Институциональные аспекты администрирования сферы природопользования в Украине

Keywords: administrative reform, control over the nature management, model of administration, administrative services, structure, administrative functions.

Исследование развития и эффективного функционирования организационно-управленческой системы природопользования (экологического управления) в развитых странах мира является одним из самых актуальных и достаточно проработанных вопросов как в научном, так и в прикладном аспектах. В европейской практике решение этой проблемы базируется на системном сочетании элементов самоорганизации (самоуправления) и управляемой организации (регуляторной политики) природопользования, что обеспечивает рациональное использование природного капитала на принципах постоянства, социальной справедливости, ресурсно-экологической безопасности и экономической результативности.

В Украине организационно-управленческая система природопользования в последнее время формировалась под воздействием Концепции административной реформы в Украине (далее -- Концепция), утвержденной соответствующим Указом Президента Украины, которая предусматривала реформирование административного государственного управления и стала основой для развития систем управления всех сфер национального хозяйства. Концепция определяла главные направления и задачи, которые нужно было реализовать в три этапа. Законодательные акты, принятые после утверждения Концепции, в частности, Указ Президента Украины; Постановление Кабинета Министров Украины с изменениями и дополнениями к ним, касались сферы природопользования, но внедрялись схоластически, ситуационно и сводились к простому переименованию, открытию или ликвидации структурных подразделений. Они не создавали базиса для модернизационных изменений, реализовывались очень медленно, без надлежащего научного обоснования и необходимых для эффективного внедрения аргументов.

Недостаточность научного обоснования и системного подхода к реформированию администрирования сферы природопользования обусловливает актуальность проведения фундаментальных исследований по разработке институциональных принципов развития организационно-управленческой системы природопользования. Следовательно, от их теоретико-методологического обоснования и эффективной разработки будут зависеть перспективы и направления совершенствования административного механизма регулирования деятельности субъектов экономики по использованию, охране, воспроизводству и восстановлению природных ресурсов, обеспечению экологизации национальной экономики. В настоящее время проводится реорганизация структуры и функций административной системы Украины, составной частью которой является совершенствование системы административного управления природопользованием.

На основе научного обобщения составляющих и тенденций развития системы административного управления в сфере природопользования определены следующие предпосылки ее дальнейшего реформирования:

— необходимость оптимизации расходов государственного бюджета на содержание системы административного управления природопользованием;

— наличие резервов повышения эффективности административного управления природопользованием органами исполнительной власти на уровне государства, регионов, местного самоуправления;

— отсутствие в системе административного управления отлаженного организационно-экономического механизма выполнения законов;

— необоснованность изменений в организационных управленческих структурах по горизонтали и вертикали исполнительной власти;

— отсутствие четкого определения на уровне центральных органов исполнительной власти и их территориальных подразделений функций планирования, экономико-экологического контроля, мониторинга, ведения кадастров и реестров пользования природными ресурсами (использования, изъятия, выбросов и сбросов загрязняющих веществ и т. п.);

— необходимость децентрализации государственного административного управления, распределения разрешительных функций по природопользованию и передаче их на региональный и местный уровни;

— необходимость перераспределения контрольно-инспекционных функций по созданию системы контроля над использованием природных ресурсов не только исполнительными органами по природопользованию, но и не зависимыми от них учреждениями;

— необходимость сочетания отраслевого и экосистемного подходов при формировании контрольно-инспекционной системы, которая будет учитывать комплексное использование природных ресурсов.

В условиях формирования постиндустриальной, информационно-сетевой, инновационной экономической системы в разных странах мира концепция административного управления стала замещаться концепцией внедрения рыночных отношений в государственное управление, что привело к пересмотру традиционных подходов развития этой сферы деятельности. В государственное управление вводятся рыночные механизмы, растет внимание к финансовому менеджменту в административной сфере. В секторе природопользования это должно проявляться через стимулирование государственных служащих к рациональному использованию бюджетных средств на основе оптимизации управленческих структур, передачи части их функций негосударственным организациям.

Реформа должна изменить отношения между исполнительной властью в сфере природопользования и экономическими субъектами (физическими и юридическими лицами), в частности, это касается получения разрешений на изъятие природных ресурсов из окружающей природной среды, использования природно-ресурсного потенциала, загрязнения природных объектов бытовыми и промышленными отходами. При формировании рыночных отношений в разрешительной сфере принципиальным положением является определение услуг в природопользовании, осуществляемых только исполнительными органами власти, и тех, которые могут осуществляться негосударственными организациями. Например, выдачу разрешений на выбросы в атмосферу, сбросы в водные объекты, захоронение отходов в водных и земельных ресурсах и др. должен осуществлять только специально уполномоченный государственный орган. Однако проведение административных процедур по сбору необходимых документов для получения разрешения могут осуществлять организации разных форм собственности, имеющие соответствующую лицензию.

Необходимо изменить отношение к человеку, обращающемуся за предоставлением услуги. Он должен восприниматься не как проситель, а как клиент, интересы которого ставятся на первое место. Клиенту предоставляется альтернатива -- обращаться в государственную или негосударственную организацию. Административная реформа должна создать условия для внедрения в систему административного управления принципа конкуренции между государственными органами власти в сфере природопользования и негосударственными организациями (предоставление услуг в сфере природопользования и т. п.). Рыночный подход к государственному управлению природопользованием должен устранять бюрократическую иерархичность, поддерживать децентрализацию функций и повышать роль местного самоуправления.

Считаем, что в контексте административной реформы ключевыми направлениями совершенствования сферы управления природопользованием являются следующие:

— рационализация структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти в сфере природопользования, упрощение и сокращение ее неэффективных подразделений;

— внедрение действенной системы государственного контроля на принципах экосистемного подхода;

— дерегуляция и совершенствование системы управленческих услуг в сфере природопользования, предоставляемых на разных уровнях исполнительной власти;

— совершенствование системы подготовки управленческих кадров и механизма назначения на руководящие должности, внедрение таких рыночных элементов, как контрактная система для служащих с разработкой механизма оценки их труда и ответственности за принятые решения;

— обновление законодательной базы административных правоотношений, организационно-правовое обеспечение развития системы управления природопользованием.

Необходимо отметить, что в настоящее время реформирование структуры, функций и методов деятельности органов исполнительной власти не обеспечивает эффективных изменений в административном управлении сферой природопользования. Внимание преимущественно уделяется структурно-функциональной перестройке органов исполнительной власти, в частности, в период 2010-- 2014 гг.: изменено название Минприроды, ликвидированы его территориальные органы; созданы агентства на базе управлений по природным ресурсам; сформировано и затем ликвидировано, например, Государственное агентство экологических инвестиций; и т. д. Заметим, что конечной целью реформирования является не только совершенствование структуры, численности работников аппарата управления природопользованием на отраслевом и территориальном уровнях, подчинение тех или иных структур Минприроды или Минагрополитики, но и приближение аппарата управления к потребностям общества в целом и каждого субъекта хозяйствования в частности. Такой подход очень важен для сферы природопользования, где внешние эффекты могут негативно влиять в экологическом и экономическом аспектах на “третьих” лиц, поэтому возникает задача их перевода во внутренние эффекты пользователя природных ресурсов. Административное управление должно учитывать внешние и внутренние экстерналии при принятии решений относительно форм и прав собственности на природные объекты, их ограничений, получения платежей за владение природными объектами и их использование, выдачи разрешений и лицензий, изъятия и загрязнения природных объектов и т. п.

Демократизация государственного управления должна быть направлена на упрощение процедур получения лицензий и разрешений в сфере природопользования при одновременном повышении их качества. Например, в настоящее время предприятие может получить разрешение и лицензию на природопользование без адекватного обоснования того, что именно данные выбросы в атмосферу должны быть разрешены в этом регионе. А вот в водопользовании существует отраслевой и административно-территориальный подход к планированию и нормированию пользования водными объектами. Следовательно, нужно исходить из специфики водного объекта, например, реки, протекающей через несколько областей, и планировать, нормировать ее использование. В этом случае необходимо переходить от отраслевого (Агентство водных ресурсов) и административно-территориального управления пользованием рекой к бассейновому принципу, хотя в наше время бассейновые управления не имеют необходимых полномочий на использование речных ресурсов.

Современная административная реформа Основные направления современных административных реформ [Электронный ре-сурс]. -- Режим доступа : http://all-politologija.ru/knigi/politiko-administrativnoe-upravlenie- uchebnik-komarovskogo/osnovnie-napravleniya-sovremennix-administrativnix-reform. в сфере природопользования нацелена на создание институтов и структур вертикальной и горизонтальной власти, где были бы четко определены полномочия центральных органов исполнительной власти (Министерство экологии и природных ресурсов, агентства по соответствующим природным ресурсам, территориальные органы агентств). В настоящее время стоит задача переосмыслить и определить роль исполнительной власти в сфере всей системы управления использованием, охраной, воспроизводством и восстановлением природных ресурсов. Деятельность органов исполнительной власти, обеспечивающих природопользование, должна быть тесно взаимосвязана и создавать синергетический эффект от их совместного взаимодействия по горизонтали и вертикали на основе принятия комплексных взаимодополняющих решений на каждом уровне. Согласно основным постулатам Концепции, вся работа государственных структур должна удовлетворять интересы общественности в целом и каждого экономического субъекта в частности.

Неотработанным до сих пор остается механизм создания правовой базы, регламентирующий управление природопользованием. Законодательное поле должно определять основные направления совершенствования управления природопользованием, правовые институции реагировать на современные вызовы в природопользовании, на конфликты в организации государственного управления в этой сфере между государственными органами разных уровней, государственными органами и юридическими и физическими лицами, управлять ими на основании закона. Практическая задача по созданию адекватного целям управления природопользованием правового обеспечения должна опираться на научную базу. Надо отметить, что совершенствование управления природопользованием в контексте административной реформы в Украине не имело полноценного юридического обеспечения. Такую ситуацию можно исследовать на примере Закона Украины Про адміністративні послуги : Закон України від 06.09.2012 р. № 5203-VI [Электронный ресурс]. -- Режим доступа : http://zakon1.rada.gov.ua/laws/show/5203-17., в котором не закреплена терминология в разрешительной сфере административных услуг, не прописан механизм функционирования Центров предоставления административных услуг (ЦПАУ) и разрешительных центров. Также нет определения классификационных признаков и самой классификации административных услуг для получения разрешений и самих разрешительных услуг. Без этого нельзя сформировать и принять на законодательном уровне перечень услуг, а также дальнейшие нормативно-правовые акты по предоставлению административных услуг в сфере природопользования. Совершенствование правовых отношений должно касаться определения разрешительных процедур и услуг в сфере природопользования, работы разрешительных центров и ЦПАУ, обеспечивающих обращение с природными ресурсами (разрешения, лицензии). Открытыми остаются вопросы упрощения процесса сбора необходимых документов и разработка механизма для получения разрешения.

По нашему мнению, при Кабинете Министров Украины должен быть создан консолидирующий орган по внедрению принципов экологической безопасности, рационального использования и сохранения природного капитала и развития производительных сил страны. Благодаря Министерству экологии и охраны природных ресурсов -- основному органу, определяющему государственную политику использования, охраны, воспроизводства и восстановления всех природных ресурсов, -- формируются общие принципы и Национальная программа размещения производительных сил и ресурсно-экологической безопасности Украины. В соответствии с этим профильные министерства должны разрабатывать комплексные программы развития (на 5--10 лет), учитывающие основные направления Национальной программы, и довести их до сведения агентств, отвечающих за недра, водные, земельные, лесные, рыбные ресурсы и т. д. В дальнейшем территориальные органы этих агентств и местные органы исполнительной власти должны разрабатывать и осуществлять внедрение перспективных проектов развития (на 3--5 лет), отвечающих интересам общества и государства в целом. Обобщенная структура, основные функции и взаимодействие органов исполнительной власти, осуществляющих управление природопользованием, представлены на рисунке.

В научном плане для оценки эффективности осуществленных решений по совершенствованию управления природопользованием в контексте административной реформы необходимо разработать и внедрить механизм правового мониторинга и диагностики деятельности органов исполнительной власти по следующим направлениям:

— определение задач правового регулирования и механизмов его внедрения исполнительными органами власти в сфере природопользования;

— разработка механизмов и инструментов реализации компетенции государственных органов для осуществления ими комплекса организационных, правовых, финансовых действий для выполнения своих функций по вертикали и горизонтали;

— определение связи между целями, функциями, действиями государственных органов при управлении в сфере природопользования на государственном и региональном уровнях и реальными сдвигами в природопользовании на уровне отраслей, сфер, физических и юридических лиц.

административный реформа природопользование

Следовательно, к основным принципам совершенствования управления в сфере природопользования в контексте административной реформы необходимо отнести такие:

— целенаправленность -- совершенствование административного управления на уровне государства, регионов и местного самоуправления для повышения эффективности природопользования и приближения исполнительной власти в этой сфере к потребностям субъектов хозяйствования;

— концептуальное единство государственного административного реформирования политических, экономических, общественных процессов в стране и совершенствование управления в сфере природопользования;

— учет специфики природных ресурсов и их использования, охраны, восстановления, воспроизводства, определяющей особенности государственного, регионального, местного уровней управления данной сферой в контексте общей административной реформы;

— интернационализация и глобализация процессов природопользования, участие в международном сотрудничестве по вопросам использования, охраны, восстановления природного капитала, обусловливающие совершенствование институциональной базы их управления;

— инновационность методов администрирования на основе внедрения технических средств, создания электронных правительств, служащая технической базой для повышения эффективности административного управления;

— снижение бюрократических барьеров, искоренение оппортунистического поведения государственных служащих в процессе осуществления административного управления на всех уровнях исполнительной власти;

— баланс централизации и децентрализации функций административного управления на основе учета специфичности природных ресурсов (возобновляемость, воспроизводимость, исчерпаемость, неисчерпаемость, интернализация положительных и отрицательных экономико-экологических эффектов и т. п.) и отношений общенародной собственности на них (при любых формах и правах собственности на природные ресурсы они не созданы трудом и являются собственностью народа Украины);

— развитие системы административного управления в сфере природопользования -- постоянный элемент совершенствования государственного управления в условиях развития рыночных и нерыночных отношений в процессах использования, охраны, восстановления и воспроизводства природных ресурсов;

— оптимизация использования средств государственных бюджетов на содержание системы административного управления природопользованием (Министерство экологии и природных ресурсов Украины, агентства природных ресурсов, их территориальные структуры, департаменты);

— вовлечение рыночных механизмов, институтов и учреждений в государственное административное управление природопользованием на всех уровнях;

— приближение администраций всех уровней управления к потребностям каждого члена общества;

— предоставление эффективных услуг в сфере природопользования с учетом положительных и отрицательных внешних и внутренних эффектов;

-- оптимизация финансовых и временнвіх ресурсов физических и юридических лиц, которые тратятся на получение государственных административных услуг.

На основе научного обобщения существующего на сегодняшний день состояния управления в сфере природопользования и определенных принципов его дальнейшего совершенствования нами предложена новая система администрирования этой сферы. Сравнительный анализ существующей и предложенной моделей совершенствования государственного управления в сфере природопользования в контексте административной реформы можно рассматривать по разным критериям. В первом варианте основными критериями сравнения являются уровни централизации и децентрализации управления, внедрения рыночных механизмов и демократических норм в государственное администрирование природопользования (табл. 1).

Таблица 1. Сравнительный анализ моделей совершенствования государственного управления в сфере природопользования