Бюджетная система и межбюджетные отношения

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

1.1 Понятие бюджетной системы и её связь с государственным устройством страны

1.2 Структура бюджетной системы РФ и изменения в ней

1.3 Принципы бюджетной системы РФ

1.4 Понятие межбюджетных отношений и их развитие в РФ

1.5 Межбюджетные трансферты

2 АНАЛИЗ ФОРМ И МЕТОДОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

2.1 Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы

2.2. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами государственных внебюджетных фондов

3 ОБОБЩЕНИЕ СОСТОЯНИЯ И ПУТЕЙ ДАЛЬНЕЙШЕГО РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РФ

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ



ВВЕДЕНИЕ

Осуществление политических и экономических преобразований в России требует формирования качественно новой модели бюджетной системы, адекватной федеративному устройству государства, способной обеспечивать эффективное распределение и перераспределение общественных финансовых ресурсов на всех уровнях власти. Ведь в конечном итоге от этого зависит не только социально-экономическое развитие страны, но и взаимоотношения между федеральным центром и регионами. Во многом стихийно сложившаяся модель межбюджетных отношений в 90-х годах прошлого века не позволяла государственным органам власти и органам местного самоуправления в полной мере реализовывать свои функции. Бюджетные проблемы стали основной причиной конфликтов между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными и территориальными органами власти. Положение усугублялось нарастанием кризисных явлений во всех сферах экономики, включая бюджетную сферу. Это потребовало на протяжении всего пореформенного периода вносить изменения в порядок организации и механизм реализации межбюджетных отношений. Однако они носили бессистемный характер и не давали желаемого результата.

Разработанная и одобренная постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. «Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», определившая основные направления бюджетной политики, внесла определенные позитивные сдвиги в бюджетный процесс, но существенно проблему не решила. Процесс реформирования межбюджетных отношений остается незавершенным, острота проблемы не снижается, а напротив, возрастает. Все надежды в настоящее время в плане качественных сдвигов в реформировании межбюджетных отношений ложатся на «Концепцию повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 гг.», принятую в апреле 2006г.

Таким образом, проблема реформирования бюджетной системы эффективного использования общественных финансовых ресурсов, вопросы их централизации и децентрализации обуславливают высокую актуальность изучения сущности и принципов межбюджетных отношений, исследования их проблематики и разработку предложений по их совершенствованию.

Цель курсового исследования состоит в том, чтобы на основе анализа и обобщения изученного материала определить основные проблемы межбюджетных отношений в России и пути их решения.

Достижение указанных целей предполагает решение следующих задач:

- дать понятие бюджетной системы, показать структуру бюджетной системы РФ, показать принципы бюджетной системы;

- дать понятие межбюджетных отношений, рассмотреть межбюджетные трансферты;

- проанализировать долю безвозмездных перечислений в доходах регионального и местного бюджетов и их структуру по видам финансовой помощи.

Объектом исследования является теоретические и практические вопросы функционирования системы межбюджетных отношений, их нормативно-правовая база.

Предметом исследования выступает проблематика взаимоотношений бюджетов различных уровней по поводу распределения и перераспределения общественных финансовых ресурсов.

Теоретической и методологической основой исследования служат труды отечественных авторов, законодательные акты РФ. Практическая значимость работы заключается в том, что основные положения и выводы могут использоваться в качестве практического пособия, справочника и руководства к действию для работников финансово-бюджетной сферы.



1 БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ

1.1 Понятие бюджетной системы и её связь с государственным устройством страны

Центральное место в любой финансовой системе занимает бюджет (от англ., budget -- сумка, кошелек). В Англии бюджетом называли отчет канцлера казначейства (министра финансов) в палате общин, в котором содержались цифровые данные об истекшем финансовом годе и предложения на будущий.

В финансовой теории и практике существуют различные подходы к трактовке понятия «бюджет», что обусловлено многогранностью бюджета как социально-экономического явления.

Применительно к публичным финансам (государственным и муниципальным финансам) под бюджетом традиционно понимают централизованный денежный фонд, формируемый для обеспечения функций и задач соответствующих органов власти (государственной, местной). Эта трактовка раскрывает содержание бюджета как социально-экономического явления, показывает его роль в общественном воспроизводстве, создает понимание бюджета как источника денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти или местного самоуправления и необходимых им для реализации своих функций и проведения экономической и финансовой политики [1].

Как финансовый план бюджет - это роспись государственных расходов и предполагаемых для их покрытия доходов. Бюджет как главный финансовый план страны закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений, координирует и организует деятельность всех участников хозяйственных связей. Бюджет составляется на определенный период, обычно на один год. В некоторых странах бюджетный год совпадает с календарным годом. Во многих странах устанавливаются различные даты начала и окончания финансового года:

- в США он начинается 1 октября и заканчивается 30 сентября;

- в Швеции -- соответственно 1 июля и 30 июня;

- в Японии -- 1 апреля и 31 марта;

- в Турции -- 1 марта и 28 февраля;

- в России бюджетный год совпадает с календарным годом. Согласно Бюджетному кодексу РФ финансовый год завершается 31 декабря; счета, используемые для исполнения бюджета завершаемого года, подлежат закрытию в 24 часа 31 декабря.

Как экономическая категория бюджет представляет собой часть экономических (денежных) отношений между государством, экономическими субъектами и населением по поводу перераспределения части стоимости общественного продукта в процессе образования и использования централизованного фонда денежных средств для удовлетворения общественных потребностей [2].

Бюджетные отношения, как и всякие другие финансовые отношения, характеризуются следующими важнейшими признаками (свойствами):

- это экономические отношения;

- они всегда носят денежный характер;

- характер этих отношений всегда распределительный;

- они связаны с образованием и использованием фондов денежных средств.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) определяет бюджет как «форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Таким образом, аккумулируя с помощью государственного бюджета денежные средства, государство через финансовые механизмы осуществляет выполнение возложенных на него обществом политических, экономических и социальных функций, а именно содержание государственного аппарата, армии, правоохранительных органов, выполнение социальных программ, реализация приоритетных экономических задач и т.д. Необходимо отметить, что бюджет, как фонд денежных средств, в цельном виде никогда не существует, т.к. по мере поступления доходов они обращаются на покрытие расходов. Он является лишь планом образования и использования общегосударственного фонда денежных средств, то есть росписью доходов и расходов государства, согласованных друг с другом, как по объему, так и по срокам поступления и использования [3].

Центральное место бюджета в финансовой системе также объясняется тем, что с его помощью перераспределяется значительная часть национального дохода. Налоги являются главным методом перераспределения национального дохода; обеспечивают преобладающую долю доходов бюджета. Так в доходах различных государств они составляют около 9/10.

Как известно, бюджет на всех его уровнях играет огромную роль в развитии и процветании государства, продвижении научно-технического прогресса, развитии экономики. Полнота бюджета, как правило, прямо пропорциональна благосостоянию граждан. Действительно, бюджетный дефицит, государственный долг побуждает государство усилить налоговое бремя, увеличить налогообложение, уменьшить финансирование всех секторов экономики, сократить статью расхода на медицину, образование и т.д. С другой стороны достаток бюджетных средств (бюджетный профицит) позволяет увеличить финансирование как государственного, так и частного сектора экономики, увеличить трансфертные отчисления, а так же отчисления во внебюджетные социальные фонды.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономическую возможность осуществления властных полномочий. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутреннего валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики [1]. При помощи бюджета осуществляется перераспределение национального дохода, обеспечивающее удовлетворение общегосударственных нужд, содержание непроизводственной сферы, органов управления, правопорядка, внутренней и внешней безопасности. Бюджет является обязательным условием функционирования любого государства, которому необходимы денежные ресурсы для выполнения своих функций.

Бюджет состоит из двух взаимосвязанных частей: доходной, которая содержит перечень поступающих средств, и расходной, объединяющей все виды производимых затрат. Доходная часть призвана обеспечить предусмотренные сметой ресурсы. Расходная часть отражает направление расходования аккумулируемых в бюджете средств.

Сущность и значение бюджета наиболее полно проявляются в его функциях, важнейшими из которых являются распределительная (перераспределительная) и контрольная. Благодаря первой происходит концентрация денежных средств в руках государства и их использование с целью удовлетворения общегосударственных потребностей, а также для воздействия на различные стороны хозяйственной жизни: на повышение нормы накопления, ускорение темпов экономического роста, стимулирование научно-технического прогресса, развитие отдельных наиболее перспективных отраслей экономики, регулирование темпов обновления и расширения основного капитала.

Контрольная функция позволяет узнать, насколько своевременно и полно поступают финансовые ресурсы в распоряжение государства, как фактически складываются пропорции в распределении бюджетных средств, эффективно ли они используются. Основу контрольной функции составляет движение бюджетных ресурсов, отражаемое в соответствующих показателях бюджетных поступлений и расходных назначений.

Перемены в экономике России и её политическом строе, произошедшие в начале 90-х годов, вызвали серьезные изменения в её финансовом механизме. Появление новых форм собственности, новых субъектов хозяйствования повлекло изменения в системе денежных доходов и расходов; финансовые потоки стало возможным регулировать в основном косвенными методами.

Одним из важнейших направлений реформирования государственных финансов стало расчленение единого госбюджета на три самостоятельных части: федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Это стало важным шагом к демократизации финансовых отношений. В этом же направлении действовали переход к налогам, как главному способу обеспечения доходов бюджета, отмена монополии на внешнюю торговлю и валютные отношения, приватизация государственной собственности и т.п. Все это привело к принципиальным изменениям в бюджетной системе Российской Федерации и ее бюджетном устройстве.

Бюджетный кодекс РФ дает следующее определение: «бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов». Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы её построения. Организационное построение бюджетной системы всецело зависит от формы государственного устройства. Бюджетная система унитарных государств включает в себя два уровня: государственный бюджет и местные бюджеты. У государств с федеративным устройством наряду с федеральным и местными бюджетами выделяются бюджеты субъектов федерации (штатов в США, Бразилии, Индии; земель в Германии; республик, краёв, областей и автономных округов в России). Однако и в унитарных, и в федеративных государствах бюджеты нижестоящих уровней не входят в бюджеты вышестоящих уровней [3].



1.2 Структура бюджетной системы РФ и изменения в ней

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трёх уровней:

- первый уровень - федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

- второй уровень - бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

- третий уровень - местные бюджеты [4].

Федеральный бюджет составляет первый уровень бюджетной системы Российской Федерации. Федеральный бюджет - это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона.

Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития стран и реализации социальной политики на всей территории России. Федеральный бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной социально-экономической стратегии.

Основными функциями федерального бюджета являются:

- перераспределение национального дохода и ВВП;

- государственное регулирование и стимулирование экономики;

- финансовое обеспечение социальной политики;

- контроль за образованием и использованием централизованного фонда денежных средств [5].

До перехода на рыночные отношения доходы государственного бюджета СССР базировались на денежных накоплениях государственных предприятий. Они занимали более 90% общей суммы доходов бюджета и в основном состояли из двух платежей - налога с оборота и платежей из прибыли [6].

В условиях перехода на рыночные механизмы доходы бюджетной системы претерпели коренные изменения.

Основными доходами федерального бюджета являются налоговые, они составляют 93,5%, а около 34% от них составляет налог на добавленную стоимость. Необходимо отметить, что ряд федеральных налогов поступает в федеральный бюджет не полностью, часть из них направляется в бюджеты субъектов РФ и в местные бюджеты.

Исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов:

- обеспечение деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания РФ, Счетной палаты РФ, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов;

- функционирование федеральной судебной системы;

- национальная оборона и обеспечение безопасности государства;

- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

- государственная поддержка железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

- государственная поддержка атомной энергетики;

- ликвидация стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций

федерального масштаба;

- содержание учреждений, находящихся в государственной собственности;

- обслуживание и погашение госдолга РФ;

- компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

- пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

- финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

- официальный статистический учет и др.

Кроме этого, средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного значения, включаемых в целевые региональные и местные программы [7].

Совместно могут финансироваться такие виды расходов, как:

1) государственная поддержка отраслей промышленности,

сельского хозяйства, транспорта, связи;

2) обеспечение правоохранительной деятельности;

3) обеспечение социальной защиты населения;

4) охрана окружающей среды;

5) развитие рыночной инфраструктуры;

6) обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

7) финансовая помощь другим бюджетам и прочее.

Бюджеты субъектов Российской Федерации входят во второй уровень бюджетной системы.

Бюджет субъекта РФ - это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения субъекта РФ.

Бюджеты субъектов РФ - один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Из этих бюджетов в значительной мере финансируется:

- развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной легкой и пищевой промышленности;

- коммунального хозяйства;

- развитие транспорта и связи.

Важное значение имеют бюджеты субъектов в осуществлении общегосударственных и социальных задач, в первую очередь в распределении государственных средств на содержание и развитие социальной инфраструктуры общества.

В основе распределения общегосударственных денежных ресурсов между уровнями бюджетной системы заложены принципы самостоятельности бюджетов, их государственной поддержки, территориального формирования источников их доходов. Исходя из этих принципов, доходы бюджетов субъектов РФ формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Собственные или закрепленные доходы представляют собой средства, принадлежащие субъекту бюджетного права, то есть они полностью или в твердо фиксированной доле на постоянной основе поступают в соответствующий бюджет, минуя вышестоящие.

К регулирующим доходам относится вся совокупность денежных средств, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие с целью регулирования (сбалансирования) их расходов и доходов.

Федеральный закон о федеральном бюджете на каждый год содержит перечень регулирующих и закрепленных федеральных налогов и платежей субъектов РФ [8].

С 1994 года в России в качестве регулирующих доходов бюджетов субъектов Российской Федерации стали использовать средства, полученные из Фонда финансовой поддержки регионов. Финансовая помощь из этого Фонда оказывается регионам, поучившим статус «региона, нуждающегося в поддержке», или «региона, особо нуждающегося в поддержке».

Статус «региона, нуждающегося в поддержке» предоставляется регионам, у которых душевой бюджетный доход в планируемом году меньше среднедушевого бюджетного дохода по всем регионам РФ.

Статус «региона, особо нуждающегося в поддержке», предоставляется тем регионам, у которых объем бюджетных доходов меньше объема прогнозируемых в планируемом году бюджетных расходов.

С учетом этих двух статусов Фонд делится на две части, из которых соответственно выделяются средства регионам, нуждающимся в поддержке, и регионам, особо нуждающимся в поддержке. Выделение регионам средств из указанных частей Федерального фонда финансовой поддержки регионов согласно их статусу производится на основании установленной доли каждого региона в общем объеме средств соответствующей части этого дохода

Преимущества этого способа регулирования заключаются в том, что средства субъектам выделяются на основе единой для всех бюджетов методики, учитывающей бюджетные доходы, численность населения, проживающего на соответствующей территории [9].

Благодаря этому выделение средств субъектам федерации осуществляется на объективной основе - общей для всех регионов формуле расчета выделения средств из общего фонда финансовой поддержки.

Местные бюджеты составляют третий уровень бюджетной системы Российской Федерации.

Ст. 14 БК РФ определяет бюджет муниципального образования (местный бюджет) как форму образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

На местные органы власти возложена важная задача по осуществлению социальной политики государства. Финансирование мероприятий по социальному обслуживанию населения в значительной части проводится за счет местных бюджетов.

Наиболее ярко последствия экономических и социальных процессов отражаются на расходной части местных бюджетов. Возрастание расходов связано с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения, на благоустройство территорий, с новым строительством. Также в последние годы широко практикуется передача различных ведомственных объектов, таких как жильё, социально-культурные учреждения, организации бытового обслуживания в муниципальную собственность, что ведет к значительному увеличению бюджетных расходов [2].



1.3 Принципы бюджетной системы РФ

Бюджетная система Российской Федерации основана на ряде принципов.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, логики бюджетного процесса, санкций за нарушения бюджетного законодательства РФ, а также единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней и ведения бухгалтерского учёта бюджетных средств.

Принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, её субъектов и органами местного самоуправления.

Принцип самостоятельности бюджетов предполагает:

а) право законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления на каждом уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

б) наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня, определяемых в соответствии с законодательством РФ;

в) законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

г) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расходования средств соответствующих бюджетов;

д) право использования доходов, дополнительно полученных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы этих бюджетов, а также иные обязательные поступления, определённые налоговым и бюджетным законодательством РФ и законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в соответствующих бюджетах в обязательном порядке и в полном объёме.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объём предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижения наилучшего результата с использованием определённого бюджетом объёма средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов предполагает покрытие всех бюджетных расходов общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита, которые не могут быть увязаны с определёнными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает:

а) обязательное опубликование в открытой печати утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

б) обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти. Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета предусматривает обеспечение надёжности показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичности расчёта доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ [10].

1.4 Понятие межбюджетных отношений и их развитие в РФ

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения - это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.(учебник)

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

- распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным

уровням бюджетной системы РФ;

- разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

- выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности

субъектов РФ, муниципальных образований;

- равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации [4].

Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм. В строго научном смысле теории бюджетного федерализма, равно как и канонического определения, не существует.

Вместе с тем анализ построения бюджетно-налоговых систем в государствах федеративного устройства позволяет выделить следующие положения, которые в совокупности выражают суть стандартной модели бюджетного федерализма:

- сосуществование нескольких уровней бюджетно-налоговой системы;

- законодательное или договорное распределение полномочий и ответственности каждого из уровней власти за конкретные направления и виды деятельности на соответствующей территории;

- наличие устойчивых представлений о величине необходимых расходов для реализации каждым уровнем власти его полномочий и ответственности;

- закрепление за каждым уровнем бюджетной системы налоговых и неналоговых доходных источников;

- реализация программ поддержки развития отдельных регионов и т.п.

Все эти характеристики стандартной модели бюджетного федерализма претерпевают неизбежные изменения при её адаптации к условиям конкретной страны. «Стандарт» надо приспосабливать к характерному только для данной страны и для данного периода её истории множеству взаимосвязанных задач социального, экономического и регионального развития.

Российская модель бюджетного федерализма формально строилась в соответствии с описанным «стандартом». Она опиралась на конституционно декларированное распределение предметов ведения между Федерацией, её субъектами и муниципальными образованиями и исходила из законодательно установленной структуры разделения между всеми уровнями власти собираемых в стране налогов. В её рамках использовался «формульный», внешне свободный от субъективизма механизм бюджетного выравнивания с помощью федеральных трансфертов субъектам РФ.

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов - одну треть.

Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета.

Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ [11].

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать:

- доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета;

- доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта;

- наличие административного контроля цен;

- предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов.

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.).

Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона [6].

1.5 Межбюджетные трансферты

Отношения между разными уровнями государственной власти, равно как и характер межбюджетных отношений, обычно закрепляются в конституции страны. Межбюджетные трансферты, являясь частью системы межбюджетных отношений, призваны выполнять следующие функции:

- возмещать бюджетам нижних уровней расходы на услуги общенационального назначения, если эти расходы превышают другие поступления в эти бюджеты;

- способствовать устранению проблем, возникающих в связи с горизонтальными диспропорциями, в том числе решению социальных проблем, связанных с региональными экономическими спадами;

- служить для местных властей стимулом по активизации их деятельности в наращивании налогового потенциала.

Реализация этих функций на практике сталкивается с рядом объективных и субъективных трудностей. Прежде всего следует отметить, что процесс «возмещения расходов на услуги общенационального назначения» по-разному воспринимается федеральным центром и субъектами Федерации, что зачастую приводит к различного рода торгам между правительствами различных уровней. Поэтому важно установить стабильные формализованные процедуры выделения и получения подобных трансфертов.

В России много вопросов возникает на стадии использования трансфертов. В частности, федеральный центр стремится к установлению жёсткого контроля за целевым использованием выделенных средств. Такой контроль нередко воспринимается на местах как препятствие на пути эффективного использования этих средств ввиду непонимания либо незнания центром местных приоритетов.

Для федерального центра трансферты - это статьи расходов федерального бюджета. В условиях недостаточности средств в федеральном бюджете, в том числе временной, федеральное правительство сокращает объёмы трансфертов и тем самым переводит проблемы дефицита бюджета с национального уровня на уровень субъектов Федерации.

Система межбюджетных трансфертов в федеративных государствах, как правило, включает обусловленные и безусловные ассигнования.

Обусловленные трансферты предполагают, во-первых, наличие определённых условий их предоставления, а во-вторых, финансовую ответственность и отчётность получателей трансфертов. Эти трансферты направлены, как правило, на финансирование проектов деятельности, которые соответствуют национальным интересам государства и которые без данных трансфертов не могут быть реализованы за счёт средств собственных бюджетов. Примерами обусловленных трансфертов являются средства, выделяемые на дорожное строительство, охрану окружающей среды и т. п. Обусловленные субсидии могут принимать самые разные формы и применяться к различным видам нижестоящих бюджетов.

Безусловные трансферты представляют собой денежные ассигнования бюджетов-получателей и используются последними по собственному усмотрению. Эти трансферты, как правило, направлены на выравнивание уровней жизни населения, на выполнение государством обязательств перед своими гражданами, закреплёнными в Конституции РФ. В Российской Федерации ввиду большого неравенства между налоговым потенциалом субъектов Федерации и потребностью в расходах по обеспечению минимальных социальных стандартов объективно существует необходимость в наличии выравнивающих трансфертов.

Трансферты в настоящее время являются важнейшей составляющей поддержки регионов Российской Федерации из федерального бюджета. За 1999 г. они составили 44,5 млрд руб. - более 70 % всей суммы поддержки регионов. Их доля в расходах региональных бюджетов составила 6,9 %, а в расходах регионов - получателей трансфертов - 12,2 %.

Потребность в трансфертах в условиях России связана с необходимостью выравнивания региональных бюджетов, учитывая существенную дифференциацию в уровнях социально-экономического развития регионов и соответственно значительными различиями в уровнях бюджетного потенциала регионов. Так, например, в январе - августе 1998 г. наибольшие поступления в бюджетную систему РФ обеспечили 15 из 89 субъектов РФ; ими перечислено в доходную часть консолидированного бюджета 63,6 % всех средств.

Существующий механизм бюджетного выравнивания в Российской Федерации сложен, нестабилен и непрозрачен. Он не обеспечивает своей главной цели - выравнивания бюджетных фондов регионов. Начатые в 1994 г. бюджетные реформы получили своё оформление в Бюджетном кодексе РФ. В то же время многие проблемы в системе межбюджетных отношений остались нерешёнными. Прежде всего следует указать на то, что разделение доходов и межбюджетные трансферты используются как расчётные инструменты для сведения баланса субнациональных бюджетов.

В процессе перехода к новой системе межбюджетных отношений для того, чтобы разделение ответственности за осуществление расходов было эффективным, необходимо учитывать ряд принципов. Во-первых, государственные положительный эффект которых проявляется в местном масштабе, должны обеспечиваться местными властями. Во-вторых, услуги, оказываемые на благо нескольких территориальных образований, должны предоставляться на уровне области (субъекта Федерации). В-третьих, услуги, положительный эффект которых проявляется в масштабах всей страны, должны предоставляться федеральными властями.

Именно эти принципы необходимо иметь ввиду при рассмотрении вопросов оказания централизованной помощи отдельным регионам (субъектам Федерации). соответствующий анализ позволяет также определять наиболее целесообразную форму помощи (дотации, субсидии, субвенции).

Важным компонентом межбюджетных трансфертов является ФФПР (Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации). Финансовая помощь из ФФПР должна осуществляться на основе норматива финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты и социальные нормативы по вопросам местного значения. К сожалению, до настоящего момента такие нормативы не разработаны, что существенно снижает эффективность всего перераспределительного механизма.

В соответствии с Концепцией реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862, общий объём средств ФФПР определяется по утверждённому федеральным законодательством нормативу от налоговых поступлений в федеральный бюджет (за исключением таможенных пошлин) на срок не менее трёх лет.

Важно, чтобы принцип стабильности выдерживался и при распределении средств ФФПР между регионами. Речь не идёт о том, чтобы на несколько лет устанавливались стабильные размеры трансфертов. Необходимо, чтобы регионы на ряд лет (как минимум, три года) имели единые и стабильные «правила игры», по которым распределяются средства ФФПР. Пока таких правил нет. Достаточно сказать, что в течение трёх периодов - до 1999 г., в течение 1999 г. и на 2000 г. действовали различные методики.

Право на получение трансфертов из ФФПР предоставлено тем субъектам РФ, среднедушевые налоговые доходы которых не достигают установленного минимального уровня. Соответственно расчётные трансферты должны обеспечивать для всех дотационных регионов одинаковое значение скорректированных душевых налоговых доходов.

Такой подход вряд ли можно признать безупречным, так как корректировка душевых налоговых доходов во многом субъективна. Представляется, что функция трансфертов ФФПР должна заключаться в уменьшении дифференциации регионов по уровню бюджетных доходов на душу населения, а не в её устранении, тем более что устранить её реально не представляется возможным. Создание стимулов для ускоренного развития низкодоходных регионов в настоящее время для российских условий является более приоритетной целью системы трансфертов, чем механическое уравнивание бюджетных доходов регионов.

Среди недостатков существовавшей системы трансфертов в Российской Федерации следует указать на практическое отсутствие целевых субсидий для стимулирования капиталовложений в сферах, относимых к национальным приоритетам в субъектах Федерации. В настоящее время федеральное правительство частично возмещает субъектам Федерации расходы, понесённые в связи с выполнением обязательств по федеральным расходам, через взаимные расчёты. К этим платежам относятся специальные субсидии городам с преимущественно военной промышленностью, а также финансирование расходов по содержанию переданного в муниципальную собственность жилого фонда и объектов социально-культурного назначения субъектов РФ.

Рассматривая проблемы распределения межбюджетных трансфертов, следует не забывать о том, что объективно не существует идеальной модели распределения централизованных бюджетных средств. «Правильного» (справедливого) дележа не бывает в принципе. Всегда имеет место ущемление интересов тех или иных субъектов распределительных отношений. Поэтому представляется, что одной из главных целей межбюджетных трансфертов является сокращение зависимости субъектов Федерации от финансовой помощи федерального центра, обеспечение сбалансированности бюджетов и наращивание бюджетного потенциала регионов. Для этого необходимо:

- формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных согласований;

- чёткое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней в решении проблем социально-экономической жизни регионов;

- отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;

- расширение налоговых полномочий субъектов Российской Федерации в рамках единого налогового пространства;

- обеспечение поступления налоговых платежей дочерних компаний, филиалов и подразделений предприятий в соответствующие территориальные бюджеты по месту их нахождения;

- внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи субъектам Российской Федерации;

- усиление контроля за целевым характером использования финансовой помощи с учётом обоснованности бюджетных расходов дотационных регионов;

- формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;

- обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами [10].



2 АНАЛИЗ ФОРМ И МЕТОДОВ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ТРАНСФЕРТОВ

2.1 Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами других уровней бюджетной системы

Формирование межбюджетных отношений в 2008 - 2010 годах будет осуществляться в условиях завершения разграничения бюджетных полномочий между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации и формирования собственных бюджетов вновь образованных муниципальных образований.

Доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2008 году составит 19,6 % и увеличится по сравнению с прогнозным показателем 2007 года на 1,6 процентного пункта. На 2009 - 2010 годы прогнозируется снижение указанной доли соответственно до 17,8 и 15,8 %.

Анализ предварительного прогноза социально-экономического развития субъектов Российской Федерации на 2008 - 2010 годы свидетельствует о дальнейшем усилении межрегиональной дифференциации по основным экономическим и социальным показателям. Проводимая политика межбюджетных отношений не обеспечивает в должной степени снижения указанной дифференциации и не в полной мере направлена на достижение конкретных целей по созданию условий для устойчивого и эффективного социально-экономического развития регионов.

Необходимо повысить роль межбюджетных трансфертов, имеющих долгосрочный характер и направляемых на формирование структурных сдвигов в экономике регионов и повышение их налогового потенциала.

Формирование межбюджетных отношений в 2008 году и в период до 2010 года будет осуществляться в условиях завершения разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. В ходе проводимой реформы межбюджетных отношений расширен круг собственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и делегированных им полномочий с предоставлением субвенций из федерального бюджета.

Законодательно установленные разграничения расходных обязательств и доходных источников направлены на улучшение сбалансированности региональных бюджетов и повышение прозрачности и объективности системы финансовой поддержки субъектов Российской Федерации.

В рамках Концепции повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006 г. № 467-р), а также с учетом положений, изложенных в Бюджетном послании о бюджетной политике в 2008 - 2010 годах, предусматривается решение задач, связанных с совершенствованием финансовых взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с целью обеспечения финансовыми средствами выполнения расходных обязательств регионов в полном объеме, с механизмом распределения межбюджетных трансфертов, стимулирующим увеличение субъектами Российской Федерации собственной доходной базы, с порядком предоставления инвестиционной поддержки регионам, а также с повышением качества управления региональными финансами.

При формировании проекта федерального бюджета на 2008 год и на период до 2010 года учитывались принятые законодательные акты Российской Федерации, направленные на дальнейшее совершенствование принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, а также на совершенствование разграничений полномочий между ними и связанное с этим распределение расходных обязательств между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Вступление в силу с 1 января 2008 года отдельных положений Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ, предусматривающих передачу органам государственной власти субъектов Российской Федерации осуществления ряда полномочий Российской Федерации в сфере образования, охраны здоровья граждан, в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, повлечет за собой необходимость увеличения объема средств федерального бюджета на осуществление переданных полномочий в виде субвенций, а также, возможно, потребует от регионов дополнительных расходов на администрирование, связанных с исполнением этих полномочий.

В 2008 - 2010 годах вступают в силу или предусматриваются к вступлению в силу изменения налогового законодательства, влияющие на формирование налоговой базы и доходных источников как федерального бюджета, так и консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации. На изменение объема поступлений налоговых доходов в консолидированный бюджет субъектов Российской Федерации окажут влияние:

- снижение ставки налога на доходы физических лиц с 30 до 15 % по доходам, полученным в виде дивидендов физическими лицами, не являющими налоговыми резидентами Российской Федерации;

- ежегодная индексация специфических ставок акцизов (в размере прогнозируемого уровня инфляции) на подакцизные товары.

По оценке Правительства Российской Федерации, указанные изменения налогового законодательства приведут к росту поступлений налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации в 2008 году в сумме 7,15 млрд. рублей, в 2009 году - 8,9 млрд. рублей и в 2010 году - 9,05 млрд. рублей, или не более 0,3 % общей суммы налоговых поступлений в эти бюджеты.

По расчетам Счетной палаты, основанным на прогнозе основных параметров бюджетной системы Российской Федерации на 2008 - 2010 годы и отчетных данных об исполнении консолидированных бюджетов регионов за 2006 года, показатели по доходам и расходам консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на 2008 - 2010 годы характеризуются следующими данными.

Прогнозируемые доходы консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации с учетом безвозмездных перечислений из федерального бюджета (далее - межбюджетные трансферты) могут составить в 2008 году сумму 4 678,4 млрд. рублей с темпом роста к прогнозу на 2007 год 107,9 %, в 2009 году - 5 090,6 млрд. рублей (108,8 % к 2008 году) и в 2010 году - 5 524,1 млрд. рублей (108,5 % к 2009 году). В 2010 году прогнозируемый объем доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации увеличится по сравнению с 2007 годом на 27,4 %.

Данные о доходах консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов и их удельном весе в ВВП (2005 - 2010 годы) представлены рисунке 1.

Рисунок 1 - Доходы консолидированного бюджета субъектов РФ с учётом межбюджетных трансфертов и их удельный вес в ВВП (2005 - 2010 годы)



Объем доходов консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов в 2008 году составит 13,4 % ВВП, что ниже прогнозируемого показателя на 2007 год на 0,7 процентного пункта. В 2009 году объем указанных доходов снизится до 12,8 % ВВП, или на 0,6 процентного пункта по сравнению с предыдущим годом, а в 2010 году - до 12,3 %, или на 0,5 процентного пункта по сравнению с 2009 годом.

На 2008 - 2010 года, согласно расчетам, прогнозируется по консолидированному бюджету субъектов Российской Федерации профицит соответственно в сумме 66,5 млрд. рублей (0,19 % ВВП), 81,8 млрд. рублей (0,21 % ВВП) и 93,8 млрд. рублей (0,21 % ВВП). На 2007 год также прогнозируется профицит указанного консолидированного бюджета в сумме 78,1 млрд. рублей, или 0,25 % ВВП.

Данные о профиците консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2005 - 2010 годах приведены на рисунке 2.

Рисунок 2 - Профицит консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в 2005 - 2010 годах

В 2006 году прогнозировался профицит консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации в сумме 69,6 млрд. рублей, а в соответствии с утвержденными показателями указанного бюджета Российской Федерации- дефицит в сумме 217,2 млрд. рублей. Фактически в этом году бюджет был исполнен с профицитом 139,8 млрд. рублей, что свидетельствует о неточности прогнозирования консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации.

Таким образом, прогнозируемый профицит консолидированного бюджета субъектов Российской Федерации на 2008 - 2010 годы требует дополнительного обоснования и представления соответствующих расчетов.