Особенности и механизмы развития экономики приграничных территорий: мировой опыт и Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОСОБЕННОСТИ И МЕХАНИЗМЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ ПРИГРАНИЧНЫХ ТЕРРИТОРИЙ: МИРОВОЙ ОПЫТ И КАЗАХСТАН

Нурланова Наиля Капеновна - д.э.н., профессор, Институт экономики Комитета науки Министерства образования и науки Республики Казахстан, г. Алматы

Одним из серьезных глобальных вызовов современности является проблема неравенства социально-экономического развития стран, регионов, отдельных районов и населенных пунктов внутри стран, а также значительные различия в качестве и уровне жизни населения, проживающего на этих территориях.

В особом положении находятся приграничные регионы страны. Близость регионов к границе во многом определяет специфику их развития как периферийных территорий по отношению к центру.

Такие регионы, удаленные от центра принятия решений, зачастую характеризуются более плохими условиями жизни, слаборазвитой инфраструктурой, небольшой плотностью населения, ростом ее миграции, особенно трудоспособной молодежи, и как следствие, старением жителей. К тому же в этих районах часто складывается неблагополучная экологическая обстановка, недостаточно благоприятны природно-климатические условия, отсутствуют земли, пригодные для эффективного ведения сельского хозяйства. В этих случаях приграничные территории требуют поддержки со стороны государства.

В приграничных зонах возможны и такие негативные процессы, как незаконная миграция, контрабанда товаров, наркотрафик, могут возникать другие риски криминогенного и террористического характера. Перечисленные обстоятельства обусловливают необходимость особого внимания к приграничным территориям со стороны государственной власти.

В то же время, если границы являются относительно открытыми, как например, между странами СНГ, то с особой силой проявляются позитивные процессы: развитие туризма, взаимовыгодного торгово-экономического и научно-технического сотрудничества.

Для подтверждения вывода об особенностях развития приграничных территорий был проведен сравнительный анализ экономического развития приграничных и внутренних районов на примере Алматинской области Казахстана. К районам, расположенным в приграничной зоне с Китаем, были отнесены 7 сельских административных районов Алматинской области: Аксуский, Алакольский, Кегенский, Панфиловский, Райымбекский, Саркандский и Уйгурский.

Анализ динамики экономических показателей показал, что доля промышленного производства приграничных районов в его общем объеме по Алматинской области составила всего 6,5%, в то время как численность населения этих районов была более значительной - 21,0% от общей численности населения области. При этом только в Райымбекском районе доля в промышленном производстве Алматинской области составила более или менее заметную величину (2,7%), хотя абсолютные объемы производства за анализируемый период выросли почти в 2 раза. В то же время в Алакольском и Уйгурском районах наблюдалось продолжение деградации промышленного производства, что проявилось в значительной отрицательной динамике его объемов Казахстан в 2017 году. /Статистический сборник / Под ред. Н.С. Айдапкелова. - Астана: Комитет по статистике МНЭ РК, 2018. - С. 37-42..

Приграничные районы Алматинской области характеризуются ярко выраженной аграрной специализацией. Однако сравнительный анализ динамики показателя валового выпуска продукции (услуг) сельского хозяйства в сельских приграничных и внутренних районах Алматинской области показал, что, несмотря на устойчивый рост этого показателя в приграничных районах области, его темпы в них были значительно ниже, а в Уйгурском районе динамика была отрицательной. Доля приграничных районов в валовом выпуске продукции (услуг) сельского хозяйства Алматинской области составила 29,3%, что значительно меньше доли этих районов в общей посевной площади сельскохозяйственных культур области, т.е. потенциал этой площади используются не полностью.

Объем розничной торговли в сельских приграничных районах составил всего 10,7 % от его общего объема по Алматинской области. Таким образом, приведенные данные подтверждают выдвинутый тезис об отставании социально-экономического развития приграничных районов от уровня центральных территорий страны.

Нужно отметить, что регионы Казахстана все больше дифференцируются по доходам населения. Так, например, средняя заработная плата приграничных районов Алматинской области в 2017 году составляла лишь 85% от среднемесячной заработной платы в целом по Алматинской области и всего 62,0 % от среднереспубликанской заработной платы за тот же период. И только в Алакольском районе за счет развития туризма в районе озера Алаколь средняя заработная плата была выше средней по области на 7,3 % Казахстан в 2017 году / Статистический сборник / Под ред. Н.С. Айдапкелова. - Астана: Комитет по статистике МНЭ РК, 2018. - С. 41-42..

В результате низкой доходности и недостатка рабочих мест в Райымбекском районе Алматинской области только за последние 5 лет численность населения снизалась почти на 2 тыс. человек или на 2,4%, в малочисленном Саркандском районе - почти на 1 тыс. человек или на 4,2%, снижение численности населения наблюдалось и Алакольском районе.

Таким образом, особенности социально-экономического развития большинства депрессивных районов приграничной зоны Казахстана с Китаем проявляются в следующем:

- свертывание или более низкие темпы развития промышленного производства и сельского хозяйства (в сравнении со среднереспубликанским уровнем и показателями центральных регионов Казахстана);

- высокий износ основных средств, технологическая отсталость сохранившихся предприятий, требующих кардинальной санации либо закрытия и восстановления на новой технологической основе;

- слабая инфраструктурная обустроенность территории, отсутствие или недостаточное развитие таких отраслей, как связь и коммуникации, транспортная инфраструктура и логистика, сфера услуг и др.;

- низкий уровень обеспеченности населения социальными услугами, в т.ч. услугами образования и здравоохранения, особенно в сельских населенных пунктах;

- неблагоприятный деловой климат и снижение активности предпринимателей;

- слабое развитие малого и среднего бизнеса, особенно инновационного;

- недостаточность эффективных рабочих мест, низкая занятость и высокий уровень безработицы;

- низкий уровень доходов населения (в сравнении со среднереспубликанским уровнем и показателями центральных регионов Казахстана);

- рост миграции трудоспособного населения из региона и, как следствие, снижение квалификационного уровня трудовых ресурсов, старение население, появление обезлюдивших населенных пунктов.

Исключение составляет только Панфиловский район области, в котором размещен Международный центр приграничного сотрудничества «Хоргос», развивается торгово-экономическое сотрудничество и туризм с приграничной Синьцзян-Уйгурским автономным районом Китая.

В принципе многие из проявлений депрессивного состояния экономики и социальной сферы приграничных районов преодолимы за счет возрастания мобильности факторов производства, а также развития малого и среднего бизнеса. В соответствии с тенденциями мировой технологической революции «Индустрия 4.0» повсеместно на смену старым технологиям и производствам приходят новые, более прогрессивные, наукоемкие, основанные на энергосберегающих технологиях, не загрязняющих окружающую среду. С этой точки зрения, выход многих приграничных районов из депрессии возможен путем цифровизации производства товаров и услуг, создания новых гибких производств, основанных на аддитивных технологиях, 3-D принтерах, развития креативных индустрий, ремесел и народных промыслов.

Следует иметь в виду, что упадок экономики в приграничных зонах объясняется не только географическим расположением и исторически обусловленными процессами рыночных преобразований, наличием или отсутствием природных ресурсов и земель, пригодных для ведения сельского хозяйства, уровнем развития производственного потенциала и инфраструктуры, но и недостатками в пространственной организации и управлении регионами Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. - М.: УРСС, 1999. - 368 с.. Другими словами, депрессивный характер развития приграничных регионов во многом обусловлен недостаточно эффективной региональной политикой, которая слабо стимулирует эффективное использование внутренних ресурсов роста и развитие инфраструктуры.

Мировая практика свидетельствует, что отсталые и малоосвоенные территории, как правило, не могут самостоятельно выйти из кризиса. Здесь в обязательном порядке нужна существенная государственная поддержка целевого назначения. При этом чем выше неоднородность страны в региональном плане, тем сложней ее развитие, тем больше требований к региональной политике.

Нужно отметить, что в XXI веке во многих странах больше внимания стало уделяться преодолению межрегиональных диспропорций в развитии экономики, усилению государственной поддержки отсталых территорий страны. К примеру, основной целью региональной политики Европейского Союза (ЕС), отраженной в Едином Европейском акте, является сокращение разрыва между различными регионами и создание для жителей равных условий доступа к труду, образованию и услугам Cowan R., David P.A., Foray D. The Explicit Economics of Knowledge Codification and Tacitness // Industrial and Corporate Change. Oxford University Press, 2000. - Vol. 9, N 2. - P. 211-253. . Особое значение придается развитию и структурному выравниванию отстающих в экономическом отношении регионов, стимулированию развития сельских районов и северных регионов с низкой плотностью населения, а также борьбе с застойной безработицей во всех регионах. В настоящее время в соответствии с региональной политикой Европейского союза (ЕС) депрессивные регионы Великобритании разделены на следующие группы:

1) регионы с низким уровнем жизни и высоким уровнем безработицы;

2) регионы, для которых оказание государственной поддержки не противоречит базовым рыночным принципам, принятым в ЕС;

3) регионы, где предприятия имеют право получать прямые государственные субсидии.

Во Франции главными целями региональной политики стало развитие отсталых периферийных районов крупных городов, развитие инфраструктуры в сельской местности; структурная перестройка производства староиндустриальных депрессивных центров и их ориентация на выпуск новой высокотехнологичной продукции, востребованной на рынке; стимулирование развития сектора услуг в периферийных районах Региональная политика стран ЕС / Центр европейских исследований ИМЭМО РАН / Отв. ред. А.В. Кузнецов. - М.: ИМЭМО РАН, 2009. - 230 с. .

В Греции значительную финансовую поддержку стали оказывать многочисленным периферийным и, как правило, депрессивным территориям страны (приграничные, горные и островные). В частности, государственные средства преимущественно направлялись на развитие традиционных отраслей в этих районах (сельское хозяйство, лесное, рыбное хозяйство, туризм) и модернизацию местной экономики на основе внедрения новых технологий Зимаков А. В. Греция: особенности региональной политики // Современная Европа. 2009. - № 2. С.34-41.. приграничный территория экономический сельский

В Японии политика создания технополисов была скорректирована и стала социально ориентированной, направленной на развитие регионов с учетом местных особенностей и возможностей Лилуева О.В. Зарубежный опыт проектирования технопарков // Приволжский научный журнал. 2009. - № 1. - С. 121-127; Тацуно Ш. Стратегия - технополисы: Пер. с англ. - М.: Прогресс, 1989.. Следовательно, в Японии получил развитие новый двоякий подход к реализации региональной политики: поляризованное развитие на базе высокотехнологичных комплексов (технопарки и технополисы), и сбалансированное развитие территорий страны на основе местных ресурсов и местных сообществ.

Особый интерес представляет опыт реализации региональной политики Китая как страны, граничащей с территорией Казахстана.

В конце 1990-х гг. китайское правительство приняло масштабную программу «Освоение Запада», в рамках которой был реализован ряд крупных проектов Ли Инин. Новые подходы к региональному развитию. - Пекин, 2000. - 232 с.: строительство газопровода Тарим - Шанхай, железной дороги Цинхай - Тибет, ЛЭП «Восток - Запад». Правительство Китая стало уделять больше внимания государственной поддержке отсталых территорий, применяя такие экономические методы поддержки, как увеличение срока частичного освобождения от уплаты налога на прибыль для вновь создаваемых предприятий (с 3 до 6 лет для западных провинций КНР); отмена платы за школьное обучение (с 2006 г. в сельских районах западных провинций) Мозиас П.М. Региональная политика в КНР: эволюция, движущие силы, современные тенденции // Общество и государство в Китае. 2008. - № 1. - С. 91.. Таким образом, правительство Китая особое внимание уделяет развитию западных провинций, граничащих с Казахстаном.

Для приграничных районов Казахстана интерес представляет опыт поддержки развития отсталых сельских территорий в странах Юго-Восточной Азии.

Так, например, в японской префектуре Оита (Oita) был разработан Проект по содействию развития сельских районов под названием «Одна деревня - один продукт» (на англ. «One Village One Product» (OVOP), который впоследствии получил распространение в Таиланде, Индии, Китае, а затем более чем в 30-ти странах, в т.ч. в африканских Konako Mukai, Ryo Fudjikura. One village one product: evaluations and lessons learnt from OVOP aid projects. - https://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/09614524.2015.1020763?journalCode=cdip20.

Суть данного проекта заключается в том, что каждая деревня специализируется на производстве одного продукта. Это может быть выращивание одной сельскохозяйственной культуры, производство одного вида продукции из местного сырья, развитие определенного ремесла, характерного для данной сельской местности или предоставление одной услуги - туристической, оздоровительной. Эффект от специализации при реализации этого проекта получается за счет экономии на факторах производства и вспомогательных услугах, например, на орошении земель, транспортировке и др.

Успешная реализация данного проекта создает равные возможности на получение работы с достойной оплатой труда для всех групп населения (включая молодежь, женщин), способствует развитию человеческих ресурсов, творческих способностей и предпринимательской инициативы среди населения, расширению доступа к первичному медико-санитарному обслуживанию, базовому образованию. Так, например, в Китае для повышения эффекта от реализации этого проекта были внесены поправки в закон о комитетах сельских жителей, согласно которому предусматривалось содействие равенству населения по половому признаку.

В японской префектуре Оита данный проект был реализован на трех принципах: на условиях самообеспеченности, творческом подходе и развитии человеческого капитала. Эти принципы также могут быть положены в основу реализации проектов развития депрессивных периферийных территорий Казахстана.

В современных условиях глобальной революции «Индустрия 4.0» реализация проекта «Одна деревня - один продукт» в Казахстане может приобрести принципиально новые черты, в частности, депрессивные сельские населенные пункты могут изменить профиль специализации и ориентироваться на предоставление информационных услуг, услуг по передаче знаний, использованию деловых сетей на основе IT-технологий в поддержку сельскохозяйственного производства и фермеров.

Для разработки механизмов поддержки отсталых приграничных районов Казахстана целесообразно учитывать богатый зарубежный опыт, согласно которому для регулирования региональных процессов применяется диверсифицированный набор инструментов и методов, способствующий развитию депрессивных, малоосвоенных территорий. Так, например, в Европейском Союзе создан и функционирует Фонд регионального развития, из которого оказывается помощь регионам, отстающим в своём развитии; Фонд содействия экономическому сближению государств-членов (Фонд сплочения), созданный на основе Маастрихтского договора и ориентированный на развитие стран с низким ВВП на душу населения. На цели снижения уровня территориальных социально-экономических диспропорций в Европейском Союзе направляется более 20 млрд. евро в год или свыше 80% всех средств Фонда регионального развития.

Основным инструментом реализации этих задач в ЕС явился программный подход. К примеру, можно выделить такие межгосударственные программы, реализуемые для помощи слаборазвитым регионам, как: «Стар» - создание систем коммуникаций в депрессивных районах, «Валорен» - освоение энергетического потенциала отсталых районов, «Реджис» - диверсификация экономики на отдалённых островах, принадлежащих странам-членам ЕС; «Юроформ» - поощрение в области профессионального образования; «Телематик» - внедрение принципиально новой системы телекоммуникаций в депрессивных районах; «Страйд» - вклад в развитие научно-технического потенциала слаборазвитых районов и др. Гранберг А.Г. Региональное развитие: опыт России и Европейского союза. - М.: Экономика, 2000. - 435 с.

При этом включение регионов в данные программы осуществляется с учетом следующих критериев, отражающих степень их депрессивности: уровень безработицы, динамика миграции населения, доходы на душу населения; удельный вес продукции сельского хозяйства и депрессивных отраслей промышленности в ВВП.

В Германии в отдельном ряду среди приоритетов государственной поддержки стоит специальная программа преодоления отставания Восточных территорий «Подъем Востока». Согласно данной программе для новых Восточных земель Германии были предусмотрены субсидии из федерального и из местных бюджетов для долевого участия с частными инвесторами в проектах по созданию новых промышленных и инфраструктурных объектов. Однако практика показала, что не все выделенные средства использовались эффективно, в основном из-за слабой работы органов местного самоуправления, что привело к сохранению неравенства социально-экономического положения Восточных и Западных земель Кещян В.Г., Чернышев А.С. Государственная поддержка социально-экономического развития депрессивных регионов в зарубежных странах // Региональная экономика: теория и практика. 2006. - № 1. - С. 43-59..

В Польше основным инструментом поддержки депрессивных регионов является программно-целевой метод, в рамках которого определяются ключевые проблемы, пути их решения и механизм реализации. Важной особенностью комплексных программ преодоления депрессивности территорий является строгое ограничение временного периода применения интенсивных мер. Так, была реализована программа развития пяти проблемных регионов Восточной Польши на 2007-2013 гг. В данной программе были выделены основные проблемы и сконцентрированы все ресурсы для их решения с тем, чтобы эффект был получен в течение периода действия программы Operational Programme Development of Eastern Poland 2007-2013 / Ministry of Regional De-velopment, Warsaw, Poland. 2007. - 2 October..

Для Казахстана поучителен опыт государственной поддержки малоосвоенных северных территорий Канады. Эта страна, хотя и отличается федеративным государственным устройством, так же, как и Казахстана занимает значительную территорию, имеет схожую проблему территориального неравенства ее регионов и низкую плотность населения в северных малоосвоенных территориях. Об этом свидетельствует тот факт, что четыре провинции Канады (Квебек, Онтарио, Британская Колумбия и Альберта), занимая лишь 40 % территории, производили до 90% ВВП страны.

Нужно отметить, что наименее развитыми и малоосвоенными территориями в Канаде являются северные. Они отличаются низким уровнем деловой активности, слабой налоговой базой и, как следствие, недостаточным уровнем бюджетной обеспеченности. Поэтому для северных провинций выделяются дополнительные выравнивающие гранты (Territorial Formula Financing - TFF) для обеспечения нужд своих жителей, в особенности аборигенов и решения приоритетных задач территории. Коренное население северных территорий, кроме того, имеет ряд привилегий: существенные налоговые льготы по подоходному налогу, федеральному и провинциальному налогам на продажу товаров и услуг, освобождение от налога на имущество и др. Уилсон Г. Автономные образования в северных регионах России и Канады: сравнительный анализ. // Регион: экономика и социология. 2006. - № 3. - С.198; Соколов В.И. Северные территории в Канаде: управление и хозяйство // США, Канада: экономика, политика, культура. - М., 2008. - № 8. - С. 55. Кроме того, для коренных народов северных территорий Канады здравоохранение и образование являются бесплатными.

В Канаде применяются и такие методы поддержки депрессивных территорий, как целевые программы. Например, уже с середины прошлого века были реализованы специальные программы на уровне федерации, нацеленные на помощь отсталым сельскохозяйственным районам, а также на освоение отдаленных, малозаселенных территорий.

Изучение опыта реализации региональной политики в странах с рыночной экономикой в течение более полувека показало, что при решении проблем отсталых регионов акцент делался на достижении цели по снижению уровня безработицы за счет сохранения существующих и создания новых рабочих мест Общая политика ЕС и характер ее проведения. - http://www.politekonom.ru/ec_pol/problems/integrazia/1021393214.html. Для Казахстана данная цель в реализации политики поддержки депрессивных регионов также должна стоять во главе угла.

В то же время нужно признать, что мировой опыт невозможно перенести напрямую и в одночасье, но можно адаптировать к казахстанским условиям с учетом сложившихся типов регионов.

В Казахстане для поддержки депрессивных, малоосвоенных приграничных районов необходимо проведение региональной политики, направленной на обеспечение экономического роста по принципу инклюзивного развития (inclusion). Подобная политика способствует выравниванию социально-экономического положений регионов, улучшению межрегионального взаимодействия.

С другой стороны, важным трендом пространственного развития Казахстана стала ориентация на развитие уникальных инновационных производств на определенной территории или в «точке роста», способной обеспечивать высокие темпы роста с помощью привлечения инвестиций извне.

В целом проведение селективной региональной политики, использующей дифференцированные подходы к регулированию развития регионов различных типов и обеспечению подъема депрессивных территорий, требует совершенствования нормативно-законодательной базы и институциональной инфраструктуры. В настоящее время в Казахстане разработан и реализуется развернутый комплекс мер по развитию приграничных районов Казахстана до 2020 года Постановление Правительства Республики Казахстан от 29 ноября 2013 г. №1289 «Об утверждении комплекса мер по развитию приграничных районов Республики Казахстан на 2014-2020 года» (с изменениями от 05.02.2015г.). - adilet:zan.kz/rus/docs/P1300011289. Он включает ряд конкретных проектов по развитию экономики, транспортно-логистической и инженерной инфраструктуры, созданию новых рабочих мест, по развитию туризма, приграничной торговли, по использованию трансграничных рек. Принятие такой программы является большим шагом на пути к формированию институциональной базы, регламентирующей развитие приграничных районов страны. Однако на сегодняшний день этого недостаточно. Запланированные мероприятия носят слишком общий характер, их финансирование пока недостаточно для устойчивого развития приграничных территорий Казахстана и вывода их из депрессивного состояния.

Необходимы кардинальные меры, направленные на развитие сельских районов в восточной и юго-восточной части страны, граничащих с Китаем. Для этого, по опыту развитых стран, необходима разработка государственной программы. Например, подобно крупномасштабной программе социально-экономического развития долины реки Теннеси (США), программе государственной помощи депрессивному региону вокруг Аппалачских гор (США) или программе развития северных малоосвоенных территорий новой территории Нунавут в Канаде, в Казахстане целесообразно разработать комплексную программу долгосрочного развития депрессивных районов, граничащих с Китаем. В этой программе можно предусмотреть реализацию конкретных проектов в каждом приграничном с Китаем районе, на каждой территории, в каждом селе. При этом в рамках данной программы важно предусмотреть льготы и преференции для оказания государственной поддержки малого и среднего бизнеса, развития транспортной и производственной инфраструктуры, объектов социальной сферы в малоосвоенных, депрессивных приграничных с Китаем районах Алматинской и Восточно-Казахстанской областей.

Кроме того, необходимо нормативно-законодательное подкрепление развития системы самоуправления, совершенствования межбюджетных отношений, направленное на формирование полноценных бюджетов развития в депрессивных регионах, предоставление различных льгот.

Предложенные подходы к реализации региональной политики в Казахстане призваны обеспечить сглаживание диспропорций экономического пространства и устойчивое развитие приграничных, депрессивных, отстающих в своем развитии территорий.

Размещено на Allbest.ru