюджету України в розрізі міністерств, відомств, інших органів державної виконавчої влади згідно з бюджетною класифікацією.

Якщо сума видатків по окремій статті становить більше 0,1% загальної суми видатків Державного бюджету України, ці видатки підлягають подальшій деталізації у додатках до зазначеного Закону, ці додатки є невід'ємною частиною Закону України про Державний бюджет України. Внесення змін, уточнень та доповнень до них протягом бюджетного року здійснюється виключно за рішенням Верховної Ради України.

Доходи і видатки цільових загальнодержавних фондів, включених до складу Державного бюджету України, затверджуються щодо кожного фонду окремо. Поточні видатки цільових загальнодержавних фондів затверджуються Верховною Радою України в межах доходів цих фондів. Видатки розвитку цільових загальнодержавних фондів можуть бути скорочені Верховною Радою України із спрямуванням вилучених коштів на фінансування інших статей видатків Державного бюджету України.

Стаття 28 Закону України «Про бюджетну систему України» вміщує заборону встановлення, зміну або скасування існуючих податків, зборів, інших обов'язкових платежів у бюджет в Законі про Державний бюджет'.

Чинне податкове законодавство також має таку заборону, але Закони «Про Державний бюджет», на жаль, майже завжди мають статті, якими змінюються обов'язкові платежі, їх ставки, порядок сплати.

У разі необхідності зміни чи доповнення вносяться спочатку до відповідних законів.

Статтею 5 Закону «Про Державний бюджет» передбачаються нормативи відрахувань від загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

Статтями 6 і 7 Закону передбачаються обсяги дотацій, субвенцій до бюджетів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя.

фактичний зміст цих основних статей Закону про Державний бюджет заповнюється щороку іншими показниками, а юридичний -- залишається незмінним. В інших статтях Закону про Державний бюджет України можуть бути інші положення, але без перерахованих вище Закону бути не може.

Бюджет -- це цифри, але Закон про Державний бюджет -- це не тільки показники, цифри. Це правові приписи, які мають конкретно-адресний зміст. Саме факт включення показника по доходах чи видатках -- це надання органу державної виконавчої влади та особі, яким делеговані повноваження по використанню бюджетних коштів, і покладення обов'язку по збиранню коштів на державні органи, які відповідають за це. Загальний обсяг бюджету -- це завдання Кабінету Міністрів України -- зібрати суму коштів, витратити їх суворо за призначенням, не перевищуючи граничного розміру дефіциту, затвердженого Верховною Радою України.

У конкретно-адресному змісті приписів, які складають основну частину статей Закону «Про Державний бюджет» є його особливість, яка дає привід багатьом юристам-теоретикам вважати цей акт законом у формальному розумінні, тобто законом за формою, але не за змістом.

Однак в законах про Державний бюджет, як і в рішеннях про місцеві бюджети, є приписи, які не мають конкретно-адресного змісту. Це приписи, якими затверджуються розміри відрахувань від територіальних надходжень загальнодержавних доходів і податків у бюджети нижчих рівнів. Бюджетні правовідносини між вищестоящими і нижчестоящими органами виконавчої влади або органами виконавчої влади і виконавчими органами місцевих рад, виникають кожного разу, коли в наявності такий юридичний факт як платіж в бюджет, сума якого розподіляється між бюджетами. Таким чином, ці приписи є правовими нормами, які розраховані на багаторазове застосування.

Ось чому не можна погодитися, що закон або рішення місцевого органу самоврядування про відповідний бюджет є такими тільки за формою, а не змістом.

Закон про Державний бюджет підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими та сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі, якщо Президент України протягом установленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений (Ст. 94 Конституції України).

Якщо під час повторного розгляду закон про державний бюджет буде знову прийнятий Верховною Радою України не менше як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом 10 днів.

Так цікавим і безпрецедентним був процес розробки і прийняття Закону про Державний бюджет на 1997 рік.

14 вересня 1996 року Кабінет Міністрів України вніс на розгляд Верховної Ради України проект Державного бюджету України на 1997 рік разом з матеріалами і обгрунтуваннями, передбаченими Правилами оформлення проекту закону про Державний бюджет України. Після аналізу економічної ситуації та попередніх підсумків функціонування економіки у 1996 році Кабінет Міністрів за участі народних депутатів України розробив пакет проектів законодавчих актів щодо реформування податкової системи, впорядкування державних видатків, подолання кризи платежів, З урахуванням цього 21 листопада 1996 року Кабінет Міністрів України подав уточнений проект Державного бюджету на 1997 рік. У першому читанні 19 грудня 1996 року Верховна Рада розглянула цей проект і прийняла відповідну постанову, як передбачено Регламентом Верховної Ради. Розгляд поданого Кабінетом Міністрів України пакету проектів законодавчих актів затягнувся, а без їх прийняття неможливо було приймати бюджет, тому Уряд України звернувся з проханням до Верховної Ради України з пропозицією розглянути і прийняти ці проекти законів у позачерговому порядку. Доопрацьований проект Державного бюджету на 1997 рік було подано на друге читання 25 квітня 1997 року з урахуванням висновків і пропозицій депутатів. 4 червня 1997 року Кабінет Міністрів України додатково надіслав до Верховної Ради України уточнену редакцію проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 1997 рік». Після детального обговорення показників доопрацьованого четвертого проекту Державного бюджету України на 1997 рік в комітетах Верховної Ради за участі представників Уряду, Закон про Державний бюджет на 1997 рік 1 липня 1997 року був прийнятий. Але всі його статті, крім 27 і 29 Закону, вводяться в дію з 1 січня 1997 року.

Статті 27 і 29 Закону про Державний бюджет на 1997 рік введені в дію з І липня (стаття 27 -- включення до складу Державного бюджету України на 1997 рік коштів Фонду соціального страхування України та Фонду охорони навколишнього природного середовища; стаття 29 -- зменшує наполовину внески у Чорнобильський фонд для всіх підприємств, установ та організацій з 1 липня 1997 року).

Президент України Леонід Кучма підписав Закон «Про Державний бюджет України на 1997 рік», виходячи з того, що «відсутність держбюджету викликала політичну напругу в суспільстві, затримку з прийняттям місцевих бюджетів, породжувала невирішеність з виплатою зарплат і пенсій, а також затримувала реалізацію програми зовнішніх позик». Президент України застосував вето до акту «Про введення в дію Держбюджету на 1997 рік», у якому, на його думку, вміщуються низка положень, що протирічать Конституції (положення про скасування пільг окремим категоріям «чорнобильців», а також введення податку за землю в подвійному розмірі «заднім числом») // Бухучет, налоги, бизнес, 1997.-- № 28.

3. Порядок розгляду і затвердження ЗУ “Про державний бюджет”

Рішення Верховної Ради України по бюджетним питанням можно класифікувати за трьома різними видами заходів, що приймаються:

-- Верховна Рада України не пізніше 15/06 поточного року розробляє та представляє Президенту України бюджетну резолюцію;

-- затверджує законопроекти, щодо щорічних асигнувань, включая обовязкові та додаткові заходи відносно асигнувань;

-- затверджує інші законодавчі акти, що відносяться до державного бюджету (наприклад, закони, що дають дохвіл на здійснення видатків; законопроекти, які видозмінюють податкове законодавство, вносять зміни до соціальних програм чи корегують межі заборгованості).

Верховна Рада України використовує різноманітні процедури, які дозволяють узгоджувати ці разні види заходів.

Згідно з Законом України «Про бюджетну систему України» друга стадія бюджетного процесу -- розгляд проекту Закону про Державний бюджет України починається з того моменту, коли бюджетні матеріали передаються у Верховну Раду України. З цим тепер, після прийняття Конституції України, можна погодитися, бо у п. 6 статті 116 Конституції встановлено, що Кабінет Міністрів розробляє проект закону про Державний бюджет України.

Отже, процес роботи Верховної Ради України над бюджетом починається на початку кожного року посля того, як Президент України представляє свій проект щорічного бюджета. Верховна Рада може не дотримуватись рекомендацій Президента. У період розробки рішень про бюджет Верховна Рада может применити політичні, економічніе та методологічні припущення, відмінні від тих, що фігурують у проекті бюджета, запропонованого органами виконавчої влади. Коли Верховна Рада вводить у дію закони про виконання бюджетного плана, вона може виділяти більше чи меньше грошових коштів, ніж вимагає Президент для окремих програм, а також змінювати податкові ставки іншим засобом, ніж рекомендує Президентм. Бюджетна резолюція, котру Верховна Рада повинна затвердити до 15/06, передбачає рівень доходів та видатків на 5 фінансових років, але обовязковими для виконання є лише показники на 1-й рік. У звязку з тим, що бюджетна резолюція є сумісной працей (тобто не передається Президенту для підпису чи накладання вето), вона не має законодавчої сили. На основі цієї резолюції неможливо відмінити будь-які податки, а також витрати будь-яких грошових коштів. Бюджетна резолюція -- це свого рода руководство до дії для органів виконавчої влади при підготовці проекту бюджета, і її необхідно строго дотримуватись.

У відповідності з статтею 26 Закону України «Про бюджетну систему України» до проекту Закону додаються: Основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на плановий рік, зведений баланс фінансових ресурсів України, основні напрями бюджетної і податкової політики, пропозиції щодо взаємовідносин Державного бюджету України з бюджетами Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя, обсяги централізованих державних капітальних вкладень з розрахунками і обгрунтуваннями по окремих позиціях і загальні показники зведеного бюджету України.

До всіх показників доходів і видатків державного бюджету, зазначених у проекті Закону про Державний бюджет України, окремо додаються розрахунки і обгрунтування. Персональну відповідальність за дотримання цього правила покладено на Міністра фінансів України.

До проекту Закону про Державний бюджет України також додаються інформаційні матеріали:

прогноз доходів і видатків Державного бюджету України на три наступні роки, розроблений виходячи з Основних прогнозних макропоказників економічного і соціального розвитку України на цей період;

перелік законів, окремих статей законів та інших нормативних актів, яким суперечить проект Закону про Державний бюджет України, з зазначенням причин розбіжностей. Якщо причиною є недостатність коштів, вказується обсяг фінансування в процентному відношенні до визначеного актом законодавства;

перелік податків, зборів, інших обов'язкових платежів із зазначенням ставок і пільг;

перелік загальнодержавних, міжгалузевих та інших програм, що фінансуються з бюджету, в разі, якщо розпорядниками коштів є два і більше суб'єкти. Подаються дані щодо фінансових повноважень кожного суб'єкта і загальні витрати на програму.

З детальною доповіддю про проект бюджету виступає міністр фінансів. Протягом наступних п'яти днів проект бюджету розглядається у комітетах, які призначають доповідачів для участі у роботі комітету з питань бюджету. Депутати і комітети передають свої поправки до проекту бюджету у Комітет з питань бюджету.

При внесені поправок або пропозицій про збільшення видатків або зменшення доходів необхідно на цю суму запропонувати збільшення доходів за рахунок інших джерел або скорочення видатків на іншу статтю і дати письмове обгрунтування.

Всі пропозиції розглядає комітет з питань бюджету, який готує доповідь і таблицю про підтримані і відхилені поправки. На цьому етапі діяльності органів держави важливо відмітити особливу роль Кабінету Міністрів України у розробці проекту закону про Державний бюджет.

Задачею Кабінета Міністрів України є організація роботи по складанню проекта Державного бюджета України у відповідності до бюджетної резолюції. При цьому, як вже відмечалось, Міністерство фінансів здійснює безпосередню роботу по складанню проекта консолідованого бюджета, потім направляє контрольні цифри міністерствам, відомствам, іншим органам державної виконавчої влади, які у двотиждневий строк розглядають їх та передають Міністерству фінансів свої пропозиції по відповідним розрахункам з обгрунтуванням. Міністерство фінансів розглядає пропозиції за участю зацікавлених сторін та готувє свої проекти консолідованого бюджета та держаавного бюджета. До 15 серпня вони передаються на розгляд Кабінету Міністрів України. Розглянув проект Закона про Державний бюджет, Кабінет Міністрів України приймає остаточне рішення та представляє проект Президенту Украины, який у випадку згоди з проектом направляє ейого Верховній Раді