Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: экономические возможности и управленческие ограничения (Статья первая)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года: экономические возможности и управленческие ограничения (Статья первая)

Шамахов В.А.1,

Межевич Н.М.2 *

'Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация

2Институт проблем региональной экономики РАН, Санкт-Петербург, Российская Федерация

Реферат

В статье рассмотрены ключевые положения Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года. Показаны теоретические аспекты, ключевые научные основы важного правительственного документа - концепция "центр - периферия" или поляризованного развития. Основное внимание авторы уделили вопросам пространственной организации расселения. Авторы предлагают рассматривать Стратегию именно как базовый документ, а не как набор конкретных рекомендаций по социальноэкономическому развитию отдельных регионов. периферия центр развитие

Ключевые слова: стратегия, экономическое пространство, региональная политика, центр - периферия, сбалансированное развитие, поляризация, агломерация

The Strategy of Spatial Development of the Russian Federation until 2025:

Economic Opportunities and Administrative Restrictions. First Article

Vladimir A. Shamakhova, Nikolay M. Mezhevichь, *

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation blnstitute of Problems of Regional Economy of Russian Academy of Science; St. Petersburg, Russian Federation;

In the article key provisions of Strategy of Spatial Development of the Russian Federation until 2025 are considered. Theoretical aspects, key scientific bases of the important government document are shown: the concept "the center - the periphery", or the polarized development. Authors paid the main attention to questions of the spatial organization of resettlement. Authors suggest considering Strategy as the basic document, but not as a set of concrete recommendations about social and economic development of certain regions.

Keywords: strategy, economic space, regional policy, the center - the periphery, the balanced development, polarization, agglomeration

Российская региональная политика и, соответственно, региональное управление перешли в новое качество после выхода Распоряжения Правительства Российской Федерации от 13 февраля 2019 г. № 207-р. Распоряжение утвердило Стратегию пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года (далее - Стратегия). После долгих десятилетий реформ в экономике и политике пришло время выработки стратегии пространственного развития.

Предлагая оценку документов такого класса, следует крайне внимательно относиться к их изначальному функционалу. В данном случае перед нами именно "стратегия" - не закон, не совокупность постановлений и подзаконных актов, не набор конкретных действий того или иного органа государственной власти управления. Поэтому требовать от Стратегии детализации и ответов на значимые, но частные, вопросы не следует.

С точки зрения авторов, Стратегия является закономерным результатом попытки совершить революцию в территориальной организации общества, но мирными средствами. Предлагаемый документ, конечно же, критикуем по многим параметрам, хотя и находился в разработке примерно 15 лет.

Идущие в России сложные и противоречивые процессы реформирования всех сторон общественной жизни коренным образом меняют роль государства. В условиях разгосударствления транспортной инфраструктуры, инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства следует говорить о частичном уходе государства от ответственности за жизнеобеспечение населения. В современных условиях, когда заканчивается эпоха традиционного государственного целеполагания территориальной организации общества, можно говорить о процессе обособления систем расселения от сложившихся государственных структур, выражающемся в децентрализации власти внутри государства. Одновременно происходит процесс интеграции с другими или теми же субъектами на новой основе и создание системы пространственной организации экономики и расселения "негосударственного образца".

Итак, пространство - это предпосылка формирования специфических форм обитания и жизнедеятельности, но само формирование этой среды всегда выступает как результат взаимодействия пространства и целеполагающей деятельности населения. Общественное развитие в конечном итоге - развертывание отношений в системе "общество - природа" и "общество - человек". Иными словами, общественное развитие имеет специфический территориальный аспект, который в наиболее общем виде определяется как процесс соединения деятельности, т. е. жизнедеятельности целеполагающего субъекта с территорией ее развертывания. Общий исходный пункт территориального (как и всех иных) аспекта общественного развития лежит в основе антропосоциогенеза.

Наиболее общее определение места территории (пространства) в развитии общества очевидно - территория выступает одной из предпосылок и условий этого развития. Но дело здесь не в пространстве как таковом, а в его, во-первых, "историчности" и, во-вторых, в дифференциации, в различиях "от места к месту". "Историчность" пространства как условие развития общества состоит в том, что со временем пространство подвергается возрастающему воздействию, в процессе которого изначальная ее природность замещается тем или иным соотношением природных и социальных (исторически возникших), неприродных форм.

Пространственная дифференциация природных условий исторически предопределяет неравномерность экономического развития. Именно природа в значительной мере диктует территориальную организацию расселения производства в любых общественных формах. Природные структуры - это первичный фактор социально-территориальной стратификации везде и всегда. Поэтому территория - это основа и для формирования региона как части социального пространства, обладающей идентичностью, отличной от других. Полезные ископаемые, служащие сырьем для промышленности, создают возможности для определенной отраслевой специализации региона. Это не означает, что регионы с большими запасами природных ископаемых обречены на развитие добывающей промышленности, но это предопределяет место населения этих регионов в общественном разделении труда и соответствующую специфику расселения. Сырьевой фактор быстро трансформируется в транспортный. Пространственный разрыв между природно-ресурсной базой и обрабатывающей промышленностью "материка" обусловливает исключительную роль транспорта. Огромные пространства требуют колоссальных усилий для своего поддержания, в том числе и поддержание соответствующих поселений, которое невозможно на чисто рыночной основе. Сырьевой фактор по-разному действует в условиях рыночной экономики и административно регулируемого хозяйства. В первом случае игра потребностей и возможностей субъектов рыночного взаимодействия диктует спрос на природные ресурсы, во втором - спрос предопределяется государственной рациональностью. Государство, концентрируя в своих руках огромную мощь, может на отдельных участках игнорировать издержки по освоению природных ресурсов, не соотносить их с предполагаемыми доходами [6].

Природный фактор социально-территориальной стратификации имеет конкретноисторический характер, и все-таки природная или природно-ресурсная составляющая инерционна. Она закономерно является наиболее консервативной, и в этом смысле расположение нефти в Западной Сибири или на Байкале - не сменяемые предпосылки общественного развития. Если больше половины всей территории Европы (51%) расположено менее чем в 250 км от моря, то для Европейской России соответствующая цифра составляет не более 15% [4, а 5]. Мы можем развивать транспорт, но исходные условия задачи останутся неизменными. Иными словами, Байкал остается на месте, но его роль в обществе и экономике меняется. Именно поэтому Стратегия пространственного развития Российской Федерации на период до 2025 года корректирует не природную среду, а предлагает новые подходы к размещению экономических объектов и расселению населения.

Заканчивая рассмотрение природного фактора в пространственном развитии, сошлемся на классика. Фернан Бродель оставил нам разумное предупреждение: "Человек - пленник своего времени, климата, растительного и животного мира, культуры, равновесия между ним и средой, создаваемого в течение столетий, равновесия, которого он не может нарушить, не рискуя многое потерять" [2, а 124], однако и абсолютизация "невмешательства" - риск общественного развития.

Пространственная организация общества в своей специфической проекции отражает все важнейшие его сферы. На наш взгляд, она включает в себя размещение и территориальную организацию производства; расселение населения и организацию среды его обитания и жизнедеятельности; территориально-административное устройство в его органическом единстве с системой территориального управления; социально-территориальную структуру общества, само существование которой фиксирует наличие одного из срезов социальной дифференциации - социально-территориальные различия.

Существенные черты этой стороны общества определяются характером общественных отношений: территориальная организация общества задается его социальной организацией. Однако из этого не вытекает "безразличие" территориальной организации по отношению к развитию общества в целом, напротив, та или иная его территориальная организация может ускорять или замедлять экономическое или социальное развитие. Здесь важно иметь в виду, что между территориальной и социально-экономической организацией общества должно быть определенное соответствие: инерционность территориальной организации, вторичность ее означают, что изменения в территориальном строении общественной системы требуют значительного времени и огромных материальных затрат. Территориальная организация общества эволюционирует под воздействием, прежде всего, производительных сил, развития техники, технологии, средств транспорта и связи [1]. При этом особое значение имеет определение правильного соотношения между стихийными и целеположенными, а также между объективными и субъективными факторами ее эволюции. Это следует понимать так: та или иная территориальная организация общественных процессов возникает здесь как результат прежде всего экономического развития, причем критерием эффективности последнего выступает максимизация прибыли [10]. В этом смысле современная пространственная организация общества, в том числе системы расселения в России, развивается более стихийно, уже не так жестко определена государством и в определенной мере стала побочным результатом хаотичных рыночных трансформаций.

Сказанное не означает, что пространственная организация в этих условиях - чисто субъективная категория. Она объективна, ибо та или иная система размещения производства и расселения, материализуя собой условия общественного производства и жизнедеятельности, территориально закрепляя их, выступает моментом объективной действительности и в этом смысле становится одной из детерминант пространственного поведения общества.

Предваряя, собственно, анализ Стратегии, рассмотрим вопрос о соотношении понятий "территория государства" и "экономическое пространство государства". Российская Федерация, как и множество крупных и особо крупных стран, характеризуется тем, что в ее пределах существуют гигантские неосвоенные, малонаселенные районы. Экономическая деятельность в пределах этих территорий практически не ведется. Экономическим пространством эти территории не являются, но при этом они являются неотъемлемой частью территории государства. В России объективная существующая география экономики и расселения населения предполагает наличие гигантских незаселенных территорий.

Противоположная ситуация складывается в Германии, Франции, Великобритании, Японии, где неосвоенных, не включенных в экономические отношения территорий практически нет. Как и в случае с Канадой, Австралией, США, наличие таких территорий не предполагает указание на уровень жизни и статус государства в международном разделении труда. Указанная ситуация ставит перед нами вопрос об учете мирового опыта социально-экономического выравнивания. С точки зрения авторов данной статьи, при подготовке Стратегии этот опыт изучали и в значительной степени использовали. Рассматривая возможности борьбы с сокращением экономического пространства, выравниванием уровней экономического развития, следует понимать, что теоретические конструкции, позволяющие добиться этого результата, - есть. Речь идет о концепциях поляризованного развития. Основная идея этих подходов - неизбежность выбора опорных точек для обеспечения эффективного развития экономического пространства страны. Именно поэтому в Стратегии вводится понятие "перспективный центр экономического роста" - территория одного или нескольких муниципальных образований и (или) акватория, обладающие потенциалом для обеспечения значительного вклада в экономический рост Российской Федерации и (или) субъекта Российской Федерации в среднесрочный и долгосрочный периоды.

Американский экономист У. Алонсо, писал, что решение проблемы оптимального размещения приводит к возможности выбора между "эффективностью" (выраженной в приросте национального дохода страны в целом) и "равенством" между районами [14]. При этом он отмечает, что "эффективность" поддается сравнительно объективному измерению с помощью национального дохода, а временной аспект проблемы до некоторой степени может быть решен с помощью нормы дисконтирования, в то время как для достижения целей "равенства" не выработано адекватного инструмента измерения.

Однако есть и другие точки зрения. Т. Виториш замечает, что концентрация капитала в отдельных географических центрах роста "приводит просто к растрате человеческих потенций не затронутых этим процессом групп населения" [15, p. 4] и сокращению объемов капиталообразования по стране в целом. Возникает структура с очень узкой базой развития, с характерным контрастом между столицей и перенаселенными отдаленными районами. Т. Виториш анализирует механизм "идеального рынка" и приходит к выводу, что он не обеспечивает ни развития отсталых районов, ни интересов страны в целом. Имеются основания полагать, что в большинстве случаев свободное перемещение капитала приводит скорее к оттоку ресурсов из отсталых районов, чем к их увеличению в результате ввоза капитала. Т. Виториш подчеркивает, что в условиях господства рыночных связей экономическая привязанность отсталого района к развитому серьезно ухудшает его положение. Однако, критикуя модели поляризованного развития, не предлагается разумных альтернатив. Особенно это очевидно применительно к особо крупным государствам, таким как Россия.

Стейн Роккан в своем исследовании проблем регионализма, определяет "Центр" как привилегированную местность на территории государства, причем характер этих привилегий определяется совокупным воздействием следующих факторов:

• традиционное размещение штаб-квартир владельцев военных, административных, экономических и культурных ресурсов;

• коммуникационная обустроенность;

• концентрация экономически активного населения, которое занято обработкой и обменом информации, подготовкой законодательной и нормативной базы для большинства населения страны;

• Центр осуществляет политический контроль;

• Центр определяет параметры культурной стандартизации;

• Центр контролирует объем сделок между владельцами ресурсов на всей территории [16].

Возникает вопрос: а если выстроить сеть подобных центров, не получим ли мы тот самый рычаг, опираясь на который будет возможно изменить характер пространственного развития, уменьшить депрессивные территории и повысить эффективность перспективных центров экономического роста?

Создание опорных центров - предельно дорогая задача. Кроме того, выравнивание требует масштабных, уникальных по затратам государственных усилий. В основе этой части Стратегии лежит тезис о существенной роли пространственного взаимодействия, эффектов соседства и о так называемых "эффектах перелива" (spillover), распространении экономического роста от города на прилегающие территории. Этот эффект наблюдается не только в крупных городах, но и на примере соседства стран и регионов. Например, периферийные регионы могут ожидать эффекты развития от агломерационных процессов в крупных городах. Это обстоятельство подчеркивает и М. Портер: "Парадоксальным является то, что устойчивые конкурентные преимущества в условиях мировой экономики часто оказываются в большей степени локальными... <...> Близость в географическом, культурном и организационном плане обеспечивает возможность специального доступа, особые взаимоотношения, лучшую информированность, возникновение мощных стимулов, а также другие преимущества в производительности и в росте производительности, которые сложно получить на расстоянии" [11].

Следует поддержать концепцию авторов Стратегии, считающих, что ресурсы инновационного развития сконцентрированы в региональных центрах, тогда как периферийные территории, даже обладая определенными ресурсами модернизации, остаются достаточно неразвитыми.

С целью решения данной проблемы необходимо разрабатывать такие социально-экономические стратегии, которые обеспечат эффективное взаимодействие в системе отношений "центр - периферия". Существуют различные модели и подходы, укажем на некоторые из них.

Подход, основанный на стимулировании конкуренции между более развитыми и перспективными регионами и регионами, уступающими в развитии другим, с целью выравнивания темпов развития и улучшения социально-экономической обстановки, в системе "регион - центр - регион - периферия".

Подход, основанный на развитии кооперации "города - центра" и "региона - периферии" в стремлении ускорить экономическое развитие обоих. Здесь действия производятся в двухуровневой системе "центр - периферия". Можно назвать это "подходом изнутри", когда сама система "город - центр - регион - периферия" является полупериферийным образованием по отношению к крупным фирмам и компаниям, играющим в данной системе роль ядер и дающим импульсы для развития города - центра.

Подход, рассматривающий более сложную трехуровневую систему. В этом случае центром является система "сильный город - центр - его пригород - полу- периферия", полупериферией выступает система "слабый город - центр - его пригород - полупериферия", а сам регион, к которому относятся эти города, играет в данном случае роль периферии [8].

Да, беспокойство экспертного сообщества оправдано. Боязнь прийти к России 25 городов действительно есть. "Дихотомия "центр - провинция" на протяжении вот уже нескольких веков российской истории воспроизводит расщепленный тип общественного развития: с одной стороны, модернизирующий центр, с другой - противостоящий ему мир провинции, подвергающийся модернизации" [12]. Как обеспечить модернизацию? Развивать города - считают авторы Стратегии.

Рассмотрение ключевых вопросов Стратегии следует начать с указания ее принципиально важного положения. Авторы Стратегии отталкиваются от первичности системы расселения и лишь затем переходят к проблематике размещения экономических объектов. Действительно, в условиях рынка экономика следует за расселением, а не расселение за экономикой. Времена, когда сначала строили завод, а потом к нему пристраивался город или поселок городского типа, - ушли в прошлое. Стартовые условия для Стратегии - сложные. Первые города во всех субъектах абсолютные лидеры по своим размерам и реальному экономическому развитию: в них живет более 65 млн россиян, а во-вторых, по людности в городах субъектов Российской Федерации - примерно 10 млн. Таким образом, "первые города" региона - субъекта Федерации в пять раз больше "вторых", и почти везде первый город является столицей. При этом "столичные" города России в ряде случаев связаны друг с другом лучше, чем с прилегающими территориями.

В СССР эту проблему понимали и использовали методики, близкие к концепции обсуждаемой Стратегии. В 70-е гг. литовские и белорусские проектировщики разработали и смогли реализовать интереснейшие подходы к развитию сбалансированной республиканской системы расселения. Помимо Вильнюса и Минска, существовали и активно развивались центры второго ранга - Шяуляй, Паневежис, Клайпеда, Каунас, Гродно, Витебск, Могилев, Орша, Брест, Гомель. В постсоветский период и Беларусь, и Литва не вкладывали денег в поддержание центров второго и третьего порядка, однако заложенный в СССР фундамент позволял регулировать территориальные диспропорции. В советских Латвии и Эстонии такой модели не существовало. Пространственный альтернативой Таллина были Тарту и Нарва, а Риги - Даугавпилс. После 1991 г. Таллин и Рига и в демографическом, и в экономическом отношении развивались, но остальная территория страны превращалась частично в обслуживающее пространство, частично утрачивала вообще какие-либо экономические функции. Города второго и третьего ранга неуклонно деградировали.

Этот пример необходим для того, чтобы понимать, что пространственные диспропорции не выравниваются сами по себе и в условиях рынка, и в условиях плановой экономики. Примером успеха являются Московская и Петербургская агломерация, уровень и качество жизни в которых сопоставимы с одними европейскими странами и превосходят другие. Однако между ними, также как и 150 лет назад, находится пространство с минимально фиксируемой экономической деятельностью. За последние 150 лет процессов урбанизации эти различия только выросли, и Бологое по-прежнему является транспортным центром, обслуживающим чужие экономические пространства. "Российская урбанизация проходит при сверхцентрализованной структуре государства, что приводит к "распуханию" столичной агломерации" [5]. Однако для этого были и объективные экономические и политические предпосылки: "с конца 1980-х гг. наблюдался стремительный демонтаж "центрированного" на Москву (ее властные, научные, образовательные структуры, контролируемый столицей ресурсный потенциал) так называемого социалистического лагеря. Ситуацию усугубил 1991 г., когда за пределами новообразованных после распада СССР границ осталась более половины населения былой сверхдержавы, 24% ее прежней территории и 40% производственного потенциала" [3].

Рассмотрим вопрос об агломерациях, один из важных в Стратегии. Термин "агломерация" применительно к расселению был введен французским географом М. Ру- же, согласно которому агломерация возникает тогда, когда концентрация городских видов деятельности выходит за пределы административных границ и распространяется на соседние населенные пункты [7]. Е.Н. Перцик дает другое определение: "Городская агломерация - система территориально сближенных и экономически взаимосвязанных населенных мест, объединенных устойчивыми трудовыми, культурно-бытовыми и производственными связями, общей социальной и технической инфраструктурой, - качественно новая форма расселения, она возникает как преемник города в его компактной (автономной, точечной) форме, особый продукт современной урбанизации" [9]. Третий подход. Крупные городские агломерации - это важнейшие ареалы, в которых концентрируются прогрессивные отрасли промышленности, административно-хозяйственные, научные и проектно-конструкторские организации, уникальные учреждения культуры и искусства, наиболее квалифицированные кадры.

Эти определения не противоречат друг другу, подсказывая нам эффективный путь развития пространственной структуры - стимулирование создания агломераций. Председатель Счетной палаты Алексей Кудрин в качестве одного из ключевых шагов по сокращению социально-экономического разрыва в субъектах РФ предложил создание новых агломераций. По его мнению, в 45 агломерациях создается 44% ВВП России, а 164 города создают 70% ВВП 1. Развитие агломераций в России позволит решить вопрос гипертрофии Москвы. Это видно на базе следующих примеров: "Удельный вес пассажирских перевозок через Московский авиаузел в 1990 г. составлял 28%, в 2017 г. 46,4%"Кудрин назвал шесть метрополий России с наивысшим потенциалом [Электронный ресурс]. иЯ 1_: https://regnum.ru/news/2618490.html 24.04.19. То взлет, то посадка // Профиль. 2018. № 47 (1012). С. 39.. По разным подсчетам, в Москве "временное население" составляет от 2 до 5 млн человек. Эти занятые по большей части в сфере обслуживания люди не интересуются ничем иным, кроме заработка. Фактически это не москвичи, а "вахтовики"" [13, с. 55-56].

Подведем промежуточные итоги. Среда жизнедеятельности в России десятилетиями формировалась как попутный, а не сознательно достигаемый результат развития. Появление Стратегии - закономерное и выверенное решение, направленное на преодоление этой ситуации.

Новая Стратегия пространственного развития в Российской Федерации - закономерный результат запроса общества и государства на соответствие пространственной организации экономики политическим реальностям и экономическим практикам второго десятилетия XXI века. Отвечая на это, отметим прежде всего то, что пространственная организация экономики - не более чем часть пространственной организации общества в целом. Соответственно, изменение одних параметров общественного развития требует изменения других. Российское общество радикально изменилось. Принципы организации экономики и новая модель власти имеют мало общего с тем, что существовало в РСФСР до 1991 г. Пришло время обеспечить соответствие пространственной формы политическому и экономическому содержанию.

Литература