Проблемы и пути модернизации российской системы государственного макроэкономического управления на федеральном уровне: перспективы формирования федеральной контрактной системы в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОЙ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО МАКРОЭКОНОМИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ: ПЕРСПЕКТИВЫ ФОРМИРОВАНИЯ ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ В РОССИИ

Райзберг Б.А. д.э.н., профессор, Институт макроэкономических исследований

макроэкономический стратегический модернизация контрактный

Проводимые в России преобразования экономической и политической системы, общественных отношений тесным образом связаны с модернизацией государственного управления на всех уровнях: федеральном, региональном, местном. Более того, от успешности модернизации системы государственного управления экономическими и социальными объектами, процессами, отношениями определяющим образом зависит результативность модернизации всего облика жизнедеятельности страны и общества.

В итоге глубокой трансформации политической системы России в девяностые годы прошлого века и частичного освоения рыночных, по существу, капиталистических методов хозяйствования, перехода к отдельным формам частной собственности на средства производства и имущественные ценности произведены адекватные им изменения законодательно-правовой базы, организации оперативно-тактического управления деятельностью бизнес-структур, хозяйствующих субъектов. Эти действия позволили и все еще позволяют удерживать российскую экономику и социальную сферу в относительно устойчивом состоянии, несмотря на финансово-экономический кризис и сохраняющуюся низкую эффективность производства, компенсируемую высокой рентой за счет усиленного экспорта углеводородных и других видов сырьевых ресурсов.

Вследствие повышенного, превосходящего критический уровень износа основных средств производства и объектов социальной сферы, стихийных бедствий, неблагоприятной демографической ситуации, возрастающих запросов населения, внешних угроз безопасности страны, нарастающей ресурсоемкости проводимых технологических инноваций периодически возникают острые внутренние и внешние социально-экономические проблемы. Пока их удается успешно гасить благодаря накопленным в «тучные годы» финансовым, золотовалютным резервам и активно проводимой правительством страны в последние годы политике сдерживания, ограничения бюджетных затрат и расходов из внебюджетных фондов. Если не выходить за пределы выделения только текущих, сиюминутных задач государственного управления, решаемых способом «затыкания» очередных возникающих экономических «дыр», есть все основания утверждать, что органы государственной власти в целом успешно справляются с напором социально-экономических проблем посредством оперативного реагирования.

Увы, решить таким образом долгосрочные, непреходящие социально-экономические проблемы, обладающие свойством нарастания и обострения во времени, не удается. Попытка лечить эти проблемы локальным ослаблением степени болевых ощущений путем местных болеутоляющих средств, приводит к переходу проблемы в хроническую стадию с возрастающей опасностью возникновения критического состояния через некоторое число лет в зависимости от развития событий, влияния внутренних и внешних факторов, окружающей среды. Отсюда со всей неизбежностью следует, что модернизация государственного управления экономикой и социальной сферой на микроэкономической уровне, посредством регулирования деятельности хозяйствующих субъектов, рынков, производства и обращения отдельных видов продукции, товаров, работ, услуг, тарифов и цен, предоставления льгот товаропроизводителям и потребителям в оперативном режиме недостаточна для решения проблем перехода к эффективной, инновационной российской экономике. Ожидаемый результат не может быть достигнут без еще более важной модернизации макроэкономического стратегического управления в высших эшелонах государственной иерархии, на уровне федеральных и региональных высших органов законодательной, исполнительной, судебной власти, управленческой деятельности правительства, министерств, ведомств.

Под макроэкономическим стратегическим управлением здесь понимается выработка, обоснование, принятие, управление реализацией прогнозных предначертаний, концепций, стратегий, планов, программ, проектов на долгосрочную перспективу, значимых в национальном и международном масштабах, судьбоносных для страны и населения, народа. Макроэкономическое управление распространяется непосредственно на государственное управление и регулирование финансовых потоков, ресурсов с годовым объемом, измеряемых триллионами или сотнями миллиардов рублей, что примерно соответствует годовому бюджету федерального министерства или крупной государственной программы, национального проекта.

В связи с огромным масштабом охвата поля деятельности институтов макроэкономического управления, фантастической величиной вовлекаемых в эту деятельность финансовых ресурсов, не осязаемой отдельным человеком, семьей, социальной группой, организацией, а также отдаленностью во времени конечных результатов стратегического макроэкономического управления, его значимость не воспринимается широкими слоями населения. Узкий круг специалистов, владеющих тайнами стратегического планирования и управления на макроэкономическом уровне, не проявляет выраженного стремления посвятить в эти тайны общественное мнение. Характерно, что дисциплина, курс «Стратегическое макроэкономическое управление» или хотя бы ее аналог «Программно-целевое управление экономическими и социальными процессами» не изучаются в российских высших учебных заведениях, по ним отсутствуют государственные стандарты обучения, учебные программы, учебники, пособия.

В то же время было бы неверным утверждать, что высшие органы государственной власти России не используют, игнорируют механизмы стратегического макроэкономического управления. Другое дело, что институты и инструменты перспективного государственного макроэкономического управления используются частично, разрозненным образом, не образуют целостную систему, не становятся путеводной звездой, ориентирами текущего, оперативно-тактического управления, регулирования социально-экономических процессов. К числу документально оформляемых инструментов государственного макроэкономического стратегического управления в России правомерно относить:

- Конституцию РФ, Гражданский и другие кодексы РФ, федеральные законы, содержащие стратегические положении, установки;

- Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года;

- Ежегодные послания Президента Российской Федерации о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства, бюджетные послания на очередной год и на трехлетний период;

- Государственные программы Российской Федерации, входящие в них федеральные целевые и ведомственные программы;

- Национальные проекты и стратегии долгосрочного развития межотраслевых и многоотраслевых комплексов;

- Долгосрочные прогнозы социально-экономического развития Российской Федерации;

- Долговременные международные договоры, заключенные Российской Федерацией.

При всем обилии документов, фиксирующих макроэкономические решения, принятые на долгосрочную и среднесрочную перспективу, говорить о наличии действующей и действенной, единой, целостной макроэкономической стратегии перспективного социально-экономического развития России не приходится.

Тем самым содержательная и информационная база системы государственного стратегического управления на федеральном уровне пока не создана, а имеющиеся ее элементы нуждаются в существенной модернизации.

Отсутствие макроэкономической стратегии значительно ослабляет государственное макроэкономическое управление перспективным развитием и отдает пальму первенства в руки механизмов и инструментов текущего, оперативного регулирования.

По мнению автора настоящей работы, основанному на мировом опыте, модернизация системы стратегического государственного макроэкономического управления должна предусматривать создание и функционирование следующих подсистем:

1) стратегическое макроэкономическое целеполагание;

2) государственные целевые программы на долгосрочную перспективу;

3) перспективное программно-целевое бюджетирование, ориентированное на целевые конечные результаты;

4) федеральная контрактная система, обеспечивающая осуществление государственных заказов и закупок на договорной основе с применением публичных конкурсных торгов.

Стратегическое макроэкономическое целеустановление на долгосрочную перспективу, характеризующее целеустремленность государственного управления, направленность вектора регулирующих воздействий со стороны государства, заслуживает особого рассмотрения как главный признак проявления системного подхода. От того, насколько четко поставлены цели и задачи государственного управления экономикой, как они увязаны с возникшими и предвидимыми социально-экономическими проблемами и ресурсными возможностями, сроками решения этих проблем, в первую очередь зависит успешность, надежность, результативность государственного стратегического управления.

В России советского периода в качестве главной цели государственного управления традиционно выдвигалась задача максимального удовлетворения материальных и духовных потребностей народа, что соответствовало коммунистической идеологии, но не придавало цели ни конкретности, ни определенности. В постсоветский период формирование стратегических целей государственного управления экономическими и социальными процессами отодвинулось на второй план, потеряло актуальность. По сути, главной целью стал переход к рыночной экономике, сопровождаемый подавлением государственного централизованного планирования в масштабе страны и ликвидацией Госплана. В первом десятилетии нынешнего века на первое место были выдвинуты макроэкономические цели удвоения валового внутреннего продукта России и сохранения за страной места уже не второй, а одной из ведущих экономически развитых стран, входящих в первую пятерку.

Менее значимые периодически обновляемые цели стратегического характера рассредоточены в ряде правительственных документов: президентских посланиях и указах, национальных проектах, целевых программах, макроэкономических прогнозах, программах действий Правительства Российской Федерации на среднесрочный период, трехлетних бюджетах. В наиболее систематизированном виде стратегические макроэкономические цели государственного управления представлены в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, принятой в 2008 году. Но эта концепция подвержена так и не завершившемуся пересмотру и далека от превращения в Стратегию. В итоге есть основания утверждать, что система стратегических целей социально-экономического развития страны на длительную перспективу в узаконенном, документированном виде, по сути, отсутствует.

Приходится также отмечать свойственное высшим органам государственного макроэкономического управления России, как впрочем, и многих других государств, стремление провозглашать претенциозные, популистские, не подкрепленные человеческими, материальными, финансовыми ресурсами цели - обещания, цели - надежды, способные ублажать желания прихотливых граждан.

К числу наиболее признанных и популярных, получивших широкое распространение во всем мире и в нашей стране инструментов государственного стратегического планирования и управления относятся целевые социально-экономические программы. Программно-целевое планирование зародилось в середине прошлого века в Советском Союзе и США, практически доказало свою дееспособность и в капиталистической рыночной, и в социалистической плановой системах хозяйствования. В постсоветской России программно-целевые инструменты государственного управления после короткого перерыва были восстановлены принятием в 1995 году Федерального закона «О прогнозировании и программах социально-экономического развития». Этот закон с многочисленными внесенными изменениями все еще действует, хотя безнадежно устарел и требует замены более общим, современным законом о государственном стратегическом планировании и управлении.

В перестроечный и постперестроечный период в России обрели существование, стали действовать многие виды целевых долговременных программ, включая федеральные целевые, президентские, региональные программы субъектов РФ, ведомственные, муниципальные, федеральную адресно-инвестиционную программу. Реализация программ подкреплена их включением в структуру расходов бюджетов разных уровней. Так на осуществление примерно пятидесяти федеральных целевых программ ежегодно в период с 2000 по 2010 год выделялось до 10% финансовых ассигнований федерального бюджета.

В 2010 году предпринята попытка усилить роль целевых программ как механизма и реального инструмента проведения целенаправленной государственной экономической и социальной политики, обеспечения увязки процессов планирования, управления, бюджетирования на федеральном уровне. Постановлением Правительства Российской Федерации, принятом в июне 2010 года, утверждены меры по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года. В числе таких мер центральное место, главная роль принадлежит программной новации в виде установления еще одного вида целевых программ, названных государственными программами Российской Федерации. Такие программы заняли верхнее, высшее место, помещены в вершину иерархической совокупности целевых программ более низкого уровня, впитали в себя федеральные целевые, ведомственные, а частично и региональные программы социально-экономического развития субъектов Российской Федерации.

Перечень государственных программ и основных направлений их реализации утвержден Правительством РФ в ноябре 2010 года, на правительственном уровне одобрен Порядок разработки и реализации этих программ. Но затем процесс формирования нового типа целевых программ затормозился на долгое время и до сего дня не пришел в движение по установленному графику. Тем самым одна из самых важных подсистем системы стратегического макроэкономического государственного управления по существу бездействует. Ее приведение в рабочее состояние надо считать важнейшей задачей модернизации управления российской экономикой.

Со стратегическим управлением посредством целевых программ призвано взаимодействовать бюджетирование на основе государственных программ социально-экономического развития, называемое программно-целевым бюджетированием или бюджетированием, ориентированным на конечные результаты. Перевод процесса разработки и исполнения федерального бюджета на программно-целевую технологию рассматривается как модернизация бюджетного процесса, обеспечивающая повышение эффективности и целенаправленности расходования бюджетных средств.

Эффект целенаправленности достигается благодаря выделению бюджетных ассигнований целевым образом на реализацию государственных программ Российской Федерации и включаемых в их состав федеральных целевых, ведомственных, региональных программ. Экономическую эффективность бюджетных расходов ожидается улучшить путем адресного распределения бюджетных расходов и их привязки к мероприятиям целевых программ, что будут препятствовать их нецелевому использованию, применению в корыстных интересах коррумпированных лиц, имеющих доступ к распределению бюджетных средств и их расходованию.

Однако повышение эффективности расходования средств государственного бюджета посредством перехода к программно-целевой технологии организации бюджетного процесса потребует решения проблемы различия продолжительности программного и бюджетного цикла. Целевые программы стратегического характера принято составлять на период с протяженностью от 5 до 10 лет, тогда как государственный бюджет разрабатывается на период от одного года до трех лет. Для состыковки целевых долгосрочных программ и государственного бюджета понадобится освоить составление перспективных бюджетов на 5 лет или перейти к скользяще-непрерывному бюджетному финансированию целевых программ. Практическое воплощение такого замысла связано с необходимостью проведения глубоких научных исследований.

Модернизация российской системы стратегического планирования и управления неизбежным образом распространяется на государственное регулирование деятельности негосударственного, частнопредпринимательского сектора экономики. В условиях рыночной системы хозяйствования значительная часть предприятий, организаций, производящих товары, выполняющих работы, оказывающих услуги, находится в частной, корпоративной, акционерной собственности или образует государственно-частные партнерства. Потребности государства в товарах, работах, услугах приходится удовлетворять посредством заказов, закупок у организаций частнопредпринимательского сектора, оплачиваемых за счет государственного бюджета. Между государством - заказчиком и организациями - исполнителями заказа в виде хозяйствующих субъектов возникают договорные, контрактные отношения, в итоге которых устанавливаются согласованные объемы закупок, сроки и условия поставок, цены, показатели качества торгуемых товаров, услуг.

Необходимость государственного регулирования многогранных отношений, возникающих в процессе оформления договоров о выполнении государственного заказа, оплаты заказа с учетом расходов договаривающихся сторон, поставок заказанного продукта, заявленных товаров и услуг, привела к формированию в странах с рыночной формой хозяйствования федеральной контрактной системы (ФКС). Наиболее продолжительный опыт достаточно успешного функционирования ФКС накоплен в США. Модернизация государственного управления экономикой и социальной сферой в России, дальнейшее развитие рыночных связей и отношений обусловливает создание российской федеральной контрактной системы.

По современным представлениям ФКС представляет совокупность институтов и инструментов, способов проведения мер правовой, организационной, экономической природы, ориентированных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд в товарах, работах, услугах путем прогнозирования, планирования, проведения закупок, заключения и исполнения контрактов, осуществления мониторинга, надзора, контроля, аудита выполнения заказа, проведения аукционных конкурентных торгов. Разрабатывается Федеральный закон РФ о Федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг.

Есть основания полагать, что создание Федеральной контрактной системы в России в дополнение к совершенствованию стратегического целеполагания, программно-целевого планирования и бюджетирования проложит магистральную дорогу модернизации российской системы стратегического макроэкономического государственного управления экономическими и социальными процессами. Только в итоге комплексной, взаимосвязанной реализации этих модернизационных направлений можно построить эффективную систему управления российской экономикой и социальной сферой.

Размещено на Allbest.ru