Анализ региональной антикризисной политики по пилотным регионам

Размещено на http://www.allbest.ru/

АНАЛИЗ РЕГИОНАЛЬНОЙ АНТИКРИЗИСНОЙ ПОЛИТИКИ ПО ПИЛОТНЫМ РЕГИОНАМ

С точки зрения протекания экономического кризиса и его влияния на ситуацию в регионе включенные в исследование территории могут быть с некоторой долей условности разделены на три группы.

Первая группа - наиболее сильно затронутые кризисом регионы, к которым в рамках данного исследования относятся три: Вологодская область, Пермский край и Калининградская область. При этом в данных регионах кризис проявлялся по-разному. Глубоко и практически во всех сферах он затронул монопрофильную Вологодскую область, где удалось только замедлить темпы роста открытой безработицы за счет массированных федеральных трансфертов на поддержку занятости. Сильный кризис в Пермском крае проявился в спаде промышленного производства, снижении инвестиций и доходов населения, но рост открытой безработицы также был умеренным. Спецификой Калининградской области являлся более умеренный промышленный спад при сильнейшем сокращении инвестиций и жилищного строительства и значительном росте безработицы.

Вторая группа - регионы, умеренно затронутые кризисом, к которым относятся развитые Тюменская и Томская области со специализацией на отраслях ТЭК, чем обусловлен небольшой спад промышленного производства и близкий к среднему спад инвестиций. Обе области отличаются сильным снижением доходов населения, но относительно невысокой напряженностью на рынке труда, хотя в Тюменской области рост безработицы был достаточно существенным.

Третья группа - регионы со слабым воздействием кризиса, в рамках данного исследования к ней относится только Республика Бурятия. Кризисный спад в промышленности и инвестициях в регионе был невелик в силу исходно низких показателей, отражающих депрессивное состояние экономики. Проблемы занятости и низких доходов населения носят долговременный характер, хотя кризис негативно сказался на и без того высоких показателях безработицы. Однако вне зависимости от того, насколько глубоким был кризис в том или ином регионе и к каким последствиям он привел, представители региональных властей, гражданского общества, экспертного сообщества отмечали не только порождаемые им проблемы, но и связанные с кризисом реальные и ожидаемые позитивные последствия. Так, по мнению многих, кризис оздоровил экономическую ситуацию, ликвидировав последствия предшествующего перегрева экономики: завышенные цены, искусственный дефицит рабочей силы и т.п. Но, что еще важнее, активно подчеркивалось более глобальное значение кризиса как катализатора изменений, переосмысления действительности, поиска новых, нестандартных решений. Характерны следующие высказывания по данному вопросу: «Кризис обнажает проблемы и не дает простора популистам»; «Кризис послужил катализатором в преодолении косности»; «Кризис - это источник движения»; «Кризис для активных людей - шанс».

В то же время проведенное исследование позволяет сделать вывод, что позитивный потенциал кризиса на региональном уровне был реализован далеко не полностью. В большинстве регионов возобладала ориентация на сохранение status quo без оценки тех издержек и последствий, к которым это приводит. Проведение подобной политики существенно облегчалось тем, что получаемые региональными властями с федерального уровня сигналы четко ориентировали их именно в данном направлении. В то же время федеральная антикризисная политика, многие из направлений которой были недостаточно прозрачны и четко урегулированы, создавала на региональном уровне высокую степень неопределенности и во многом искаженные стимулы к предпринимаемым в условиях кризиса действиям. Основные федеральные меры, обладавшие подобным эффектом, можно свести к следующим:

· формирование перечней предприятий федерального и регионального значения с неясными целями, что усиливало иждивенческие настроения региональных властей, создавая у них надежды на финансовую поддержку данных предприятий, которые впоследствии практически нигде из рассматриваемых регионов не реализовались;

· поддержка занятости, которая осуществлялась фактически без учета реальных масштабов безработицы и была во многом направлена не на стимулирование реструктуризации экономики путем поддержки высвобождаемых работников, а на сохранение избыточной занятости на неэффективных предприятиях;

· выделение значительного объема средств из федерального бюджета на финансовую поддержку регионов, по сути компенсировавших бюджетные последствия кризиса в 2009 году, что позволило региональным властям отложить принятие мер по повышению эффективности общественного сектора экономики даже в тех случаях, когда это было остро необходимо;

· выделение средств из федерального бюджета по непрозрачным правилам, а также без учета региональных различий, определявших разные приоритеты региональных властей в условиях кризиса, что создавало значительную неопределенность и искаженные бюджетные стимулы на региональном уровне;

· повышение административных барьеров рядом федеральных ведомств, в первую очередь Федеральной таможенной службой, в т.ч. с фискальными целями, что существенно снижало потенциал модернизации региональной экономики, вплоть до прекращения ряда успешных бизнес-проектов и искусственного углубления кризиса.

В то же время некоторые из предлагаемых федеральной властью мер поддержки можно рассматривать как стимулы к реструктуризации региональной экономики, однако их набор был очень ограничен, а доля в общем объеме поддержки чрезвычайно мала. Так, как видно из табл. 1, доля средств на стимулирование развития малого и среднего бизнеса в общем объеме имеющих антикризисный характер федеральных субсидий регионам в 2009 г. составляла всего 2,7%. Основные средства направлялись на обеспечение сбалансированности региональных бюджетов, поддержку рынка жилья, содействие занятости. Существенно выросли (в номинальном выражении на 23% по сравнению с 2008 г.) объемы федеральной поддержки сельского хозяйства.

При этом сократилось федеральное финансирование строительства и модернизации дорог (при пересмотре бюджета на 2009 год сумма двух крупнейших субсидий на дорожное строительство была сокращена на 40%). Неоднозначной была и антикризисная политика федерального центра в сфере здравоохранения.

С одной стороны, сумма федеральных трансфертов, направленных на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования, выросла в номинальном выражении на 46% по сравнению с уровнем 2008 года: с 71,3 млрд руб. до 104,0 млрд руб. С другой стороны, данное увеличение представляется незначительным по сравнению с ростом расходных обязательств региональных бюджетов (в том числе, обусловленных принятием решений на федеральном уровне) и совокупным дефицитом территориальных программ госгарантий (241 млрд руб. в 71 регионе в 2009 году).

Таблица 1 Антикризисные приоритеты федерального центра

* Субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральным законом от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах", в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2008 года № 714 "Об обеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов", субвенции на обеспечение жильем отдельных категорий граждан, установленных Федеральными законами от 12 января 1995 года № 5-ФЗ "О ветеранах" и от 24 ноября 1995 года № 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", субвенции на обеспечение жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком "Жителю блокадного Ленинграда", лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, инвалидов и семей, имеющих детей-инвалидов, безвозмездные поступления от государственной корпорации Фонд содействия реформированию ЖКХ.

** Субсидии бюджетам на закупку автотранспортных средств и коммунальной техники.

*** В 2008 г. - дотации бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на выполнение территориальной программы обязательного медицинского страхования в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования, в 2009 г. - сумма данных дотаций и средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования, передаваемых бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на реализацию территориальных программ государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи.

Политика большинства из рассматриваемых регионов встраивалась в логику федеральных мер, ориентируясь на поддержку так называемых системообразующих и градообразующих предприятий, на минимизацию безработицы и безусловное обеспечение социальной стабильности, на реализацию федеральных приоритетов в ущерб собственным. Более того, решение кризисных экономических проблем регионы искали в первую очередь в механизмах усиления взаимосвязи власти и бизнеса и влияния административных решений на бизнес-среду, в ограничении конкуренции и усилении так называемого импортозамещения (когда под импортом имеется в виду уже не зарубежная продукция, а поставки из других регионов), в ориентации на текущие (иногда откровенно популистские) выигрыши в ущерб стратегическим.

В краткосрочном периоде подобная политика имела неоднозначные результаты. Некоторые предприятия, фактически являвшиеся банкротами в условиях кризиса, усилиями региональной власти и вливанием федеральных денег по различным каналам удалось удержать на плаву. Так, в Республике Бурятия для спасения ЗАО «Улан-Удэ Стальмост», снизившего объемы производства более чем в три раза, за счет общественных работ было сохранено около 3 тыс. рабочих мест, средства государственной поддержки выделялись и по другим направлениям. На настоящий момент предприятие полностью загружено государственными заказами. Однако в отдельных случаях даже эти меры не помогали. Например, в Калининградской области произошло банкротство одного из крупных региональных работодателей - ООО «КД авиа» с численностью занятых около 2000 человек. Предпринятые региональной властью (при активной поддержке федеральной) меры по стабилизации ситуации на предприятии не дали позитивного эффекта, выданные из бюджета области гарантии на сумму 500 млн руб. были полностью исполнены. При этом сам факт банкротства данного предприятия вызывает далеко не однозначную реакцию. С одной стороны, в нем видят фактор, существенно замедляющий развитие области, в частности в сфере туризма. С другой стороны, отмечаются положительные последствия отделения управления инфраструктурой аэропорта от деятельности по осуществлению авиаперевозок («КД авиа» совмещала обе эти функции), снижения барьеров для выхода на рынок новых авиакомпаний, усиления конкуренции.

Что касается стратегических перспектив развития регионов, то можно сделать вполне обоснованный вывод, что на настоящий момент кризис не только не улучшил, но в чем-то даже ухудшил институциональные условия деятельности бизнеса, которые могли бы способствовать модернизационному прорыву, поскольку позволил «национализировать убытки» и в целом привел к дальнейшей активизации сращивания власти и бизнеса, усилению закрытости рынков, снижению конкуренции. Отдельные контр-тенденции, также заметные на региональном уровне и связанные с развитием малого и среднего бизнеса, снижением барьеров и усилением конкуренции на городских рынках сельскохозяйственной продукции, вряд ли могут существенно изменить данную ситуацию. В то же время политика в отдельных регионах имела значительные особенности.

Наиболее существенно выпадает из общего тренда политика Пермского края, где в условиях кризиса власти стремились сохранить либеральные подходы к управлению экономикой. В крае не предоставлялись гарантии отдельным крупным предприятиям исходя из той логики, что это нарушает условия справедливой конкуренции. Поддержка строительного комплекса осуществлялась в первую очередь за счет привлечения средств федерального бюджета: строительства жилья для военнослужащих, привлечения средств государственной корпорации «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства». В случае банкротства предприятий региональные власти предпринимали меры по передаче объектов коммунальной инфраструктуры от предприятий-банкротов муниципальным образованиям либо по выделению их в отдельный бизнес, а также стремились привлечь новых собственников на соответствующие объекты, выступая организаторами диалога межу старыми собственниками и потенциальными инвесторами.

Определенной спецификой обладала и антикризисная политика Калининградской области, где, несмотря на достаточно глубокий кризис, власти стремились продолжать жесткую ориентацию на докризисные экономические приоритеты, связанные с развитием особой экономической зоны на территории области, а также пытались ограничить масштабы «национализации убытков», хотя и в меньшей мере, чем Пермский край. С этой точки зрения опыт Калининградской области демонстрирует риски, которые связаны с проведением активной модернизационной политики в условиях, когда ради этого приходится сокращать социальные расходы. В определенной мере усиление социальной напряженности, с которой столкнулись власти Калининградской области - это объективная цена модернизации при ограниченных финансовых ресурсах.

Еще одной общей тенденцией региональной антикризисной политики можно считать ориентацию в первую очередь на те подходы и инструменты, которые «работали» в докризисных условиях. Несмотря на существенное падение бюджетных доходов, в Вологодской области продолжалось предоставление налоговых льгот и других мер государственной поддержки. По информации областной администрации, подобная поддержка в условиях кризиса оказывается практически всем инвестиционным проектам, за исключением сферы торговли и развлечений. В Томской области, где до кризиса активно развивалось содействие малому предпринимательству, та же политика успешно проводится в кризисных условиях. Особые подходы к развитию экономики в Пермском крае также проявились в докризисный период. Региональная льгота по налогу на прибыль была установлена для всех без исключения предприятий, уплачивающих налог на территории края. Уже тогда региональные власти не стремились жестко задавать приоритеты для бизнеса и устанавливать «особые отношения» с инвесторами в виде заключения инвестиционных соглашений; создание благоприятных инвестиционных условий носило универсальный характер.

«Новации» в сфере экономической политики в условиях кризиса связаны в первую очередь с усилением поддержки малого и среднего бизнеса, которому власти стали уделять более пристальное внимание, особенно в тех регионах, для которых ранее это направление не было приоритетным (например, в Вологодской области). Однако, несмотря на значительный рост объемов бюджетной поддержки этого направления, доступ к данным ресурсам остается достаточно ограниченным. Судя по всему, поддержка распространяется лишь на незначительную долю предпринимателей, причем это характерно практически для всех включенных в исследование регионов.

Что касается такого традиционного для большинства регионов направления экономической политики, как поддержка сельского хозяйства, то здесь в условиях кризиса наблюдались различные тенденции. В трех регионах - Тюменской и Калининградской областях, а также в Республике Бурятия - расходы на сельское хозяйство продолжали расти, причем в Республике Бурятия они выросли более чем в два раза; в трех других - Томской и Вологодской областях и в Пермском крае - они уменьшились, причем в Вологодской области и Пермском крае - достаточно существенно. При этом наблюдается практически повсеместная тенденция снижения отдачи при росте объема вложенных средств - выход сельскохозяйственной продукции на рубль субсидий снижался при росте объема бюджетных вложений и рос при их падении. Особенно драматичен в данном контексте пример Республики Бурятия, где за четыре года объемы поддержки сельского хозяйства выросли практически в четыре раза, в то время как отдача от данной поддержки снизилась более чем в три раза. Необходимо отметить, что в Республике Бурятия, также как и в Калининградской области и Пермском крае, аграрная политика направлена на поддержку лучших, наиболее эффективных хозяйств. При этом в последних двух регионах это позитивно отражается на эффективности государственной поддержки, тогда как в Бурятии подобный эффект пока не достигнут.

В сфере бюджетной политики все рассматриваемые регионы (за исключением Республики Бурятия) столкнулись с сокращением налоговых и неналоговых доходов (включая доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) (рис. 1).

В большинстве регионов (Вологодская область, Пермский край, Томская область, Калининградская область) это падение было смягчено ростом межбюджетных трансфертов из федерального бюджета. Причем рост межбюджетных трансфертов, в том числе имевших антикризисных характер, далеко не всегда корреспондировал с глубиной падения собственных доходов. Однако регионам, испытавшим самое значительное сокращение доходов (Вологодская область, Пермский край, Тюменская область) увеличения федеральных трансфертов не хватило для того, чтобы профинансировать выбранный властями уровень расходов.

экономический кризис регион политика

Рис. 1. Темп роста доходов и расходов консолидированных бюджетов в 6 субъектах РФ в 2009 году (к уровню 2008 г.)

Для Пермского края и Тюменской области, создавших значительные финансовые резервы до кризиса, это означало необходимость воспользоваться накопленными ресурсами (оба региона профинансировали примерно 6% расходов консолидированного бюджета за счет финансовых резервов). Эти регионы смогли провести контрциклическую бюджетную политику без создания рисков неплатежеспособности. В Вологодской области, где не были созданы соответствующие резервы в период экономического роста, для сохранения статус-кво потребовалось активно прибегать к долговому финансированию: около 6% расходов были профинансированы за счет коммерческих кредитов и займов, и почти столько же - за счет бюджетных кредитов.

Падение собственных доходов и общая макроэкономическая неопределенность оказали негативное влияние на реалистичность закона о бюджете во многих субъектах РФ. Республика Бурятия, Томская и Вологодская области, как и большинство регионов России, не решились на пересмотр принятых в конце 2008 года нереалистичных законов о бюджете. Негибкость данного формализованного инструмента обусловила применение более гибких, но менее формализованных подходов. В условиях снижения собственных доходов региональные финансовые органы следовали рекомендациям Минфина России и доводили в начале 2009 года лимиты бюджетных обязательств до главных распорядителей средств республиканского бюджета не в 100-процентном объеме. Исключением из данного правила стали Пермский край, Калининградская и Тюменская области, принявшие реалистичные бюджеты в конце 2008 - начале 2009 гг.

Можно выделить следующие основные черты антикризисной бюджетной политики в рассматриваемых регионах.

1. Консервативная политика в сфере заработной платы. Если темп прироста общего объема расходов консолидированного бюджета в 2009 году по отношению к 2008 году по рассматриваемым регионам варьировал от - 17% (Тюменская область) до +18% (Республика Бурятия), то в отношении заработной платы - в пределах от -8% (Калининградская область) до +6% (Республика Бурятия). Наибольшее снижение расходов на заработную плату смогли позволить себе регионы, имевшие до кризиса «подушку безопасности» в виде высоких заработных плат работникам бюджетной сферы. Речь идет, прежде всего, о Тюменской и Калининградской областях. Остальные регионы, не имевшие такого запаса прочности, ограничились ее замораживанием. Исключением стала Вологодская область, в которой, несмотря на относительно невысокий докризисный уровень оплаты труда бюджетников, падение доходов, отсутствие резервов и низкая эффективность бюджетного сектора вынудили власти сократить расходы на заработную плату в целом по общественному сектору на 4%. Необходимо отметить, что в политику регионов относительно заработной платы существенный «вклад» внес федеральный центр, повысив минимальный размер оплаты труда. Такое решение не только сузило возможности региональных властей по оптимизации расходов бюджетного сектора, но и затормозило переход на новую систему оплаты труда в ряде отраслей (а с ним и весь комплекс соответствующих реформ). В условиях, когда значительная часть фонда оплаты труда стала приходиться на обеспечение минимальной заработной платы, на стимулирующие выплаты осталось существенно меньше средств (особенно это справедливо для Вологодской области). В результате в ряде регионов рост выплат, связанных с увеличением МРОТ, «съел» стимулирующие выплаты высококвалифицированного персонала, что не могло не оказать негативного влияния на стимулы к оказанию качественных бюджетных услуг.

2. Сокращение капитальных расходов. Данная тенденция характерна для 4 из 6 рассматриваемых регионов, исключение составляют Республика Бурятия и Калининградская область. При сокращении капитальных расходов региональные власти учитывали, как правило, два аспекта: наличие федерального софинансирования (а результате существенно выросла зависимость капитальных расходов регионов от федеральных приоритетов) и сроки ввода объектов в эксплуатацию (прежде всего, были сокращены капитальные расходы по еще не начатым проектам).

В случае капитальных расходов консолидированного бюджета рассматриваемых субъектов РФ темп прироста в 2009 году по отношению к 2008 году варьировал от - 36% (Вологодская область) до +17% (Калининградская область), при среднероссийском снижении на 22%.

С очень большой долей условности можно принять разницу между темпом прироста капитальных расходов и темпом прироста расходов на заработную плату бюджетникам в 2009 году по сравнению с 2008 годом в качестве одного из критериев, характеризующего приверженность региональных властей модернизации по сравнению с поддержанием стабильности.

Примером региона с большим «модернизационным настроем» (в части капитальных вложений) является Калининградская область, а концентрации на поддержание социальной стабильности, даже за счет потери темпов развития - Вологодская область (при том, что заработная плата падала, темп снижения капитальных расходов в регионе был почти в 10 раз выше, чем темп падения заработной платы).

3. Сокращение расходов на дорожное хозяйство. В кризис многие регионы, вопреки мировому, опыту, существенно сократили расходы на транспортную инфраструктуру. В значительной степени это было обусловлено позицией федерального центра, неожиданно резко сократившего соответствующие субсидии. Из рассматриваемых 6 регионов сократили финансирование дорожного хозяйства те же 4 региона, в которых произошло снижение капитальных расходов в целом (Вологодская, Томская, Тюменская области и Пермский край). Наиболее драматичным это сокращение было в Вологодской области - почти на 40%. И до кризиса доля расходов на дорожное хозяйство в консолидированном бюджете Вологодской области была ниже среднероссийского уровня, в кризис это отставание увеличилось. В Тюменской области, Пермском крае и отчасти Томской области дорожное строительство было явным приоритетом, поэтому, несмотря на существенное падение доходов данных субъектов РФ, доля этих непервоочередных расходов в консолидированном бюджете осталась выше среднероссийского уровня (в Тюменской области она даже выросла по сравнению с уровнем 2008 года). Существенно увеличились расходы на дорожное хозяйство в Республике Бурятия и в Калининградской области. Во многом это было вызвано использованием целевых остатков 2008 года, привлечением федеральных ресурсов и, в случае Калининградской области, - позицией регионального руководства, для которого строительство дорог является важнейшим направлением модернизации экономики.

4. Ориентация на федеральные приоритеты, часто в ущерб региональным. В условиях падения собственных доходов регионам оставалось лишь придерживаться позиции «любые деньги - это благо» или «любые глупости за ваши деньги» и подстраивать свою бюджетную политику под приоритеты федерального центра. Приведем отдельные примеры последствий подобной политики:

· в Пермском крае приводилась политика привлечения бизнеса в сферу общественного транспорта и коммунального хозяйства, поэтому муниципального транспорта практически не осталось (за исключением трамвая в городе Перми), однако от не сильно востребованных для края субсидий на закупку автотранспортных средств и коммунальной техники власти не отказались;

· в Калининградской области при пересмотре закона о бюджете власти пошли на существенное сокращение расходов на поддержку сельского хозяйства. В 2009 году региону требовались дополнительные средства, например, на развитие инфраструктуры и снятия социальной напряженности в сфере здравоохранения, однако федеральный центр выделил дополнительное финансирование именно на сельское хозяйство. Региону не оставалось ничего другого, как принять данные средства и выделить со своей стороны соответствующее софинансирование;

· в Республике Бурятия региональные власти снизили бюджетные расходы на финансирование такого приоритета региональной политики, как развитие туризма, в то же время существенно нарастив финансирование сельского хозяйства, поскольку это позволяло обеспечить большее привлечение федерального софинансирования;

· практически во всех рассматриваемых регионах власти усилили свое внимание к осуществлению масштабных федеральных проектов на своей территории (строительство АЭС, автомобильных и железных дорог федерального значения и т.д.), связывая с ними перспективы развития регионов, однако в условиях неопределенности внешнеэкономической конъюнктуры высока вероятность того, что многим из этих надежд не суждено сбыться в кратко- и среднесрочный период.

Общий настрой региональных властей на привлечение федеральных ресурсов хорошо выражен в докладе губернатора Пермского края О. А. Чиркунова от 18 марта 2010 г. «Социально-экономическое и политическое положение Пермского края»: «Нам важно раньше других принять для себя эти стратегические приоритеты, встать как регион в авангарде этих изменений, получить дополнительные интеллектуальные и финансовые ресурсы для развития благодаря участию в ключевых федеральных проектах».

5. Снижение финансовой автономии органов местного самоуправления. Сокращение региональных доходов негативно отразилось на финансовой автономии местных властей.

Во многих субъектах РФ были приняты решения, направленные на концентрацию финансовых ресурсов в региональном бюджете с последующим перераспределением их части между муниципальными образованиями.

Вызов экономического кризиса и концентрация финансовых ресурсов на региональном уровне как ответ на этот вызов, по сути, привели к тому, что финансирование местного самоуправления было во многом переключено на межбюджетные трансферты, которые зачастую выделялись в «ручном режиме».

Из рассматриваемых регионов данные кризисные тенденции не проявились лишь в Пермском крае, где не только не была снижена прозрачность межбюджетных отношений, но и заметно выросла финансовая автономия местного самоуправления за счет передачи им с регионального уровня существенных налоговых источников.

Оценка докризисной политики регионов в основных отраслях социальной сферы - образовании и здравоохранении - представлена в табл. 2.

Таблица 2 Докризисная политика регионов в отраслях образования и здравоохранения

* Радикальность проведения реформ оценивалась по пятибалльной системе экспертами проекта

**ИБР - индекс бюджетных расходов, применяемый Минфином России для сопоставления стоимости бюджетных услуг в различных регионах

В сфере образования высокие показатели радикальности реформ в Калининградской и Тюменской области связаны с активными действиями по реструктуризации бюджетной сети, опоре на экономические стимулы при проведении реформ (в обоих регионах введено нормативно-подушевое финансирование довузовского профессионального образования, в Калининградской области нормативно-подушевое финансирование общего образования стимулирует реальную конкуренцию между общеобразовательными учреждениями, в Тюменской области наиболее радикально осуществлялся переход на новую систему оплаты труда), созданием благоприятных условий для повышения качества образования.

Что касается Пермского края, то в нем наиболее интересны подходы, использовавшиеся в сфере дошкольного образования. В крае реализуется региональный проект «Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения» См. Постановление Правительства Пермского края от 15 октября 2007 г. N 232-п «О пилотном проекте "Предоставление пособий семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не посещающих дошкольные образовательные учреждения"»., который действует с 2008 года и в котором на настоящий момент участвует 33 муниципалитета. Компенсации (пособия) выплачиваются семьям, имеющим детей в возрасте от 1,5 до 5 лет, не пользующимся услугами дошкольных образовательных учреждений, оказываемыми на основе муниципального задания или муниципального контракта. Средства, получаемые семьями в рамках пособия, идут, в том числе, и на развитие рынка частных поставщиков дошкольных образовательных услуг, снимая нагрузку с муниципальных учреждений. Город Пермь является одним из немногих крупных городов России, где нет очереди в детские сады, и существует даже некоторый резерв мест в детских дошкольных учреждениях. Причем проблема решена в первую очередь рыночными методами: конкурсной закупкой услуг дошкольного образования, использованием механизма концессии, а также выплатой пособий в рамках пилотного проекта.

В Томской области и Республике Бурятия в образовательной сфере проводились ограниченные институциональные преобразования, однако они во многом носили формальный характер. Идеология «закроем школу - умрет село» здесь явно господствовала над стремлением обеспечить всеобщий доступ к качественному образованию. Наиболее сложная ситуация сложилась в Вологодской области, где реформы в сфере образования фактически не начинались.

Наиболее радикальные реформы в сфере здравоохранения характерны для Калининградской области и Пермского края: в Калининградской области произошел наиболее масштабный переход на одноканальное финансирование здравоохранения и полное фондодержание поликлиник; в Пермском крае наиболее развито привлечение в систему ОМС частных поставщиков услуг и процессы аутсорсинга. И в том, и в другом регионе созданы условия для активной конкуренции между медицинскими организациями за пациента и обеспечен контроль за качеством медицинских услуг. Достаточно динамично развиваются аналогичные процессы в Томской области и Республике Бурятия. Так, Томская область является лидером по набору расходов, финансируемых в рамках ОМС. В Бурятии комплекс реформ, предусмотренный в рамках федерального пилотного проекта модернизации здравоохранения, был реализован, несмотря на то, что регион не являлся его участником. Что касается Тюменской и, особенно, Вологодской области, то там управление отраслью осуществляется в первую очередь в «ручном» режиме, экономические стимулы действуют достаточно слабо и фрагментарно (в частности, не внедрено полное фондодержание поликлиник), хотя в отдельных сферах реформирование проводится достаточно активно.

Как видно из таблицы, проведение реформ в целом способствовало улучшению социальной ситуации в отраслях социальной сферы. Так, из шести регионов оплата труда в образовании Калининградской области является наиболее конкурентоспособной на региональном рынке труда. Калининградская область также занимает второе место по уровню оплаты труда в образовании и здравоохранении после Тюменской области, которая по своим финансовым возможностям несоизмерима с остальными пятью регионами. В то же время наиболее низкий уровень оплаты труда работников сферы образования по отношению к среднерегиональному характерен для Вологодской области. Однако однозначных зависимостей здесь выявить не удалось. За исключением Калининградской области в сфере образования и Республики Бурятия - в здравоохранении, остальные регионы не имеют существенных отличий в уровне оплаты труда работников соответствующих сфер по отношению к среднерегиональному уровню. Что касается сопоставления уровня заработной платы работников соответствующих отраслей социальной сферы в различных регионах (с учетом ИБР), то здесь, судя по всему, во всех регионах, за исключением Калининградской области, финансовое положение субъекта Федерации играет более важную роль, чем глубина проводимых реформ.

Трудности, порождаемые собственно кризисом, по-разному проявились в различных отраслях социальной сферы. В системе образования на региональном уровне они были связаны в первую очередь с довузовским профессиональным образованием: осложнился процесс трудоустройства выпускников, предприниматели стали менее активно сотрудничать с образовательными учреждениями. В то же время кризис выявил проблемы, которые накапливались достаточно долго, но в отсутствие жестких бюджетных ограничений не выступали в открытой форме. В первую очередь, они связаны с чрезмерной жесткостью системы предоставления бюджетных услуг, которая не способна эффективно адаптироваться ни к росту спроса (что происходит, например, в дошкольном образовании), ни к его снижению (как в общем образовании). Решить ее в рамках сохранения продемонстрировавшей свою негибкость бюджетной сети не представляется возможным. Тем самым эта проблема явно требует серьезных институциональных преобразований, начиная с изменения федерального законодательства.

В сфере здравоохранения кризис оказал сильное негативное воздействие на одноканальное финансирование, обусловленное двумя факторами. Во-первых, в 2009 году регионы столкнулись с формальным запретом включать в тариф на ОМС дополнительные расходы, пусть даже и передавая на это определенные средства, при несбалансированной программе государственных гарантий. В кризис же сбалансированные программы имело считанное число регионов. Однако в Томской, Калининградской областях, Пермском крае и Республике Бурятия данный запрет не стал причиной свертывания одноканального финансирования. В аналогичной ситуации в Вологодской области процесс перехода на одноканальное финансирование был повернут вспять. Во-вторых, это собственно нехватка финансовых ресурсов, вызванная снижением взносов работодателей на ОМС и недостаточностью федеральной помощи в условиях резкого увеличения федерального норматива финансового обеспечения программы ОМС, ставшего, по сути, нефинансируемым федеральным мандатом. В этой связи во время кризиса сфере здравоохранения могли объективно потребоваться дополнительные ресурсы. Представляется, что вместо чрезмерно жесткого регулирования федеральный центр мог бы разработать формализованный механизм увеличения трансфертов региональным системам здравоохранения во время рецессии.

Проведенное исследование показало, что наиболее успешно к кризисным условиям адаптировались те регионы, которые в докризисный период:

· более существенно оптимизировали бюджетную сеть, сосредоточили ее в местах концентрации основных пользователей и сократили неэффективные расходы;

· активно и в течение длительного времени проводили институциональные преобразования, приучив руководство учреждений адаптироваться к изменяющейся внешней среде;

· обеспечивали приоритетное финансирование соответствующих услуг, повышение их качественного уровня, создав определенный «запас прочности» для функционирования в менее благоприятных условиях.

Подобные регионы и в кризис продолжали преобразования, не отступая от ранее проводимой политики и лишь несколько модифицируя ее в зависимости от внешних условий и жесткости бюджетных ограничений. В то же время для тех регионов, которые в докризисный период не занимались внедрением институциональных реформ, активизировать этот процесс в условиях кризиса оказалось практически нерешаемой задачей даже при серьезном давлении внешних обстоятельств. Так, в Вологодской области, где доля неэффективных расходов на общее образование в 2008 г. оценивалась в 33%, так и не были запущены процессы оптимизации бюджетной сети, число малокомплектных школ продолжало увеличиваться. В таких условиях экономия достигалась «в ручном режиме», в лучшем случае за счет административных мер по сокращению неэффективных расходов (в той же Вологодской области в 2009 г. в системе здравоохранения было сокращено 1175 коек - в несколько раз больше, чем ежегодное сокращение в предшествующие периоды), в худшем - за счет непосредственного урезания затрат, в т.ч. на заработную плату.

Что касается региональной политики в сфере социальной защиты, то она находилась под воздействием двух противоположных факторов. С одной стороны, падение доходов субъектов РФ требовало оптимизации расходов в данной сфере. В 2009 году бюджетные ограничения были сильно смягчены масштабной федеральной помощью в виде межбюджетных трансфертов. Однако снижение федеральной помощи регионам, заложенной в бюджет 2010 года (в номинальном выражении на 21% по сравнению с 2009 годом), а также сокращение финансовых резервов федерального центра при сохраняющейся неопределенности относительно экономической конъюнктуры стали сигналами для региональных властей о неизбежности оптимизации расходов в среднесрочной перспективе. С другой стороны, усиление социального неблагополучия в условиях кризиса, которое требовало более активной политики социальной защиты. Наиболее естественным выходом из данного положения было бы повышение адресности социальной защиты, т.е. сосредоточение ее на наиболее социально незащищенных категориях и группах населения, которые находятся в сложной жизненной ситуации и действительно требуют поддержки. Однако реализации подобного подхода препятствует как федеральное законодательство, накладывающее на регионы значительные обязательства по предоставление поддержки по категориальному принципу, так и стремление регионального руководства избежать болезненных мер, связанных с изменением состава получателей поддержки. В этих условиях не сложился общий вектор трансформации системы социальной поддержки. В ряде входящих в исследование регионов предпринимались попытки по изменению законодательства в направлении повышения адресности социальной помощи, но эти попытки не дали значимых результатов.

В то же время в ряде регионов использовались косвенные методы повышения адресности социальной поддержки, в т.ч.:

· замораживание размера ежемесячной денежной выплаты региональным категориальным льготникам (наиболее последовательно - Калининградская область);

· приоритетное повышение пособий тем категориям льготников, которые с наибольшей вероятностью относятся к социально незащищенным слоям населения (в наибольшей мере характерно для Пермского края);

· расширение программ оказания единовременной помощи лицам, оказавшимся в сложной жизненной ситуации (наиболее очевидно в Томской области).

В некоторых регионах усилилась адресность при предоставлении субсидий на оплату ЖКУ. Так, в Вологодской области в условиях кризиса повысили максимально допустимую долю дохода граждан на оплату жилья и коммунальных услуг с 10% до 22%.

В то же время регионы, стремясь не допустить роста социальной напряженности, расширяли социальную поддержку, в том числе и на категориальной основе. Причем в одних и тех же регионах могли предприниматься меры, направленные и на повышение адресности, и на расширение категориальных льгот. Тем самым во многих случаях нельзя сказать, что политика регионов в данном отношении является последовательной, скорее она характеризуется сочетанием противоречивых приоритетов и тенденций.

Подводя итоги, попробуем сформулировать, чему научил кризис, какие уроки из него можно извлечь применительно к региональной политике. Наверное, основной урок состоит в том, что политика даже в период бурного роста (и, более того, особенно в период бурного роста) должна строиться исходя из того, что этот рост не может быть бесконечен, и колебания экономической конъюнктуры неизбежны. Тем самым подготовка к кризису должна быть не пожарным мероприятием, когда уже очевидно, что проблем не избежать, а органичной частью рутинной региональной политики. Более того, в той части, в какой контрциклическая политика может проводиться на региональном уровне, она должна проводиться, несмотря ни на какие соблазны бурного роста.

Из всех вошедших в исследование регионов подобный подход успешно реализовывался только в Пермском крае. Данный опыт безусловно может быть отнесен к примерам лучшей практики, позволившим краю в условиях достаточно острого течения кризиса не испытывать значительных бюджетных трудностей и проводить экономическую и социальную политику в штатном режиме.

Основным фактором успеха Пермского края была консервативная бюджетная политика, ключевыми составляющими которой являются следующие.

1) Сценарный подход к составлению бюджета. Все расходные обязательства края подразделяются на три группы в зависимости от приоритетности расходов и срока действия обязательств по времени: А - обязательства, не подлежащие сокращению при любых сценариях развития экономики края; Б1 - обязательства, возможные к сокращению в очередном финансовом году; Б2 - обязательства, возможные к сокращению начиная с года, следующего за отчетным финансовым годом. Бюджет строится исходя из того, что финансирование расходов группы «А» должно быть обеспечено при реализации пессимистического прогноза развития экономики региона, а расходов групп «А» и «Б2» - при реализации базового варианта прогноза развития экономики региона.

Сценарный подход к составлению бюджета гарантировал исполнение социально значимых обязательств края при неблагоприятной экономической конъюнктуре, заставлял региональные власти постоянно быть готовыми ответить на вопрос, от каких расходов они откажутся при ухудшении экономической ситуации.

2) Использование конъюнктурных доходов на те направления, которые позволяли снизить объем расходных обязательств в будущем. В крае были установлены четкие правила распределения профицита бюджета по формуле «18-42-40» С 2008 г. данная пропорция изменена на «14-42-44»., в рамках которой 18% направлялось на дополнительные дотации муниципальным образованиям, 42% - на софинансирование реализации приоритетных региональных проектов в муниципальных образованиях, 40% - на финансирование приоритетных краевых проектов. Большая часть проектов была направлена в первую очередь не на появление новых расходных обязательств, а на снижение расходных обязательств в перспективе, а именно:

· лицензирование и капитальный ремонт муниципальных образовательных учреждений (проект «Новая школа»);

· проведение капитального ремонта общего имущества многоквартирных домов, собственники помещений в которых создали товарищество собственников жилья; проведение мероприятий по переселению граждан из жилищного фонда, признанного непригодным для проживания, с высоким уровнем износа (проект «Достойное жилье);

· капитальный ремонт дорог (улиц) и искусственных сооружений на них, находящихся в муниципальной собственности (проект «Муниципальные дороги»);

· выделение средств на приобретение жилья для граждан, расселяемых из населенных пунктов (проект «Оказание содействия жителям Пермского края в переселении из труднодоступных и отдаленных населенных пунктов»);

· финансирование медицинских организаций в системе обязательного медицинского страхования по «полному» тарифу; реорганизация муниципальных учреждений здравоохранения путем выделения поликлиник в самостоятельные юридические лица; приведение существующей материально-технической базы муниципальных учреждений здравоохранения в соответствие с установленными требованиями (проект «Качественное здравоохранение») С принятием нового закона «О региональном фонде софинансирования расходов» в конце 2007 г. к 5 существовавшим проектам добавился еще один (т.е. с 2008 г.) - «Приведение в нормативное состояние объектов социальной сферы», а с 2010 г. появился седьмой проект - «Сельское жилье»..

В результате реализации данных проектов сокращались текущие расходы, осуществлялись капитальные вложения при благоприятной конъюнктуре (что позволило сокращать капитальные расходы в кризис без острых социальных последствий), создавались условия и стимулы для оптимизации бюджетной сети.

3) Создание значительных финансовых резервов, позволивших не отказываться от реализации краевых приоритетов во время кризиса. Отношение бюджетных остатков на конец 2009 года к доходам краевого бюджета составило около 30%. Из рассматриваемых регионов на момент начала финансового кризиса лишь Тюменской области и Пермскому краю удалось создать значительные финансовые резервы. Будучи более чем в три раза беднее Тюменской области, Пермский край смог создать сопоставимые по масштабам резервы, которых, по оценке руководства края, данной на конец 2009 года, хватит на 2 года при самом неблагоприятном развитии ситуации. Значительные резервы позволили властям Пермского края финансировать приоритетные направления развития, в том числе развивать транспортную инфраструктуру. Региональным властям хватило средств даже на культуру, традиционно финансируемую в России по остаточному принципу: единственным из рассматриваемых регионов, в котором в кризисный 2009 год произошло увеличение доли расходов на культуру в консолидированном бюджете субъекта РФ, стал Пермский край.

Размещено на Allbest.ru