Теоретические подходы к реализации антикризисной политики муниципальными образованиями в условиях циклического развития экономики

Размещено на http://www.allbest.ru/

2

Теоретические подходы к реализации антикризисной политики муниципальными образованиями в условиях циклического развития экономики

Мишанина О.А.,

Тургель И.Д.

Статья посвящена обоснованию теоретических подходов к антикризисному управлению муниципальными образованиями в условиях цикличности развития рыночной экономики. Охарактеризованы специфические особенности системы муниципального управления в условиях рыночной экономики, раскрыты понятие антикризисного управления и принципы антикризисного управления территорией.

Ключевые слова: антикризисное управление территорией, цикличность развития экономики.

муниципалитет антикризисное управление рыночная экономика

В условиях разразившегося мирового финансового кризиса в сентябре 2008 года вновь наблюдается рост интереса к проблемам цикличности, неравномерности общественного развития, его переходным формам, возможностям прогнозирования и регулирования экономического развития муниципальных образований.

Естественно предположить, что органы местного самоуправления, обладая значительными материальными, финансовыми, организационными, информационными и другими ресурсами, оказывают существенное влияние на способы реализации государственной антикризисной политики на их территории. Одной из специфических особенностей системы муниципального управления в условиях рыночной экономики является двойственная роль органов местного самоуправления в хозяйственных процессах. С одной стороны, они являются крупными собственниками и активными участниками хозяйственных отношений, с другой стороны, обладая властными полномочиями, имеют возможность непосредственно регулировать эти отношения путем издания соответствующих нормативных правовых актов. Такое положение требует обоснования научных подходов к пониманию сущности и природы кризисных явлений, к определению места и роли антикризисного управления в системе управления территорией. В первую очередь необходимо выяснить, какие макроэкономические параметры сигнализируют о возможности развития кризисной ситуации, с тем, чтобы иметь возможность своевременно разработать эффективную антикризисную стратегию и сгладить негативные моменты циклического развития экономики, обеспечив экономический рост.

Считается, что циклические колебания конъюнктуры, которые нельзя свести к сезонным перепадам производства, однозначно присущи рыночной экономике. Один из видов кризисов, известных экономической теории, экономический, именно его связывают с определенной фазой цикла производства (кризис, депрессия, оживление, подъем), во время которой происходит насильственное восстановление нарушенных пропорций воспроизводства. Кризисы проявляются в абсолютном падении производства, недогрузке производственных мощностей, росте безработицы, нарушениях в денежно-кредитной и валютно-финансовых сферах и др.

Внешними факторами, определяющими нестабильность функционирования экономических систем, являются:

1) параметры спроса, включая такие его характеристики, как величина спроса, требования покупателей к качеству товаров и услуг, эластичность спроса по цене и по доходу, ценовые ожидания, характеристики целевых сегментов локальных рынков;

2) параметры факторов производства: конъюнктура рынков материальных, сырьевых, трудовых, финансовых ресурсов, средств производства, степень коммерциализации и вовлечения в хозяйственный оборот объектов интеллектуальной собственности;

3) параметры, оценивающие состояние предприятий поставщиков и потребителей, родственных и поддерживающих отраслей, подверженных риску: изменение потенциала (в т.ч. инновационного), производственной и социальной инфраструктуры;

4) параметры конкурентной среды: внутриотраслевое соперничество, конкуренция со стороны товаров-заменителей;

5) система государственного регулирования экономики: бюджетно-налоговая, денежно-кредитная, таможенная политика, меры регулирования цен и рынка, государственная антикризисная стратегия;

6) случайные явления: форс-мажорные обстоятельства, изменения демографической ситуации, научно-технические прорывы, внешняя политика иностранных государств (кризисы, введение мер нетарифного регулирования и др.).

Циклическая смена спадов и подъемов экономического роста объясняется наличием некоторого периода времени между выделением инвестиций и их освоением (короткий 3-летний «цикл Китчина»), заменой активной части средств производства одновременно в нескольких отраслях (средний 7-11-летний «цикл Жуглара»), кардинальным обновлением технологического базиса общества (длинные 40-60-летние волны - «цикл Кондратьева»), периодическим обновлением жилищ и определенных типов производственных сооружений (15-20-летний «цикл С. Кузнецова»), явлениями ускоренного развития (циклы, связанные с принципом акселерации, когда возрастает спрос на предметы потребления, что порождает цепную реакцию, ведущую к многократному увеличению спроса на оборудование и машины), сменой сезонов (в частности, для сельского хозяйства) [5, с. 67].

Такие системные циклы отражаются на всей муниципальной экономике. Резонанс отрицательного действия неконтролируемых внешних факторов в муниципальной системе вызван неустойчивостью финансовой, производственной, маркетинговой, кадровой подсистем и плохим их взаимодействием. Все эти факторы могут быть причиной кризиса непосредственно органа местного самоуправления и его инвестиционно-заемной системы, социальной сферы и жилищно-коммунальных предприятий, отдельных коммерческих организаций муниципальных образований или их совокупности. Перед органами местного самоуправления возникает множество проблем: как уменьшить размах циклических колебаний, как вывести из кризиса градообразующее предприятие, как ликвидировать бюджетный дефицит, как погасить бюджетную задолженность, ликвидировать взаимные неплатежи хозяйствующих субъектов в условиях нехватки наличности и пр. В этих условиях задача местной администрации - выстроить линию антикризисного управления муниципальным образованием: разработать пошаговый алгоритм антикризисного управления, классифицировать кризисные ситуации, разработать методы прогнозирования и диагностики кризиса, набор механизмов «расшивки» неплатежей, участия администрации в процедурах банкротства и другие специальные инструменты вывода территории из кризиса.

Таким образом, экономическая теория исходит из предпосылки, что циклические колебания и кризисы являются необходимыми составляющими экономического развития, поэтому многие современные исследования посвящены проблемам создания и организации функционирования системы стабилизационных мер, сглаживающих негативные моменты цикличности (в т.ч. на местном уровне) [7, с. 41]. Стабильное или нестабильное финансовое состояние предприятий напрямую влияет на местные бюджеты, которые, в свою очередь, являются индикаторами экономического состояния территории. Именно в таком контексте, как правило, рассматривается система антикризисного управления территорией. Однако защитные механизмы риск-менеджмента, применяемые в настоящее время на микроуровне (на уровне отдельных предприятий), которые способствуют раннему обнаружению, предупреждению и ограничению даже слабых сигналов кризиса, в той или иной степени могут быть адаптированы и к территориальным системам в целом [4, с. 55].

Изучение проблем антикризисного управления в муниципальных образованиях можно вести в четырех направлениях:

1) участие органов местного самоуправления в финансовом оздоровлении предприятий-должников, деятельность которых имеет важное экономическое значение для развития данной территории;

2) участие органов местного самоуправления в процедурах антикризисного управления (банкротства) муниципальных предприятий;

3) участие органов местного самоуправления в процедурах антикризисного управления муниципальными организациями;

4) антикризисное управление муниципальным образованием как единым хозяйственно-территориальным комплексом.

Первое и второе направления с разной степенью глубины отражены в действующем законодательстве: уполномоченными органами проводится мониторинг крупных и социально и экономически значимых предприятий; банкротству градообразующих организаций, стратегических предприятий и субъектов естественных монополий посвящены специальные главы Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)». При банкротстве муниципальных унитарных предприятий органы местного самоуправления выступают в качестве собственника имущества должника, что также нашло свое отражение в законодательстве о банкротстве и об унитарных предприятиях. Третье и четвертое направления в настоящее время являются наименее исследованными и методически проработанными. Для понимания сущности антикризисного управления территорией необходимо выявить особенности проявления территориальных кризисов, учитывая сложившуюся систему разграничения полномочий между региональными и муниципальными органами власти, систему межбюджетных отношений и новую модель организации местного самоуправления.

В России термин «антикризисное управление» (crisis-management) стал широко использоваться после ввода в действие законодательства о банкротстве и применялся для описания процедур банкротства юридических и физических лиц. В настоящее время по мере становления и развития новых форм территориального управления становится очевидным, что муниципальные образования и регионы являются сложными социально-экономическими системами, подверженными кризисам так же, как и системы производственные [3, с. 8]. В связи с этим в общей системе антикризисного управления целесообразно выделить антикризисное управление территориальными системами, в т.ч. непосредственно антикризисное управление территорией.

Если рассматривать кризис территории как период, характеризуемый наибольшей вероятностью возникновения ситуаций, при которых условия ее устойчивого развития оказываются невыполнимыми, то в самом общем виде антикризисное управление муниципальным образованием можно определить как один из важнейших постоянно реализуемых видов деятельности органов местного самоуправления, обеспечивающий сохранение определенной структуры местной экономики, ее устойчивое развитие и сглаживание негативных последствий кризисов различной природы.

В современной литературе принято давать узкую и широкую трактовку понятия «антикризисное управление», а также разделять понятия «антикризисное управление» и «антикризисное регулирование».

Антикризисное управлениемуниципальным образованием в узком смысле слова можно рассматривать как комплекс мероприятий по восстановлению платежеспособности муниципального образования и удовлетворению требований кредиторов.

Платежеспособность- способность муниципального образования своевременно и полностью выполнять свои обязательства, вытекающие из торговых, кредитных и иных операций денежного характера.

Неплатежеспособность- финансовое положение муниципального образования, при котором оно не может своевременно погашать свои финансовые обязательства.

Муниципальное образование признается неплатежеспособным, т.е. не способным обеспечить обслуживание и погашение своих обязательств, при наличии хотя бы одного из следующих обстоятельств:

- отказ органов местного самоуправления от исполнения обязанности по погашению и (или) обслуживанию своих обязательств, а также непредставление ответа на предъявленные требования кредиторов в установленные законодательством или договором сроки;

- отсутствие на счете местного бюджета средств, необходимых для исполнения решения суда о взыскании денежных средств для погашения и (или) обслуживания обязательств муниципального образования;

- недостаточность объема предусмотренных местным бюджетом ассигнований на погашение и обслуживание муниципального долга для финансирования указанных расходов исходя из сроков исполнения долговых обязательств.

В целях антикризисного управления следует различать долговую итекущую платежеспособность.

1. Долговая платежеспособность определяется наличием (отсутствием) обязательств, отнесенных действующим законодательством к долговым обязательствам.

В соответствии Бюджетным кодексом РФ долговые обязательства муниципального образования могут существовать в форме:

- кредитных соглашений и договоров;

- займов, осуществляемых путем выпуска муниципальных ценных бумаг;

- договоров и соглашений о получении муниципальным образованием бюджетных ссуд и бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- договоров о предоставлении муниципальных гарантий.

В п. 3 ст. 100 «Муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ зафиксировано, что муниципальные долговые обязательства в иных формах существовать не могут.

Ст. 106, 111, 92.1 Бюджетного кодекса предусматривают предельные величины основных параметров местного бюджета:

1) предельный объем муниципальных заимствований не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и (или) погашение долговых обязательств соответствующего бюджета;

2) предельный размер расходов на обслуживание долга не должен превышать 15 % от расходов бюджета;

3) дефицит местного бюджета не должен превышать 10 процентов утвержденного общего годового объема доходов местного бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Нарушение этих параметров позволяет уполномоченному органу субъекта федерации назначить ревизию местного бюджета и по ее результатам передать исполнение этого бюджета под контроль органа, исполняющего региональный бюджет [1, с. 106, 111, 92.1].

2. Текущая платежеспособностьопределяется наличием или отсутствием задолженности муниципалитета по обязательствам, не отнесенным действующим законодательством к долговым обязательствам (задолженность по оплате выполненного муниципального заказа предприятиям различных форм собственности, в т.ч. ресурсоснабжающим организациям; по выплате заработной платы работникам бюджетных учреждений и др.).

Стандартные процедуры антикризисного управления по восстановлению текущей платежеспособности включают ее реструктуризацию, т.е. согласованное с кредиторами предоставление отсрочки или рассрочки по обязательствам муниципального образования. В случае признания долга безнадежным возможно частичное или полное списание основного долга, а также штрафов и пени. Графики реструктуризации, в зависимости от конкретной финансовой ситуации, составляются таким образом, чтобы выплата большей части суммы долга пришлась на конец срока реструктуризации. Задолженность по штрафным санкциям, как правило, реструктурируется одновременно, причем на более льготных условиях. При погашении задолженности по основному долгу допускается списание долга по пеням и штрафам. В целях антикризисного управления следует различать неисполнение долговых обязательств при сохранении текущей платежеспособности и нарушение текущей платежеспособности и неисполнение долговых обязательств одновременно. Причинами неплатежеспособности муниципального образования могут быть:

- нарушение процедуры подготовки и рассмотрения проекта бюджета; ошибки в самой логике разработки и рассмотрения проекта бюджета; отсутствие системы казначейского исполнения бюджета;

- отказ администраций субъектов РФ принимать в расчет фактические долги муниципальных образований при рассмотрении объема трансфертов; неясность процедуры выяснения отношений между органами государственной власти, местного самоуправления и кредитором;

- несоблюдение принципа единства кассы. Переход на казначейское исполнение бюджетов в муниципальных образованиях осуществлен частично. Несмотря на то, что казначейское исполнение бюджета закреплено в Бюджетном кодексе РФ, в муниципалитетах нарушаются основные принципы казначейства, в частности - единство кассы: по факту доходы бюджетов зачисляются на разные счета;

- отсутствие сводной информации о полном внутреннем долге, поскольку кредиторская задолженность не входит в состав внутреннего долга; в долг бюджета переоформляется лишь незначительная часть просроченной кредиторской задолженности муниципальных предприятий и организаций, в то время как большинство предприятий ЖКХ и муниципального городского пассажирского транспорта фактически являются банкротами;

- отсутствие системы консолидированного учета кредиторской задолженности муниципальных предприятий и учреждений. Формат ведения долговой книги не позволяет адекватно отслеживать ситуацию с задолженностью перед предприятиями-поставщиками топливно-энергетических ресурсов и принимать соответствующие управленческие решения;

- отсутствие системы муниципального заказа и контроля цен товаров, работ, услуг, приобретаемых за счет средств бюджета.

В отличие от неплатежеспособности, несостоятельность муниципальных образований - это признанная судом неспособность администрации муниципального образования исполнить свои обязательства перед кредиторами. В России термин «несостоятельность» применяется по отношению к предприятиям наряду с термином «банкротство», что регулируется соответствующим Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)». Для территорий процедуры банкротства разработаны и применяются за рубежом, но в России они законодательно не определены [2].

Финансовая неплатежеспособность муниципалитетов не обязательно связана с общей экономической ситуацией в стране или в определенном регионе. Как показывает мировая практика, неплатежеспособными могут стать и крупные города в наиболее благополучных в экономическом отношении регионах в условиях общей экономической стабильности в стране и общего подъема экономики.

Антикризисное управление муниципальным образованием в широком смысле - это применение антикризисных процедур по отношению к конкретной территории с целью недопущения кризиса или сглаживания его негативных последствий.

Антикризисные процедуры в этом понимании включают:

1) анализ внешней среды и внутреннего потенциала территории (имущественного, финансового, налогового, природного, географического и др.), а также ее конкурентных преимуществ на основе SWOT-анализа;

2) бюджетный анализ на основе сопоставления собственных и регулирующих доходов муниципального образования, прогноз доходов и расходов бюджета;

3) диагностику возникновения кризисных ситуаций с целью принятия адекватных причине появления кризиса мер;

4) разработку антикризисной стратегии;

5) разработку антикризисной программы развития территории, в т.ч. краткосрочных мероприятий по реструктуризации задолженности, увеличению доходов и снижению расходов бюджета и долгосрочных мер по реструктуризации основных отраслей, градообразующих предприятий, оздоровлению местных финансов;

6) создание структур для организации управления программой и последующий контроль за ходом ее реализации.

Сформулируем принципы антикризисного управления территорией [5, с. 203].

1. Принцип единства целей управления на разных уровнях иерархии (федерация, субъект федерации и муниципальное образование).

2. Принцип адекватности. Методы разработки и принятия решений в кризисной ситуации должны быть адекватны реальной ситуации. Антикризисные управляющие должны обладать более высоким уровнем квалификации по сравнению с управляющими в обычных условиях с тем, чтобы быстро и адекватно реагировать на изменение внешних и внутренних факторов, влияющих на развитие территории.

3. Принцип системного подхода к решению поставленных задач. Система антикризисного управления развитием территории рассматривается как сложная социально-экономическая система и построена как совокупность функциональных, обеспечивающих и предметных подсистем (подсистемы антикризисного управления собственностью, жилищно-коммунальным хозяйством, градообразующими предприятиями, социальной сферой и др.), поэтому необходимо постоянно анализировать политические, социальные, экономические, финансовые, экологические, правовые, техногенные и другие факторы, которые влияют на каждую из этих подсистем и в совокупности обеспечивают устойчивое развитие территории.

4. Принцип целенаправленности. Антикризисное управление может быть эффективно только при наличии глубоко проработанного плана финансового оздоровления территории, который базируется на миссии территории - обеспечении устойчивого социально-экономического развития муниципального образования. Такая стратегия антикризисного управления полностью соответствует следующим локальным целям в период кризиса: (1) обеспечение текущих платежей - текущая деятельность администрации муниципального образования должна быть организована таким образом, чтобы при ее осуществлении как минимум рассчитаться с кредиторами, в т.ч. с бюджетами других уровней бюджетной системы; (2) накопленных финансовых средств должно быть достаточно для того, чтобы по окончании особых процедур антикризисного управления рассчитаться с ранее возникшей и «замороженной» на момент введения особого режима кредиторской задолженности; (3) недопущение возникновения задолженности в будущем.

5. Принцип ведущего звена. В силу многоаспектности и разноплановости процесса антикризисного управления муниципальным образованием необходимо выбирать и реализовывать реально достижимые цели. Как правило, при наличии двух равновеликих целей приоритет принадлежит ближайшей из них - обеспечению текущих платежей.

6. Принцип оптимальности. В процессе разработки и принятия управленческих решений необходимо определить некоторые критерии оптимальности. Каждое решение принимается таким образом, чтобы выбранный критерий оптимальности имел экстремальное значение при некоторых ограничительных условиях. Различные ограничения и их комбинации обусловливают различные варианты управленческих решений. Очевидно, что одним из критериев должен стать бюджетный эффект - разница между доходами, полученными по результатам антикризисной программы, и расходами на ее разработку и реализацию.

Каждое из описанных выше направлений формирования современной системы антикризисного управления территорией, безусловно, требует более детальной проработки и уточнения, однако единый концептуальный подход к построению муниципальной системы антикризисного управления на основе единой методологии позволит обеспечить эффективное управление кризисными территориями и создать предпосылки для их устойчивого развития в будущем.

Литература

1.Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 30.12.2008 г., с изм. от 09.02.2009 г.) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

2.ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (принят ГД ФС РФ 27.09.2002 г.) (с изм. и доп., вступающими в силу с 11.01.2009) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».

3.Зайганова М.А. Теоретические основы устойчивого развития хозяйственных систем: автореферат дис. … канд. экон. наук. 2008.

4.Иванова Н.И. Инновационные вызовы, эффективность государственной политики и стратегии развития. М.: Центр стратегического партнерства. 2008. Кн.: Новая экономика: инновационный портрет России. С. 53-58.

5.Макроэкономика: теория и российская практика: учебник под ред. А.Г. Грязновой и Н.Н. Душой. М.: КНОРУС, 2007. 608 с.

6.Мау В. Драма 2008 года: от экономического чуда к экономическому кризису // Вопросы экономики. 2009. № 2. С. 4-24.

7.Хубиев К. Особенности российского экономического цикла // Экономист. 2009. № 3. С. 38-50.

Размещено на Allbest.ru