Реформування системи міжбюджетних відносин як напрямок удосконалення фінансового забезпечення сталого розвитку територій

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування системи міжбюджетних відносин як напрямок удосконалення фінансового забезпечення сталого розвитку територій

Актуальним питанням на сьогодні є розробка та реалізація державної регіональної політики, спрямованої на зменшення територіальної асиметрії в соціально-економічному розвитку і забезпечення формування такої фінансової спроможності місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування, яка б створювала можливості для їх сталого розвитку. Одним із фінансових методів державного регулювання соціально-економічного розвитку окремих територій і регіонів залишається регулювання міжбюджетних відносин, а міжбюджетні трансферти є одним з найдієвіших інструментів бюджетного регулювання рівня регіонального розвитку.

Практика свідчить, що фінансові можливості розвитку територій на сьогодні здебільшого залежать від міжбюджетних трансфертів. З огляду на це, актуальним завданням удосконалення системи фінансового забезпечення розвитку територій є обґрунтування науково-методичних основ організації міжбюджетних відносин, їх ролі та місця у відтворювальних процесах з точки зору забезпечення фінансової самодостатності та самовідтворення регіонів та окремих територій, шляхів удосконалення існуючої системи міжбюджетних відносин.

Проблематика впливу міжбюджетних відносин на розвиток територій розглядається в роботах І. Вахович, О. Кириленко, В. Кравченка, І. Луніної, Л. Макаренко, Я. Цимбаленко, А. Швецова, В. Швець, О. Шевченко та ін. Низку нагальних питань удосконалення системи міжбюджетних трансфертів було вирішено в Бюджетному кодексі України, зокрема було розмежовано видатки між бюджетами різних рівнів, закріплено на постійній основі дохідні джерела за державним і місцевими бюджетами, запроваджено прозору процедуру міжбюджетних відносин, систематизовано види бюджетних трансфертів і засад їх надання, упроваджено механізм вирівнювання видатків місцевих бюджетів тощо. Разом з тим проблеми надмірної централізації бюджетної системи, недостатньо ефективного механізму розподілу міжбюджетних трансфертів, відсутності стимулів для місцевої влади розвивати власну доходну базу залишаються гострими для місцевої влади і без їх вирішення годі сподіватися на формування дієвої системи фінансового забезпечення сталого розвитку територій.

Метою статті є з'ясування ролі міжбюджетних трансфертів у формуванні фінансових ресурсів місцевого самоврядування в Україні та опрацювання пропозицій щодо реформування системи міжбюджетних відносин з метою вдосконалення фінансового забезпечення сталого розвитку територій.

Виконання функцій і завдань, покладених законодавством на місцеве самоврядування, безпосередньо залежить від обсягів фінансових ресурсів, які перебувають у їхньому розпорядженні. Джерелами фінансування соціально - економічного розвитку територій можуть бути доходи місцевого бюджету, міжбюджетні трансферти з Державного бюджету, позики, фінансові ресурси підприємств та населення, зовнішні та внутрішні інвестиції, цільове фінансування регіональних програм з Державного бюджету, позабюджетні фонди тощо.

На обсяги фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування впливає багато чинників, головні серед яких такі:

- розподіл повноважень між органами державної влади і місцевим самоврядуванням;

- розподіл дохідних джерел державного і місцевих бюджетів, проведений відповідно до наданих владних повноважень і функцій;

- організація міжбюджетних відносин і порядок надання трансфертів місцевим бюджетам із державного бюджету;

- стан фінансового ринку країни та реальні можливості органів місцевого самоврядування у сфері використання запозичених (кредитів) і залучених коштів (місцевих позик);

- склад і фінансовий стан підприємств та інших суб'єктів господарювання, які належать до місцевого господарства;

- конкретні зусилля органів місцевого самоврядування, спрямовані на забезпечення соціально-економічного розвитку територій, населених пунктів, пошук альтернативних джерел доходів [6, с. 148].

Міжбюджетні трансферти в Україні є основною формою реалізації міжбюджетних відносин і спрямовані на збалансування та вирівнювання фінансової спроможності відповідних бюджетів. Згідно з Бюджетним кодексом України, міжбюджетні трансферти поділяються на:

1) дотації вирівнювання - міжбюджетні трансферти на вирівнювання дохідної спроможності бюджету, який його отримує;

2) субвенції - міжбюджетні трансферти для використання з певною метою в порядку, визначеному органом, який прийняв рішення про надання субвенції;

3) кошти, що передаються до Державного бюджету та місцевих бюджетів з інших місцевих бюджетів;

4) додаткові дотації - міжбюджетні трансферти на вирівнювання фінансової забезпеченості місцевих бюджетів; на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються під час визначення обсягу міжбюджетних трансфертів, внаслідок надання пільг, установлених державою;

5) інші додаткові дотації [2].

Незважаючи на задекларованість процесів податкової і бюджетної децентралізації, структура доходів місцевих бюджетів свідчить про зростання залежності місцевих бюджетів України від міжбюджетних трансфертів. Так, частка міжбюджетних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів у 2013 р. становила 52,4%, що на 2,8 в.п. менше, ніж відповідний показник попереднього року, втім набагато вища, ніж, наприклад, у 2008 р. (рисунок) [3, с. 66].

Динаміка перерахування трансфертів, що передаються з державного бюджету до місцевих бюджетів, за 2008-2013 роки

міжбюджетний місцевий самоврядування трансферт

На відміну від попередніх років відбулося зменшення на 6,9% обсягів міжбюджетних трансфертів порівняно з попереднім роком. Зауважимо, що темп зростання трансфертів (93,1%) вперше за останні роки був нижчим, ніж доходів місцевих бюджетів (104,3%) [3, с. 66]. У 2012 р. ці показники складали відповідно 116,1 і 131,2%.

Традиційно у структурі трансфертів найбільшу частку - 48,1% - складає дотація вирівнювання (у 2013 р. вона становила 41,5%). При цьому частка субвенцій соціального спрямування зросла на 7,4 в.п. і становила 42,0% [3, с. 67].

Спостерігається стійке збільшення кількості дотаційних бюджетів, що є однозначно негативною тенденцією (табл.).

Склад бюджетів, які мали міжбюджетні відносини з державним бюджетом (дотації вирівнювання з державного бюджету і кошти, що передаються до державного бюджету)

*Складено та розраховано на основі законів України про Державний бюджет України на 2002, 2006-2010 рр.

Статистика свідчить, що майже 95% місцевих бюджетів, у тому числі і бюджети більшості обласних центрів, а в 2013 р. навіть бюджет столиці України м. Києва, не можуть самостійно забезпечити виконання покладених на них повноважень. Використовуючи джерела надходжень, які згідно із законодавством закріплено за місцевими бюджетами, жодна область в Україні не спроможна покрити видатки без зовнішньої допомоги, а можливості щодо збільшення їх власних податкових надходжень є дуже обмеженими.

172Кількість бюджетів-донорів скоротилася з 89 у 2002 р. до 33 у 2013 р. Така велика кількість дотаційних бюджетів суперечить логіці вирівнювання і свідчить про надмірно централізоване збалансування місцевих бюджетів. Система міжбюджетних трансфертів не може ефективно розв'язувати завдання вирівнювання, якщо всі бюджети є дотаційними.

Держава вилучає надмірно велику частку доходів, зібраних у регіонах, а потім частину з них розподіляє між бюджетами. Така система створює значні антистимули для розвитку економіки регіонів і не виконує завдань фінансового вирівнювання [7, с. 10]. Чинний механізм бюджетного вирівнювання провокує ситуацію, коли з року в рік бюджети-донори намагаються перейти в розряд дотаційних, оскільки високі показники доходів, що враховуються при визначенні міжбюджетних трансфертів, грають не на їх користь.

На жаль, науковців перш за все турбують проблеми покращання ситуації в депресивних регіонах, тоді як бюджетна забезпеченість регіонів-донорів практично залишаються поза увагою дослідників.

Утім, деякі економісти все ж таки привертають увагу до цієї проблеми. Так, М. Бадида у своїй монографії наголошує на тому, що «існуюча територіальна організація влади в Україні продемонструвала невміння в умовах ринку результативно впливати на розвиток економічної і соціальної інфраструктури території, забезпечити надання соціальних послуг і благ населенню на європейському рівні. Бюджетна політика держави в першу чергу орієнтована на підтримку не самодостатніх територіальних громад, що володіють достатньою фінансовою базою, а дотаційних. Як наслідок - чим більше доходів надходить до місцевого бюджету за рахунок внутрішніх джерел, тим більше коштів вилучається в наступному бюджетному році, що аж ніяк не стимулює місцеві органи влади до розширення внутрішніх резервів. Крім того, слід зазначити, що існуючий підхід до розрахунку міжбюджетних трансфертів обмежує можливості розвитку територій-лідерів.

У монографії за редакцією З. Варналія підкреслюється, що в основі політики бюджетного вирівнювання має лежати принцип зацікавлення бюджетів-донорів віддавати кошти - через залишення частки сум перевиконання доходів у розпорядженні місцевих органів влади. Зміна акцентів політики вирівнювання потребує також формування громадської думки щодо необхідності передання коштів окремих регіонів до державного бюджету з метою їх подальшого перерозподілу до регіонів із низькими фінансовими можливостями. Фінансове вирівнювання має використовуватися не лише для наближення стандартів надання громадських послуг населенню по всій країні, а й як інструмент стимулювання економічного розвитку кожного регіону при неодмінному врахуванні всіх сильних та слабких сторін економічних умов і наявної інфраструктури [5].

Проведений аналіз підтвердив, що державна регіональна та бюджетна політика через систему трансфертів на сьогодні замикається на вирівнюванні соціально-економічного розвитку регіонів, тоді як вона має бути спрямована на підтримку «точок зростання», оскільки обмеження бюджетної спроможності держави може призвести лише до «вирівнювання всіх у бідності» [10, с. 31].Аналіз наукової літератури [4; 7; 10] та власні дослідження дозволили зробити висновок про те, що необхідність реформування системи міжбюджетних відносин обумовлена низкою виявлених у цій сфері проблем, серед яких:

- високий рівень залежності доходів місцевих бюджетів від міжбюджетних трансфертів;

- тенденція до постійного зростання частки міжбюджетних трансфертів у структурі доходів місцевих бюджетів і зниження самостійності місцевих бюджетів;

- нездатність місцевої влади реалізувати весь обсяг покладених на неї завдань без міжбюджетних трансфертів;

- досягнення збалансованості місцевих бюджетів лише через покриття розриву між доходами та видатками дотаціями вирівнювання;

- несамодостатність більшості місцевих бюджетів;

- фактична спрямованість процесів трансформації системи міжбюджетних відносин до фіскальної централізації;

- невідповідність між зобов'язаннями за видатками місцевих бюджетів та джерелами фінансування;

- нерівномірне співвідношення «дотація - субвенція» у структурі трансфертів, переважаюча частка дотацій і субвенцій на соціальний захист;

- диспропорції співвідношення обсягів першого і другого кошика доходів місцевих бюджетів;

- відсутність низки нормативів проведення формульних розрахунків під час складання проектів місцевих бюджетів (таких як щільність населення, ступінь урбанізації, особливості природно-кліматичних умов, розвиток туризму (наявність курортів чи історичних і заповідних місць) тощо, що не дає змоги об'єктивно визначити усі необхідні видатки місцевих бюджетів;

- відсутність ефективного механізму стимулювання органів місцевого самоврядування у перевиконанні запланованих показників як за державним, так і за місцевими бюджетами.

З метою подолання визначених проблем у сфері міжбюджетних відносин пропонується:

- запровадити державні гарантії фінансового забезпечення виконання делегованих повноважень місцевими органами;

- формувати сприятливі умови для нарощування власної дохідної бази місцевих бюджетів;

- відновити механізм надання додаткових дотацій місцевим бюджетам за перевиконання запланованих показників загального фонду державного бюджету, в якому слід ураховувати виконання вказаних показників на рівні окремого місцевого бюджету, а не області загалом;

- під час визначення обсягів видатків місцевих бюджетів ширше застосовувати коригувальні коефіцієнти з метою врахування місцевої специфіки;

- законодавчо визначати на кожен бюджетний рік перелік депресивних територій з метою проведення ефективного фінансового вирівнювання;

- застосовувати конкурсний відбір проектів у процесі надання територіям інвестиційних субвенцій;

- покласти в основу політики фінансового вирівнювання критерій зацікавлення бюджетів-донорів віддавати кошти, залишаючи певну частку сум перевиконання доходів у розпорядженні місцевих органів влади;

- установити жорстку відповідність між фінансуванням видатків, які спрямовані на вирішення питань місцевого значення і не враховуються при розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, і обсягом власних доходів місцевих бюджетів;

- покласти в основу бюджетного вирівнювання нормативи соціальних стандартів надання громадянам послуг.

Сучасна модель міжбюджетних відносин в Україні має фактично всі ознаки централізованої моделі всупереч офіційно заявленій бюджетній децентралізації. Існуючий механізм міжбюджетних відносин є стримуючим фактором для сталого розвитку територій, оскільки не забезпечує місцеві органи влади достатніми власними ресурсами, обмежує їх у можливості суттєво впливати на фінансування розвитку територій, породжує утриманські настрої. Місцеві бюджети є надто залежними від міжбюджетних трансфертів, що не створює стимулів до збільшення надходжень від власних та закріплених дохідних джерел. Крім того, бракує чіткості у визначенні обов'язків органів місцевого самоврядування та достатньої фінансової бази. Повноваження місцевої влади з року в рік зростають, а фінансові ресурси, які надходять у її розпорядження, збільшуються непропорційно до нових функцій і завдань. Зусилля місцеві органи влади в першу чергу спрямовані на виконання делегованих державою повноважень, тоді як питання місцевого значення фінансуються за залишковим принципом. Причиною того, що більшість місцевих бюджетів в Україні не є самодостатніми, є не стільки неефективна діяльність місцевих органів влади щодо формування власної доходної бази, скільки діюче нормативно-правове обмеження фінансових можливостей регіонів.

Отже, чинна модель міжбюджетних відносин в Україні потребує негайного реформування в напрямках зменшення залежності місцевих бюджетів від трансфертів з державного бюджету, укріплення їх власної доходної бази, розроблення дієвого механізм стимулювання регіонів-донорів тощо.

Напрямками подальших досліджень може стати аналіз організації міжбюджетних відносин у розвинених зарубіжних країнах з метою визначення елементів, які уможливлюють більшу самостійність і незалежність місцевих органів влади у фінансовому забезпеченні сталого розвитку територій.

Література

міжбюджетний місцевий самоврядування трансферт

1. Бадида М.П. Податкова база місцевого самоврядування: монографія / М.П. Бадида. - Ужгород, 2010. - 408 с.

2. Бюджетний кодекс України від 01.10.2011 р. №2456-17 [Електронний ресурс] // ВВР України. - 2010. - №50-51. - Сг. 572. - Режимдосіупу: http://zakon1.rada.gov.ua.

3. Бюджетний моніторинг: Аналіз виконання бюджету за 2013 рік / [І. Ф. Щербина, А.Ю. Рудик, В.В. Зубенкотаін.]; ІБСЕД, Проект «Зміцнення місцевої фінансової ініціативи», USAID. - К., 2014. - 83 c. ВахоеичІ. М. Теоретико-методологічні засади формування та реалізації регіональної політики фінансового забезпечення сталого розвитку: автореф. дис…. д.е.н.: спец. 08.00.05 «Розвиток продуктивних сил і регіональна економіка» / І. М. Вахович. - Одеса, 2008. - 35 с.

4. Державна регіональна політика України: особливості та стратегічні пріоритети: монографія / заред. 3. С. Варналія. - К.: НІСД, 2007. - 820 с.

5. Кириленко О.П. Місцеві фінанси: навч. посіб. / О.П. Кириленко. - К.: Знання, 2006. - 667 с.

6. Макаренко Л.М. Забезпечення регіонального розвитку в системі міжбюджетних відносин України: автореф. дис…. к.е.н.: спец. 08.00.05 «Розвиток продуктивних сил і регіональна економіка» / Л.М. Макаренко. - К., 2007. - 20 с.

7. ЦимбаленкоЯ. В. Шляхи реформування міжбюджетних відносин в Україні / Я.В. Цимбаленко // Держава та регіони. Серія: Державне управління - 2010. - №1. - С. 121-126.

8. Швецов А.Н. Сучасні умови реформування міжбюджетних відносин / А.Н. Швецов // Держава та регіони. Серія: Державне управління. - 2010. - №2. - С. 91-98.

9. Швець В.Я. Концептуальні підходи до вдосконалення системи міжбюджетних трансфертів / В.Я. Швець // Фінанси України. - 2005. - №5. - С. 23-31.

Размещено на Allbest.ru