Інститут державно-приватного партнерства як форма ефективного надання суспільних благ

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА ЯК ФОРМА ЕФЕКТИВНОГО НАДАННЯ СУСПІЛЬНИХ БЛАГ

АРТЬОМОВА Т.А, Д.Е.Н, ДОЦЕНТ,

ДУ «ІНСТИТУТ ЕКОНОМІКИ ТА ПРОГНОЗУВАННЯ НАН УКРАЇНИ»

Артьомова Т.І. Інститут державно-приватного партнерства як форма ефективного надання суспільних благ.

У статті уточнено питання про первинну рівноправність державного і приватного партнерів в угодах про державно-приватне партнерство. Досліджено державно-приватне партнерство як самостійне специфічне явище. Розглянуто основні моделі та форми державно-приватного партнерства. Виділено риси державно-приватного партнерства, що відокремлюють його від інших форм відносин держави і приватного бізнесу. Представлено два граничних підходи до розуміння державно-приватного партнерства. Проаналізовано розподіл правових повноважень між державним і приватним секторами економіки в рамках державно-приватного партнерства.

Ключові слова: державно-приватне партнерство, суспільні блага, моделі та форми державно-приватного партнерства.

Артемова ТИ. Институт государственно-частного партнерства как форма эффективного предоставления общественных благ.

В статье уточнен вопрос о первичном равноправии государственного и частного партнеров в соглашениях о государственно-частном партнерстве. Исследовано государственно-частное партнерство как самостоятельное специфическое явление. Рассмотрены основные модели и формы государственно-частного партнерства. Выделены черты государственно-частного партнерства, отделяющие его от других форм отношений государства и частного бизнеса. Представлены два предельных подхода к пониманию государственно-частного партнерства. Проанализировано распределение правомочий между государственным и частным секторами экономики в рамках государственно-частного партнерства.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, общественные блага, модели и формы государственно-частного партнерства.

Artomova T.I. Institute of Public-Private Partnership as a form of effective provision of public goods.

The article clarifies the issue of the primary equality of the state and private partners in the agreements on public-private partnership. Investigated public-private partnership as an independent specific phenomenon. Considered the main models and forms of public-private partnership. Selected features of public-private partnership that separate it from other forms of relations between the state and private business. Two limiting approaches to understanding public- private partnerships are presented. Analyzed the distribution of authorities between the public and private sectors of the economy within the framework ofpublic-private partnership.

Keywords: public-private partnership, public goods, models and forms of public-private partnership.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Особливістю сучасного етапу глобальних ринкових трансформацій є перетворення відносин власності і управління у сфері виробничої інфраструктури -- в так званих мережевих галузях, що мають ознаки природних монополій та об'єднують магістральні трубопроводи, морські і повітряні порти, системи постачання водою, газом, теплом, електроенергією, мережі телекомунікацій, поштовий зв'язок та інші. До недавнього часу інфраструктурні мережі, на частку яких припадає дві третини ВВП й зайнятих в розвинених країнах, залишалися переважно об'єктами державної власності та державного впливу; проте сьогодні пріоритет віддається принципам нової системи державного управління, орієнтованої на скорочення державних витрат у сфері надання громадських послуг. Дедалі більшого поширення набуває підхід до держави як суб'єкту господарських відносин, здатного брати участь в комерційному виробництві суспільних благ в країні і за її межами. Ефективною формою такого виробництва стає інститут партнерства держави і приватного сектора (Public-Private Partnership), або «державно-приватне партнерство» (ДПП) -- інституційно- організаційний альянс державної влади і приватного бізнесу з метою реалізації суспільно значущих проектів в широкому спектрі сфер діяльності.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Ідея державно-приватного партнерства не є новою; на рубежі ХІХ-ХХ ст. вона стала двигуном великомасштабних інфраструктурних проектів у багатьох країнах світу. Сьогодні спостерігається нова хвиля інтересу до проблеми ДПП, різноманітні аспекти якої активно досліджуються в роботах багатьох вітчизняних і зарубіжних авторів, зокрема, Дерябіної М. [3], Черевікова Є. [8], Перегудова С. [6], Дедяло А. [2], Клинової М. [4, 5], Гейця В. [7]. Тим часом, незважаючи на актуальність взаємовигідного співробітництва держави і бізнесу, в Україні дослідженню теоретичних засад зазначеної проблеми не приділяється достатньої уваги.

Формулювання цілей статті. Метою статті є дослідження інституту державно-приватного партнерства як форми ефективного надання суспільних благ.

Виклад основного матеріалу дослідження. На думку фахівців, ДПП спрямоване на реформування державної власності з метою її більш органічного включення до системи ринкових відносин і є альтернативою приватизації життєво важливих (стратегічних) економічних об'єктів. Тим самим виникає дещо середнє між державним підприємництвом (у формі казенних і унітарних підприємств, акціонерних товариств з контрольним пакетом держави в статутному капіталі) і повною передачею об'єкта власності приватному капіталу, в тому числі і через приватизацію. В системі ДПП держава розглядається як свого роду агентство з виробництва суспільних (публічних) благ, яке може відбуватися переважно на ринкових принципах. Частину цих благ вона може виробляти самостійно, а частину -- шляхом залучення ресурсів і можливостей приватного сектора. При цьому держава як суверен виступає єдиним суб'єктом і публічно-правових (носій влади), і цивільно-правових (учасник господарського обороту) відносин.

Держава за всіх умов залишається суб'єктом публічно-правових відносин, і цей факт є визначальним для цивільно-правових відносин, в які держава як суверен не може вступати в якості рядового суб'єкта цивільного права. Тому, як вважають фахівці, не можна ставити питання про первинну рівноправність державного і приватного партнерів у відповідних проектах. Така рівноправність настає тільки тоді, коли на основі суверенних прав держави в угоді про ДПП визначені умови і особливості реалізації цивільно-правових відносин. Тобто держава як суверен виступає особливим суб'єктом цивільного права, який:

-- визначає рамки правового поля, в межах яких діють всі інші суб'єкти цивільно-правових відносин;

-- зберігає владні функції, навіть вступивши на засадах рівності сторін в зазначені відносини (так як може приймати адміністративні акти, які зазначену рівність ігнорують);

-- бере участь в господарському обороті не в своїх специфічних інтересах, а в цілях найбільш ефективного здійснення публічної влади [3].

Моделі і структура ДПП є різноманітними, однак певні характерні риси дозволяють виокремлювати партнерство як самостійне специфічне явище [4]. Воно виникає як формалізована кооперація державних і приватних структур, спеціально створюваних для досягнення певних цілей і спирається на відповідну підготовчу роботу сторін. Фахівці виділяють наступні риси ДПП, що відокремлюють його від інших форм відносин держави і приватного бізнесу:

-- певні, часто тривалі (від 10-15 до 20 і більше, а в разі концесії -- до 50 років) терміни дії договорів про партнерство;

-- проекти зазвичай створюються під конкретний об'єкт виробничої або соціальної інфраструктури, який повинен бути завершеним до встановленого терміну;

-- специфічність форм фінансування проектів: за рахунок приватних інвестицій, доповнених державними ресурсами, або ж спільне фінансування кількома учасниками;

-- обов'язкова наявність конкурентного середовища: кожен контракт або концесійну угоду укладають на конкурентних засадах;

-- специфічність форм розподілу відповідальності між партнерами, коли держава встановлює цілі проекту з позицій суспільних інтересів, визначає його вартісні і якісні параметри, здійснює моніторинг реалізації проекту; приватний партнер бере на себе оперативну діяльність з розробки, фінансування, будівництва, експлуатації, управління, надання послуг споживачам;

-- поділ ризиків між учасниками угоди на основі відповідних домовленостей сторін.

Розподіл правових повноважень між державним і приватним секторами економіки в рамках ДПП зазвичай стосується не всього комплексу правомочностей, на які розпадається в господарському обороті суверенне право титульного власника, а лише деяких з них, зокрема:

-- права контролю над використанням активів;

-- права на дохід;

-- права на управління;

-- права на зміну капітальної вартості об'єктів;

-- права на переуступку окремих власницьких повноважень іншим особам тощо.

Проекти ДПП є не простим сполученням ресурсів, а особливою конфігурацією інтересів і відповідних правочинів партнерів, в межах якої держава як носій суспільно значущих інтересів виконує цільову і контролюючу функції для досягнення ефективності загальних результатів проекту та забезпечення власної комерційної вигоди, приватний партнер докладає зусиль для максимізації прибутку.

Суспільна ж синергія полягає в тому, що соціум отримує можливість споживання більш якісних комунальних послуг, уникаючи ризиків скорочення числа робочих місць і збільшення тарифів [8].

Існує два граничних підходи до розуміння державно-приватного партнерства. Відповідно до одного з них, ДПП ідентифікується з приватизацією і розглядається як її особлива форма -- непряма приватизація. Відповідно до іншого, -- партнерства не є ні приватизованими, ні націоналізованими інститутами; це -- свого роду «третій шлях», що проходить по межі державного і приватного секторів і дозволяє використовувати політичні за своєю сутністю форми надання населенню якісних публічних благ. На думку фахівців, конструктивним змістом інституту ДПП є те, що він є повноцінною альтернативою приватизаційним програмам і дозволяє, з одного боку, реалізувати потенціал приватнопідприємницької ініціативи, з іншого, -- зберегти контрольні функції держави в соціально значущих секторах економіки. Справа в тому, що, на відміну від приватизації як форми оплатної передачі об'єктів державної власності юридичним і фізичним особам, у партнерствах право власності зберігається за державою.

Відповідно до цілей державно-приватного партнерства розрізняють його основні моделі, що стосуються: організації, фінансування, кооперації.

Прийняті в світовій практиці класифікації ДПП містять зазвичай такі його форми:

-- Контракт як адміністративний договір, що укладається між державою (органом місцевого самоврядування) і приватною фірмою на здійснення певних суспільно необхідних видів діяльності. При цьому приватний партнер отримує право на обговорювану частку доходу (прибутку) чи стягнення платежів, а також на можливі пільги і преференції; на частку держави припадає значна частина витрат і ризиків.

-- Оренда в її традиційній формі і у формі лізингу передбачає передачу прав користування державного (муніципального) майна приватному партнеру на певний термін і за певну плату. Право розпорядження майном залишається за державою, за винятком випадку договору оренди з викупом або спеціальної лізингової угоди.

-- Концесія (концесійна угода), при який держава (муніципалітет), залишаючись повноправним власником майна, уповноважує приватного партнера виконувати протягом певного терміну обумовлені угодою функції і наділяє його з цією метою відповідними правами, необхідними для забезпечення нормального функціонування об'єкта концесії. За користування об'єктами державної або муніципальної власності концесіонер вносить обумовлену плату, право ж власності на вироблену по концесії продукцію належить йому.

При реалізації проектів ДМИ використовуються різні механізми співпраці в залежності від обсягу переданих приватному партнеру прав власності, інвестиційних зобов'язань, принципів поділу ризиків і відповідальності між партнерами.

Держава регулює діяльність у сфері партнерства з приватним бізнесом за допомогою:

-- розробки стратегії і принципів відносин бізнесу з суспільством в цілому і з публічною владою зокрема;

-- формування інституційного середовища для розробки і реалізації партнерських проектів;

-- організації та управління на основі конкретних форм, методів і механізмів.

Висновки. Прикладами успішної реалізації проектів ДПП в Європі можуть служити розширення і модернізація міжнародного аеропорту в Варшаві, реконструкція аеропорту у Франкфурті-на-Майні та інші. Приклади неефективних проектів також є поширеними. Проте, незважаючи на окремі невдачі в реалізації проектів сфери застосування різних форм ДПП стрімко розширюються. Якщо раніше концесійні угоди переважно застосовувалися при спорудженні автострад, автостоянок, в забезпеченні централізованим теплопостачанням, то сьогодні вони практикуються в таких сферах, як національна оборона, охорона здоров'я, освіта, кабельне телебачення деяких видах міського громадського транспорту та багатьох інших. У першому десятилітті ХХІ ст. виявилася ще одна тенденція в функціонуванні державних підприємств, пов'язана з інтернаціоналізацією мережевих галузей, в яких держава до цих пір займала переважно монопольні позиції. Протягом майже всього минулого століття мережеві послуги не відігравали істотної ролі в потоках прямих іноземних інвестицій; домінуючі позиції тут стабільно займали промислові підприємства. Втім, з середини 1990-х рр. спостерігається інтенсивний процес втягування галузей суспільної інфраструктури (транспорт, телекомунікації, поштові послуги, радіомовлення, енергетика, водопостачання та інші) в конвенціум інтернаціоналізації, а в 2000-і рр. виявилася нова якість зазначених процесів, коли з мережевих галузей, що перебувають у державній, приватній або змішаній власності, виросли великі ТНК.

Виникає парадоксальна ситуація, коли багато державних корпорацій залишаються монополістами на внутрішньому ринку і одночасно намагаються агресивно використовувати нові можливості для власного посилення на зовнішніх інтегрованих ринках; вони виступають як державні компанії в своїх країнах і як приватні -- за кордоном.

державний приватний партнерство

Література

1. Варнавский В. Мировой кризис и рынок инфраструктурных проектов / В. Варнавский // Мировая экономика и международные отношения. -- 2010. -- № 1. -- С. 38-46.

2. Дедяло А.И. Перспективы использования методов проектного финансирования для реализации инфраструктурных проектов / А.И. Дедяло // Стратегии бизнеса. -- 2016. -- № 3. -- С. 8-11.

3. Дерябина М. Государственно-частное партнерство: теория и практика / М. Дерябина // Вопросы экономики. -- 2008. -- № 8. -- С. 61-77.

4. Клинова М. Глобализация и инфраструктура: новые тенденции во взаимоотношениях государства и бизнеса / М. Клинова // Вопросы экономики. -- 2008. -- № 8. -- С. 78-90.

5. Клинова М. Государство и частный капитал (в политэкономии Фридриха Листа и в условиях XXI века) / М. Клинова // Современная Европа. - 2009. - № 1. - С. 87-103.

6. Перегудов С. Бизнес и государство в социальной сфере: конфронтация или партнерство? / С. Перегудов, И. Семененко // Мировая экономика и международные отношения. -- 2009. -- № 6. -- С. 58-66; 2009. - № 7

7. Соціально-економічний стан України: наслідки для народу та держави: національна доповідь / За заг. ред. В.М. Гейця. - К.: НВЦ НБУВ, 2009.

8. Черевіков Є.І. Передумови розвитку публічно-приватного партнерства у сфері житлово-комунального господарства в Україні / Є.І. Черевіков // Економіка і прогнозування. - 2010. - № 1. - С. 99-110.

Размещено на Allbest.ru