Угледобывающий регион в условиях снижения депрессивности: рынок труда и перспективные стратегии экономического развития

В соответствии с решением Межведомственной комиссии по социально-экономическим проблемам угледобывающих регионов в Ростовской области получателями средств государственной поддержки угольной отрасли, направляемых на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости, являются следующие муниципальные образованиям гг. Гуково, Шахты, Новошахтинск, Зверево, Белая Калитва, Красный Сулин, Донецк; Тацинский, Усть-Донецкий, Октябрьский (сельский) районы.

Анализ программ местного развития, конечно, впечатляет объемом задействованных в них финансовых ресурсов. Так, средства для создания одного рабочего места в различных городах колебались от 60 тыс. до 250 тыс. р. (в г. Шахты - 64 тыс. р.), причем средняя «цена» одного проекта в городе (а в каждом городе, как правило, реализовывалось несколько таких проектов) - от 4,5 млн до 8,5 млн р. В то же время средняя «цена» такого типового проекта, как «организация общественных работ», составляла 0,5-4,5 млн р. (последняя цифра относится к г. Новошахтинску Ростовской области). В г. Новошахтинске летом 2002 году сдан в эксплуатацию завод по производству строительных материалов, строившийся за счет средств программ местного развития шахтерских городов по направлению «Создание рабочих мест». На предприятии получили работу 79 человек. Завод будет производить плитку для отделки фасадов, стеновые и кровельные материалы с использованием перерабатываемых здесь же отходов пластмасс. На заводе «Гидропривод» и в фирме «Дон-Текс» города Шахты на средства господдержки создано, соответственно, 59 и 160 новых рабочих мест. Планируется же, что на эти предприятия придут, соответственно, 214 и 340 человек. В Белокалитвенском районе открыт швейный цех по производству спальных принадлежностей с использованием синтипона. Это еще дополнительно 200 рабочих мест. Высвобожденные работники угольных предприятий гг. Шахты и Белая Калитва за счет средств, выданных на организацию предпринимательской деятельности, реализовали свои бизнес-проекты и организовали дополнительно 557 рабочих мест.

Однако не следует забывать и о масштабах решаемых задач: речь идет о смягчении социальной напряженности в десятках депрессивных городов и поселков Ростовской области, где практически прекратила существование единственная градообразующая отрасль. Так, из 116 млн р., поступивших в г. Шахты за 6 лет реструктуризации угольной отрасли на реализацию программ местного развития, на создание новых рабочих мест было направлено 69 млн р., при этом средняя стоимость одного рабочего места, созданного на средства господдержки, составляет 64 тыс. р. Еще 17 млн р. направлено на поддержку малого бизнеса, а остальные средства - на общественные работы, предувольнительные консультации и переобучение шахтеров.

Начиная с 1998 года реализация программ местного развития в г. Шахты проводилась за счет средств господдержки согласно трехстороннему договору между Минтопэнерго, администрацией Ростовской области и мэрией города. В указанном году предполагалось получить на эти цели 20560 тыс. р. Были утверждены следующие первоочередные направления расходования средств:

- содействие созданию рабочих мест - 2560 тыс. р.;

- организация общественно значимых работ - 14135 тыс. р.;

- профессиональное обучение высвободившихся работников - 730 тыс. р.;

- поддержка малого бизнеса - 3135 тыс. р.

Реально было получено 12637 тыс. р., это лишь 61,4 % ожидавшейся суммы. Из них использовано 11770 тыс. р., или 93,1 % поступивших средств. Нужно отметить, что больше половины средств господдержки, поступающих в город, идет на программу содействия созданию новых рабочих мест. В 2000 году эта сумма составила 24496 тыс. р., или 64,1 %; в 2001 году на эти цели направлено 17580 тыс. р., или 58,3%. Существенно увеличилась сумма, направленная на поддержку малого бизнеса. Если в 2000 году она составляла 3457,7 тыс. р., то в 2001-м - 7740 тыс. р. В целом же на реализацию трех направлений - «Содействие созданию рабочих мест», «Организация общественных работ», «Поддержка малого бизнеса» - было выделено в 2001 году 30 млн р., в том числе на поддержку малого бизнеса -около 8 млн р. В 2002 году город получил 24 млн р., не считая денег на общественно значимые работы. Распределение и освоение средств господдержки осуществляется под пристальным вниманием наблюдательного совета, который сформирован из представителей различных органов - мэрии, городской Думы, Федерального казначейства, центра занятости и др. Каждый из них, контролируя свое направление, способен обеспечить защиту государственных интересов с одновременным получением результатов от реализации проектов. Всего за период 1998-2003 гг. для реализации программ местного развития шахтерскими городами и районами области были получены средства государственной поддержки угольной отрасли в размере 889,91 млн р., распределение которых представлено в таблице 1.8.

Таблица 1.8 Распределение средств государственной поддержки угольной отрасли по муниципальным образованиям Ростовской области

Город	Объем средств государственной поддержки угольной отрасли по годам, млн р.
	1998	1999	2000	2001	2002	2003	Всего
Новошахтинск	24,3	28,5	28,5	25,0	34,0	30,0	170,3
Шахты	23,3	20,9	35,0	30,0	40,6	49,0	198,8
Донецк	18,0	20,2	18,0	15,0	17,0	16,0	104,2
Белая Калитва	20,3	25,8	12,6	14,8	34,0	25,0	132,5
Гуково	19,4	14,2	25,6	20,0	30,0	17,3	126,5
Красный Сулин	20,9	10,8	19,0	26,9	24,0	9,2	110,8
Зверево	8,0	1,9	17,0	10,0	5,9	4,0	46,8
Итого	134,21	122,3	155,7	141,7	185,5	150,5	889,9

Выделение средств производилось пропорционально количеству высвобождаемых работников угольной отрасли. При конкурсном отборе приоритетными являлись инвестиционные проекты, которые содействовали обеспечению занятости высвобождаемых работников угольной отрасли и членов их семей, поддержанию и развитию социальной инфраструктуры, максимальному использованию существующих зданий и сооружений поверхностных комплексов ликвидируемых предприятий, имеющих срок реализации не более 12 месяцев.

Распределение средств государственной поддержки по отдельным направлениям приведено в таблице 1.9.

Как видно из таблицы 1.9, большая часть средств государственной поддержки была направлена на создание новых рабочих мест: за все годы - 65 % от общей суммы. На общественные работы было израсходовано 14,7 % от общей суммы средств государственной поддержки за 1998-2003 гг.; на поддержку малого бизнеса - 14,7 % и предувольнительные консультации и профессиональное обучение - 0,7 %.

Таблица 1.9 Распределение средств государственной поддержки по годам и направлениям Программ местного развития по шахтерским городам Ростовской области

Год	Всего, млн р.	Уд. вес, %	Предувольнительные консультации и профессиональное переобучение	Общественные работы	Поддержка малого бизнеса	Создание новых рабочих мест
			млн р.	уд. вес, %	млн р.	уд. вес, %	млн р.	уд. вес, %	млн р.	уд. вес, %
1998.	58,75	100,0	1,41	2,4	21,63	36,8	12,46	21,2	23,25	39,6
1999	129,14	100,0	2,45	1,9	34,94	27,1	27,52	21,3	64,23	49,7
2000	162,28	100,0	1,54	0,9	34,23	21,1	23,7	14,6	102,81	63,3
2001	152,65	100,0	0,74	0,5	23,19	15,2	27,37	17,9	101,35	66,4
2002	226,71	100,0	0,03	0,01	24,74	10,9	35,2	15,5	166,74	73,5
2003	160,46	100,0	0,06	0,03	35,75	22,3	4,15	2,6	120,5	75,2
Итого	889,99	100,0	6,23	0,7	174,4	19,6	130,4	14,7	578,88	65,0

Проведение общественных работ в рамках решения социально значимых проблем шахтерских городов и районов одновременно позволило создать временные рабочие места в сфере работ по благоустройству, ремонту зданий, инженерных коммуникаций, сетей газоснабжения и т.д.

Поддержка малого бизнеса осуществлялась с целью развития предпринимательства путем микрокредитования начинающих предпринимателей, оказания помощи малым предприятиям, а также предоставления субсидий на организацию собственного дела высвобожденным работникам угольной отрасли.

Среди всех направлений ПМР наиболее капиталоемкое и эффективное, с точки зрения разрешения социально-экономических проблем, связанных с безработицей в шахтерских территориях Ростовской области, явилось направление по содействию создания новых рабочих мест. В период с 1998 по 2003 гг. в Ростовской области для создания новых рабочих мест направлено из средств государственной поддержки угольной отрасли и освоено 578,88 млн р., что позволило привлечь дополнительных заемных средств в объеме 394,4 млн р. и создать 5351 рабочее место в шахтерских городах и поселках области. На создание одного рабочего места было израсходовано 181,9 тыс. р., в том числе из средств господдержки 108,2 тыс. р., из собственных и заемных средств - 73,7 тыс. р.

Сравнительно высокая эффективность реализации программ местного развития в шахтерских городах Ростовской области была достигнута по направлению развитие «малого бизнеса». За период 1998-2003 гг. на поддержку малого бизнеса было направлено 130,4 млн р. (14,7 %).

Поддержка малого бизнеса осуществлялась с целью развития предпринимательства путем микрокредитования, оказания помощи малым предприятиям, финансирования инвестиционных проектов, предоставления субсидий на организацию собственного дела высвобожденным работникам угольной отрасли. Приоритетным направлением для малого бизнеса в местных условиях является агропромышленная отрасль (40 % всех средств по этому направлению), что позволило создать более 600 рабочих мест. В основном средства использовались на выращивание крупного рогатого скота, свиноводство, пчеловодство, птицеводство, растениеводство, кролиководство. Второе по значимости направление - оказание услуг населению (22 %). В эту группу включены - пошив швейных изделий, грузопассажирские перевозки, организация торгово-закупочной деятельности. Далее идут - производство товаров народного потребления, производство стройматериалов (38 %).

В сфере малого бизнеса были созданы дешевые рабочие места (36,0 тыс. р. в агропромышленном комплексе; 36,6 тыс. р. в производстве стройматериалов; 35,7 тыс. р. в производстве товаров народного потребления, 30,8 тыс. р. в сфере оказания услуг).

В 2005 году в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13 июля 2005 г. № 428 «О порядке предоставления субвенций на реализацию программ местного развития и обеспечение занятости для шахтерских городов и поселков» шахтерским городам были выделены субвенции в размере 472577,5 тыс. р., которые приведены в таблице 1.10.

Таблица 1.10 Субвенции на реализацию программ местного развития и обеспечения занятости для шахтерских городов Ростовской области в 2005 году

Получатель субвенций	Размер субвенций, тыс. р.	Удельный вес, %
1 Администрация г. Красный Сулин и Красносулинского района	38068,6	8,1
2 Администрация г. Гуково	16600,0	3,5
3 Администрация г. Донецка	56736,9	12,0
4 Администрация г. Белая Калитва и Белокалитвенского района	103632,4	22,0
5 Администрация г. Новошахтинска	120762,0	25,5
6 Мэрия г. Шахты	136777,8	28,9
Итого	472577,5	100,0

Отмечая огромную важность реализации программ местного развития для шахтерских территорий, все же следует указать их недостатки. Так, выделение средств на создание новых рабочих мест, хотя и происходило по строгому регламенту, в соответствии с требованиями действующего в этой области законодательства, но не учитывало характер и специфику вновь создаваемых рабочих мест. Создаваемые на средства государственной поддержки рабочие места должны быть, в первую очередь, рассчитаны на трудоустройство бывших шахтеров, а не решать финансовые вопросы предприятий. Например, существенные средства были выделены ЗАО «Дон-Текс», хотя вряд ли текстильное и швейное производства могут служить возможным местом трудоустройства бывших шахтеров. На большую часть средств государственной поддержки следовало организовать одно-два промышленных предприятия, состав работ которого учитывал бы те трудовые навыки, которые присущи шахтерскому труду.

Кроме того, поддержка малого бизнеса осуществлялась в основном путем обучения шахтеров этому виду деятельности и выделению им финансовой помощи (субсидии) на сомозанятость. При этом размер субсидий был крайне мал (8-30 тыс. р.) для организации серьезного собственного дела, и по истечении установленного минимального срока занятия малым бизнесом, в основном в форме индивидуального предпринимательства, дело разваливалось, и шахтер опять оказывался в рядах безработных. Общественные работы по своему содержанию не могут быть предметом серьезного трудоустройства, а только средством временного небольшого заработка. Несомненно, вновь созданные производства создали потенциал дальнейшего развития в условиях диверсификации экономики угледобывающих территорий. Однако эффект программ местного развития можно охарактеризовать как локальный, так как они не стали полноценной заменой действующему здесь ранее градообразующему угольному сектору промышленности. Совершенно очевидно, что основной эффект этих программ заключается в снижении социальной напряженности, вызванной ликвидацией угольных предприятий. Вместе с тем, их реализация недостаточна для обеспечения экономического развития шахтерских территорий.

Таким образом, реструктуризация угольной отрасли Восточного Донбасса показала, что реформирование экономики шахтерских территорий Ростовской области не закончено - пока создан только фундамент для стабилизации социально-экономической обстановки в шахтерских территориях региона.

Таким образом, программы местного развития, с одной стороны, стали уникальным порождением уникального стечения самых разных обстоятельств, с другой - они оказались именно программами в прямом, каноническом значении: предмет всех программ конкурсно отбирается; цель каждой из них выражена вполне конкретно, откровенно «сужена» в смысле сопряжения лишь с несколькими выигравшими конкурс проектами и уже в силу этого легко контролируема по конечному результату; соответствующие средства адресно направляются конечным получателям по казначейским каналам; селекция программ и проектов, pacпределение финансов и контроль результатов проходят в обстановке полной открытости и гласности и т.д. Как уже нами отмечено, программы местного развития дают поводы для самой разнообразной критики, однако именно на их примеpax легче всего понять, что есть «программа» в качестве технологии оздоровления депрессивной территории и соединения в процессе этого регулирования интересов РФ, регионов и муниципальных образований.

Однако уже после совещания по проблемам угольной промышленности в августе 2002 г. в Кузбассе с участием Президента РФ и обещания последнего решать проблему ветхого жилья в шахтерских регионах выяснилось, что в 2002 г. в Восточном Донбассе из 114,5 млн р., выделенных на проведение реконструкции и замену объектов социальной инфраструктуры шахтерских городов, использованы только 65 млн, а из 111,4 млн р., направленных на реализацию программ местного развития, к сентябрю 2002 г. освоено только 45 млн р.

На федеральном уровне формированием и реализацией программ местного развития занимается, как уже отмечалось выше, Государственное учреждение «Соцуголь». В круг его задач, относящихся к организационному и техническому сопровождению ПМР, входят:

- участие в формировании ежегодной бюджетной заявки Минэнерго России на средства государственной поддержки угольной промышленности, направляемые на реализацию ПМР, и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках;

- разработка ежегодных и поквартальных планов-графиков выделения средств государственной поддержки угольной промышленности в части, касающейся финансирования социальных направлений этой поддержки, в том числе ежегодных лимитов финансирования ПМР;

- участие в формировании годовых ПМР на основе организации и анализа результатов конкурсного отбора проектов с учетом анализа ситуации на рынках труда углепромышленных регионов, подготовка соответствующих предложений и заключений для Минэнерго России;

- подготовка проектов договоров Минэнерго России с получателями средств государственной поддержки в части финансирования ПМР;

- подготовка проектов заявок Минэнерго России в Минфин России на перечисление получателям средств на реализацию ПМР и обеспечение занятости в шахтерских городах и поселках;

- осуществление контроля за целевым использованием бюджетных средств, выделенных на финансирование ПМР;

- участие в проведении необходимой отраслевой либо независимой экспертизы обоснований инвестиций, бизнес-планов, ТЭО и проектов, разрабатываемых для создания новых непрофильных для угольной отрасли производств (в рамках ПМР) и реализации других направлений и мероприятий в области социальной защиты.

Среди направлений финансирования ПМР наибольший удельный вес затрат (до 96,5 %) приходится на инвестиционные проекты, связанные с организацией общественных работ на объектах социальной инфраструктуры (временная занятость), поддержкой малого бизнеса и содействием созданию новых рабочих мест на углепромышленных территориях, за исключением территорий, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях (республики Коми и Саха, Магаданская область и др.), где создание дополнительных рабочих мест, как правило, нецелесообразно и альтернативным вариантом является переселение избыточных трудовых ресурсов в другие регионы России.

Следует отметить, что реализация ПМР стала определенным импульсом к структурной перестройке экономики углепромышленных территорий. Их применение доказало, что:

- в условиях современной России федеральные власти действительно могут сконцентрировать средства на достижении федерально значимых целей не в макрорегионах и даже не в субъектах РФ, а в небольших городах и поселках;

- и на местном, и на федеральном уровне можно без административных перенапряжений проводить конкурсный отбор по множеству критериев не только программ, но и входящих в них многочисленных конкретных проектов;

- современные финансовые технологии межбюджетных отношений позволяют доводить средства федеральной поддержки до любого конечного получателя;

- программы оздоровления депрессивных территорий способны стать истинно целевыми, адресными, ресурснообеспеченными на основе специально созданной и постоянно обновляемой нормативной документации (в рассматриваемом случае - федерального уровня);

- оздоровление депрессивных территорий должно предполагать прежде всего решение острейших социальных проблем;

- успех и результативность программ зависят не только от наличия финансовых средств, но и от того, на что они направлены, т.е. от правильности выбора предмета программ (причем соответствующий отбор может и должен проходить в условиях гласности и открытости с широким привлечением общественности городов и поселков);

- заметная роль в разработке и реализации программ, в контроле за их выполнением принадлежит специально созданным институтам (межведомственным комиссиям, наблюдательным советам, уполномоченным учреждениям и др.);

- федеральные органы при подобной постановке дела в состоянии реально руководить оздоровлением многих депрессивных территорий, более того, у этих органов появляется утерянная сфера конкретных практических действий.

Справедливо отметить, что за период 1999-2001 гг. удалось начать формирование инструментария социальной защиты работников, высвобождаемых с ликвидируемых и действующих угольных предприятий: через систему казначейства были отлажены персональные адресные выплаты выходных пособий и компенсаций, производить погашение долгов по заработной плате и т.д. Однако этих средств бывшему шахтеру и его семье хватает не более чем на год, поскольку прожиточный минимум постоянно повышается, а неизбежным последствием недостаточного жизнеобеспечения населения угледобывающих регионов является: рост заболеваемости, снижение рождаемости, повышение смертности, миграционные процессы и т.д. Очевидно, что разовые социальные выплаты не сопоставимы с потерей рабочего места и психологическим дискомфортом, испытываемым людьми, не востребованными на рынке труда. Найти работу на предприятиях других отраслей без соответствующего переобучения им практически невозможно. В этой связи актуальными представлялись две взаимосвязанные проблемы, которые пытались решить в процессе структурных преобразований углепромышленных территорий, в том числе с помощью ПМР, - обеспечение занятости населения и развитие социальной инфраструктуры [97, с. 234].

Нестандартность назревших решений по оздоровлению социально-экономической ситуации в различных депрессивных территориях настоятельно требует легитимизации таких решений, введения их в общепризнанное правовое русло. По-видимому, тут понадобятся федеральные акты двух видов:

- устанавливающие общие процедуры и единый порядок типовых действий федеральных, региональных и местных властей;

- регламентирующие особые режимы хозяйственной и социальной деятельности в зонах тотальной депрессии.

Отечественный и зарубежный опыт показывает, что единственной гарантией защиты прав территории, предприятия, региональных и муниципальных органов власти может быть закон, регламентирующий «правила игры», определяющий ответственность, права и обязанности участников структурных преобразований. За годы реформирования угольной отрасли, к сожалению, так и не был принят Федеральный закон «О реструктуризации угольной промышленности России». Основные правила ее проведения сформулированы, как уже ранее отмечалось, в Основных направлениях реструктуризации угольной промышленности России (первая редакция которых утверждена Правительством РФ 14 июля 1995 г., а вторая - 21 августа 1998 г. с учетом произошедших за этот период изменений).

За десять лет реструктуризации угольной отрасли тяжесть ее социально-экономических последствий смещалась от угольных предприятий (по мере муниципализации объектов социальной инфраструктуры и решения вопросов социальной защиты высвобождаемых работников) к углепромышленным территориям, непосредственно затрагивая их население, что осложняло структурные преобразования. Поэтому на последующие годы представляется закономерным разработать Основные направления структурных преобразований экономики углепромышленных территорий с учетом социально-экономических последствий реструктуризации угольной отрасли, ориентированных на долгосрочный период. В данном случае речь может идти и о проекте Федерального закона «О федеральной поддержке депрессивных территорий Российской Федерации», проходящем через Государственную Думу. Цель данного закона - нормативное обеспечение оказания помощи из федерального бюджета депрессивным территориям муниципального уровня для преодоления системного кризиса, связанного с трудностями приспособления местной экономики к рынку. Речь идет об использовании федеральных средств в проектах, реализация которых позволит активизировать на соответствующих территориях экономическую жизнь, улучшить положение с занятостью и увеличить доходы населения, словом, запустить механизм территориального саморазвития. Депрессивных (значит, и высокодотационных) территорий в России довольно много, и небезосновательно считается, что их экономическая активизация позволит повысить бюджетную обеспеченность ареалов регионального и муниципального уровня.

В рассматриваемом законопроекте все методические вопросы отнесения территорий к депрессивным возлагаются на федеральный орган исполнительной власти. На период формирования закона им является Минэкономразвития России, накопившее большой опыт региональных классификаций. К его же компетенции относятся вопросы мониторинга социально-экономического состояния территорий, контроля за реализацией программ и оценки эффективности их осуществления. Главным инструментом оказания федеральной поддержки депрессивных территорий становятся специально разработанные программы. В проекте подробно характеризуются их содержание, порядок разработки, принятия и финансирования. Основным элементом программ в документе признаны конкретные инвестиционные проекты с бизнес-планами и ожидаемыми социально-экономическими результатами их выполнения. Устанавливается, что федеральное участие в реализации программ развития депрессивных территорий достигается всеми предусмотренными законодательством способами. Важным элементом задействования программ признаются договоры между всеми участниками инвестиционного проекта, обозначаются их обязательства, права и гарантии, а также организационно-правовые формы, в которых проект осуществляется. Для аккумуляции программных средств федерального, регионального и местного бюджетов и их лучшего использования предполагается создание специального банковского фонда дирекции программ (проектов); контроль за целевым использованием ресурсов фонда должно осуществлять Федеральное казначейство. В целом можно констатировать: в законопроекте подробно прописаны функции и полномочия федеральных, региональных и местных властей, что позволит им наладить эффективное партнерство по экономическому подъему депрессивных территорий.

Что касается разработки федеральных законодательных актов об особом режиме хозяйственной, внешнеэкономической и социальной деятельности в зонах тотальной депрессии, то их предметом должны стать допустимые временные отклонения от общефедеральных правил, порядка и процедур регулирования этих видов деятельности. Подобные отклонения призваны закрепить специфику тех условий, которые при необходимости могут самостоятельно вводиться региональными властями на срок реализации программы оздоровления социально-экономической ситуации. Указанными актами на тот же срок может также приостанавливаться действие на соответствующих территориях ряда ранее принятых федеральных законов или их отдельных норм.

В связи с комплексным характером предмета своего регулирования предлагаемые законодательные акты должны включать нормы, относящиеся к различным отраслям права. Так, для правообеспечения особых условий хозяйственной деятельности необходимо внести коррективы в действующие или ввести новые нормы, регламентирующие:

- лицензирование хозяйственной деятельности, требующей привлечения рабочей силы извне;

- порядок и условия предоставления льгот по федеральным налогам;

- участие предпринимателей в создании и использовании внебюджетного фонда оздоровления региона;

- обязательства владельцев предприятий по социальной разгрузке территории в случае закрытия (банкротства) предприятия;

- аренду земельных участков для целей ведения хозяйственной деятельности с включением в арендные договоры дополнительных параметров;

- порядок лицензирования недропользования;

- страхование экологических рисков.

Для правообеспечения особых условий внешнеэкономической деятельности важно оценить потребность во внесении коррективов в действующие или во введении новых норм, регламентирующих:

- открытие для иностранных граждан всей соответствующей территории (за исключением мест непосредственной дислокации военных, пограничных и других особо охраняемых объектов);

- упрощение таможенного и визового режимов;

- придание международного статуса всем технически пригодным для этого морским портам и аэропортам;

- снижение экспортно-импортных пошлин;

- создание локальных свободных зон.

Установление особых условий социальной деятельности потребует опять-таки внести коррективы в действующие либо ввести новые нормы, регламентирующие:

- определение государственных минимальных социальных стандартов и прожиточного минимума;

- контингент получателей и порядок предоставления социальных льгот;

- назначение и выплату пенсий, а также разовых надбавок для выезжающих пенсионеров;

- содержание образовательных стандартов;

- перечень и условия предоставления бесплатных медицинских услуг;

- социальные нормы жилья;

- порядок оплаты жилищно-коммунальных услуг;

- условия приватизации жилья и порядок его деприватизации (выкупа и передачи в муниципальную собственность);

- порядок найма и увольнения работников на предприятиях округа;

- обязанности работодателей по отношению к работникам, привлекаемым из других регионов (создание страховых фондов, обеспечивающих возвращение увольняемых работников к прежнему месту жительства);

- порядок социальной защиты в условиях вахтовой организации труда.

Наконец, федеральными актами, о которых идет речь, важно установить особые условия создания, преобразования и ликвидации населенных пунктов, а также скорректировать нормы, регламентирующие организацию и финансирование органов местного самоуправления.

Проследив ход реструктуризации угольной отрасли на примере Восточного Донбасса и обозначив наиболее острые социально-экономические проблемы, вызванные ею, в последующих главах монографического исследования большее внимание будет уделено анализу положения на рынке труда шахтерских городов и районов Ростовской области и определению путей экономического развития данного региона.

Глава 2. Рынок труда шахтерских территорий Ростовской области в постреструктуризационный период и его перспективы Статистические данные и карта городов, использованные во второй главе, представлены в заключительном Отчете о НИР «Современное состояние экономики шахтерских территорий Ростовской области и формирование перспективных направлений их хозяйственной специализации» / Руководитель темы к.э.н., профессор С.Н. Цветкова. - Южно-Российский государственный университет экономики и сервиса. - Шахты, 2005. Статистические данные из официальных отчетов министерства труда и социального развития Ростовской области за период 2002-2005 гг. и данные за 2006 г. из официального прогноза баланса трудовых ресурсов подготовил к.ф.н., доцент РГУ Д.В. Абросимов, он же принял участие в разработке рекомендаций.

§ 1. Трудовые ресурсы Восточного Донбасса: основные проблемы

Состояние экономики шахтерских территорий Ростовской области существенным образом зависит от состояния трудовых ресурсов региона, для чего проведем их анализ.

Таблица 2.1 Данные о рождаемости и смертности, количестве заключенных браков и разводов по шахтерским территориям Ростовской области (на конец 2004 года)

Показатели	Города
	Шахты	Новошах-тинск	Белая Калитва	Гуково	Донецк	Красный Сулин	Зверево	Итого
1 Численность населения по данным Всероссийской переписи населения 2002 г., тыс. чел.	255,2	115,9	89,3	72,9	52,7	46,0	30,1	662,1
2 Число родившихся, чел. - всего	2016	863	704	551	485	438	269	5316
на 1000 населения	7,9	7,4	7,9	7,6	9,0	9,5	8,9	8,0
3 Число умерших, чел. - всего	4573	2137	1515	1365	877	865	478	11810
на 1000 населения	17,9	18,4	17,0	18,8	16,6	18,8	15,9	17,8
4 Естественный прирост (убыль), чел. - всего	-2557	-127,4	-811	-814	-402	-427	-209	-6494
на 1000 населения	-10,4	-10,9	-9,1	-11,2	-7,6	-9,3	-7,0	-9,8
5 Прирост (убыль) населения за счет миграции, чел. - всего	-380	574	-514	276	-194	245	-110	-103
на 1000 населения	-1,5	4,9	-5,7	3,8	-3,7	5,3	-3,7	-0,15
6 Число зарегистрированных браков - всего	1572	675	321	518	385	282	247	4000
на 1000 населения	6,1	5,8	3,6	7,1	7,3	6,1	8,2	6,04
7 Число зарегистрированных разводов - всего	1573	594	249	591	432	345	228	4012
на 1000 населения	6,2	5,1	2,8	8,1	8,2	7,5	7,6	6,06

Как видно из таблицы 2.1, естественная убыль населения за 2004 год по городам Восточного Донбасса составила 6494 чел., что составляет около 1 % от общей численности населения по данным переписи 2002 г. За счет миграционных процессов численность населения в 2004 году уменьшилась на 103 человека. Число зарегистрированных браков в 2004 году составило 4000, а разводов - 4012, т.е. распад семей опережает их создание, что, естественно, не способствует укреплению трудового потенциала региона. Основная причина разводов в шахтерских семьях - нестабильность в заработной плате шахтеров, задержки с выплатой социальных пособий, долги по заработной плате.

Всего за период реструктуризации угольной отрасли численность населения шахтерских территорий сократилась на 22 тыс. человек, или на 3,2 %. Динамика численности населения шахтерских городов Ростовской области за период 1994-2002 годов представлена в таблице 2.2.

Таблица 2.2 Динамика численности населения шахтерских городов Ростовской области за период реструктуризации угольной отрасли

Города	Численность населения, тыс. р.	2002 г. к 1994 г.
	1994 г.	2002 г.	Абсолютное изменение, тыс. чел.	%
Шахты	257,1	255,2	-1,9	-0,7
Новошахтинск	121,1	115,9	-5,2	-4,3
Белая Калитва	94,7	89,3	-5,4	-5,7
Гуково	76,7	72,9	-3,8	-4,9
Донецк	54,9	52,7	-2,2	-4,0
Красный Сулин	47,1	46,0	-1,1	-2,3
Зверево	32,5	30,1	-2,4	-7,4
Итого	684,1	662,1	-22,0	-3,2

Как видно из таблицы 2.2, за период реструктуризации угольной отрасли численность населения шахтерских территорий сократилась на 22 тыс. человек или на 3,2 %. Наиболее неблагоприятными территориями явились города: Зверево, Белая Калитва, Новошахтинск, Гуково, Донецк, по которым снижение численности населения составило, соответственно, 7,4, 5,7, 4,9, 4,3 и 4,0 %.

Представляют интерес данные о численности экономически активного населения, занятого трудовой деятельностью, по отношению к общей величине трудовых ресурсов, которые приведены в таблице 2.3.

Таблица 2.3 Экономически активное население по шахтерским территориям Ростовской области на конец 2004 года

Города	Численность трудовых ресурсов, тыс. чел.	Численность экономически активного населения, тыс. чел.	Удельный вес экономически активного населения, %
Шахты	134,69	95,4	70,8
Новошахтинск	63,8	45,6	71,5
Белая Калитва	65,42	36,6	55,9
Гуково	67,12	48,2	71,8
Донецк	11,28	9,8	86,9
Красный Сулин	44,91	35,9	79,9
Зверево	20,78	13,3	64,0
Итого	408,0	284,8	69,8

Экономическое содержание категорий «трудовые ресурсы» и «экономически эффективное население», которые использованы в таблице 2.3, состоит в следующем.

Трудовые ресурсы - это та часть населения, которая благодаря совокупности физических способностей, специальных знаний и опыта может участвовать в процессе воспроизводства, в создании материальных и нематериальных благ или услуг.

К трудовым ресурсам в соответствии с действующим законодательством относятся:

- трудоспособное население в трудоспособном возрасте, т.е. мужчины в возрасте от 16 до 59 лет и женщины в возрасте от 16 до 54 лет, за исключением неработающих инвалидов войны и труда 1 и 2-й групп и неработающих мужчин в возрасте от 50 до 59 лет и женщин в возрасте от 45 до 54 лет, получающих пенсию по старости на льготных условиях;

- мужчины в возрасте 60 лет и старше, женщины в возрасте 54 лет и старше, подростки моложе 16 лет, работающие на предприятиях и в организациях различных форм собственности.

Трудовые ресурсы регионов состоят из реальных и потенциальных работников и включает в себя, с одной стороны, тех людей, которые заняты в экономике, а с другой - не занятых, но способных трудиться.

Экономически активное население - это часть жителей региона, обеспечивающая предложение рабочей силы для производства товаров и услуг. Экономически неактивное население - эта та часть населения региона, которая не входит в состав рабочей силы, включая лиц младшего возраста, установленного для определения экономически активного населения. Величина экономически неактивного населения измеряется по отношению к обследуемому периоду и включает следующие категории:

1) учащиеся и студенты, слушатели и курсанты, посещающие дневные учебные заведения (включая дневные аспирантуры и докторантуры);

2) лица, получающие пенсии по старости и на льготных условиях, а также получающие пенсии из-за потери кормильца при достижении ими пенсионного возраста;

3) лица, получающие пенсию по инвалидности (1, 2, 3-й групп);

4) лица, занятые ведением домашнего хозяйства, уходом за детьми, больными родственниками и т.п.;

5) лица, прекратившие поиск работы, исчерпав все возможности ее получения, но которые могут и готовы работать;

6) другие лица, которым нет необходимости работать, независимо от источника дохода.

Как свидетельствуют данные таблицы 1.16, удельный вес экономически активного населения шахтерских территорий в общей численности их трудовых ресурсов составляет 69,8 %. При этом наибольшее значение рассматриваемый показатель имеет в г. Донецке - 86,9 %, а наименьший - в г. Белая Калитва - 55, 9%. Основная проблема занятости шахтерских городов - трудоустройство бывших шахтеров и членов их семей, так как при высоких заработках мужей-шахтеров женщина могла не работать.

Уровень безработицы по шахтерским территориям превышает среднеобластной. Уровень регистрируемой безработицы в целом по области в 2005 г. составил 1,7 %, в то время, как по г. Шахты - 2,0 %, г. Новошахтинску - 4,0 %, г. Белая Калитва - 4,2 %. В поисках трудоустройства жители депрессивного региона выезжают в гг. Москва, Сочи и др.

Для всех шахтерских территорий характерен процесс естественного старения населения. Численность и удельный вес пенсионеров по шахтерским территориям Ростовской области представлены в таблице 2.4. Как видно из таблицы, удельный вес пенсионеров в целом по шахтерским территориям Ростовской области составляет 36,9 %. Наибольший удельный вес пенсионеров в общей численности населения имеет место в следующих городах: Красный Сулин - 58,9 %, Белая Калитва - 46,8 %, Гуково - 37 %, Донецк - 34,8 %. Наличие такой значительной части населения пенсионного возраста в сочетании с низким уровнем рождаемости свидетельствует о еще более значительном ухудшении демографической ситуации в шахтерских территориях в ближайшей перспективе.

Таблица 2.4 Численность и удельный вес пенсионеров по шахтерским территориям Ростовской области (на конец 2004 года)

Показатели	Города
	Шахты	Новошахтинск	Белая Калитва	Гуково	Донецк	Красный Сулин	Зверево	Итого
1 Численность пенсионеров, чел.	83923	36744	41789	26953	18325	27111	9302	244147
2 Численность населения по данным переписи населения 2002 г., тыс. чел.	255,2	115,9	89,3	72,9	52,7	46,0	30,1	662,1
3 Удельный вес пенсионеров общей численности населения	32,9	31,7	46,8	37,0	34,8	58,9	30,9	36,9
4 Средний размер назначенной месячной пенсии, р.	1385,8	1387,9	1363,8	1406,8	1383,4	1375,4	1347,4	-

Уровень безработицы в шахтерских территориях в настоящее время превышает среднеобластной. Если иметь в виду только регистрируемую безработицу, то в целом по шахтерским территориям этот показатель выше среднеобластного, равного 1,7 %. Так, например, уровень регистрируемой безработицы в гг. Шахты составляет 2 %; в Новошахтинске - 4 %; Белой Калитве - 4,2 %. Реальный уровень безработицы в целом по Ростовской области составляет 11 %, что примерно на 3 % выше, чем в среднем по России, а по шахтерским городам - 20 %.

Высокий уровень безработицы обусловлен массовыми увольнениями работников с закрывающихся шахт. Период максимального высвобождения работников угольной отрасли - 1994-2000 годы (рис. 2.1).

Рис. 2.1 Динамика высвобождения работников угольной отрасли Ростовской области

За этот период снижена численность персонала работников угольных шахт на 94 тысячи человек, что составляет 62 % от численности персонала на начало 1994 года.

Абсолютные показатели снижения численности персонала предприятий угольной промышленности Ростовской области и количество высвобожденных работников, обратившихся в службы занятости и поставленных в качестве безработных на учет, представлены в виде диаграммы на рисунке 2.2.

Рис. 2.2 Динамика безработных работников угольной отрасли, обратившихся в службу занятости

Из приведенной диаграммы следует, что максимальное снижение численности персонала по отрасли в регионе произошло в 1996 году (28852 чел.), а минимальное - в 1995 году (7691 чел.). В то же время максимальный объем высвобождения работников с ликвидируемых предприятий отрасли (8037 чел.) отмечен в 1997 году, а минимальный (1835 чел.) - в 1994 году.

Важнейшей составной частью работы по обеспечению социальной защищенности работников, высвобождаемых с ликвидируемых предприятий, является создание условий для их последующего трудоустройства. По информации, представленной акционерными обществами о высвобождении указанной категории работников, в 1994-1999 годы из общего числа высвобожденных (31206 чел.) трудоустроено по переводу только 7224 человека (23,1 %). Среди шахтерских городов и районов области наибольший удельный вес трудоустроенных работников в городах Гуково (34,5 %), Шахты (29,1 %) и Донецк (25,8 %), наименьший - в Белой Калитве (18 %) и Красном Сулине (18,4 %).

По отдельным шахтерским городам и районам показатели высвобождения работников и постановки их на учет в службы занятости значительно отличаются от средних. Об этом можно судить по представленным диаграммам, приведенным на рисунке 2.3, отражающим соотношение между общим количеством высвобожденных работников с ликвидируемых организаций угольной отрасли по городам и количеством этих работников, поставленных на учет в службах занятости в качестве безработных.

В 2000-2004 годах также происходило высвобождение работников угольной отрасли, но значительно медленнее: от 1850 чел. в 2000 г. до 6000 чел. в 2004 г. (в основном работники систем жизнеобеспечения угольных шахт).

Управлением федеральной государственной службы занятости населения по Ростовской области и ее территориальными отделениями проводится комплексная системная работа по снижению безработицы среди бывших работников угольной отрасли. Это и меры в рамках реализации программ местного развития: общественные работы, создание новых рабочих мест, развитие малого бизнеса и подготовка, переподготовка и повышение квалификации безработных шахтерских территорий, которая осуществляется в рамках областной целевой программы.

Служба занятости обладает возможностями оказать социальную поддержку в виде пособия по безработице. В настоящий момент средний размер пособия по безработице - 1022 рубля.



Рис. 2.3 Динамика высвобождения работников с ликвидируемых угольных шахт за 1994-2000 годы

Управление трудовыми ресурсами и решение многих социальных проблем осложняется особенностями менталитета населения Восточного Донбасса. Для данного региона, как и для других угольных районов России, характерна своя специфика трудовых ресурсов. Большинство трудящихся угольной отрасли, многие из которых вышли из семей потомственных шахтеров, скорее согласны поменять место жительства, но сохранить при этом прежнюю горняцкую профессию, чем пройти переподготовку с целью получения новой. Сложившийся исторически менталитет местного населения, привыкшего работать на крупном предприятии, с гарантией уверенности в завтрашнем дне и определенных социальных условиях, не способствует развитию предпринимательской активности. При этом большая часть населения занята в производственной, а не социальной сфере, что обусловливает низкий уровень развития социальной инфраструктуры. Из-за льготных условий выхода шахтеров на пенсию в регионе высока доля пенсионеров.

Таким образом, формирование новых направлений экономического развития шахтерских территорий должно в качестве одной из составляющих предусматривать формирование кадровой составляющей.

§ 2. Состояние на рынке труда г. Белая Калитва

Общее население города Белая Калитва и Белокалитвенского района в 2005 году: граждане, постоянно проживающие на соответствующей территории, по данным Министерства труда Ростовской области численность населения г. Белая Калитва и Белокалитвенского района составляет 108,3 тыс. чел. Поскольку с 1988 года город и район являются территориальной областной единицей с общим административным управлением, то далее мы будем использовать общий термин Белокалитвенский район.. Трудовые ресурсы Белокалитвенского района в 2005 году по оценке Министерства труда Ростовской составляли 54,76 тыс. чел. (всего населения трудоспособного возраста 63,46 тыс. чел.) Согласно методике подсчета министерства труда и социального развития Ростовской области понятие трудовых ресурсов включает: лиц, занятых в экономике + учащихся в трудоспособном возрасте, обучающиеся с отрывом от производства + служителей религиозного культа + лиц в трудоспособном возрасте, не занятых трудовой деятельностью и учебой.. Экономически активное население Белокалитвенского района в 2005 году (граждане, имеющие работу, а также граждане, ищущие работу) - данные по означенному показателю существенно различаются в зависимости от источника эмпирической информации Понятие экономически активное население включает: лиц, занятых в экономике + безработные.:

- по оценке Министерства труда Ростовской области в 2005 году объем экономически активного населения составляет 50,26 тыс. чел.;

- согласно данным Федеральной службы государственной статистики РОСТОВСТа численность экономически активного населения на протяжении 2005 года колебалась в амплитуде от 55,7 тыс. чел. до 58,7 тыс. чел. (среднегодовой показатель около 57,7 тыс.).

Объем населения, занятого в экономике Белокалитвенского района (граждане, имеющие постоянную работу), по оценке Министерства труда Ростовской области в 2005 году составлял 39,68 тыс. чел.

Официально регистрируемая безработица - количество граждан, обратившихся в службы занятости и поставленных на учет - по данным Федеральной службы государственной статистики РОСТОВСТАТа среднегодовой показатель поставленных на учет безработных по Белокалитвенскому району составил 2383 человек. Уровень фактической безработицы в Бе-локалитвенском районе (уровень безработицы, определенный по методике международной организации труда) по данным Министерства труда Ростовской области составил 10,58 тыс. чел.

Таким образом, в 2005 году в Белокалитвенского района наблюдается близкий к среднему КПД (72,46 %) использования наличных трудовых ресурсов (в экономике района занято 39,68 тыс. человек из общего объема трудовых ресурсов в 54,76 тыс. человек). Однако достаточно высокий показатель фактической безработицы свидетельствует о тяжелом положении на рынке труда района. При этом отношение регистрируемой и фактической безработицы составляет приблизительно 1 к 5. Хотя это относительно невысокий разрыв (например, в г. Шахты данный показатель составляет 1 к 10), однако целесообразно его дальнейшее снижение за счет популяризации деятельности и услуг городского центра занятости, улучшения качества предлагаемых услуг по трудоустройству.

Основываясь на анализе текучего состояния рынка труда района, а также динамики потребностей хозяйствующих субъектов в рабочей силе, целесообразно определить возможности обеспечения соответствующих потребностей за счет экономически активного населения Белокалитвенского района. При этом следует учитывать два основные фактора:

- объем предложения на рынке труда района;

- качество предложения на рынке труда района;

Оценивая предложение на рынке труда, его следует разделить на две основные категории:

- прямое предложение - незадействованный в экономике региона трудовой ресурс, то есть безработные, желающие трудоустроиться;

- косвенное предложение задействованные в экономике, то есть работающие граждане, которые, однако, не удовлетворены своим местом работы и готовы при возможности его сменить.

При этом следует учитывать, что объем прямого предложения на рынке труда Белокалитвенского района (фактическая безработица) в 2005 году составил 10,58 тыс. человек или 21,5 % от числа экономически активного населения района.

С точки зрения формальной специализации (специальность по диплому) наиболее широко в Белокалитвенском районе представлены следующие профессии (табл. 2.5).

Таблица 2.5

Профессия	Процент
Бухгалтер	10,80
Учитель средней школы	8,10
Экономист, финансист	7,00
Техник-технолог (промышленность, химия, строительство, с/х, транспорт)	5,70
Пекарь, повар, кондитер	5,40
Строительные специальности	4,30
Инженер	3,70
Швея, обувщик, портной	3,20
Парикмахер, косметолог, маникюр	3,00
Юрист	2,70
Электрик, электромонтер, электромонтажник	2,70
Программист	2,50
Автослесарь, автомеханик	2,50
Учитель начальной школы	2,40
Горный инженер	2,10
Слесарь	2,10

Другие специальности мало распространены среди трудоспособного населения Белокалитвенского района (число граждан, обладающих специализацией менее 2 %).

Обращает на себя внимание тот факт, что в Белокалитвенском районе крайне высок удельный вес финансово-экономических специальностей (бухгалтера, экономисты, менеджеры и т.д.), обладателями которых является почти 1/6 трудоспособного населения района. Именно данная целевая группа может выступить основой для интенсивного развития в городе малого бизнеса, предпринимательства и торговли. Меньше, чем в других шахтерских территориях, в Белокалитвенском районе продемонстрированы представители рабочих специальностей (среди экономически активного населения имеют рабочие специальности около одной пятой). Кроме того, именно обладатели рабочих специальностей чаще, чем других, не работают в соответствии со своим дипломом. Всего же по специальности работает 43,4 % трудоспособного населения района. При этом 35,7 % населения не работает по своей специальности свыше 5 лет, то есть знания, полученные ими в процессе обучения, фактически утрачены.

Можно сделать вывод о том, что в целом рынок труда Белокалитвенского района способен в течение ближайших пяти лет удовлетворять спрос на рабочую силу практически в любой сфере экономики, кроме тех случаев, когда речь будет идти о создании крупных узкопрофильных производств, а средние и малые предприятия могут иметь с подбором рабочей силы лишь при заниженном размере оплаты труда (менее 4 тыс. р.).

Таким образом, необходима разработка специализированных программ профессионального переобучения граждан Белокалитвенского района, задействованных в процессе переселения и трудоустройства за пределами (искусственной трудовой миграции), а соответствующая программа должна включать как собственно освоение специальности, востребованной на новом месте работы, так и курсы психологической адаптации на новом месте жительства. Также представляется необходимым развитие специализированных курсов переподготовки (и курсов повышения квалификации) непосредственно на предприятиях, создающих новые рабочие места с гарантированным последующим трудоустройством.

В связи с реализацией национального проекта в области сельского хозяйства на территории Белокалитвенского района целесообразно создать специализированный консультативный центр, осуществляющий содействие сельскохозяйственными предприятиями района, фермерам, владельцами подсобных хозяйств получению кредитов и субсидий. Также следует организовать работу по привлечению субъектов малого предпринимательства к участию в Губернаторской программе подготовки управленческих кадров для сферы малого бизнеса Ростовской области, других областных обучающих программах.

В Белокалитвенском районе миграция населения характеризуется понятием миграционная убыль. Причем по своим размерам она почти соответствует потерям, которые несет население за счет естественной убыли. Кроме того, миграционные процессы в Белокалитвенском районе имеют крайне неблагоприятную структуру, которая характеризуется большим числом выезжающих при стабильно небольшом количестве мигрантов, переселяющихся в Белокалитвенский район.

Число прибывших в территорию за последние три-четыре года держится на уровне 500 человек в год. В целом этот показатель является невысоким, тем более с учетом того, что Белокалитвенский район находится недалеко от границы с Украиной. Однако количество прибывших не увеличивается, как в более благополучных с точки зрения социально-эконо-мического развития территориях, а даже несколько снижается, число же выезжающих за пределы территории остается высоким уже на протяжении нескольких лет. При этом если мобильность, как правило, проявляют наиболее сильные и молодые кадры, то миграционная убыль не только негативно влияет на численность населения, но и снижает «качество» трудовых ресурсов района.