Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Современные проблемы и перспективы развития бюджетной системы России

Савчишина К.Е.

Аннотация

бюджетный среднесрочный экономический политика

В статье рассматриваются проблемы современной бюджетной системы России, решение которых в кратко- и среднесрочной перспективе могло бы способствовать восстановлению экономического роста. Предложенные меры бюджетной политики эшелонированы, т.е. разделены на первоочередные, дающие эффект в ближайшие год-два, и среднесрочные.

С конца 2014 г. российский бюджет испытывает трудности, связанные в первую очередь с наполнением его доходной части. При этом текущая неблагоприятная ситуация в российской экономике предъявляет объективные требования по реализации комплекса мер экономической политики (в т.ч. бюджетной), направленных на восстановление положительных темпов экономической динамики. Необходимость проведения политики активизации экономического роста в настоящее время является предметом дискуссий в научных и правительственных кругах. Высказывается предположение, что экономика сможет самостоятельно перезапустить инвестиционный процесс, если ограничить расходы бизнеса на индексацию заработной платы и направть высвободившиеся средства на расширение производства [1]. Т.е. предлагается осуществить временный размен потребления на накопление и инвестирование, причем такой разворот возможен не мгновенно, а потребует как минимум 2-3 лет. В этой логике бюджетная политика должна быть сведена к решению узкого круга задач: снижение дефицита, поддержание социальной стабильности и импортозамещения, для чего предлагается заморозить номинальную величину расходов федерального бюджета на три года. Такая программа действий представляется спорной по нескольким причинам. Так, в 2015 г. сальдированный финансовый результат российских предприятий вырос на 51% год к году [2], однако этот рост не трансформировался в инвестиции. Причиной, на наш взгляд, является общая неопределенность относительно перспектив экономического роста, которая препятствует принятию положительных решений по расширению производства. Таким образом, бизнесу необходим действенный сигнал о начале восстановления экономики, в роли которого на фоне стагнации экспорта может выступить внутренний спрос, инициированный государством посредством всех возможных мер бюджетной политики. При этом активная фаза реализации этих мер должна быть начата как можно раньше для того, чтобы не усугубить масштаб экономического спада и не потерять имеющиеся на данный момент конкурентные преимущества, полученные за счет ослабления курса национальной валюты.

В этом контексте среднесрочная бюджетная политика, направленная в первую очередь на сокращение бюджетного дефицита, представляется не вполне отвечающей задачам, стоящим перед экономикой.

Характерной особенностью текущего кризиса является сокращение потребления домашних хозяйств. В экономике исчез последний (и наиболее устойчивый) источник роста внутреннего спроса. В этой связи, на наш взгляд, меры по восстановлению экономического роста должны носить фронтальный характер и быть направлены на увеличение общего уровня экономической активности, а точечные меры по поддержке отдельных секторов (преобладающие в антикризисных действиях Правительства РФ) могут рассматриваться как вспомогательные, направленные на устранение наиболее острых проблем в производственной сфере.

В представленной работе содержится краткий обзор современных проблем бюджетной системы России и возможных мер для их устранения, а также для решения задачи восстановления и ускорения экономического роста. При этом предлагаемые меры бюджетной политики структурированы в логике «эшелонирования» экономической политики, предложенной в рамках научного доклада ИНП РАН «Восстановление экономического роста в России» [3]. Указанная логика исходит из того, что все действия должны быть разделены на те, которые решают краткосрочные задачи (восстановление экономического роста) и должны быть реализованы в ближайшее время, и на меры средне- и долгосрочного характера, которые на базе положительных результатов ближайших 1-3 лет позволят интенсифицировать экономический рост и постепенно создать условия для повышения его устойчивости за счет расширения возможностей экспорта.

Проблемы современной бюджетной политики

Главная проблема в бюджетной сфере последних лет (и не только кризисных) - сокращение динамики доходов и переход темпов их роста в реальном выражении в отрицательную область (рис.1). Так, уже в 2013 г. динамика доходов бюджетной системы (как нефтегазовых, так и ненефтегазовых) была ниже уровня инфляции на 4.9 и 1 п.п. соответственно. В 2014 г. темпы роста ненефтегазовых доходов отставали от роста цен на 3.1 п.п.

В 2015 г. ситуация усугубилась, так как бюджетная система испытала серьезное снижение нефтегазовых доходов, поступления которых относительно предыдущего года снизились на 1.5 трлн. руб. По нашим оценкам, эти потери могли бы быть на 160 млрд. руб. больше без проведения так называемого «налогового маневра» в нефтяном секторе.

Рис.1. Номинальная динамика доходов и расходов бюджетной системы России.

Источник: данные Федерального казначейства РФ[4] и Росстата[5].

С другой стороны, рост цен привел к росту номинальной налогооблагаемой базы, что стало причиной соответствующего роста поступления ненефтегазовых доходов. В целом, реальная динамика доходов всех уровней бюджетной системы была отрицательной (таб.1).

Таблица 1. Итоги исполнения бюджетов всех уровней в 2015 г.

Источник: данные Федерального Казначейства [3].

ФБ - федеральный бюджет; БСФ - консолидированные бюджеты субъектов федерации.

В части расходов ситуация в 2015 г. была неоднородной. Расходы федерального бюджета росли темпами, примерно равными темпам инфляции, что на фоне номинального снижения доходов привело к необходимости использования ранее накопленных средств Резервного фонда в объеме 1.16 трлн. руб. С другой стороны, консолидированные бюджеты субъектов федерации, имевшие положительный номинальный рост доходов, были исполнены с профицитом, однако его формирование было обусловлено стагнацией номинальной динамики расходов, т.е. их реальным сокращением (таб. 1). В 2016 г. номинальная динамика расходов консолидированного бюджета, по всей вероятности, будет близка к нулевой, а размер бюджетного дефицита составит порядка 3 трлн. руб. или 3.6% к ВВП. Таким образом, реальное сокращение расходов будет наблюдаться третий год подряд - с 2013 г. При этом в условиях экономического спада обеспечить реальный рост бюджетных расходов при современной структуре налоговой системы крайне затруднительно: только для поддержания стабильного объема бюджетных расходов на уровне 2014 г. дополнительный объем расходов в 2015-2016 гг. должен был бы составить 4.3 трлн. руб., что превышает доступные на начало 2016 г. средства Резервного фонда на 700 млрд. руб.

Кроме трудностей, обусловленных ухудшением макроэкономической ситуации, современная бюджетная политика (как на федеральном, так и на региональном уровнях) сталкивается с наличием нескольких «узких» мест, большая часть которых формировались с середины 2000-х гг. Их «расшивка», на наш взгдяд, является необходимой частью программы восстановления экономического роста в краткосрочной перспективе.

Неудовлетворительное качество прогнозирования доходной части бюджетов

Адекватная прогнозная оценка доходной части бюджетов всех уровней является необходимым элементом для проведения взвешенной бюджетной политики. При этом важно не только не переоценивать возможный уровень доходов, чтобы не закладывать в план заведомо нереализуемые расходы. Необходимо сокращать степень недооценки бюджетных доходов, так как заниженный план по доходам становится причиной занижения и расходных обязательств, оперативно пересмотреть которые в конце финансового года, когда становится ясной картина по доходам, зачастую невозможно. В качестве аргументации приведем статистику региональных финансов для 2010-2015 гг.

На всем анализируемом периоде уровень бюджетных доходов недооценивался, причем ошибка в целом по всем региональным бюджетам могла достигать 25% (как это было в 2010 г.). Необходимо признать, что в целом качество прогнозирования удалось повысить (ошибка сократилась до минимального значения в 7% в 2013 г. с некоторой коррекцией в сторону увеличения в 2015 г. до 10%) за счет ряда регионов (Свердловская область, Ставропольский край, Саратовская область, Санкт-Петербург, Новосибирская область и т.д.). Однако по достаточно широкому кругу регионов проблема адекватной оценки бюджетных доходов остается актуальной. Так, 12 регионов имеют среднее за 5 лет отклонение фактических значений доходов от плановых на более, чем 30%, 9 регионов - ошибку более 20% и 39 регионов - ошибку более 10%.

При этом специфика налогов, поступающих в региональные бюджеты, такова, что их налогооблагаемая база полностью определяется внутренним экономическим развитием и динамикой цен (в отличие от доходов федерального бюджета, половина из которых зависит от мировых цен на нефть и курса доллара). Таким образом, повышение качества прогноза экономического развития в целом позволит повысить и качество оценки будущих бюджетных доходов. В этом плане возврат к рассмотрению трехлетних бюджетов является весьма полезным, так же, как и распространение опыта успешных (в плане уровня прогнозирования собственных доходов) регионов на остальные субъекты федерации.

Важность повышения качества прогноза для региональных бюджетов становится очевидной при рассмотрении соотношения плановых и реальных объемов расходов. Как свидетельствуют данные Казначейства РФ [4], к концу финансового года плановые значения расходов региональных бюджетов пересматривались в сторону значительного увеличения (до 26% от первоначального плана), однако выполнить новый план не удавалось никогда. Реальный уровень расходов оказывался лишь на 3-6% выше, чем планировалось в начале года, а отставание от обновленного плана составляло 7-9%, в результате потенциал экономического роста не использовался полностью.

Реальное сокращение государственных расходов

Основной императив современной бюджетной политики - сокращение бюджетного дефицита в условиях ограниченности доходной базы. В результате, федеральный и региональные бюджеты были исполнены в 2015 г. таким образом, который привел к сокращению бюджетного финансирования по всем каналам внутреннего спроса (как потребительского, так и инвестиционного).

Стимулирование спроса - это, прежде всего, повышение доходов экономических агентов. Государство в процессе перераспределения национального богатства играет ключевую роль, обеспечивая, с одной стороны, государственный спрос на товары, услуги и инвестиции, с другой стороны, напрямую определяя динамику доходов значительной части населения (пенсионеров и других социальных групп, а также занятых в секторе государственных услуг). Расчеты ИНП РАН Расчет проведен на основе макроэкономической квартальной модели российской экономики QUMMIR [6]. показывают, что наибольший (относительно прочих направлений перераспределения бюджетных расходов) вклад в прирост ВВП в ближайшие 1-3 года может обеспечить индексация пенсий и заработной платы госслужащих темпами, превышающими уровень инфляции. Так, индексация пенсий на 9% год к году в 2016 г. вместо запланированных 4% позволила бы затормозить темпы падения потребления домашних хозяйств в реальном выражении на 0.5 п.п. (с -4.6% до -4.1% в 2016 г.). При этом общий объем дополнительного бюджетного финансирования составил бы 350 млрд.руб., которые на 17% были бы профинансированы дополнительным увеличением бюджетных доходов (прежде всего, по НДС), полученным за счет активизации роста экономики, и на 83% - внутренними государственными заимствованиями.

Однако текущая бюджетная политика по снижению уровня дефицита обеспечивается не за счет роста бюджетных доходов, а путем снижения динамики расходов. В рамках одного-двух лет это позволит снизить бюджетный дефицит, однако в средне- и долгосрочной перспективе такая политика может привести к потерям пока еще существующих перспектив экономического развития. Уже сейчас (таб. 2) роль государства в формировании положительной динамики макроэкономических индикаторов стремится к нулю, и говорить о восстановлении экономического роста за счет мер бюджетной политики пока не приходится.

Таблица 2. Вклад бюджетных расходов в величину основных макроэкономических индикаторов.

Источник: данные Росстата [7-9] и Федерального Казначейства [4].

Одновременно снижение расходов бюджета означает необходимость выстраивания актуальной системы приоритетов. Как представляется, имеющаяся система является неоптимальной. Она приводит к конфликту между целями социальной поддержки и национальной безопасности. Ускоренное финансирование оборонных расходов на фоне «заморозки» социальных обязательств в 2015 г. не привело к положительным результатам: план по оборонным расходам был не исполнен на 92 млрд. руб., а в 2016 г. (по данным первого полугодия) снижение расходов на национальную оборону составило 21% в номинальном выражении.

Неоптимальный график финансирования бюджетных расходов

При этом в отношении финансирования бюджетных расходов важна не только абсолютная величина, но и временной график. Так, в региональных бюджетах в 1-3 кварталах финансируется только 23% годового объема расходов (в среднем за квартал), тогда как в 4 квартале - 32% (рис. 3). Высокая неравномерность финансирования расходов в течение финансового года приводит к обесценению расходов в реальном выражении к концу года.

Рисунок 2. График финансирования расходов федерального бюджета (в % к годовому объему расходов)

Рисунок 3. График финансирования расходов бюджетов субъектов федерации (в % к годовому объему расходов)

Источник: данные Федерального Казначейства [4].

На федеральном уровне в 2015 году удалось увеличить равномерность финансирования расходов (рис. 2), а, значит, необходимо распространить эту практику на региональный и муниципальный уровни, а для федерального уровня - продолжить реализацию программы выравнивания графика финансирования в 2016-2017 гг.

Неиспользование в полной мере возможностей государственных заимствований на федеральном и региональном уровнях

Заемные источники финансирования дефицита как на федеральном, так и на региональном уровне используются только для погашения существующих обязательств (таб. 3). Так, по государственным бумагам чистая эмиссия в 2015 г. составила всего 9.5 млрд. руб. (934 млрд. руб. эмиссия и 925 млрд. руб. погашение), по банковским кредитам чистое заимствование было равно 102 млрд. руб. (1184 млрд. руб. получено и 1083 млрд. руб. было выплачено), кредиты внутри бюджетной системы за вычетом погашения были равны 102 млрд. руб. (получено 1258 млрд. руб., выплачено 1091 млрд. руб.), операции по внешнему финансированию привели к сокращению источников финансирования на 296 млрд. руб.

Таблица 3. Основные источники финансирования дефицита бюджетной системы России (млрд. руб.)

Источник: данные Федерального Казначейства [4].

При этом существуют четкие разграничения источников финансирования дефицита на разных уровнях бюджетной системы. Для федерального бюджета основное финансирование обеспечивается эмиссией государственных бумаг и использованием ранее накопленных средств Резервного фонда. Для региональных бюджетов возможности по размещению ценных бумаг практически не реализуются, а основными источниками финансирования дефицита являются бюджетные и коммерческие кредиты.

Величина как государственного, так и регионального и муниципального долга достаточно низкая: для федерального бюджета накопленный уровень задолженности равен 68% годового объема доходов (или 11% годового ВВП), для региональных и муниципальных бюджетов - 29% (3% к ВВП, рис. 4). При этом только 6 регионов имеют совокупный долг более 20% ВРП, а среди 50 регионов с наибольшим ВРП таких субъектов нет вообще [11]. Таким образом, существуют серьезные резервы для наращивания государственного долга без угрозы для бюджетной устойчивости для целого ряда регионов, имеющих низкий уровень долга и положительный (или незначительный отрицательный) бюджетный баланс. К числу таких регионов по результатам 2015 г. можно отнести как минимум 22.

Рисунок 4. Государственный долг на 1 апреля 2016 г. (млрд. руб.)

Источник: данные Министерства финансов РФ [10].

Например, долг г. Москвы на начало 2016 года составил всего 142 млрд. руб., что составляет меньше 10% годового объема собственных бюджетных доходов. При этом согласно графику погашения к концу года сумма долга сократится до 60 млрд. руб. Опыт финансирования расходов в кризисный период снижения доходов (2008-2009 гг.) показывает, что бюджет Москвы обладает достаточной прочностью, чтобы иметь возможность обслуживать и погасить долг не менее 250 млрд. руб. Так, в 2009-2010 гг. московский бюджет привлек государственные облигационные займы на сумму 152 млрд. руб., которые были выплачены уже к началу 2015 г.

При этом расширение объемов государственных заимствований должно сопровождаться смягчением денежной политики для того, чтобы избежать конкуренции между государственным и негосударственными секторами за денежные ресурсы, которая может привести к росту процентных ставок.

Более активная политика по наращиванию регионального долга в «богатых» субъектах позволит не только нарастить их бюджетные расходы. Она также даст возможность по перераспределению межбюджетных трансфертов в пользу более «бедных» регионов, которым все чаще приходится обращаться в банковские структуры, в которых обслуживание долга значительно дороже, чем при бюджетных кредитах или эмиссии.

С точки зрения формирования бюджетных доходов в долгосрочной перспективе разумное наращивание долга выгоднее приватизации, так как не приводит к потерям доходов от использования государственного имущества в будущем. Под разумным наращиванием долга подразумевается ограничение его верхней границы таким образом, чтобы и выплаты тела долга и стоимость его обслуживания не снижали устойчивость бюджетной системы, тем самым нивелируя положительные результаты роста бюджетных расходов. Наши оценки показывают, что до конца 2018 г. государство может привлечь дополнительно до 8 трлн. руб. (6.5-7 трлн.руб. из которых - на федеральном уровне), не повышая чрезмерно процентную нагрузку (процентные выплаты не превысят 6-8% совокупных расходов бюджетной системы). При этом такая политика государственных заимствований приведет к ускорению экономической динамики на 0.2-0.3 п.п. в год, а дополнительный прирост ВВП в текущих ценах составит до 500 млрд. руб. ежегодно.

Проблемы межбюджетных отношений

В настоящее время основная цель реализации межбюджетных трансфертов из федерального в региональные бюджеты - выравнивание бюджетной обеспеченности. Несмотря на всю важность этой задачи, решить ее окончательно не удается: по данным Министерства финансов [12] в 2015 г. разрыв уровня бюджетной обеспеченности между 10 наиболее и 10 наименее обеспеченными регионами после выравнивания составил 2.5 раза. Кроме того, при такой узкой постановке задачи из поля внимания выпадает целый ряд проблем современной системы межбюджетных отношений, который особенно отчетливо проявился в кризисный 2015 г. Истоки этих проблем лежат в несоответствии уровня собственных доходов регионов и их обязательств.

Необеспеченность регионов собственными доходами определяется несбалансированностью регионального уровня производства и потребления [13]. По данным 2013 г. в 14 субъектах федерации потребление домашних хозяйств превышало местный уровень производства [14]. При этом налоговая система такова, что в региональных бюджетах остаются налоги на производство Разделение налоговых платежей было произведено автором по следующей схеме. Налоги на производство: налог на прибыль, НДФЛ, страховые взносы, налог на совокупный доход, налог на имущество, налоги на добычу (кроме нефтегазовых), государственная пошлина. Налоги на потребление: НДС, акцизы. Из рассмотрения исключены нефтегазовые доходы и доходы на внешнюю торговлю, как не зависящие от внутриэкономической динамики. , в то время как налоги на потребление аккумулируется на федеральном уровне.

Так, по данным 2015 г. в среднем по России 65% собранных налогов на производство поступило в региональные бюджеты, аналогичный показатель для налогов на потребление - только 13% [4]. Таким образом, регионы с низким уровнем производства ни при каких условиях не будут в состоянии иметь высокий уровень собственных доходов. Именно для этих регионов определяющими становятся поступления межбюджетных трансфертов.

Одновременно, за счет ресурсов субъекта федерации объективно тяжело поддерживать развитие регионального производства. На «защищенные» социальные расходы (образование, здравоохранение, культуру и социальную политику) регионы вынуждены тратить порядка 70% общего объема расходов, еще 15% - на ЖКХ, правопорядок и органы власти. В результате, на финансирование расходов в сфере региональной экономики субъекты федерации в целом располагают средствами в размере не более 1.5% ВВП, что недостаточно для того, чтобы изменить ситуацию в производственном секторе. При этом бюджетная политика последних лет только усугубила ситуацию. Так, до принятия «майских» указов Президента доля социальных расходов в консолидированном бюджете субъектов федерации не превышала 60%, а на финансирование расходов на экономику регионы потратили сумму в размере 2.4% ВВП в 2011 г. В результате, в настоящий момент бюджетная система устроена таким образом, что не позволяет регионам самостоятельно повлиять на ситуацию с региональным производством, что фактически означает консервацию необеспеченности части регионов собственными бюджетными доходами.

Таким образом, в российской бюджетной системе возникла необходимость модернизации принципов межбюджетных отношений:

· целесообразно рассмотреть возможности по снижению уровня участия региональных бюджетов в финансировании инвестиционных проектов и повышения доли софинансирования из средств федерального бюджета;

· ввести систему федеральных грантов для крупных городских агломераций (например, городов с населением более 600-800 тыс. чел.) [3], которые бы носили «премиальный» характер за достижение динамики экономических показателей, превышающей среднероссийскую;

· учесть влияние на собственные налоговые доходы региональных бюджетов производственных показателей узкого круга крупнейших региональных производителей, что делает динамику этих доходов весьма неустойчивой (пример - многократное сокращение доходов по налогу на прибыль в г. Санкт-Петербург в 2015 г. из-за ухудшения финансового состояния крупнейшего налогоплательщика - ПАО «Газпром нефть»).

Среднесрочные перспективы и проблемы развития бюджетной системы России

В среднесрочной перспективе повышение роли бюджетной системы в формировании источников экономического роста будет по-прежнему актуальным. Так, согласно прогнозу ИНП РАН, в середине 2020-х гг. может возникнуть пауза, связанная с переходом от инвестиционного развития к экспортной экспансии [15]. Возникновение этой паузы представляется весьма вероятным в силу того, что российский рынок сам по себе не обладает достаточным объемом для обеспечения устойчивого спроса по причине стагнации численности населения и близости к количественным параметрам насыщения потребления по ряду товарных групп. Одновременно использование потенциала внешнего спроса будет возможно только при выполнении целого ряда условий: рост эффективности производства, увеличение затрат на научные исследования и повышение качества человеческого капитала. Успешное решение этих задач может быть реализовано на определенном уровне социально-экономического развития, что и приведет к возникновению паузы при переходе от преимущественно внутриориентированного роста к укреплению позиций на мировых рынках. И именно государственное потребление могло бы в период этой паузы оказать поддержку экономическому росту. Однако возможности государственного сектора по наращиванию внутреннего спроса определяются поступлением налоговых доходов. При этом, несмотря на высокую долю поступлений от добычи и экспорта энергоресурсов, динамику бюджетных доходов будут определять именно ненефтегазовые доходы, темп роста поступлений которых в свою очередь определяется общеэкономической динамикой. Поэтому в среднесрочной бюджетной политике на первый план выходят две основные проблемы:

· макроэкономические условия, обеспечивающие динамичное наполнение доходной части бюджета;

· использование бюджетных средств на финансирование расходов, обеспечивающих максимальный прирост внутреннего производства и доходов.

В этих условиях было бы целесообразно определить минимальные темпы роста экономики, достаточные для формирования такого уровня бюджетных доходов, которые позволят обеспечить положительный вклад госпотребления в экономическое развитие. При этом важно определить направления наращивания не только непосредственно бюджетных доходов, но и доходов государственного сектора в целом.

Как известно, в системе институциональных счетов СНС ресурсы государственного сектора формируются по трем основным направлениям: валовая добавленная стоимость, налоги, доходы от собственности (таб. 4).

Таблица 4. Ресурсы государственного сектора и их использование.

Источник: данные Росстата [16].

Формирование ВДС в государственном секторе определяется в первую очередь расходами на оплату труда (так как бюджетные организации оказывают преимущественно нерыночные услуги, т.е. не ставят своей основной целью получение прибыли). Финансирование же заработной платы работников только на 50-52% формируется из бюджетных источников, остальное - собственные источники государственных организаций.

Таким образом, с точки зрения формирования финансовых ресурсов госсектора можно выделить перспективное направление в интенсификации роста валовой добавленной стоимости (ВДС): увеличение собственных доходов бюджетных организаций (в первую очередь, за счет оказания рыночных услуг). Потенциал роста здесь значителен: в настоящий момент порядка 14-15% всех услуг образования и здравоохранения предоставляются частными компаниями (объем рынка платных услуг в 2013 г. составил чуть менее 1 трлн. руб.), и бюджетные организации именно в этом сегменте могли бы составить им конкуренцию. По нашим оценкам, при условии, что государственные организации смогут занять половину этого рынка, для них станет возможным получение дополнительных доходов, которые позволят повысить фонд оплаты труда на 8% относительно существующего уровня. При этом основная ориентация должна быть не на замещение бесплатных услуг рыночными, а на вовлечение новых клиентов в бюджетные системы здравоохранения и образования (например, иностранных граждан) и расширение перечня этих услуг.

Что касается непосредственно налоговых доходов бюджетной системы, то единственным радикальным способом увеличения их поступлений является интенсификация экономического роста. Расчеты на основе макроэкономической модели QUMMIR свидетельствуют, что политика снижения бюджетного дефицита в кризисных условиях не позволит реализовать потенциал государственных расходов как одного из источников роста внутреннего спроса даже при условии стабильных цен на энергоресурсы (таб. 5).

Рис.5. Среднесрочные перспективы экономического развития при консервативной бюджетной политике.

Источник: расчеты ИНП РАН [17].

Приведенный сценарий является по сути инерционным и отражает основные направления бюджетной политики в среднесрочной перспективе, анонсированные и уже частично реализованные Министерством финансов РФ [18]. Так, принимая гипотезу о восстановлении нефтяных цен до 60 долл./барр. к 2018 г., мы оцениваем среднегодовые темпы роста доходов консолидированного бюджета на уровне не более 7-9%. Это позволит сократить уровень бюджетного дефицита и одновременно нарастить уровень расходов (но темпами, которые будут ниже уровня инфляции). Как результат, реальные темпы роста государственных инвестиций будет вдвое ниже частных, динамика государственного потребления в постоянных ценах будет нулевой вплоть до 2018 г. (рис. 5), и, фактически, решена будет только одна глобальная задача - поддержание социальной стабильности путем индексации пенсий темпами, которые будут соответствовать уровню инфляции. При этом предполагается, что правительство реализует заявленную программу понижения уровня дефицита в среднем на 1% к ВВП в год и удержания величины государственного долга на постоянном уровне (в % к ВВП). Указанная программа будет осуществлена путем использования в 2016-2017 гг. всех средств Резервного фонда.

Таблица 5. Вклад бюджетной системы в экономический рост при реализации инерционного сценария.

Источник: расчеты автора.

Если же цены на нефть останутся в среднесрочной перспективе на уровне 35 долл./барр., то даже при условии полного использования средств Резервного фонда и увеличения государственного долга на 4.5 трлн. руб. за период 2016-2018 гг. (против 1.6 трлн. руб. в инерционном сценарии), номинальный объем расходов восстановиться до уровня 2015 г. только к 2018 г.

Расчеты показывают, что полностью снять бюджетные ограничения (то есть добиться неотрицательного вклада госсектора в формирование экономической динамики) удастся только при динамике ВВП не менее 3% в год. При ускорении экономического роста до 6-7% можно рассчитывать на существенный вклад бюджетной системы как в рост текущего спроса, так и в увеличение инвестиций. При этом существует развилка в источниках этого экономического роста. Если ускорение динамики ВВП происходит только за счет внешних факторов (рост стоимостных объемов экспорта), то положительный вклад за счет бюджетных расходов будет обеспечиваться только для текущего потребления. Если же ускорение экономического развития будет обеспечиваться активной экономической политикой (в том числе бюджетной), то появляется возможность и для наращивания госинвестиций, который смогут обеспечивать до 10% суммарного реального прироста инвестиций (таб. 6).

Таблица 6. Прогнозируемый эффект на бюджетную систему при различных уровнях динамики ВВП в среднесрочной перспективе.

Источник: расчеты автора.

Таким образом, современная бюджетная система предъявляет высокие требования к темпам экономического роста для того, чтобы обеспечивать положительный вклад в развитие экономики. В качестве альтернативы ожиданиям роста бюджетных доходов можно было бы предложить изменить структуру их использования, что является мерой скорее средне- и долгосрочного характера. При этом должны учитываться не только непосредственно расходы государственного сектора, но и роль бюджетной системы в перераспределении национального дохода. Так, согласно данным институциональных счетов [18], основными направлениями расходования государственного сектора являются: оплата труда (которая составляет до 23% от общей оплаты труда по экономике), социальные выплаты (формирующие до 20% доходов домашних хозяйств) и государственное потребление (обеспечивающее до 20% ВВП).

Система перераспределения доходов функционирует таким образом, что чистый поток средств от государства в пользу населения (оплата труда + социальные трансферты + трансферты в натуральной форме) превышает сумму уплаченных бизнесом налогов. (таб. 7). И хотя этот разрыв сохраняется, в последние три года система взаимоотношений государства и населения изменилась. Так, для социальных выплат населению обеспечивалась положительная динамика в реальном выражении, однако темпы роста финансирования трансфертов в натуральной форме составили всего +2% в 2014 г. и -1% в 2015 г В данной части статьи используются как отчетные данные Росстата (доступные по 2013 г. включительно), так и оценки автора. Оценки были проведены на основе оперативных данных Федерального казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов для 2014-2015 гг. В основе методики авторских оценок лежат Методические положения Росстата по составлению счетов использования доходов [19]. . В 2016 г. ситуация только усугубится: индексация пенсий запланирована на уровне не выше 4%, а трансферты в натуральной форме будут в лучшем случае профинансированы на уровне прошлого года. При этом объем поступлений налогов и страховых взносов от бизнеса в пользу государства сохранится, что фактически означает, что в 2016 г. государство сократит бюджетный дефицит именно за счет всех видов поддержки населения.

Таблица 7. Потоки перераспределения национального дохода с участием государственного сектора.

Источник: данные Росстата [16] и расчеты автора.

В качестве ориентира для принятия решений в области структуры расходов государственного сектора можно использовать оценки вклада того или иного типа расходов в общеэкономическую динамику. В данной работе в качестве таких оценок применяются мультипликаторы, рассчитанные на основе расчетных межотраслевых балансов, разрабатываемых в ИНП РАН [20]. Алгоритм расчета мультипликаторов широко известен и описан в ряде работ (например, [21]).

Проведенные оценки мультипликаторов на основе межотраслевого баланса за 2013 г. позволяют констатировать, что повышение на 1 руб. любого типа выплат населению обеспечивает прирост валового выпуска на 1 руб. 41 коп., тогда как для госинвестиций этот показатель составляет 1 руб. 58 коп., а по некоторым направлениям государственного потребления (например, научное обслуживание и сельское хозяйство) может достигать 1 руб. 65 коп. (таб. 8). Значимые мультипликаторы также были получены и для финансирования отраслей социальной сферы, которые традиционно рассматриваются как «чистый расход» бюджетных средств без перспектив получения налоговых доходов в будущем.

Таблица 8. Мультипликаторы бюджетных расходов.

Источник: расчеты автора.

В таблице приведены как оценки прироста ВВП, так и валового выпуска при повышении тех или иных расходов государственного сектора. При этом мультипликаторы ВВП оказываются ожидаемо меньше единицы, так как часть государственных расходов используется на закупку импорта. В этом плане показателен мультипликатор расходов на фармацевтическую продукцию, значение которого для прироста ВВП минимально в силу высокой доли импорта на внутреннем рынке (эти оценки также можно рассматривать с точки зрения реализации импортозамещения). Максимальные эффекты для прироста ВВП будут иметь увеличение расходов на непроизводственные услуги (в том числе научное обслуживание), так как доля импорта в этой сфере достаточно мала.

Однако наибольший интерес представляет изучение полного мультипликативного эффекта, т.е. оценок прироста валового выпуска. И здесь наибольший эффект достигается при увеличении бюджетных расходов по тем направлениям, где имеются наиболее длинные и разветвленные производственные цепочки внутри экономики. Тогда прирост спроса на один товар или услугу вызывает увеличение предложения по широкому кругу прочих товаров и услуг. В этом плане, при прочих равных условиях, наиболее «выгодными» оказываются вложения в науку и сельское хозяйство.

Меры бюджетной политики по восстановлению экономического роста

В качестве выводов о мерах бюджетной политики можно привести перечень требований к бюджетной системе в рамках новой экономической модели, ориентированной на стимулирование экономического развития. При этом, как упоминалось выше, эти меры должны быть эшелонированы, то есть разделены на первоочередные и среднесрочные:

• В краткосрочной перспективе на всех уровнях бюджетной системы требуется проведение такой бюджетной политики, которая поддержит внутренний спрос. Для этого необходимо временно отказаться от политики сокращения бюджетного дефицита и постепенно вернуться к положительной динамике роста расходов в реальном выражении. В настоящий момент существуют два способа наращивания бюджетных расходов: за счет адекватной оценки бюджетных доходов и за счет наращивания государственного долга (при ограничении величины дефицита диапазоном 3-5% к ВВП ежегодно для федерального уровня и 1-2% к ВВП для регионального уровня). Такой уровень дефицита, с одной стороны, позволит вернуться к положительной реальной динамике расходов, а, с другой, может быть профинансирован без значимого ухудшения устойчивости бюджетной системы с точки зрения наращивания долговой нагрузки. При этом политика увеличения бюджетных расходов обязательно должна сопровождаться следующими мерами: оценка эффективности бюджетных расходов с точки зрения их вклада в экономический рост (не за один год, а суммарный эффект за 2-3 года); ранжирование расходов по степени их эффективности с целью определения перечня наиболее приоритетных; повышение ритмичности финансирования расходов; реформирование системы межбюджетных отношений.

• Инерционный сценарий экономического развития не приемлем с точки зрения устойчивости российской экономики: при динамике ВВП ниже 3% в год доходы бюджета останутся на уровне, который не позволит ни сбалансировать бюджет, ни профинансировать расходы в размере, достаточном для обеспечения неотрицательного вклада госсектора в экономический рост. Даже кардинальное улучшение внешних условий не позволит снять имеющиеся бюджетные ограничения.

• Только темпы роста ВВП не ниже 5% в год позволяют использовать бюджетные расходы для обеспечения значимого приращения как текущего потребления, так и инвестиций.

• В долгосрочной перспективе необходима модернизация структуры бюджетных расходов. При этом наибольший экономический эффект может обеспечивать увеличение расходов на инвестиционные цели, поддержку сельского хозяйства, научную деятельность, повышение доходов населения.

Литература

1. «Сценарные условия, основные параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и предельные уровни цен (тарифов) на услуги компаний инфраструктурного сектора на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов» (версия от апреля 2016 г.), http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depmacro/20160506.

2. «Социально-экономическое положение России. Январь 2016 г.», доклад Росстата, электронная версия, http://www.gks.ru/bgd/regl/b16_01/Main.htm.

3. Научный доклад ИНП РАН «Восстановление экономического роста в России», 2016, http://ecfor.ru/publication/vosstanovlenie-ekonomicheskogo-rosta-v-rossii-doklad/.

4. Информация Федерального казначейства РФ об исполнении консолидированного бюджета РФ и государственных внебюджетных фондов, http://roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/konsolidirovannyj-byudzhet/.

5. Официальная статистика Росстата, раздел «Цены», http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/tariffs/.

6. Узяков М.Н. «Квартальный прогноз макропоказателей экономики РФ в 2006-2008 гг. (базовый сценарий)». Проблемы прогнозирования, 2006, №4.

7. Официальная статистика Росстата, раздел «Национальные счета», http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/accounts/.

8. Официальная статистика Росстата, раздел «Предпринимательство. Инвестиции», http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/enterprise/investment/nonfinancial/.

9. Доклад «Социально-экономическое положение России в январе-декабре 2015 года», http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_01/Main.htm.

10. Актуальная информация Министерства финансов РФ, раздел «Государственный долг», http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/.

11. Официальная статистика Росстата, раздел «Региональная статистика», http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/regional_statistics/.

12. Бюджет для граждан к федеральному закону «О федеральном бюджете на 2016 год», электронная версия, www.minfin.ru.

13. Доклад Михеевой Н.Н. на ученом совете ИНП РАН, май 2016 г., http://ecfor.ru/nauchnaya-zhizn/uchyonyj-sovet/materialy/.

14. «Регионы России Социально-экономические показатели», 2015 г. Статистический сборник Росстата, электронная версия, http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_14p/Main.htm.

15. Широв А.А, Гусев М.С. «Логика перехода к новой модели экономического роста». Журнал «Экономист», 2015, №9.

16. «Национальные счета России в 2007-2014 гг.», 2015 г. Статистический сборник Росстата, электронная версия, http://www.gks.ru/bgd/regl/b15_15/Main.htm.

17. Бюллетень «Прогноз индикаторов РФ: 2016-2018 гг.», электронная версия, http://macroforecast.ru/doc/bulleten_qummir_35.pdf.

18. Федеральный закон от 14 декабря 2015 г. №359-ФЗ «О федеральном бюджете на 2016 год», электронная версия, http://minfin.ru/common/upload/library/2015/12/main/FZ359-FZ_ot_141215.pdf.

19. Методологические положения по статистике, выпуск 1, 1996 г., электронная версия, http://www.gks.ru/bgd/free/B99_10/Main.htm.

20. Расчетные межотраслевые балансы РФ за 1980-2013 гг. в классификации ОКВЭД, электронная версия, www.macroforecast.ru.

21. Широв А.А., Янтовский А.А. «Оценка мультипликативных эффектов в экономике. Возможности и ограничения». Всероссийский экономический журнал ЭКО, 2011, №2.

Размещено на Allbest.ru