Проблемы ценообразования и эффективность производства публичных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Проблемы ценообразования и эффективность производства публичных услуг

Содержание

Публичная услуга как публичное благо

Платность публичных услуг и ценообразование

Эффективность производства публичных услуг

Литература

ценообразование публичная услуга

1. Публичная услуга как публичное благо

В первой главе мы уже определились с понятием «благо». Если резюмировать, то благо - это все то, что заключает в себе определенный положительный смысл, предмет, явление, продукт труда, удовлетворяющий определенную человеческую потребность и отвечающий интересам, целям, устремлениям людей, это все желаемые человеком вещи или вещи, удовлетворяющие человеческие потребности.

Особое место среди благ, необходимых человеку, занимают услуги.

Сегодня, когда удельный вес услуг в общем объеме производства возрос до 55-70% (это можно продемонстрировать также резким увеличением рабочих мест в сфере услуг начиная уже с 1950 года, рис.6.), ясно обозначилась тенденция перехода от массового производства к индивидуализированному. Приоритетное развитие услуг является объективной экономической закономерностью развития цивилизации. Индивидуализированное производство на основе удовлетворения индивидуальных потребностей, которые предъявляются к удовлетворению через определение полезности в момент производства, лишает товар тех особенностей, которые отличают форму полезной деятельности в виде товара от формы в виде услуги. Такой исторический ход развития производства переакцентирует взаимообусловленность форм «товар и услуга» на «услуга и товар»]. В силу технологической возможности общества удовлетворения первичных потребностей удельный вес производства услуг по сравнению с производством товаров неизмеримо возрастает. Именно это обстоятельство является объективной основой того,

*по а экономической науке теории производства услуг становятся приоритетными по отношению к теориям производства товаров. Эту тенденцию отмечают многие авторы (В.В. Чекмарев, И. Клямкин, В.Г. Игнатов н др.)

Динамика долей занятых в сферах производства и услуг

В литературе не существует единого определения понятия, услуги, и это говорит, прежде всего, о том, нто услуга достаточно сложное явление. Рассмотрим некоторые из определений услуги, представленных в литературе, Т. Химд считает, что «услугу можно рассматривать через изменение состояния человека или предмета, принадлежащего любому участнику экономических отношений, которое достигается в результате сознательных действий другого участника этих отношений. При этом взаимодействие идет* на основе предварительной добровольной договоренности*4». Ф- Котяер определяет услуту как любое мероприятие или аыгоду- которые одна сторона предлагает другой и которые в основном неосязаемы и не приводят к завладению чем-либо. В работе Маккоиеяяа

К.Р. и Брю С.Л. «Экономикс» услуга понимается как что-то неосязаемое и то, в обмен на что потребитель готов предоставить что-либо ценное.

К. Маркс категорию «услуга» рассматривал в широком и узком смысле. Он указывал, что продукты человеческого труда в общественном производстве, предназначенные не для собственного потребления, могут выступать в различной форме и удовлетворять различные потребности, и в этом отношении они оказывают услугу. Выходит, в узком смысле услуга представляет собой способ выражения особой потребительской стоимости труда, поскольку она полезна не как вещь, а как деятельность. Как услуга она конкретизируется в виде работы, т.е. деятельности, направленной на вещь или на человека. Основное свойство услуг не изменять вещества природы, а создавать условия для осуществления производственного процесса и нормальной жизнедеятельности человека.

Несмотря на различные формы изложения в определении содержания понятия услуги обнаруживается общая для всех авторов закономерность, которая заключается в том, что под услугами понимают огромное разнообразие видов деятельности человека, направленных на удовлетворение различных потребностей, т.е. услуга - это благо, удовлетворяющее нематериальные потребности человека. Понятие услуги означает совершение действий и передачу благ одним лицом в пользу другого. В «Толковом словаре русского языка» Ожегова и Шведовой это -«действие, приносящее пользу, помощь другому». В более специальном значении публичная услуга означает совершение действий уполномоченным субъектом для удовлетворения потребностей и прав других лиц.

Понятие публичных услуг тесно связано с понятиями общественных и публичных благ. Некоторые авторы склонны определять публичные услуги как частные блага, другие - напротив, как общественные.

К первой группе авторов относится Шаститко А.Е. Именно он ввел понятие публичных услуг в отечественную экономическую науку в работе «Публичные услуги и функции государственного управления» (2002г.). В этой работе была предпринята попытка определиться с содержанием понятия «публичные услуги» через частные блага: «Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами

государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами, оказываемыми государственными органами власти и управления.»

Приведенное определение публичных услуг не является общепризнанным. В соответствии с определениями публичных услуг, которые можно обнаружить в зарубежных источниках, можно указать на существование различных трактовок их содержания. В частности, во Франции есть понимание публичных услуг в зависимости от того, на основе каких критериев, целевых функций они предоставляются: максимизация прибыли или ценности не является здесь решающим критерием. В то же время при характеристике этого понятия используются и критерии общественной эффективности, такие, как солидарность, равенство, длительность и качество услуг, использование наилучшей из доступных технологий.

В других трактовках подчеркивается, что публичные услуги соответствуют принципу универсальности, суть которой сводится к неисключаемости из потребления индивида или группы по причине отсутствия гарантий обеспечения достаточного уровня рентабельности. То есть публичные услуги не могут предоставляться посредством механизма цен, или через рынок.

Обогащение норм о целях и средствах социально-экономического развития начала XX века сопровождается их появлением в послевоенных конституциях и особенно в конце века. В конституциях Испании и Португалии 70-х годов, конституциях России, Швейцарии, Чехии, Финляндии 90-х годов содержатся важные положения о публичной деятельности, публичных работах, финансах, публичных институтах, государственном обслуживании граждан, населения, наконец, об услугах. Конституционные нормы о правах граждан и оказании им помощи в обеспечении здорового образа жизни сочетаются с нормами об услугах государства в широком смысле. В этих отношениях первичным является законный интерес гражданина и юридического лица, которому коррелирует обязанность госслужащих, органов и организаций его удовлетворить в пределах своей компетенции. Оказание услуги всегда ориентировано на потребителя. Поэтому действует юридическая конструкция - клиент вправе получать услуги, орган обязан ее предоставить.

Нетрудно заметить разнообразие услуг по типу отношений между их субъектами. Государственные услуги оказывают органы государства, и здесь предстоящее введение законом стандартов государственных услуг вполне объяснимо. Есть муниципальные услуги. Можно выделять социальные услуги, оказываемые социальными организациями и учреждениями, наконец, частные услуги по линии бизнес-структур. Все названные разновидности услуг можно охватить родовым понятием «публичные услуги», отражающим деятельность по удовлетворению публичных и частных интересов как для общества в целом и его отдельных слоев, т.е. для неограниченного круга субъектов пользования, так отдельного гражданина. Для этой деятельности служат институты общества, включающие уполномоченных субъектов, правовое регулирование в виде императивных («заложенных» в законе и соответственно в компетенции) и договорных оснований, процедур оказания услуг.

Услуги имеют разные адресаты. В одних случаях они удовлетворяют потребности общества, всего населения - такова экологическая информация, в других - услуги предназначены для различных категорий граждан пенсионеров, военнослужащих и т.п.), в третьих - для конкретных граждан по их обращениям, в-четвертых, преимущественно для юридических лиц, в частности предпринимателей, в-пятых, для государственных и муниципальных органов.

Осуществление государственного управления, как отмечалось выше, само по себе является важнейшей услугой, оказываемой государством как обществу в целом, так и отдельным его составляющим. Причем эта услуга является общественным благом, она поставляется обезличенно всем субъектам в обществе, так что ее потребление каждым отдельным гражданином или организацией не связано с прямой оплатой ими доступа к получению такой услуги. Напротив, частные услуги, как и любые частные блага, поставляются конкретным субъектам в ответ на заявленный ими спрос в соответствии с их желаниями и нуждами. Такие услуги могут как предоставляться, так и не предоставляться, так что они являются исключаемыми благами. Поскольку предоставление каждой индивидуализированной услуги требует затрат рабочего времени конкретного служащего, оказывающего такую услугу, то подобные блага являются также и конкурентными в потреблении, так что они действительно обладают всеми признаками частных благ.

Частные (индивидуализированные) блага, предоставляемые органами государственной власти и управления гражданам и организациям (физическим и юридическим лицам), как правило, в физической форме услуг, принято называть публичными услугами.

Следует отразить квалифицирующие признаки публичных услуг:

индивидуальность предоставления (адресованы конкретным субъектам);

добровольность (оказываются без принуждения со стороны государства, но исключительно по просьбе физических и юридических лиц);

недискриминационность (предоставляются любым физическим

и юридическим лицам, а при частично или полностью платной

публичной услуги - любым физическим и юридическим лицам, оплатившим услугу в размере не ниже издержек по оказанию такой услуги).

К потребителям публичных услуг относятся органы государственной власти (муниципальные органы), их должностные лица, а также субъекты предпринимательства, которым предоставляются информационные услуги, предусматривающие оказание консультационной помощи либо предоставление информации из государственных реестров, регистров и кадастров.

Публичные услуги оказываются непосредственно федеральным органом исполнительной власти (например, отдельные виды консультационной помощи) либо подчиненными ему коммерческими организациями (унитарными предприятиями) или некоммерческими учреждениями (вузами, лечебными учреждениями и иными).

Услуги могут предоставлятся и субъектом частного права (иногда государственной коммерческой организацией) государственному (муниципальному) органу, последний является заказчиком услуг и определяет условия их предоставления в контракте. Полномочиями в сфере публичной контрактации наделены федеральные агентства, большинство федеральных служб, а также некоторые министерства РФ.

Таким образом, можно выделить отдельные принципы, характерные для идентификации публичных услуг:

1) Понимание публичности услуг зависит от того, на основе каких критериев (целевых функций) они предоставляются: максимизация ценности или прибыли (экономическая эффективность) не является здесь единственно верным критерием. В то же время при характеристике этого понятия используются и такие показатели общественной эффективности, как солидарность, равенство, длительность и качество услуг, использование наилучшей из доступных технологий.

2) Публичные услуги соответствуют принципу универсальности, т.е. неисюїючаемости из потребления индивида или группы в силу отсутствия гарантий обеспечения достаточного уровня рентабельности.

Примером универсальных услуг являются бесплатные телефонные номера экстренной помощи.

Применительно к публичным услугам в России не решенными остаются ряд проблем, связанных с качеством предоставления данных услуг.

1. В настоящее время порядок принятия решений о составе публичных услуг, оказываемых органами исполнительной власти и их учреждениями, законодательно не регламентирован. При принятии решений о составе услуг не всегда учитываются такие важные факторы, как их общественная значимость, соответствие функциональным обязанностям министерств и ведомств и основным целям деятельности подведомственных структур, а также наличие у государства финансовых, технических и кадровых возможностей по оказанию тех или иных видов услуг. Функции по оказанию многих видов услуг делегированы органами исполнительной власти подведомственным бюджетным учреждениям и государственным унитарным предприятиям, а также «около ведомственным» коммерческим структурам. Одним из важнейших мотивов назначения в качестве исполнителя услуги подведомственной структуры является возможность перевода определенной части услуг на платную основу, а также расширение состава платных услуг. В результате преобладания коммерческих интересов над общественной целесообразностью состав услуг не оптимизирован с точки зрения потребителей. Определенная часть услуг явно носит принудительный и избыточный характер и ведет к возникновению непроизводительных расходов у потребителей.

2. Отсутствуют критерии определения качества публичных услуг. Во-первых, следует отметить, что способы оценки удовлетворенности клиентов или потребителей лучше отработаны и больше систематизированы, в отличие от способов оценки удовлетворенности граждан. Между ними есть принципиальное отличие: когда речь идет об удовлетворенности потребителей, нас интересуют вопросы непосредственно о качестве обслуживания на уровне отдельных операций; исследование мнения граждан предполагает оценку того, должны ли вообще те или иные услуги предоставляться государственным сектором. Для потребителей главное - постоянное улучшение качества услуг; выступая же в роли граждан, они вправе задуматься о том, что затрачиваемые ресурсы могли бы быть использованы с большей эффективностью для решения других социальных проблем. Задача государственного сектора сводится к достижению баланса между этими двумя различными, и часто конкурирующими, факторами: полезности затраченных средств с точки зрения граждан и доступных услуг высокого качества с точки зрения клиентов. Кроме того, в основе большинства моделей качества услуг лежит идея об увеличении потребления услуг и/или повышения потребительской лояльности, для многих публичных услуг данные принципы теоретически менее уместны, поскольку предоставление услуг является монопольным, потребители вынуждены их потреблять (в частности, регулируемые услуги) либо их установки противоположны стремлениям продавцов, когда для потребителей предпочтительным оказывается, наоборот, снижение объемов потребления услуг (например, сбор документов, справок). Такие доводы, в свою очередь, могут привести к переоценке существа различий между публичными и частными услугами, В действительности же, многие из них схожи, и некоторые

ключевые приемы могут успешно применяться в обеих сферах. Возможно, даже большая опасность заключается в излишне упрощенном понимании публичных услуг.

Во-вторых, совокупность факторов, влияющих на имидж публичных услуг, по всей видимости, шире, чем факторов, определяющих имидж частных услуг. В частности, считается, что на ожидания относительно публичных услуг помимо других факторов могут влиять мнения о работе Правительства и политиков. К примеру, некоторые исследователи утверждают, что «... многим людям непонятно, что между политиками, Правительством и публичными услугами не существует прямой связи», поэтому «мнение о честности и порядочности Правительства непременно будет влиять на оценку услуг, которые предоставляют данные институты». Таким образом, ожидания качества публичных услуг формируются не только под воздействием прямых коммуникаций со стороны организации- поставщика или исключительно под воздействием информации в СМИ, но и зависят от репутации Правительства в целом. 3. Отсутствует единый, четко регламентированный механизм, определения цен на публичные услуги, оказываемые органами исполнительной власти и их учреждениями, министерства и ведомства располагают достаточно широкими полномочиями по формированию ценовой политики.

Действующий порядок ценообразования часто преследует ведомственные интересы и имеет неблагоприятные последствия с точки зрения граждан и организаций, являющихся потребителями услуг, а также общества в целом. Отсутствие требований к открытости ценовой политики органов исполнительной власти и подведомственных структур препятствует контролю обоснованности цен в части покрытия расходов по оказанию услуг или извлечению ренты вследствие монопольного характера услуги.

Органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения имеют определенную самостоятельность в использовании средств, поступающих от оказания платных услуг. Одновременно имеет место практика «перераспределения» средств, полученных от оказания платных услуг в рамках ведомственной вертикали. Вместе с тем очевидна тенденция к усилению контроля со стороны государства за денежными потоками, возникающими от оказания платных услуг. Это явление развивается в условиях отсутствия целостной законодательно закрепленной концепции финансирования деятельности органов исполнительной власти. Исходя из особенностей оказания услуг, тесно связанных с исполнением властных полномочий, совершенствование механизма финансирования деятельности органов исполнительной власти и подведомственных учреждений следует осуществлять в направлении оптимального сочетания процессов укрепления бюджетной основы их деятельности, с одной стороны, и предоставления разумной самостоятельности в использовании финансовых средств - с другой.

Действующая система материального стимулирования работников, оказывающих публичные услуги, строится в основном на формальных параметрах (образование, квалификация, стаж) и практически не учитывает результатов их деятельности, в том числе качества оказываемых услуг. Система надбавок и премий носит, по существу, произвольный характер и не имеет четкой привязки к уровню исполнения услуги.

Таким образом, рассмотрев проблемы, связанные с качеством предоставления публичных услуг, задачей следующего раздела является определение границ платности данных услуг и решение проблем ценообразования в сфере производства публичных услуг.

2. Платность публичных услуг и ценообразование

Исследователями отмечается явная тенденция последних лет во многих странах к коммерциализации процессов предоставления публичных услуг. Основания для этой тенденции ими видится в том, что введение состязательности в процесс предоставления публичных услуг ведет к улучшению таких характеристик этого процесса, как повышение эффективности и качества услуг, усиление ориентации на потребителя.

Однако коммерциализация публичных услуг может также привести к тому, что более богатые слои населения станут потреблять соответствующие услуги чаще и в больших объемах, чем более бедные, что, очевидно, вступает в противоречие с принципом универсальности. В этой связи принципиальное значение приобретает вопрос о достаточности бюджетного финансирования процесса оказания публичных услуг, поскольку коммерциализация их предоставления часто оправдывается именно этим фактором. Можно ожидать, что в российских условиях важность этого фактора будет особо подчеркиваться руководителями государственных (федеральных и региональных) ведомств, активно практикующих непосредственную коммерциализацию предоставляемых публичных услуг, в результате которой орган государственного управления начинает одновременно выполнять и коммерческую деятельность.

В связи с вышеобозначенными обстоятельствами, одна из фундаментальных проблем изменения роли государства в трансформирующейся рыночной экономике - это определение того набора услуг, которые должны оказываться государством как бесплатные для потребителей, производство которых финансируется исключительно и непосредственно за счет бюджета. Фактически речь идет о создании механизма, «просеивающего», «сортирующие» услуги по существующим институциональным альтернативам.

Функции по оказанию многих видов услуг делегированы органами исполнительной власти подведомственным бюджетным учреждениям и государственным унитарным предприятиям, а также «околоведомственным» коммерческим структурам. Как показывает проведенный анализ, одним из важнейших мотивов назначения в качестве исполнителя услуги подведомственной структуры, является возможность перевода определенной части услуг на платную основу, а также расширение состава платных услуг в принципе. В результате преобладания коммерческих интересов над общественной целесообразностью состав услуг не оптимизирован с точки зрения потребителей. Определенная часть услуг явно носит принудительный и избыточный характер и ведет к возникновению непроизводительных расходов у потребителей.

В целях упорядочения оказания публичных услуг органами государственного управления и их учреждениями, как уже отмечалось выше, представляется целесообразным рассмотреть вопрос о подготовке и введении государственного реестра (перечня) услуг, оказываемых органами исполнительной власти и их учреждениями на платной основе.

Публичные функции органов государственной власти необходимо классифицировать на исключительные, т.е. такие, которые могут осуществляться только властными органами; допустимые, т.е. такие, которые несут в себе элемент частно-правовых, рыночных отношений, но в силу сложившихся местных социальных и экономических условий могут осуществляться властными органами, в частности, в связи с отсутствием конкурентных предложений (например, содержание жилищного фонда и инженерных сетей, муниципальный транспорт и т.п.); недопустимые, т.е. такие, которые заведомо не могут иметь никакого отношения к государственному и муниципальному администрированию, но представляют из себя только источник недобросовестной конкуренции и дополнительных денежных потоков (например, осуществление властными органами функций арендодателя многочисленных объектов недвижимости, участие государственных и муниципальных органов через пакеты акций и доли в уставных капиталах в ресторанном, культурно-зрелищном, торговом, банковском, страховом и т. п. бизнесах).

Очевидно, следует также законодательно определить признаки отнесения услуг к категории платных, что позволит избежать необоснованной коммерциализации публичных услуг.

В настоящее время нет возможности определить, окупают ли блага, полученные от социальных служб, расходы на них, и, поскольку нет возможностей такой оценки, расходы подобного рода, возможно, будут недооцениваться и, следовательно, казаться весьма бесполезными "Для правильного ответа на вопрос "чего это стоит?" следует оценить масштабы ущерба и отдаленные его последствия".

Специфика связана с источниками финансирования производства общественных благ, основным из которых являются разного уровня бюджеты (государственный и муниципальный). Но, как показывает практика, этих источников значительно больше, что делает весьма интересным вопрос о природе производства общественных благ. Весьма критическую позицию по данному вопросу занимает Б.Б. Ракитский по мнению которого «государство стремится обобществить как можно больше конкретных форм жизни и берет на себя их финансирование, делая их бесплатными для потребителя». Но главная особенность, подчеркивает Б.Б. Ракитский, связана с тем, что бесплатность благ для потребителя - это фикция, поскольку государство посредством механизма огосударствления определенной доли необходимого труда работника и всех форм его индивидуально-семейного дохода, фактически оплачивает эти «бесплатные» общественные блага за счет самого потребителя. Этот механизм работает и сегодня, приводя к ситуации, когда «из бюджета будем тратить на социальные нужды меньше, меньше, еще меньше (а в номинальном исчислении это может быть, конечно, и побольше, чем в предыдущие годы). Так что и учитель, и врач, и профессор, и библиотекарь будут получать год от года все больший тарифный должностной оклад, но покупать на него они

будут с каждым годом все меньше». И причина этому - урезание бюджетной доли социальных расходов и частичное их покрытие за счет доходов населения, что явно занижает их воспроизводственную функцию.

Другими словами, общественные блага, финансируемые за счет потребителя, утрачивают свою социальную сущность и по характеру своего присвоения превращаются в частные блага, хотя в скрытой форме.

Для государственного учреждения недопроизводство социально значимого блага по причине объективного отсутствия должного финансирования становиться основанием для того, чтобы добиваться права на производство его на рыночной основе для предоставления гражданам, обладающим достаточно высокими доходами (или, как вариант: предоставления блага всем на рыночной основе, кроме тех или иных категорий льготируемых субъектов). Так ситуация, сложившаяся в российском здравоохранении может служить типичным примером: его услуги признаются населением социально значимыми, однако сектор государственного здравоохранения явно недофинансируется, так что у государственных учреждений есть все аргументы к тому, чтобы оказывать одновременно и бесплатные, и платные услуги, В результате центр внимания персонала смещается в сторону оказания платных услуг, что снижает качество оказания бесплатных, вызывая негативные последствия для здоровья значительных контингентов населения. Считаем нелишним подчеркнуть, что государственное учреждение, добившись права на предоставление платных (по рыночным ценам) услуг, приобретает при этом значительную рыночную власть, т.е. становится потенциальным объектом применения мер антимонопольной политики.

Существующих экономических концепций и инструментов вполне достаточно также для принятия обоснованного решения, в случае необходимости, о целесообразности введения платности для потребителя

той или иной публичной услуги, выступающей как предмет для анализа с точки зрения эффективности использования бюджетных средств.

В экономической литературе предлагается следующие принципы платности в сфере оказания публичных услуг:

в случае добровольного обращения за публичной услугой для целей потребления или производительного использования, услугу целесообразно оказывать на платной основе с применением рыночной цены (если только соответствующее благо не признается государством социально значимым; в этом случае цена должна быть льготной либо вообще отсутствовать);

в случае вынужденного обращения услуга должна оказываться на бесплатной основе, либо считаться компонентом себестоимости продукции, т.е. соответствующие затраты должны вычитаться из налогооблагаемой базы.

Введение платности в процесс оказания публичных услуг, приобретение которых является вынужденным для законопослушных граждан и организаций (неважно, полной рыночной или льготной), причем платности, не компенсируемой в последующем процессе их налогообложения, означает:

создание конкурентных преимуществ для нарушителей законов и правил, что, разумеется, противоречит принципам справедливости;

фактическое создание искусственных экономических и административных барьеров для развития процессов создания стоимости;

введение избирательного налога на некоторые категории экономических агентов, которые оказываются вынужденными дважды платить государству за выполняемые им функции государственного управления. Ведь введение обязательных дополнительных платежей в порядке следования введенному государством правилу означает, что данное правило является (или становится) элементом процесса осуществления функции государственного управления. Но за осуществление этой функции государством общество уже заплатило в виде налогов.

Таким образом, по вопросу о целесообразности предоставления услуги гражданам и (или) организациям органами государственной власти и управления на платной, либо на бесплатной основе можно сделать следующие выводы. С одной стороны, платность услуги вводится тогда, когда существует необходимость в создании стимула у работников государственного учреждения для повышения качества оказываемой услуги и (или) снижения издержек ее оказания при сохранении должного качества при условии, что такие стимулы не могут быть созданы иными способами в рамках бюджетного финансирования работы учреждения. С другой стороны, публичная услуга должна предоставляться на бесплатной основе, так как она представляет собой социально значимое благо, для которого введение платности снижает уровень потребления услуги по отношению к общественно желательному уровню, что негативно сказывается в долгосрочной перспективе на экономике или обществе. Вместе с тем полная бесплатность социально значимой услуги делает ее фактически благом свободного доступа (если не используется другой метод рационирования, основанный на идентификации необходимого для бесплатного получения данной услуги социального статуса того или иного человека), т.е. создает стимулы к чрезмерному ее потреблению и социально неоптимальному распределению ресурсов. Поэтому рационально введение «символической» платности подобных услуг, которая не приводила бы к существенному недопотреблению услуги и одновременно предотвращала бы ее перепотребление.

Предоставление услуг, по сути своей не являющихся общественными или социально значимыми благами, органами исполнительной власти и их учреждениями на бесплатной основе будет означать, что бюджетные средства расходуются не эффективно. Предоставление же их на платной

основе будет означать, что орган государственной власти выступает одновременно и как субъект рыночной экономики, причем такой субъект, который обладает (может обладать) искусственными конкурентными преимуществами перед другими, оказывающими аналогичные услуги, что отрицательно сказывается (может сказаться) на условиях конкуренции, состоянии конкурентной среды как на данном продуктовом рынке, так и на смежных рынках товаров услуг. Кроме того, предоставление таких услуг на платной основе будет означать появление у ведомства внебюджетного фонда, контроль за использованием которого безусловно может создать дополнительные трудности в организации эффективного функционирования ведомства как органа государственной власти.

Сложности в решении вопроса о целесообразности и обоснованности оказания публичных услуг на платной основе обусловлены, кроме всего прочего, трудностями оценки таких услуг. Так, А. Пигу в книге "Экономическая теория благосостояния" (1920) отмечал, что ориентация лишь на частные выгоды и издержки приводит к недопроизводству благ с положительными экстерналиями (а также к перепроизводству благ с отрицательными экстерналиями). Однако, как отмечает М.Олсон, "Пигу описал коллективные блага в большей части неявным образом". И это связано, прежде всего, с развитыми системами экономической оценки размера отрицательных экстерналий, В то время как разработка систем оценки положительных экстерналий имеет объективные трудности. (Аналогично тому, что уже нанесенный ущерб легче оценить, чем упущенную выгоду).

Именно это отмечает Д.Белл в своей книге «Грядущее постиндустриальное общество. Опыт социального прогнозирования»: "...в оценке общественных услуг у нас нет средств для подсчета реальных благ или ценностей. На предметы, продающиеся на рынке, такие, как автомобили или одежда, имеются цены, указывающие на ту стоимость, которую видят

в этой продукции люди. Но как мы можем оценить такие услуги, как здравоохранение, образование или охрана порядка? Наша система отчетности оценивает их только по затраченным средствам, но не по произведенным полезностям. Поэтому "выработка" полицейских служб измеряется зарплатой работникам полиции, стоимостью полицейских машин и.т.д., но не социальной и экономической ценностью предотвращения преступлений или количествам задержанных нарушителей закона. Стоимость здравоохранения оценивается по уровню выплаты врачам и затратам на лекарства, а не по снижению времени, теряющегося в результате болезней. Стоимость образования измеряется зарплатой учителям, а не ценностью, воплощенной в росте знаний учеников и.т.д.

Отдельной проблемой является ценообразование на публичные услуги. В редких случаях максимальные цены на услуги утверждены законодательством или постановлениями Правительства (см., например, Закон РФ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и Постановление Правительства №248 от 26.02.98 «Об установлении максимального размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах»). Однако в значительном числе случаев цены и тарифы устанавливаются непосредственно ведомствами или другими организациями, предоставляющими услуги. Ценообразование в этой сфере не контролируется антимонопольными органами.

При выборе уровня оплаты и методов ценообразования можно рассматривать три ситуации:

А) полная (рыночная) оплата услуги; она вводится, если имеются альтернативные (негосударственные или государственные) производители услуги, так что у агентства возникают стимулы снижать издержки и/или

повышать качество; однако и в этом случае может понадобиться специальное регулирование, если предоставление услуг осуществляется подразделением или учреждением того или иного министерства на базе использования информации, контролируемой данным министерством, поскольку б этих условиях возникает вопрос об обеспечении недискриминационного доступа к этой информации для всех участников данного сектора рынка услуг;

Б) цена, покрывающая издержки: такая цена вводится в том случае, если ведомство является монополистом (в силу исключительности права) по оказанию соответствующей услуги, причем услуга не является социально значимым благом; основной предпосылкой для ее введения в очерченном случае выступает надежная калькуляция издержек ее оказания, требующая специальной техники бухгалтерского учета, а также соблюдения условий достаточной простоты самого объекта регулирования с точки зрения набора функций и их количественной оценки, включая установление соответствия между калькулируемой деятельностью и статьями расходов; если такая калькуляция отсутствует, у агентства возникает возможность для установления монопольно высокой цены, т.е. возникновения непроизводительных издержек у потребителя и сокращения объемов производимой им стоимости;

В) частичная платность; она вводится для предотвращения чрезмерного потребления услуги (которая при ее бесплатном оказании становится благом свободного доступа), а также для создания стимулов государственным служащим к качественному ее оказанию.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует единый порядок ценообразования на платные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им предприятиями и организациями.

Отсутствие четкой государственной регламентации ценообразования на платные услуги государственных органов является в определенной мере следствием слабой теоретической проработки и отсутствия целостной стратегии совершенствования финансового механизма деятельности государства по оказанию публичных услуг. Недостаточно проработанным является вопрос о функции цены при оказании различных видов услуг государственными органами. Неясным остается вопрос, в какой мере цена должна выполнять стимулирующую функцию по отношению, как к потребителю услуги, так и ее исполнителю.

Как уже отмечалось, в сложившихся условиях разработка политики ценообразования в области платных услуг по существу относится к сфере ответственности самих исполнителей услуг. При этом, как будет показано ниже, органы государственной власти имеют достаточно широкие полномочия не только по формированию ценовой политики, но и по использованию доходов от оказания платных услуг. Такая ситуация, на наш взгляд, не может быть признана удовлетворительной, поскольку субъективные цели, в том числе финансовые интересы того или иного ведомства, проявляющиеся в ценовой политике, могут не всегда соответствовать стратегическим и текущим общегосударственным задачам, а также функциям государственных органов.

При отсутствии действенного государственного контроля за установлением и соблюдением тарифов и цен на платные услуги и требований к открытости ценовой политики государственных органов механизм ценообразования является одним из наиболее закрытых аспектов хозяйственной деятельности органов государственного управления. Представленная широкому кругу пользователей информация о ценообразовании крайне ограничена и отрывочна и не является прозрачной.

Анализ политики ценообразования на платные услуги ряда федеральных органов исполнительной власти и подведомственных им структур, проведенный на основе имеющейся в открытом доступе информации, позволяет сделать следующие выводы:

1. Единые правила расчета, представления и утверждения цен на платные услуги, оказываемые федеральными органами исполнительной власти, отсутствуют. Цены и тарифы на платные услуги утверждаются

ведомственными нормативными актами, в случае, если орган исполнительной власти непосредственно выступает исполнителем услуг. Подведомственные организации и учреждения самостоятельно определяют и утверждают цены и тарифы на предоставляемые платные услуги соответствующими приказами. В настоящее время цены и тарифы на платные услуги, оказываемые органами исполнительной власти и подведомственными учреждениями и предприятиями, не подлежат согласованию с такими государственными органами, как Министерство финансов, Министерство по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Информация об утвержденных ценах и тарифах часто не является доступной для потребителей услуг и в целом не носит прозрачного характера. Сложившийся порядок предоставления информации о ценах и тарифах преследует сугубо ведомственные интересы, а также препятствует контролю обоснованности цены в части покрытия расходов по оказанию услуги или извлечению ренты, в том числе вследствие монопольного характера услуги.

Единая специально разработанная методика ценообразования на услуги, оказываемые органами исполнительной власти, в настоящее время отсутствует. Конкретные методики расчета стоимости платных услуг обычно разрабатываются финансово-экономическими (планово-финансовыми) управлениями министерств и ведомств в соответствии с федеральными и ведомственными нормативными актами по ценообразованию. Своего рода базовым документом является «Положение о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых результатов, учитываемых при налогообложении прибыли», утвержденное постановлением Правительств РФ от 05.08.92 № 552 (с учетом изменений и дополнений). Отсутствие единой методики создает предпосылки для необоснованного завышения цен

и тарифов, а также затрудняет проверку правильности расчетов. Следует отметить, что отсутствие единой методики определения цены является следствием слабой проработанности общих принципов ценообразования и классификации услуг, оказываемых органами исполнительной власти и подведомственными им организациями.

4. Конкретный анализ действующих методик ценообразования затруднен в связи с отсутствием свободного доступа к данным документам. В результате не представляется возможным выяснить, исходя из каких именно фактических затрат формируется стоимость (трудозатраты, профессиональная подготовка специалистов, структура затрат, сложность работ и т.д.), определяется ли она на бесприбыльной основе или каков уровень прибыльности.

5. Отсутствие единого порядка определения цен на оказываемые услуги создает возможность установления монопольно высоких цен, а также повышения цен без соответствующего изменения порядка оказания услуг и их качества. Установление монопольно высоких цен на оказываемые услуги приводит к возникновению непроизводительных издержек у потребителей и ограничивает потребление услуг со стороны категорий потребителей с более низкими доходами. Возникает опасность недопотребления услуги, что может неблагоприятно сказаться на социально-экономическом развитии общества в целом.

6. В условиях отсутствия нормативного и методического регулирования ценообразования отмечаются случаи ценовой конкуренции между различными подведомственными организациями, оказывающими идентичные платные услуги. Примером в данном отношении может служить Госкомстат, подведомственные организации которого (ГМЦ Госкомстата и филиал ГМЦ Информатика) устанавливают разные цены на идентичную информационную услугу (предоставление выборки статистической информации). Представляется, что сам факт конкуренции между государственными структурами должен быть оценен положительно с точки зрения потребителя, который может обнаружить свои предпочтения при приобретении услуги. Однако в условиях неполноты информации наличие конкурирующих структур требует дополнительных усилий со стороны потребителя по определению одного из самых существенных условий сделки - ценового, а также затрудняет проведение потребителем ценового анализа. Такого рода конкуренция не только не стимулирует исполнителя к качественному оказанию услуги, но и создает дополнительные сложности для потребителя.

7. Оказание услуг обычно осуществляется по единому прейскуранту без учета категорий пользователей и характера дальнейшего использования услуги (например, приобретение услуги в коммерческих целях). Своего рода исключения (оказание услуг по пониженным тарифам или на бесплатной основе) делаются в основном для органов государственной власти, реже для государственных предприятий и учреждений. В условиях отсутствия четкой государственной регламентации и открытости ценовой политики органов государственной власти наличие единого уровня цен может быть оценено скорее положительно. Наличие шкалы цен усложняло бы процедуру приобретения услуги и создавало бы дополнительный источник коррупционной опасности. Однако в принципе установление цен на отдельные виды услуг требует дифференцированного подхода к определению цен для государственных органов, бюджетных организаций, коммерческих структур, учебных заведений и научно-исследовательских институтов, частных лиц и т.д. Существование шкалы цен для различных категорий потребителей, а также дифференциация цен в зависимости от цели приобретения услуги отмечается в практике большинства развитых государств.

Очевидно, что сложившийся порядок ценообразования на платные услуги, оказываемые органами исполнительной власти и подведомственными предприятиями и учреждениями, не может быть признан удовлетворительным. Отсутствие единого, четко

регламентированного механизма установления цен и требований к открытости и прозрачности ценовой политики государственных органов имеет неблагоприятные последствия с точки зрения граждан и организаций, являющихся потребителями услуг, а также общества в целом. Кроме того, в условиях оказания услуг в неконкурентной среде, цена не выполняет стимулирующую функцию по отношению к качеству услуги.

В данной связи актуальной представляется выработка единых принципов формирования цен на публичные услуги, оказываемые органами государственного управления. Механизм ценообразования применительно к определенному набору услуг, оказываемых органами исполнительной власти и их организациями, должен строиться с учетом следующих факторов:

значимости услуги с точки зрения потребителя;

значимости услуги в контексте общегосударственной политики;

характера услуги в плане отнесения ее к категории функциональной обязанности органа исполнительной власти;

издержек по оказанию услуги;

характера услуги в плане представления ее в «сыром виде» или с добавлением стоимости;

учета требований действующего законодательства к платности услуги и механизму оплаты;

прочих факторов.

Действующий сегодня порядок ценообразования часто преследует ведомственные интересы и имеет неблагоприятные последствия с точки зрения граждан и организаций, являющихся потребителями услуг, а также общества в целом. Отсутствие требований к открытости ценовой политики органов исполнительной власти и подведомственных структур препятствует контролю обоснованности цен в части покрытия расходов по оказанию услуг или извлечению ренты вследствие монопольного характера услуги.

Актуальной представляется выработка единых принципов формирования цен на публичные услуги, оказываемые органами государственного управления. Механизм ценообразования применительно к определенному набору услуг, оказываемых органами исполнительной власти и их организациями, должен строиться с учетом социальной значимости услуги, ее характера и соответствия функциональным обязанностям министерств и ведомств, издержек по оказанию услуги, а также других факторов.

Порядок определения цен на услуги органов государственного управления должен быть закреплен соответствующим законодательным актом. В целях усиления контроля за соблюдением порядка ценообразования и обоснованности цен на публичные услуги со стороны государства, граждан и организаций целесообразно ввести требование открытости и прозрачности ценовой политики органов государственной власти и подведомственных им предприятий и организаций. Возможно, следует рассмотреть вопрос о введении требования согласования цен с Министерством Финансов РФ и Министерством РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Совмещение хозяйственных и властных функций, создающее предпосылки для неравных условий конкуренции и злоупотребления исключительным положением, обусловленным обладанием властными полномочиями, реализуется на всех уровнях государственного управления (федеральном, уровне субъектов федерации) и местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что речь идет как о формальном нарушении ст. 7 Закона РФ «О конкуренции...», прямо запрещающем совмещение хозяйственных и властных функций, так и о схемах, для которых такое нарушение неочевидно.

Можно выделить следующие направления совмещения функций:

выдача на платной основе различного рода экспертных и иных заключений, необходимых для получения лицензий, сертификатов, разрешений и других документов, необходимых для осуществления хозяйственной деятельности. Эта практика широко распространена в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Для получения лицензии в значительном числе случаев требуется предлицензионное заключение, выдаваемое либо самим государственным органом, либо аккредитованными центрами. Плата за получение предлицензионного заключения значительно превышает стоимость собственно лицензии. Более того, по факту платной оказывается деятельность, на осуществление которой выделяются средства из государственного бюджета.

оказание информационных услуг гражданам и организациям, в том числе предоставление информации, наличие которой является необходимой для осуществления тех или иных действий по закону;

создание различного рода схем идентификации продукции (маркирования знаками соответствия);

создание государственных или муниципальных предприятий, действующих на товарных рынках и получающих конкурентные преимущества из-за тесной связи с органами государственной власти и управления;

принуждение предпринимателей участвовать в финансировании социальных программ;

принуждение предпринимателей покупать информационные, экспертные и образовательные услуги у определенных поставщиков (как государственных, так и негосударственных).

Итак, можно утверждать, что проблема разграничения функций государственной власти и оказания публичных услуг включает в себя три аспекта.

I. Разграничение хозяйственных и властных функций. Совмещение организациями властных и хозяйственных функций создает предпосылки для неравных условий конкуренции между хозяйствующими субъектами, злоупотреблений исключительным положением, обусловленным обладанием властных полномочий. Существующая практика создает условия для создания препятствующих эффективности барьеров входа на рынки» где орган с соответствующими властными полномочиями имеет свои интересы как организация, выполняющая хозяйственные функции. В то же время совмещение функций создает условия для препятствования деятельности других хозяйствующих субъектов, создания предпосылок для незаконных соглашений, дискриминирующих условий соглашений и в конечном счете - неэффективного размещения ресурсов. Неравные условия конкуренции многими аналитиками рассматриваются как важнейший фактор, препятствующий экономическому росту в российской экономике. Совмещение властных и хозяйственных функций может осуществляться не только непосредственно, но и опосредованно. В числе опосредованных форм - принуждение представителем контролирующего государственного органа к заключению сделки с афиллированной структурой.

II. Разграничение властных и информационных услуг. Помимо осуществления функций государственного управления органы исполнительной власти предоставляют услуги, в частности, информационные. Предоставление данных услуг необходимо в целях экономии времени и средств домашних хозяйств и предприятий при осуществлении сделок. В то же время оказание таких услуг сопряжено с издержками. В связи с этим возникает вопрос об источниках покрытия издержек. Одна из альтернатив бюджетному финансированию - продажа данных услуг населению. Однако в этом случае возникает вопрос о предотвращении действий, направленных на извлечение ренты из исключительного положения в котором оказывается орган, предоставляющий информационные услуги.

Ш. Разграничение информационных и иных деловых услуг. Оказание органами государственного управления платных информационных услуг населению может быть в принципе оправдано тем, что данные органы специализируются на сборе и обработке информации, что приводит к более низким издержкам и экономии для общества при таком способе удовлетворения частных информационных нужд. Однако широко распространенная практика оказания государственными органами услуг образовательного, экспертного, сертификационного и т.п. характера, которые относятся к деловой инфраструктуре и в развитых рыночных экономиках осуществляются частными фирмами и их ассоциациями, представляется весьма проблематичной с точки зрения ее теоретического основания.

Последствием совмещения хозяйственных и властных полномочий (в прямой или опосредованной форме) является создание административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики. Негативные последствия существования административных барьеров многократно описаны специалистами: