Роль местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральный исследовательский центр «Кольский научный центр Российской академии наук»

Роль местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития

Корчак Елена Анатольевна, кандидат экономических наук, доцент, старший научный сотрудник

Аннотация

Современная идея человечества - устойчивое территориальное развитие, согласованность экономической, социальной и экологической составляющих которого определяется вертикальной интеграцией всех уровней управления и согласованностью формируемой в целях достижения такого развития политикой на глобальном, национальном, региональном и местном уровнях. Цель настоящего исследования составил анализ роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития; методы - общенаучные методы познания экономических явлений и методы институционального анализа. В ходе исследования обосновано, что важнейшую роль в достижении устойчивого территориального развития играют местные сообщества - социальные системы, обладающие свойствами территориальной компактности, ресурсной обеспеченности и общественными потребностями, социальной самоидентификации, а также способностью к воспроизводству и наличием элементов самоуправления. Системообразующими элементами местных сообществ являются население, территория, социальное взаимодействие, а также местное самоуправление, определяющее на основе ресурсных возможностей местного сообщества муниципальную политику. Механизмами достижения устойчивого территориального развития являются местные повестки дня - долгосрочные стратегии устойчивого территориального развития, основанные на принципах экономической, экологической и социальной устойчивости, и на формирование и реализацию которых огромное влияние оказывают приоритеты федеральной и региональной социально-экономической политики, а также деятельность хозяйствующих субъектов.

Ключевые слова: местное сообщество, устойчивое территориальное развитие, муниципальная политика, благосостояние населения.

Ведение

местный сообщество устойчивый территориальный

Острейшие глобальные проблемы человечества (перенаселение планеты, загрязнения окружающей среды, ограниченность природных ресурсов) привели к появлению в конце прошлого века концепции устойчивого развития. Основная идея человечества сегодня - общественнотерриториальное развитие, в котором хозяйственная деятельность человека осуществляется на принципах рационального природопользования и обеспечения высоких стандартов благосостояния населения.

Согласованность экономической, социальной и экологической составляющих устойчивого развития в рамках взаимодействия человека, экономической системы и природы на глобальном, национальном, региональном и местном уровнях определяется эффективностью управления - вертикальной интеграцией всех уровней управления и согласованностью разработки политики в достижении целей устойчивого территориального развития.

Вопросам достижения устойчивого территориального развития

посвящены доклады Римского клуба (The Club of Rome) - международной общественной организации, цель деятельности которой состоит в

привлечении внимания мировой общественности к глобальным проблемам отношений природы и человека - человечества, экономических систем и (Цо) окружающей среды. Один из таких докладов - «The capacity to govern» (Способность к управлению; 2001 г.), в котором профессор политологии Еврейского университета (Иерусалим, Израиль) И. Дрор (Y. Dror) на основе анализа проблем глобального управления и недостатков современных форм государственного управления обосновывает тезис о том, что «большинство повседневных проблем управления носит локальный характер и, соответственно, требует местной ответственности, при этом субсидиарность должна подчиняться директивам вышестоящих уровней управления [1, с. 4-6]».

Цель и методы исследования

Цель исследования заключалась в определении роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития с применением общенаучных методов познания экономических явлений и методов институционального анализа.

Результаты исследования и их обсуждение

В 1976 г. на Первой международной конференции ООН (Хабитат I) в г. Ванкувере (Канада) одной из глобальных проблем, препятствующих достижению устойчивого территориального развития, была признана проблема урбанизации: «Сегодня населенные пункты развиваются не с учетом удовлетворения реальных человеческих потребностей, а в целях продвижения интересов крупных корпораций... В развитии населенных пунктов необходимы решения, которые делают экономические намерения слугой, а не хозяином человеческого духа [2]». По итогам этой конференции в 1977 г. были созданы межправительственный орган «Комиссия ООН по населенным пунктам» и исполнительный секретариат Комиссии - «Центр ООН по населенным пунктам Хаббитат»; в 1978 г. ООН была основана Программа по населенным пунктам ООН-Хабитат (The United Nations Human Settlements Programme, UN-HABITAT) - программа содействия устойчивому

территориальному развитию.

Важным шагом в определении роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития стало создание для стран - участниц Совета Европы в 1985 г. Европейской хартии местного самоуправления (ETS N 122) [3], обязавшей в таких странах конституционное закрепление

регламентирующих независимость населенных пунктов юридических норм. Фундаментальными принципами местного самоуправления стали конституционное регулирование автономии местного самоуправления, его политической, административной и финансовой независимости, субсидиарности, а также контроля значительной части публичных обязательств в интересах местных сообществ. В 1992 г. Европейской хартией городов были закреплены принципы эффективного управления городским хозяйством в рамках реализации прав местных сообществ на безопасность, «здоровую» окружающую среду, занятость, жилье, мобильность, здоровье, спорт, культуру и устойчивое территориальное развитие [4, с. 17; 5, с. 143].

В 1994 г. Комитетом министров Совета Европы был учрежден Конгресс местных и региональных властей, основной ролью которого стало представительство местных органов самоуправления стран - участниц Совета Европы, в т.ч. в вопросах содействия местной демократии и укрепления местного самоуправления в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления [3]. В этом же году в г. Ольборге (Дания) участниками Европейской Конференции по устойчивому развитию больших и малых городов Европы в Хартии «Города Европы на пути к устойчивому развитию» [6] была актуализирована ключевая роль местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития - процессах изменения стиля общественной жизни, моделей потребления и производства, пространственной структуры размещения производства и расселения. Подписавшие Хартию представители больших и малых европейских городов обязались включиться в процесс разработки местных повесток дня на XXI век посредством подготовки собственных долгосрочных стратегий

(§8) устойчивого территориального развития, основанных на принципах экономической, экологической и социальной устойчивости. Само понятие устойчивого территориального развития в документе было определено как созидательный местный процесс, направленный на достижение сбалансированности городского развития на основе эффективного самоуправления, повышения эффективности использования природных ресурсов, снижения нагрузки на природный капитал, а также стремления к социальной справедливости. Под последней подразумевалось снижение неравномерности распределения материальных благ и услуг, обеспечение социальных потребностей населения, повышение качества жизни и обеспечение долговременной занятости.

Следующим шагом в определении роли местных сообществ в достижении устойчивого территориального развития стали Стамбульская декларация по населенным пунктам и Повестка дня Хабитат (II Конференция ООН по населенным пунктам, г. Стамбул, Турция, 1996 г.). Первым документом были закреплены обязательства государств и правительств по достижению устойчивого территориального развития населенных пунктов (решение проблем неустойчивых структур потребления и производства, демографических изменений, бездомности и роста нищеты, безработицы, деградации окружающей среды), вторым - всемерный план действий по устойчивому территориальному развитию населенных пунктов (включающий вопросы эффективного городского планирования и укрепления финансового и институционального потенциалов местных сообществ).

В 2001 г. Мировому сообществу был представлен доклад ООН «Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements 2001» [7], в котором содержались результаты исследования условий и тенденций развития населенных пунктов со времени проведения Хабитат II. В ходе проведенного исследования авторы обосновали тенденции усугубления социального неравенства, пространственной сегрегации и социальной изоляции, а именно: неравномерное распределение выгод и издержек глобализации (снижение реальных доходов населения, рост стоимости жизни, увеличение числа малоимущих домохозяйств) и не сбалансированный характер глобализации (несбалансированность целей глобализации с ролью правительств, частного сектора и гражданского общества в механизмах сотрудничества). Общим итогом доклада стал вывод о том, что именно местные сообщества являются связующим звеном между глобализацией и развитием человеческого потенциала: «специфические и функциональные особенности местных сообществ имеют весомое значение в достижении устойчивого территориального развития, поскольку именно на основе расширения возможностей участия местных сообществ в управлении территориальным развитием увеличиваются шансы достижения социальной справедливости и экологической устойчивости... именно местные сообщества сегодня должны играть роль «агентов перемен» и основных «акторов достижения» устойчивого территориального развития [8]». Особого, по мнению авторов исследования, внимания требует необходимость проведения на местном уровне эффективной политики в отношении малоимущих слоев населения в целях развития их нереализованного потенциала с пользой для всего общества.

В этом же году на специальной сессии Генеральной ассамблеи (с учетом выводов глобального доклада «Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements 2001») Декларацией о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии в очередной раз было подтверждено особо важное значение «развития населенных пунктов как ключевого фактора устойчивого территориального развития [8]».

В 2012 г. ООН - Хабитат был представлен инструментарий для измерения устойчивости городов «Индекс благосостояния города» [2], в дальнейшем (2013 г.) преобразовав его в глобальную Инициативу по повышению благосостояния городов - глобальную платформу сопоставления уровня развития городов и выявления проблем в благосостоянии местных сообществ.

Сегодня в состав программ ООН - Хабитат входят следующие [2]:

Программа локализации Повестки дня на XXI век, реализующая в местных сообществах отдельные мероприятия Повестки дня на XXI век;

Программа борьбы со стихийными бедствиями, реализующая мероприятия по ликвидации последствий стихийных бедствий на локальном уровне;

Программа обмена опытом и методикой местного управления в целях повышения благосостояния населения;

Программа устойчивого развития городов, направленная на укрепление потенциалов местных сообществ.

Для практической поддержки в разработке местных стратегий устойчивого территориального развития в 2013 г. был создан онлайн - инструментарий «Справочная основа для устойчивых городов» (RFSC) - многоцелевой механизм принятия решений и коммуникаций, содержащий обширную базу соответствующих показателей и специальную документацию [9]. В состав управляющей команды такого механизма вошли, в том числе, Совет европейских муниципалитетов и регионов (The Council of European Municipalities and Regions, CEMR), объединивший национальные ассоциации местных и региональных правительств из 41 европейской страны и Центр исследований и экспертизы рисков, окружающей среды, мобильности и развития (Centre d'etudes et d'expertise sur les risques, 1'environnement, la mobilite et l'amenagement, CEREMA). Суть проекта заключается в оказании помощи в разработке комплексных программ городского развития и местных стратегий реализации Целей устойчивого развития, а также в оценке текущих стратегий устойчивого территориального развития на основе определения приоритетов и целей местного развития, мероприятий по их достижению и выбора индикаторов для системы мониторинга реализации таких программ и стратегий. Среди параметров европейского видения городов будущего в проекте была определена территориальная устойчивость как способность местного сообщества к самоорганизации и адаптации к меняющимся условиям жизнедеятельности - достижениям научно-технического прогресса, климатическим изменениям, последствиям стихийных бедствий и техногенных катастроф, политическим беспорядкам и социальной напряженности.

В 2014 г. в целях повышения прозрачности управленческой деятельности и повышения доверия населения к органам местного самоуправления Международной организацией по стандартизации (International Organization for Standardization, ISO) были разработаны стандарты качества муниципального управления - ISO 18091 и ISO 37120. Стандарт ISO 18091 «Системы менеджмента качества. Руководящие указания по применению ISO 9001:2008 в местном самоуправлении» изначально содержал 39 показателей и систему оценки основных направлений деятельности органов местного самоуправления - институтов управления (совершенствование институциональной среды), экономической (устойчивое экономическое развитие) и социальной (всестороннее социальное развитие) сфер, поддержания соответствующего уровня окружающей среды (стабильное экологическое развитие). Среди показателей устойчивого

экономического развития - продвижение инновационных экономических ресурсов. С применением такого стандарта в практике муниципального управления определяются проблемы социально-экономического развития местных сообществ и обосновываются задачи и приоритетные направления внедрения информационно-технологических решений в различных сферах жизнедеятельности местных сообществ [10].

инициатив,

стимулирование

возможностей трудоустройства,

продовольственная безопасность,

стимулирование развития туризма,

развитие транспортной и дорожной

инфраструктур, содействие развитию

малого и среднего предпринимательства; показателей всестороннего

социального развития - стимулирование развития отраслей социальной сферы, стимулирование этнической и социальной интеграции; показателей

стабильного экологического развития - ответственность за чистоту и вывоз мусора, эффективность системы землеустройства и охрана природных

Стандарт ISO 37120 «Устойчивое развитие населенных пунктов -- показатели оценки услуг и городского качества жизни» [11] содержит систему показателей для оценки эффективности работы городских служб и предоставляемых муниципальных услуг. По таким показателям оценивается эффективность деятельности органов местного самоуправления в сфере благосостояния населения и эффективность стратегического управления местным сообществом (в 2019 г. стандарт был дополнен стандартами ISO 37122 «Устойчивые города - сообщества - показатели для умных городов» и ISO 37123 «Устойчивые города и сообщества - индикаторы устойчивости городов»).

В системе показателей представлены основные (обязательные к использованию для оценки эффективности оказания услуг), вспомогательные (рекомендуемые) и профильные (базовые) статистические данные и исходные сведения. Так, в состав основных показателей, характеризующих экономику местных сообществ, входят показатели «доля бедного населения», среди вспомогательных - «доля населения, имеющего постоянную работу» и «уровень безработицы среди молодежи»; основных показателей, характеризующих сферу здравоохранения, - «средняя продолжительность жизни», вспомогательных - «количество самоубийств на 100000 жителей»; основных показателей, характеризующих безопасность жизнедеятельности, - «количество полицейских на 100000 жителей», вспомогательных - «время реагирования органов полиции на первичный вызов». Основная цель применения такого ГОСТа состоит в отслеживании и контроле прогресса в эффективности функционирования местного сообщества.

Общее видение будущей городской экономики до 2036 г. Было представлено в июле 2016 г. в г. Сурабая (Индонезия) в Установочном документе №7 «Стратегии экономического развития городов» Подготовительного комитета Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию. В рамках обоснования важности жизнедеятельности городов в достижении целей устойчивого территориального развития документом были определены ключевые принципы (инклюзивность, правовое обеспечение и сбалансированность экономического роста и городского развития) и благоприятные условия укрепления городской экономики, создания рабочих мест и повышения благосостояния населения (управляемость и подотчетность локальных, региональных и национальных институтов, поддержка предпринимательской активности и инновационной деятельности, социальное партнерство, качественная инфраструктура) [13].

В новейшей Программе развития городов, представленной в 2016 г. на Конференции ООН по жилью и устойчивому городскому развитию (Хабитат III) в г. Киото (Эквадор), была представлена парадигма городского развития, в число постулатов которой вошли следующие [14]:

устойчивое городское развитие в интересах социальной интеграции на основе эффективной пространственной организации (распределение возможностей и преимуществ урбанизации в целях реализации человеческого потенциала), координации взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления,

неправительственных и некоммерческих организаций в целях привлечения инвестиций в городское развитие и пр.;

устойчивое и всеобщее городское процветание: последовательный устойчивый экономический рост при полной производительной занятости на основе внутреннего потенциала местных сообществ, их конкурентных ^=у] преимуществ и местных ресурсов, внедрение моделей устойчивого потребления и производства, создание благоприятных условий для предпринимательской деятельности и инноваций и т.д.;

экологически устойчивое и стабильное городское развитие, в т.ч. содействие рациональному потреблению природных ресурсов на основе экологически рационального территориального планирования.

Таким образом, особое внимание мирового сообщества в контексте достижения устойчивого территориального развития сегодня обращено на развитие населенных пунктов - административно-территориальные единицы, объединяющие территориальные поселения, и продуцирующие необходимые изменения на региональном, национальном и глобальном уровнях.

В различных странах административно -территориальные единицы различаются по уровням в зависимости от правового положения, территориального подчинения, структурных задач территориального управления. Например, нижней административно-территориальной единицей Финляндии является община: в 19 провинциях страны расположены 311 муниципалитетов, включающих районы и деревни. В Лапландии (Lapin maakunta) расположен 21 муниципалитет, крупнейший из который - столица региона г. Рованиеми (Rovaniemi) c населением более 63 тыс. чел. (2020 г.). В Северной Остроботнии (Pohjois -Pohjanmaa) расположено 30

муниципалитетов, в т.ч. административный центр г. Оулу (Oulu) с численностью населения около 204 тыс. чел. В провинции Кайнуу (Kainuun maakunta) - 8, в т.ч. административный центр Каяна (Kajaani) с населением 36,7 тыс. чел.

На севере Канады [15] населенные пункты - это местные сообщества или их взаимосвязанные группы с численностью не менее 1 тыс. чел. и плотностью не менее 0,4 тыс. чел. на 1 кв. км. Территория Нунавута (Nunavut) объединяет 25 муниципалитетов (город Икалуит, Iqaluit -столица территории с численностью населения около 7,7 тыс. чел., и сельские поселения). В состав Северо-Западных территорий (Northwest Territories) входят крупнейшая община и столица региона - Йеллоунайф (Yellowknife) с численностью населения менее 20 тыс. чел. (2017 г.), деревня Форт-Симпсон (Fort Simpson) с численностью населения 1,2 тыс. чел., община Тлычо (Tlichp), а также сельские поселения. Юкон (Yukon) включает 8 муниципалитетов, имеющих статус города или официальное название - деревня или город. Крупнейший муниципалитет - город Уайтхорс (Whitehorse), где проживает практически 70% населения Юкона, самый малочисленный - деревня Теслин (Teslin) с численностью населения около 120 чел.

Территория Аляски (США) подразделяется на бороу (16 единиц, в т.ч. муниципалитет Анкориджа - Anchorage с численностью населения 288 тыс. чел.), неорганизованные бороу (специфика «неорганизованности» которых обусловлена этнической составляющей населения, в т.ч. отсутствием заинтересованности в формировании органов местного самоуправления) и статистически обособленную местность Эвансвилл. Муниципалитеты штата подразделяются на управляемые (имеющие уставы и широкий спектр законодательных полномочий) и общего права (не имеющие уставов и наделяемые полномочиями «сверху»). На территории штата функционируют 6 консолидированных городских органов власти, среди них - округ и город Джуно (City and Borough of Juneau) - столица Аляски с численностью населения более 32 тыс. чел., управляемые Ассамблеей города и района.

В арктическую зону Норвегии входят провинция Свальбард (Svalbard) на интегрированной территории Шпицбергена (административный центр - Лонгийр, Longyearbyen с численностью населения более 2,3 тыс. чел., управляемый общинным советом); а также округа Тромс и Финнмарк (Troms og Finnmark), включающий 39 муниципалитетов, и Нурланн (Nordland), включающий 41 коммуну сельского или городского типа [16]. Столица первого - Тромсе (Tromso) с общей численностью населения 64,4 тыс. чел. QJ6)

(2018 г.), второго - Буде (Bodo) с численностью населения 52,3 тыс. чел. (2020 г.).

Заключение

В достижении устойчивого территориального развития важную роль сегодня играют местные сообщества: ключевым фактором такого развития является муниципальная политика, формируемая и реализуемая на основе взаимосогласованных действий региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления с учетом специфических особенностей местных сообществ. Муниципальная политика наиболее приближена к человеку, напрямую влияет на благосостояние населения и обеспечивает социальную устойчивость и, тем самым, экологическую и экономическую устойчивость местных сообществ. Основным условием в достижении устойчивого территориального развития является эффективность муниципального управления, а именно стратегический характер такого управления [25, с. 8], означающий разработку консолидированной позиции по поводу перспектив развития местного сообщества и последовательной реализации соответствующей территориальной политики с учетом конкретных целей и приоритетов обеспечения жизнедеятельности местных сообществ.

Список использованной литературы

Argyris Ch. The Capacity to Govern (Book Reviews) // Political Science Quarterly. 2003. Vol. 118, no. 1. Pp. 175.

ООН -- Хабитат [Офиц. сайт]. URL: https://www.un.org/ru/ga/habitat/

«Европейская хартия местного самоуправления» [Электронный

ресурс] // Консультант Плюс [Офиц. сайт]. URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_203 61/

Гольтяева Е.О. Продвижение «права на город» для градостроительного развития // Architecture and modern information technologies. 2015. № 1 (30). С. 17.

Черкасов А.И. Стандарты Совета Европы в сфере местного самоуправления и проблемы их реализации // Труды Института государства и права Российской академии наук. 2014. № 6. С. 129-145.

Хартия «Города Европы на пути к устойчивому развитию». [Офиц. сайт]. URL: http://www.dzyalosh.ru/02-dostup/books/otcrit/r3-hartiy.html.

Cities in a Globalizing World: Global Report on Human Settlements

2001. Available at

https://www.un.org/en/events/pastevents/pdfs/Cities_in_a_globalizing_world_200 1.pdf.

Декларация о городах и других населенных пунктах в новом

тысячелетии [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций [Офиц. сайт]. URL:

https://www.un.org/ru/documents/decl_conv/ declarations/habitatdec.shtml.

The European Reference Framework for Sustainable Cities. Available at https://sustainabledevelopment.un.org/index.php?page=view&type=99&nr=86&m enu=144.

Устойчивое развитие регионов и городов России [Электронный

ресурс] // Журнал Стратегия [Офиц. сайт]. URL:

http://strategyjournal.ru/rossiya-i-mir/ustojchivoe-razvitie-regionov-i-gorodov- rossii/.

ISO 37120 [Электронный ресурс] // Разрабатывая стандарты [Офиц. сайт]. URL: https://www.iso.org/ru/standard/68498.html.

ГОСТ Р ИСО 37120-2015 Устойчивое развитие сообщества. Показатели городских услуг и качества жизни [Электронный ресурс] // Электронный фонд правовой и нормативно -технической документации [Офиц. сайт]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1200123370.

(8Q

Установочный документ № 7: стратегии экономического развития городов [Электронный ресурс] // ООН - Хабитат [Офиц. сайт]. URL: ййр://йаЬі1а13.огд/'№р-соп1еп1/ир1оабз/Ро1ісу-Рарег-7-Русский.рбЈ

Новая Программа Развития Городов [Электронный ресурс] // Организация Объединенных Наций [Офиц. сайт]. URL: http://habitat3.org/wp- content/uploads/NUA-Russian.pdf.

List of population centres in the Canadian Territories. Available at https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_population_centres_in_the_Canadian_Territo ries.

Состав Норвегии. Муниципалитеты, коммуны и округа [Электронный ресурс] // Norwayura [Офиц. сайт]. URL: https://norwayural.ru/structure-of-norway.html

Муниципальные образования Мурманской области / Федеральная служба государственной статистики, Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Мурманской области. Мурманск, 2017 - 198 с.

Морозова Л.П. Факторы развития местного сообщества в условиях современной России (на примере местных сообществ Мурманской области) : автореф. дис. ... канд. социол. наук. СПб., 2009. 25 с.

Гущина И.А., Кондратович Д.Л., Положенцева О.А. Оценка

взаимодействия местных сообществ и органов местного самоуправления Мурманской области: опыт социологического исследования // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2019. № 11-1. С. 48-53. DOI:

10.17513/vaael.788.

Иванов В.Н., Кобзова Ю.В. Основные изменения в современной

российской концепции местного самоуправления // Вестник ЮУрГУ. 2006.

№ 5. С. 262-268.

Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс] //

Консультант Плюс [Офиц. сайт]. URL:

http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_283 99/

Будаева Ц.Б., Дугарова А.А. Теоретические концепции местного самоуправления // Вестник Бурятского государственного университета. 2012. № 2.С. 138-145.

Бурый О.В., Дмитриева Т.Е. Теоретические и практические вопросы создания самодостаточных арктических поселений // Известия Коми научного центра УрО РАН. 2015. №3 (23). С. 141 -147.

Муниципалитеты в Карелии не выполнили планы по развитию, но превысили - по зарплатам чиновников [Электронный ресурс] // Вести Карелии [Офиц. сайт]. URL: http://ru/news/_23857/

Корчак Е.А. Муниципальное управление в сфере уровня жизни в северных и арктических местных сообществах РФ // Современные проблемы науки и образования. 2014. №5. С. 313.

Размещено на Allbest.ru