Концептуальні засади формування фінансово-економічного механізму управління внутрішнім державним боргом

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ ФОРМУВАННЯ ФІНАНСОВО-ЕКОНОМІЧНОГО МЕХАНІЗМУ УПРАВЛІННЯ ВНУТРІШНІМ ДЕРЖАВНИМ БОРГОМ

ДВНЗ “Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника”,

Міністерство освіти і науки України, кафедра фінансів

Анотація. У статті запропоновано фінансово-економічний механізм управління внутрішнім державним боргом розглядати структурно як сукупність методів, важелів, інструментів, індикаторів і систему забезпечення, упровадження якого дасть можливість розв'язати проблеми й суперечності сучасного стану внутрішньої заборгованості й окреслити напрями підвищення ефективності управління нею, обрати шляхи реалізації цих напрямів.

Ключові слова: внутрішній державний борг, управління внутрішнім державним боргом, фінансово-економічний механізм управління внутрішнім державним боргом.

управління внутрішній державний борг

Annotation. This article presents a financial and economic mechanism of internal public debt structure viewed as a set of methods, instruments, tools, indicators and system software, implementation of which will enable to solve the problems and contradictions of the current state of domestic debt and outline directions for improving the management of it, choose the path implementation of these directions.

Keywords: internal national debt, management of an internal national debt, financio-economic mechanism of management of an internal national debt.

Вступ. Найсуттєвішими ознаками провадження виваженої політики управління внутрішнім державним боргом є реалізація стратегії фінансового забезпечення економічної та соціальної функцій держави; мінімізація боргових ризиків, витрат на обслуговування державного боргу у видатковій частині державного бюджету; створення умов макроекономічної та фінансової стабільності сьогодні й у майбутньому.

Аспекти становлення та розвитку державного боргу досліджували у своїх роботах такі вітчизняні вчені: Т.Вахненко, В.Глущенко, Г.Калач, В.Козюк, В.Корнєєв, Г.Кучер, І.Лютий, М.Макаренко, К.Швабій. Основні складові управління державним боргом у контексті зарубіжного досвіду розглянуті у роботах О.Будякова, В.Вавілова, Є.Гасанова, М.Карліна, Г.Рибалко, В.Тіткова, І.Хакамади. Однак нині у вітчизняній теорії та практиці майже відсутні дослідження з проблем формування фінансово-економічного механізму управління внутрішнім державним боргом в умовах ринкової економіки. Саме актуальність, науково-практична важливість проблеми, її недостатнє дослідження в Україні склали передумови для вибору теми нашого дослідження.

Постановка завдання. Метою дослідження є обґрунтування концептуальних засад формування механізму управління внутрішнім державним боргом як сукупності фінансово-економічних методів, важелів, інструментів, індикаторів, систем забезпечення (інформаційна, правова, нормативна, інституційна), упровадження якого дасть можливість розв'язати проблеми й суперечності сучасного стану внутрішньої заборгованості України.

Під час дослідження фінансово-економічного механізму управління внутрішнім державним боргом, проведеного аналізу величини й окремих структурних елементів величини внутрішнього державного боргу застосовувалися такі загальнотеоретичні та спеціальні наукові методи: наукового пізнання та діалектичного аналізу.

Результати. Із часу створення внутрішнього ринку державних цінних паперів управління боргом характеризується частковою системністю. Формування довгострокового боргу є ситуативним і суперечить політиці дохідності первинного ринку цінних паперів. Водночас проблема посилення навантаження на бюджет відсотків з облігацій, як правило, вирішувалася заходами примусової конверсії. Отже, суть заходів, які вживалися, зводиться до того, щоб відтермінувати погашення позик і по можливості трансформувати короткострокові зобов'язання держави в середньо- та довгострокові. Для цього в Україні використовується схема залучення Державної казначейської служби, за участю якої з дозволу інвесторів відбувається обмін короткострокових зобов'язань на середньо- та довгострокові цінні папери, викуп короткострокових зобов'язань за рахунок випуску нової довгострокової позики з вищою дохідністю. Результатом таких дій є короткостроковий ефект поточного зниження боргового навантаження на бюджет, але це жодним чином не сприяє фінансовій стабілізації, оскільки призводить переважно до зростання відсоткових ставок і, зрештою, до нарощування суми заборгованості.

Структура внутрішніх кредиторів України сьогодні представлена Національним банком України, комерційними банками, іншими юридичними особами (табл. 1).

Таблиця 1

Динаміка складових внутрішнього державного боргу України у 2005-2013 рр. (станом на кінець року)*

* Розраховано автором на основі даних Міністерства фінансів України.

Як бачимо з даних табл. 1, величина заборгованості перед юридичними особами з 2008 р. стрімко зростала: у цьому році вона збільшилася на 24,5 млрд грн і досягла 33,6 млрд грн. На фоні світової кризи розв'язання внутрішніх економічних проблем в Україні, починаючи з 2008 р., здійснювалося за рахунок збільшення запозичень у суб'єктів господарювання. Тим часом спостерігалося зниження заборгованості держави перед комерційними банками: з 2008 до 2013 рр. заборгованість зменшилася з 11,1 млрд грн до 2,9 млрд грн.

Проведений аналіз ринку внутрішніх державних запозичень в Україні дає підстави для низки висновків.

По-перше, функціонування ринку державних цінних паперів виявило недосконалість законодавчої та нормативно-правової регламентації. Зокрема, наявні законодавчі акти не сприяють визначенню і чіткій регламентації всіх відносин у сфері державного боргу.

По-друге, рівень довіри населення до держави є низьким як унаслідок попередніх дій, так і з огляду на сучасні рішення щодо соціально-економічної політики та якість її реалізації.

По-третє, ринок цінних паперів в Україні, державних зокрема, характеризується низьким рівнем ліквідності. Це, на нашу думку, зумовлено обмеженістю пропозицій інструментів державної позики, браком належної інформації тощо.

По-четверте, недостатній рівень розвитку інфраструктури ринку державних запозичень, у т. ч. інформаційної його складової.

По-п'яте, населення України наразі не підготовлене до активних фінансових операцій на ринку цінних паперів. Це спричинено недостатнім рівнем фінансово-економічної грамотності населення, зокрема, обізнаності в питаннях фінансових інструментів інвестування в державні цінні папери.

По-шосте, стримуючим фактором є фінансово-економічна нестабільність. Довготривала й системна криза призвела до відтоку інвестицій з України, зменшення реального капіталу суб'єктів господарювання, знецінення заощаджень і доходів населення. Ситуацію погіршує достатньо висока інфляція, негативне сальдо торгового балансу й поточного рахунку. Як результат, зросли обсяги фінансування поточних потреб, що зменшило потенціал заощаджень.

Зазначене засвідчує нагальну потребу в удосконаленні фінансово-економічного механізму управління та регулювання державним внутрішнім боргом як основи реалізації стратегічних цілей і завдань. Але питання щодо визначення такого механізму у вітчизняній правовій, економічній, фінансовій літературі взагалі не порушується, що сильно знижує ефективність дій уряду з реалізації боргової політики [3].

Фінансово-економічний механізм управління внутрішнім державним боргом - це сукупність фінансових й економічних методів, прийомів, інструментів, важелів, за допомогою яких держава реалізує свої боргові відносини щодо внутрішніх запозичень з кредиторами та які спрямовані на забезпечення платоспроможності й кредитоспроможності держави, створення умов для стійкого економічного зростання, макроекономічної і фінансової стабільності тепер і в майбутньому. При цьому управління заборгованістю держави орієнтоване на залучення позик, їх розміщення і погашення, забезпечення платоспроможності держави, а регулювання - на коректування, упорядкування відносин між кредитором і боржником.

Такий механізм повинен формуватися на базі боргової доктрини, відповідати фінансовій політиці держави, узгоджуватися з грошово-кредитною та бюджетно-податковою політикою, принципами управління державним боргом. Його формування й оптимізація мають спрямовуватися на вирішення таких завдань: фінансове забезпечення економічного розвитку й соціального захисту відповідно до національних інтересів; ефективне використання запозичених коштів; мінімізація боргових ризиків; оптимізація структури боргу як загального, так і внутрішнього; забезпечення платоспроможності й кредитоспроможності держави.

Ураховуючи двоаспектність ролі державного боргу, під час формування фінансово-економічного механізму управління внутрішнім державним боргом доцільно визначати стратегічні, тактичні, оперативні цілі.

До стратегічних цілей відносимо, передусім, забезпечення політичної, економічної безпеки й стабільності, а саме: обмеження боргового навантаження на державний бюджет, мінімізацію вартості обслуговування державного боргу, оптимізацію структури державного боргу, задоволення за рахунок запозичень потреб уряду в додаткових фінансових ресурсах, необхідних для фінансування загальнодержавних програм, забезпечення інвестиційної складової державних запозичень.

До тактичних цілей фінансово-економічного механізму управління державним боргом слід зарахувати: збільшення довгострокових позик за умови зменшення питомої ваги короткострокових, забезпечення контролю за ефективністю використання запозичених ресурсів; розширення та диверсифікацію портфеля фінансових інструментів державного боргу.

До групи оперативних цілей, реалізація яких передбачається на короткострокову перспективу, віднесемо: підтримання курсу державних цінних паперів; мінімізацію витрат щодо залучення та обслуговування позик.

Структурно фінансово-економічний механізм управління і регулювання внутрішнього державного боргу повинен включати:

1) методи: планування, прогнозування, ціноутворення, оцінка, контроль, моніторинг, мотивація;

2) важелі: кредит (види, вартість, строк), цінні папери (види, дохідність), витрати на обслуговування боргу, податки, фінансові санкції, пільги;

3) інструменти: реструктуризація, рефінансування, уніфікація, конверсія, консолідація, капіталізація, відстрочка, анулювання;

4) індикатори: фінансово-аналітичні показники внутрішнього державного боргу [5, с.350];

5) систему забезпечення: інформаційна, правова, нормативна, інституційна.

Основними принципами оптимізації фінансово-економічного механізму управління і регулювання внутрішнього державного боргу слід вважати: відповідність внутрішньоборговій доктрині; фінансове забезпечення потреб держави; економічну обґрунтованість; ефективність; прогнозованість і планування; координованість із грошово-кредитною і бюджетно-податковою політикою; фінансово-економічну безпеку держави; відповідальність; прозорість і публічність [1, с.143].

Отже, розвиток цього механізму повинен відповідати таким стратегічним напрямам удосконалення системи управління і регулювання внутрішнього державного боргу, як:

1. Удосконалення системи планування і прогнозування державного боргу з метою підвищення ефективності боргових відносин на основі забезпечення фінансової незалежності, мінімізації вартості обслуговування, максимізації результативності використання запозичених коштів.

Для реалізації цього доцільно: здійснювати поточне, короткострокове (3 роки), довгострокове (7-10 років) стратегічне планування внутрішнього боргу держави, узгодивши ці плани зі стратегією соціально-економічного розвитку країни, прогнозами доходів державного бюджету за строками, макроекономічними показниками, основними напрямами реалізації, критеріями ефективності заходів; упровадити стратегічне планування внутрішнього державного боргу як систему коротко- та довгострокового планування, спрямовану на досягнення стратегічних цілей зростання соціально-економічного добробуту та розробку відповідних стратегій щодо управління і регулювання державного боргу; здійснювати прогнозування і планування за сценаріями: песимістичним, інерційним, оптимістичним; планування внутрішніх державних зобов'язань здійснювати за трьома головними напрямами відповідно до структури боргового портфеля: позики, які реалізуються державою на сучасному етапі; позики заплановані (обґрунтована доцільність, визначені кредитори, є попередній дозвіл на їх залучення); позики прогнозовані, тобто потреба в додаткових запозиченнях на перспективу згідно з довгостроковими прогнозами й планами соціально-економічного розвитку держави; посилити систему обліку боргових операцій уряду.

2. Удосконалення нормативно-правової бази щодо державного боргу. Законодавчо слід виокремити й інституційно закріпити: внутрішній державний борг і заборгованість місцевих органів влади; внутрішній державний борг перед суб'єктами господарювання й домогосподарствами; активний і пасивний внутрішній державний борг. Для кожного із цих видів нормативно виписати умови управління, тобто для реалізації яких цілей, завдань держави може бути його використано; умови оформлення кредиту (дохідність, строк, валюта); джерело погашення, обмеження (стосовно строку, структури, ризику, дохідності); критерій ефективності.

3. Посилити ринковий взаємозв'язок внутрішньоборгової політики з бюджетно-податковою, грошово-кредитною, політикою розвитку фінансового ринку, що дасть можливість розширити інструменти, важелі регулювання державними запозиченнями та посилити вплив саме непрямих методів. Зокрема, актуальною сьогодні є політика обмеження відтоку капіталу з країни, забезпечення стабільного рівня цін, стійкого зростання реальних доходів населення, оптимального рівня відсоткових ставок, підвищення ділової активності, зростання конкуренції на фінансовому ринку, детінізації економіки тощо.

4. Організаційно-інституційне вдосконалення механізмів управління борговими ризиками, що потребує забезпечення можливості гарантовано виконувати зобов'язання з погашення та обслуговування внутрішнього державного боргу в майбутньому незалежно від стану державного бюджету. Доцільно управління ризиками здійснювати за двома напрямами: прямий борг й умовний борг (зобов'язання за гарантованим боргом, боргом за запозиченими державою коштами, наданими третім особам на умовах субкредиту, зобов'язання за запозиченнями суб'єктів господарювання державного сектору, місцевих органів влади, забезпечення яких не гарантувалося державою, неврегульована заборгованість держави).

Відзначимо, що управління ризиками прямого боргу передбачає використання двох основних інструментів: стратегії державних запозичень й активних операцій з державним боргом. До першого інструмента відносять установлення планових показників, зокрема, періоду (місяці) або дати (графік запозичень), терміну запозичень, виду валюти, виду ставки, порівняння яких з фактичними показниками дає змогу обрати одну зі стратегій (ідеальну, з урахуванням внутрішніх можливостей і зовнішніх обмежень за найгіршого розвитку умов зовнішнього середовища); до другого інструмента - такі операції, як хеджування ризиків за допомогою деривативів (валютні й відсоткові форварди, ф'ючерси, свопи; кепи, флори й колари), дострокове погашення зобов'язань, зворотний викуп цінних паперів держави (остаточна купівля, зворотний аукціон, конверсія облігацій); придбання державних боргових цінних паперів з одночасним зобов'язанням щодо зворотного їх продажу (купівлі) до кінця поточного бюджетного періоду (операції зворотного репо).

На сучасному етапі в Україні частіше застосовується перший інструмент, коли визначальним критерієм у виборі стратегії державних запозичень є рівень несхильності до ризику (“витрати на обслуговування і погашення боргу - ризик державного боргу за реалізації обраної стратегії”). Однак його подальше використання буде визначатися можливістю розширення внутрішнього ринку цінних паперів, що за необхідності переважного зростання внутрішньої складової державного боргу порівняно із зовнішньою та недоступності альтернативних інструментів управління ризиками потребує негайного вдосконалення розвитку внутрішнього фінансового ринку та його інфраструктури.

Використання активних методів управління боргом обмежується відсутністю належного нормативно-правового забезпечення реалізації операцій, недостатнім рівнем ліквідності фінансового ринку, його інформаційної ефективності, рівнем розвитку організованого ринку цінних паперів, що є обов'язковою умовою для функціонування ринку похідних цінних паперів.

Інструменти управління ризиками умовної внутрішньої заборгованості держави мають нормативні обмеженням. З огляду на зазначене, розробки, удосконалення та обґрунтування потребують: методика оцінки фінансового становища, платоспроможності й кредитоспроможності, імовірності банкрутства суб'єктів господарювання (окремо для державної і недержавних форм власності); методика оцінки самоокупності, ефективності проекту фінансування за рахунок державних запозичень, гарантій; критерії доцільності надання запозичень, гарантії держави (окремо для державної і недержавних форм власності); контроль і моніторинг цільового використання та ефективності призначень, відповідності планових і фактичних показників використання запозичених коштів, своєчасності й повноти погашення зобов'язань; організаційно-інституційні та нормативно-правові засади процедури банкрутства, реструктуризації, реорганізації; система розкриття інформації; національна незалежна система оцінки кредитоспроможності суб'єктів господарювання.

Для зниження ризиків, окрім того, слід пов'язувати визначення терміну майбутніх запозичень з графіком обслуговування і погашення боргу.

5. Розвиток портфеля державних цінних паперів на основі підвищення його конкурентоспроможності, ліквідності, оновлення та диверсифікації структури, збільшення середнього строку зобов'язань, мінімізації ризиків.

Розрахунки засвідчують достатньо низький рівень місткості ринку державних цінних паперів (співвідношення емітованих державних цінних паперів до ВВП) в Україні - 6,5%, однак відповідно до світової практики її рівень у Бразилії, Чехії, Канаді, Німеччині, Угорщині, Індії, Малайзії, Польщі, Іспанії, Швеції, Швейцарії, Великій Британії і США становить від 1/3 до 2/3 ВВП, в Італії - 92,4% , Японії - 142,2%, в Аргентині, Гонконгу, Росії це співвідношення нижче 10% ВВП [8].

Отже, беручи до уваги низький рівень ліквідності ринку внутрішніх державних цінних паперів в Україні внаслідок низької ліквідності вітчизняної грошово-кредитної системи, обмеженості інструментів кредит-менеджменту внутрішніми борговими зобов'язаннями та маючи на меті зростання обсягів ринку, доцільним є оновлення портфеля державних цінних паперів шляхом включення нових фінансових інструментів, зокрема, облігацій, індексованих до зміни валютного курсу національної грошової одиниці, рівня інфляції, рівня цін; облігацій з плаваючою ставкою (індекс ставок за депозитами фізичних осіб); облігацій з достроковим погашенням. Світова практика підтверджує, що їх частка в загальній структурі державних цінних паперів становить від 3 до 40%.

Застосування цих інструментів дасть можливість не лише зменшити волантильність цін відповідних угод, а й створити ефект хеджування боргових ризиків, збільшити ліквідний термін обігу державних цінних паперів (сьогодні в Україні - 3 роки [6, с.119; 7, с.79], тоді як у США - 6 років, Великій Британії - 10 років) та інвестиційну привабливість, розширити інвестиційні інтереси. Разом з тим важливо поліпшити монетарні показники національної економіки через відновлення стабільності грошово-кредитного ринку, стійкості банківської системи, платоспроможності й кредитоспроможності реального сектору, населення [2]. Це потребуватиме відповідних дій держави з оптимізації регулювання грошово-кредитного й фінансового ринків.

Крім того, зважаючи на кризовий стан вітчизняного реального сектору, доцільно здійснити оновлення портфеля державних цінних паперів насамперед шляхом залучення роздрібного інвестора, зокрема населення. З огляду на наявний потенціал заощаджень населення поза банківською системою, доцільно розширити пропозицію фінансових інструментів, орієнтованих на нього, за рахунок житлових облігацій, неринкових позик (національні ощадні сертифікати), індексованих до рівня інфляції (наприклад, інфляція +2 - 4%), або, беручи до уваги високий рівень довіри населення до іноземної валюти, до зміни валютного курсу національної грошової одиниці, облігацій, деномінованих в іноземній валюті, облігацій з достроковим погашення (за вимогою) [4].

Однак вирішення питання капіталізації внутрішнього ринку державних цінних паперів, окрім мети збільшення запозичень для фінансування державних витрат, повинно відповідати вимогам національної фінансової безпеки та забезпеченню стійкого соціально-економічного зростання. Саме тому слід застосовувати механізми, які будуть обмежувати дію ефекту “витіснення”, коли зростання боргового фінансування державних витрат “витісняє” всі види недержавних витрат: знижуються інвестиційний і споживчий попит, а також чистий експорт. У зв'язку із цим, доцільно орієнтуватися передусім не на оптового, а на роздрібного інвестора.

6. Удосконалення регулювання ринку державних цінних паперів. З метою розширення попиту на державні цінні папери слід забезпечити реалізацію таких заходів: підвищити рівень інформаційної відкритості й прозорості ринку; удосконалити організаційно-правові основи функціонування ринку державних цінних паперів; забезпечити розвиток інституційної структури, зокрема, шляхом залучення страхових компаній, комерційних банків, недержавних пенсійних фондів, інститутів спільного інвестування; забезпечити доступність, зрозумілість умов інвестування; сприяти збільшенню частки комерційних інвесторів на ринку, а функції НБУ як кредитора уряду замінити на функцію регулятора грошово-кредитного ринку; гармонізувати інвестиційні інтереси; здійснювати маркетинг, рекламу державних запозичень; підвищити довіру населення до держави, грошово-кредитної системи, фондового ринку, поліпшити імідж держави як інвестора; підвищити рівень фінансово-економічної грамотності населення; піднести інвестиційну культуру власника надлишкових коштів; удосконалити інфраструктуру ринку державних цінних паперів, насамперед у частині закріплення прав власності; привести у відповідність графік обслуговування і погашення внутрішньої державної заборгованості із циклічністю розвитку вітчизняної економіки.

Висновки. Таким чином, розробка стратегічних напрямів удосконалення системи управління і регулювання внутрішнього державного боргу уможливить вирішення важливих завдань: визначення стратегічних орієнтирів щодо структури боргового портфеля з метою ефективної організації процесу обслуговування внутрішнього державного боргу; підвищення якості управління внутрішнім державним боргом; підвищення рівня прозорості боргової політики держави; підвищення відповідальності органів державної влади, що забезпечують розробку й реалізацію боргової політики; створення умов для розвитку внутрішнього ринку боргових інструментів.

Реалізація зазначених завдань сприятиме досягненню оптимальних параметрів структури внутрішнього державного боргу, що забезпечить належний рівень економічної безпеки країни, а також умови подальшого розвитку вітчизняного фінансового ринку.

1. Дудченко В. Державний внутрішній борг: особливості формування та структуризації / В. Дудченко // Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Економічна серія. - 2010. - № 634. - С. 140-144.

2. Лановий В. Якісне оновлення державних фондових інструментів - передумова подолання проблеми ліквідності ринку облігацій / В. Лановий, О. Дубихвіст // Вісник НБУ. - 2012. - № 1. - С. 3-6.

3. Плець І. І. Механізми фінансового регулювання державного боргу в Україні / І. І. Плець, А. Д. Шпак // Моделювання регіональної економіки : зб. наук. праць. - Івано-Франківськ : Видавець Віктор Дяків, 2011. - № 2 (18). - С. 207-213.

4. Плець І.І. Стратегічні напрями управління внутрішнім державним боргом України / І. І. Плець, М. М. Білий // Міжнародний науково-виробничий журнал “Сталий розвиток економіки”. - Тернопіль : СМП “ТАЙП”, 2013. - № 3. - С. 21-26.

5. Плець І.І. Теоретико-методичний підхід оцінки ефективності використання державного внутрішнього боргу в Україні / І. І. Плець, І. Г. Ткачук // Економічний аналіз : зб. наук. праць / Терноп. нац. екон. ун-т ; редкол.: С. І. Шкарабан (голов. ред.) [та ін.]. - Тернопіль : Вид.-полігр. центр Терноп. нац. екон. ун-ту “Економічна думка”, 2013. - Вип. 12. - Ч. 2. - С. 344-352.

6. Рак Р. В. Світовий досвід функціонування ринку державних цінних паперів / Р. В. Рак // Науковий вісник Національного університету ДПС України (економіка, право). - 2010. - № 1 (48). - С. 116-122.

7. Рак Р. В. Теоретичні засади й можливості використання боргової стратегії / Р. В. Рак // Фінанси України. - 2004. - № 5. - С. 76-83.

8. Тарасевич Н. В. Сучасний стан розвитку ринку державних запозичень в Україні / Н. В. Тарасевич, А. П. Тарасевич // Вісник соціально-економічних досліджень. - 2012. - Вип. 1 (44). - С. 129-139.

Размещено на Allbest.ru