Применение целей устойчивого развития ООН в стратегиях субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Применение целей устойчивого развития ООН в стратегиях субъектов Российской Федерации

Гагарина Г.Ю.1,

Мирошников С.Н.2 *

Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова, Москва, Российская Федерация

Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Москва, Российская Федерация

Реферат

В статье рассматриваются вопросы управления социально-экономическим развитием субъектов Российской Федерации. Показано, что среди проблемных и ключевых вопросов находится применение системы стратегического планирования, включая целеполагание и выбор инструментов реализации стратегий. Проведен анализ Целей устойчивого развития ООН до 2030 г. и их сравнение с Национальными целями развития Российской Федерации до 2024 г. Показано, что устойчивое развитие является следствием применения не отдельных инструментов, а комплексных системных подходов на основе стратегического планирования.

Ключевые слова: стратегическое планирование, социально-экономическое развитие субъектов федерации, системные подходы, инструменты развития, Цели устойчивого развития, Национальные цели

The Application of the Sustainable Development Goals of the UN in the Strategies of Russian Federation Subject

Galina Yu. Gagarinaa, Sergey N. Miroshnikovb' *

aPlekhanov Russian University of Economics, Moscow, Russian Federation

bRussian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, Moscow, Russian Federation;

ABSTRACT

The article deals with the management of socio-economic development of the subjects of the Russian Federation. It is shown that among the problematic and key issues is the use of strategic planning, including goal-setting and the choice of tools for the implementation of strategies. The analysis of the UN sustainable development Goals till 2030 and their comparison with the National development goals of the Russian Federation till 2024 is carried out. It is shown that sustainable development is a consequence of the use of complex system approaches based on strategic planning rather than individual tools.

Keywords: strategic planning, social and economic development of the subjects of the Federation, system approaches, development tools, sustainable development goals, national goals планирование экономический управление

Задача осуществления долгосрочного планирования является одной из важнейших для любой формы государственного управления. Планирование действий, понимаемое как попытка обеспечить упреждающее реагирование на внутренние и внешние факторы и заменяющее непосредственное реагирование на сложившиеся ситуации, применяется различными органами власти и управления более пяти тысячелетий. Уже в период возникновения первых цивилизаций и крупных государств планирование и реализация различных проектов, строительство и укрепление городов, оборонительных сооружений, населенных пунктов, дорог, ирригационных систем, поиск ресурсов для осуществления данных действий являлось одной из важнейших государственных функций. Опыт истории однозначно указывает на преимущества и лидирующие позиции тех стран, которые активно внедряли методы государственного планирования, определения долгосрочных целей и направлений развития.

Начиная с 80-х годов прошлого века, можно отметить развитие подхода к планированию, основанного на генерировании видения будущего с учетом ресурсов, потребностей, важнейших целей, общественных приоритетов и научных взглядов на пути и способы решения поставленных задач и используемых инструментов. Он получил название стратегического планирования и очень широкое распространение. Характерной его особенностью является открытость процесса планирования, широкое использование общественного мнения и интересов бизнес-структур, привлечения экспертного и научного сообщества к разработке стратегий, проектов и программ.

Основы данного подхода были первоначально заложены в азиатских странах - Японии, Индонезии, Сингапуре и других. Использованная модель предполагала сильную роль государства в обеспечении социально-экономического развития с использованием активного вмешательства в производственную деятельность и процессы сбыта и обмена товарами и услугами, реализацию политики индустриального протекционизма, стимулирования новых видов и отраслей промышленности, инновационной деятельности, создания благоприятных условий для предпринимательства, инноваций и инвестиций, акцент на техническое перевооружение и развитие компетенций.

В Российской Федерации стратегическое планирование в настоящее время строится на основе Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (далее - 172-ФЗ).

По мнению большинства представителей экспертного и научного сообщества, принятие 172-ФЗ позволило осуществить регламентацию и нормирование основной деятельности в сфере стратегического планирования, дать определения, сформулировать полномочия, права и обязанности участников. Это дало возможность определить направления деятельности по повышению качества и эффективности государственного управления, создать условия для устойчивого развития и модернизации российской экономики в целом и ее региональных социально-экономических систем.

Следует отметить, что применение понятий "стратегическое планирование", "стратегии социально-экономического развития" в новейшей истории России началось намного раньше принятия 172-ФЗ. Многие субъекты Российской Федерации и крупные города уже 10-20 лет назад, а некоторые и ранее, разрабатывали свои документы стратегического планирования - стратегии или концепции социальноэкономического развития территорий, инвестиционные стратегии и другие правовые и нормативные акты. Особенно высокий уровень такой творческой активности в направлении стратегического планирования отмечался в 2005-2007 гг. под стимулирующим воздействием созданного в 2004 г. Министерства регионального развития Российской Федерации.

Следует отметить, что данные документы имели разный правовой статус и, как правило, не были обязательными для исполнения. Как показывают их анализ и сравнение, территориальные стратегии, концепции и программы социально-экономического развития представляли, как правило, набор мероприятий, направленных на стимулирование роста показателей различных отраслей экономики, а также социальной сферы. При их подготовке не анализировалось взаимовлияние направлений деятельности, не учитывалось поведение отдельных частей социально-экономической системы данной территории, возможности создания условий для саморазвития и предпосылок для дальнейшего устойчивого развития, не определялись наличные и возможные для привлечения ресурсы - как финансовые, материальные, так и кадровые. В результате этого многие усилия органов власти и управления оставались малоэффективными, а достигнутые результаты не соответствовали вложенным силам и средствам. Фактически подготовленные планы и стратегии носили демонстрационный характер, были рассчитаны на разные временные интервалы и имели, скорее, эффект информирования возможных инвесторов о состоянии социально-экономической системы субъекта федерации, что, конечно, важно, но недостаточно для развития.

Наиболее подробным и регламентированным в 172-ФЗ является порядок разработки и принятия стратегических документов федерального уровня. Несмотря на затягивание сроков их подготовки, к настоящему времени приняты Стратегия национальной безопасности 1, Стратегия экономической безопасностиУказ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 № 683 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации" [Электронный ресурс]. URL: http://www. kremlin.ru/acts/bank/40391 (дата обращения: 12.12.2018). Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 № 208 "О Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года" [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41921 (дата обращения: 12.12.2018)., Стратегия научно-технологического развития Российской ФедерацииУказ Президента РФ от 01.12.2016 № 642 "О Стратегии научно-технологического развития Российской Федерации" [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41449 (дата обращения: 12.12.2018). и Основы государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 г.Указ Президента РФ от 16 января 2017 № 13 "Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года" [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/41641 (дата обращения: 12.12.2018)., утвержденные Указами Президента Российской Федерации, а также Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 г.Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р (ред. от 18.10.2018) "Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года" [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/docs/9282 (дата обращения: 12.12.2018)., разработанная до принятия 172-ФЗ, и Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 г.Распоряжение Правительства РФ от 30.09.2018 № 2101-р "Об утверждении Комплексного плана модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года" [Электронный ресурс]. URL: http://government.ru/docs/34297 (дата обращения: 12.12.2018)., утвержденные Правительством Российской Федерации. Стратегия пространственного развития подготовлена Минэкономразвития России и внесена в Правительство Российской Федерации, однако на момент написания настоящей работы не утверждена. Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации находится в процессе разработки.

Безусловно, к числу важнейших, ключевых документов стратегического планирования, следует отнести Указы Президента Российской Федерации, касающиеся определения стратегических целей, задач и приоритетовУказ Президента РФ от 07 мая 2018 № 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" [Электронный ресурс]. URL: http://www.kremlin.ru/acts/bank/43027 (дата обращения: 12.12.2018)..

Анализ перечисленных документов показывает их достаточность для разработки ежегодных Основных направлений деятельности Правительства Российской Федерации, корректировки действующих государственных программ и разработки новых стратегических проектов и программ, однако существует ряд проблем внедрения систем стратегического планирования на уровне субъектов Российской Федерации, которые можно разделить на два уровня.

К первому уровню следует отнести проблемы целеполагания и определения прогноза социально-экономической ситуации на региональном уровне.

Отсутствие стратегии социально-экономического развития Российской Федерации, недостаточная проработка регионального разреза федеральных и отраслевых прогнозов вынуждают органы государственной власти субъектов федерации ориентироваться на те же цели и задачи, которые используются на федеральном уровне, при невозможности применения таких регулирующих инструментов, как денежная, валютная, отчасти налоговая, таможенная и миграционная политика, а также ряда других механизмов высшего уровня управления.

Достаточно обратиться к первым двум пунктам Указа Президента Российской Федерации № 204 от 7 мая 2018 г. "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года" (далее - Указ-204), чтобы понять - речь идет только о важнейших на предстоящие шесть лет, ключевых целях и задачах, достижение и выполнение которых организуется на федеральном уровне через национальные стратегические проекты и программы. При этом не отменяются иные государственные программы, касающиеся других вопросов социально-экономического развития. Органы государственной власти субъектов федерации, как и органы местного самоуправления, являются соисполнителями, участниками данных проектов и программ, равно ответственными за достижение намеченных показателей на своей территории.

Однако для разработки собственных стратегий социально-экономического развития субъектов федерации этого явно недостаточно.

Следует отметить, что в настоящее время сохраняются значительные различия между субъектами РФ по уровню социально-экономического развития.

Величина отношения среднего значения валового регионального продукта на душу населения в 10 субъектах Российской Федерации с максимальным показателем и 10 субъектах Российской Федерации с минимальным показателем в 2017 г. фиксировалась, по данным Минэкономразвития России, на уровне 6,6 раза, аналогичные соотношения по среднедушевым доходам с учетом паритета покупательной способности - 2,2 раза, по коэффициенту младенческой смертности - 1,9 раза, по смертности в трудоспособном возрасте - 2,4 раза.

При этом характерным является сохранение, а в ряде мест - и возрастание существенных внутрирегиональных (межмуниципальных) социально-экономических диспропорций.

Именно поэтому стратегическое планирование развития субъектов федерации должно ориентироваться на особенности и специфику территории, выдерживая при этом направление на достижение общих стратегических целей и решение национальных задач.

Как перспективный ориентир можно предложить использование Целей устойчивого развития до 2030 г., разработанных и рекомендованных Организацией Объединенных Наций в 2015 г. Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года. ООН, Нью-Йорк, сентябрь 2015 г. [Электронный ресурс]. ия_: https://www.un.org/sustainabledevelopment/ru/ аЬоЛ/беуе 1ортепНадепба (дата обращения: 12.12.2018). (табл. 1), адаптированных к данному субъекту федерации с учетом его специфики и уровнем социально-экономического развития.

Рассмотрение целей показывает, что для федерального уровня все цели являются значимыми и имеющими высокий приоритет. В то же время для субъектов федерации к группе высокозначимых следует отнести лишь 10 целей, три цели (№ 5, 13, 14) имеют национальный, страновой характер, а в достижении еще четырех целей (№ 7, 10, 15, 17) возможно лишь участие регионов.

Ключевым условием успешной реализации Целей устойчивого развития на уровне субъекта федерации является встраивание их в региональную систему стратегического планирования, что требует:

* ревизии действующих документов стратегического планирования для выявления несоответствия Целям и определения возможностей изменения либо необходимости разработки новой стратегии;

Цели устойчивого развития и их значимость

Table 1. Sustainable development goals and their importance

Таблица разработана авторами.

• выявления достижимых задач и планов;

• адаптации правовой и нормативной базы;

• выбора системных подходов и инструментов для устойчивого развития.

Следует отметить проработанность Целей устойчивого развития, которые декомпозированы на 169 задач для их достижения, что позволяет с учетом особенностей и приоритетов территории при разработке стратегии социально-экономического развития выбрать желательные результаты и конкретные инструменты их получения. Сравнение Целей устойчивого развития ООН до 2030 г. и Национальных целей развития Российской Федерации на период до 2024 г. (Указ-204) еще раз показывает, что Президентом России сформулированы важнейшие, ключевые на ближайшие годы задачи, решение которых даст импульс к развитию и решению иных стратегических проблем как всей страны, так и субъектов федерации и муниципальных образований (табл. 2).

Цели устойчивого развития имеют глобальный характер, они обеспечивают комплексный баланс социальных, экономических и экологических направлений деятельности органов государственной власти, целью которой являются интересы граждан и устойчивое развитие территории.

Социальные проблемы имеют особую важность для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и, особенно, их высших должностных лиц, поскольку, как отмечено в [3] "Социальные проблемы и особенно усиление социальной неопределенности имеют политические последствия, обусловливая рост популистских настроений и поддержку отражающих эти настроения политических сил".

Поэтому ориентация в работе над стратегиями социально-экономического развития субъектов федерации на Цели устойчивого развития является весьма перспективной с точки зрения привлечения к данной теме интересов населения, поскольку приоритет социальной направленности повышает привлекательность деятельности органов власти и управления, способствует формированию общественного согласия.

При этом чрезвычайно важно помнить о том, что стратегическое планирование - открытый процесс, основанный на тесном взаимодействии власти с общественными структурами и бизнесом, что требует привлекать для совместной работы представителей населения, научных кругов, бизнеса и экспертов в целях выработки стратегической концепции, которая бы пользовалась длительной поддержкой.

Ко второму уровню проблем относятся вопросы обеспечения реализации стратегических планов, рассматриваемые в широком смысле - развитие кадрового потенциала и повышение эффективности государственного управления, привлечение инвестиций, выбор и использование инструментов управления развитием и системные подходы к достижению целей, включая государственно-частное партнерство, стимулирование деятельности малого и среднего предпринимательства.

Последние из перечисленных вопросов являются одними из самых значимых. Можно отметить, что в 172-ФЗ не упоминаются ни государственно-частное партнерство, ни развитие малого и среднего предпринимательства, хотя данные инструменты следует отнести к числу наиболее эффективных для реализации стратегических планов. Более того, без их применения практически невозможно решать задачи устойчивого развития социально-экономических систем субъектов федерации и муниципальных образований. Такое упущение следует считать одним из слабых мест 172-ФЗ и, к сожалению, не единственным. Федеральный закон "О промышленной политике" Федеральный закон от 31 декабря 2014 № 488-ФЗ "О промышленной политике в Российской Федерации" [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/70833138 (дата обращения: 12.12.2018). предусматривает в п. 1 ч. 1 ст. 6, что "Правительство Российской Федерации утверждает документы стратегического планирования в сфере промышленности в соответствии с Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации", однако в самом 172-ФЗ об этом не говорится, более того, не упоминается термин "промышленность".

Сравнение целей устойчивого развития ООН и национальных целей развития Российской Федерации

Table 2. Comparison of UN sustainable development goals and national purposes of development of the Russian Federation

Таблица составлена авторами.

Очевидно, что данные недостатки следует исправлять как в сфере совершенствования законодательства, так и в практической деятельности - прежде всего, при развертывании системы стратегического планирования на уровне субъектов Российской Федерации [1].

Применение государственно-частного партнерства позволяет активно решать задачи модернизации инфраструктуры - важнейшего элемента пространственного развития, реализуя стратегические проекты развития и строительства новых инфраструктурных и социальных объектов в целях социально-экономического развития территории на условиях разделения затрат, рисков и обязательств между органами власти, и бизнеса - в рамках концессионных соглашений или соглашений о ГЧП [5].

При этом задачи улучшения инвестиционного климата и привлечения частных инвесторов на территорию субъектов федерации требуют использования таких институциональных инструментов, как формирование благоприятных условий для развития, что включает в себя:

• построение системы стимулирования малого и среднего предпринимательства и содействия созданию новых предприятий и рабочих мест;

• снижение административных барьеров;

• установление льготных налоговых режимов, в том числе через создание особых экономических зон, территорий опережающего социально-экономического развития, региональных зон территориального развития, технопарков;

• обеспечение гарантированных условий возврата инвестиций после завершения строительства объектов и в период их эксплуатации [4].

Эффективность реализации стратегических планов является важнейшим условием внедрения систем стратегического планирования, в особенности - на уровне субъектов федерации, как наиболее приближенном к населению уровне государственного управления. Это обуславливает актуальность повышения качества и эффективности государственного управления и развития компетенций государственных служащих как системного подхода к устойчивому развитию субъектов Российской Федерации, требует значительной модернизации всей системы управления, расширения существующего набора кадровых технологий, применяемых в сфере государственного управления до набора, образующего полный цикл управления персоналом, а также внедрение диагностики, планирования карьеры и обучения управленцев [2].

Реализация указанного системного подхода позволит:

• создать действующую и целостную систему кадрового обеспечения государственного управления субъекта федерации;

• обеспечить коммуникацию кадровых служб с заказчиками - руководителями органов власти, государственных организаций и организаций с государственным участием;

• создать систему регулярного методического сопровождения деятельности кадровых служб сферы государственного управления и стандартизованную номенклатуру кадровых документов с максимальным сокращением бумажного документооборота, а также постоянно обновляемый набор необходимых решений в сфере кадрового обеспечения, включая возможности онлайн-обучения, оценки, обратной связи;

• сформировать набор технологий и обеспечить переход на единую систему работы с резервами управленческих кадров, с использованием набора регламентов оценки кандидатов для сферы государственного управления, сформированной базы данных управленцев-лидеров и системы работы с молодежью;

• создать непрерывную систему обучения, как для регулярного повышения квалификации, так и для решения задач поддержки проводимых изменений, включая развитые возможности дистанционного образования [6].

В заключение следует отметить, что различия субъектов Российской Федерации в уровне социально-экономического развития являются не препятствием, а стимулом к развертыванию системы стратегического планирования на региональном уровне, точно так же, как различия в социально-экономическом положении стран мира служат основанием для скорейшей реализации задач и достижения Целей устойчивого развития ООН.

Территории различны, но все населяющие их люди заслуживают достойных условий проживания и деятельности, должны иметь равные возможности для получения образования, медицинского и социального облуживания и развития. Именно это является целью деятельности органов государственной власти, как бы они не назывались и на каких бы принципах не осуществляли исполнение своих полномочий.

Литература