Региональная политика в СССР и России

Размещено на http://www.allbest.ru/

РЕГИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В СССР И РОССИИ

региональный политика россия

Для России региональная политика имеет исключительно важное значение: вследствие огромных различий природно-географических, социально-демографических, экономических и других условий унифицированный подход к регионам в нашей стране невозможен. К тому же, в период глобализации, мировой интеграции и усложнения рыночных отношений роль региональной политики еще более возрастает. Это обусловлено:

- необходимостью учета специфики регионов при проведении экономической реформы, переноса ряда направлений реформы на региональный уровень, учета различных стартовых условий регионов;

- усилением центробежных, сепаратистских настроений в регионах, дезинтеграцией экономического пространства;

- незавершенностью и противоречивостью преобразования национально-государственного устройства России и разграничения компетенций федеральных и региональных органов управления;

- политической нестабильностью и межэтнической напряженностью в ряде регионов;

- геополитическими и социально-экономическими последствиями распада СССР;

- экономическим кризисом, острыми проблемами в регионах.

Исторически разработка принципиальных основ региональной политики началась в 1920-х гг., вместе с началом работ по экономическому районированию страны, административно-территориальному устройству СССР. В истории становления теории региональной политики в бывшем СССР условно можно выделить пять существенно различных этапов, последовательность и содержание которых обусловлены изменением ряда общественных условий, в которых данные процессы, и теория начали свое развитие.

Первый этап (1920-1932 гг.) - период, когда проблемы регионального развития были в центре внимания правительства. Стратегия регионального развития в 1920-х гг. определялась планом ГОЭЛРО, тезисами комиссии при ВЦИК по вопросу об экономическом районировании и административно-территориальном устройстве. Применительно к новым задачам Советской власти был сформулирован ряд принципиальных подходов к размещению хозяйственных объектов, территориальной организации общества:

- необходимость создания общегосударственной системы центров, способных организовать реализацию хозяйственной и социальной политики в территориальном разрезе;

- национально-политическое устройство страны, способное обеспечить не только юридическую, но и фактическую ликвидацию социально-экономического неравенства народов, и их развитие в соответствии с проводимой в те годы ленинской национальной политикой;

- создание экономически эффективной территориальной организации производства, в первую очередь промышленности, и формирование экономически завершенных территориальных хозяйственных единиц.

Основной упор был сделан на научно обоснованном районировании страны, воспринимавшимся как один из методов управления общественным развитием на основе познания объективных процессов. В его основу были положены принципы специализации и комплексного развития районов, единства экономического районирования, административно-территориального и национально-политического устройства страны. Уже сами эти принципы делали районирование не просто экономическим, а социально-экономическим; районы специализировались прежде всего на удовлетворении насущных нужд населения и лишь потом - на специализации в межрайонном обмене.

Экономический принцип районирования 20-30-х годов предполагал выделение в качестве района своеобразной, по возможности законченной в экономическом смысле территории, организовывающейся в крупную хозяйственную «комбинированную» систему. Этот подход усиливался энергетическим принципом, означавшим целенаправленное формирование в пределах района энерготехнологического комплекса на основе естественных и общественных ресурсов.

Второй этап (1933-1956 гг.) характеризовался полным отходом от экономического принципа региональной политики. Был осуществлен переход от разработки общих проблем и крупных проектов к выполнению преимущественно технико-экономических обоснований отдельных мероприятий, обусловленный созданием в 1930-е г. административно-командной системы.

Первостепенное значение имели оборонные соображения, принципы комплексного развития республик и районов, необходимость подъема отсталых районов. Но и здесь преобладали волюнтаризм, престижные устремления, субъективистские подходы.

Кроме того, характерным для данного этапа было проявление уравнительного подхода к региональному развитию, в большей степени вызванное стремлением республик, краев, АССР, областей к определенной натурализации своей экономики путем развития в ней всех звеньев и достижения в конечном счете большей экономической автономности.

Но в то же время именно на этом этапе были созданы теории, сохранившие свое значение до наших дней. Одна из них - концепция энергопроизводственных циклов - территориально-производственных комплексов (ЭПЦ-ТПК).

Третий этап (1957-1964 гг.) - это короткий период, когда была предпринята попытка реформы управления путем создания совнархозов. Главной целью данного преобразования было обеспечение передачи некоторых управленческих функций на «места», то есть в регионы.

Вместе с тем, выдвинутые в ходе обсуждения Закона о совнархозах, идеи затем были фундаментально и системно изложены в целом ряде работ. В этих и последующих исследованиях и публикациях развитие регионов увязывалось с социальной проблематикой, а именно: демографическим развитием, структурой, качеством и количеством трудовых ресурсов, с качеством и масштабами отношений в системе «общество-природа»; соотноситься с региональной спецификой общественного производства; базировалось на общеэкономической эффективности. Официальное признание на данном этапе получила тенденция территориально-производственного комплексообразования.

Четвертый этап (1965-1985гг.) можно охарактеризовать как стремление органов власти обеспечить сочетание отраслевого и территориального развития. ТПК получили признание как прогрессивная форма организации хозяйства.

Предполагалось, что ТПК формируются на начальных этапах становления общерайонного производственного комплекса либо в период кардинального изменения (или углубления) его специализации. В отдельных случаях ТПК охватывали значительную часть территории крупного экономического района (например, ТПК Северо-Западной Сибири), но чаще они формировались в пределах отдельных частей районов (например, Тимано-Печорский, ТПК Курской магнитной аномалии, Канско-Ачинский).

За счет новых ТПК обеспечивался весь прирост добычи нефти и газа, значительная часть прироста выработки электроэнергии, железной руды, а также производства продукции некоторых видов машиностроения. В 1986 году эти объекты обеспечили добычу 74% нефти РСФСР, 87% - природного газа, 48% - железной руды, 23% - угля, 9% - производства электроэнергии, 8,2 % вывозки древесины, 4,8% выпуска грузовых магистральных вагонов. Одновременно велись подготовительные работы по формированию новых ТПК: Прикаспийского, Нижнее-Ангарского, Верхнее-Ленского, Сахалинского, Восточно-Туркменского. Намечались работы и по ряду других комплексов.

Для программно-целевых ТПК устанавливалась официально оформленная система предплановых и плановых документов, порядок их информационного обеспечения, разработки, экспертизы и утверждения. Программа формирования и развития ТПК и пятилетний план ТПК являлись директивными, адресными документами, показатели которых увязывались по заданиям, ресурсам, исполнителям и срокам. Все документы имели строго целевой межотраслевой, а иногда и межтерриториальный характер и предназначались для координации взаимодействия всех участников создания ТПК, для осуществления полного комплекса заданий и мероприятий, обеспечивающих достижение поставленной цели.

Сочетание теорий территориально-производственного и социально-экономического комплексообразования обусловило активизацию работ по территориальной организации общества, но и в этой проблеме не было ориентации на решение стратегических задач региональной политики.

Пятый этап (1986-1991 гг.) назван «перестройкой». Этот период характеризуется полной неопределенностью в плане социального целеполагания и экономического механизма управления. В части региональной политики выделялись следующие три сферы приоритетов:

- решение межотраслевых региональных проблем общесоюзного значения;

- коренная перестройка хозяйства старопромышленных районов с целью модернизации уже сложившихся индустриальных баз общесоюзного значения;

- создание новых межотраслевых территориально-производственных образований общесоюзного значения, в том числе и совместных с зарубежными фирмами.

Предполагалось, что в новой системе произойдет укрепление централизованного планирования и управления. Важное внимание отводилось сохранению программного аспекта планирования и управления, причем программы рассматривались в качестве прогнозных документов и составных частей государственных планов. Предусматривался переходный период реализации программы перестройки системы управления экономикой, во время которого должны согласованно функционировать элементы как сложившегося, так и нового хозяйственного механизма.

Обобщая, можно сделать вывод, что главным образом общность экономической жизни и территориально-экономическая целостность были основой проводимой региональной политики СССР, позволяли выявлять районы, решать вопросы их таксономии и типологии, делать их объектами управления. В период плановой экономики региональную политику кратко можно охарактеризовать следующим образом:

- соотношение центрального и регионального уровней управления. В вопросах управления экономическим и социальным развитием приоритет отдавался централизованному управлению, роль регионов была незначительной;

- принцип выравнивания уровня экономического развития и уровня жизни населения национальных республик часто реализовывался в ущерб регионам Центра России;

- освоение новых районов и ресурсов, стимулирование заселение Севера и Востока страны, строительство здесь новых городов, формирование территориально-производственных комплексов. Вместе с тем при освоении новых районов недостаточное внимание уделялось комплексному развитию территории, созданию инфраструктуры, решению социальных и экономических проблем.

- в области решение проблем урбанизации проводилась противоречивая и недостаточно эффективная политика.

Почти до середины 2000-х годов не предпринимались попытки создать осмысленную парадигму региональной политики, хотя региональных программ, часто очень похожих друг на друга, было подготовлено немало. Определенный толчок к поиску путей решения региональных проблем дали приоритетные национальные проекты, реализация которых показала необходимость учета региональной специфики. Наконец, потребность в выработке промышленной (структурной) политики также вынудила обращаться к региональным аспектам развития, ведь новые промышленные производства и объекты инфраструктуры должны где-то размещаться.

Региональная политика снова оказалась в фокусе особого внимания только в завершающий период экономического подъема 1999-2008 гг., когда у России появились финансовые ресурсы для ее реализации, а следовательно - выбор между выравнивающей и стимулирующей политикой. Этот выбор в условиях нарастающего кризиса в 2009 г. был сделан в пользу третьего - социальной стабильности. Выбор региональной политики на послекризисное будущее остается: поддержка тех или иных регионов может решить не только краткосрочные задачи в виде смягчения последствий кризиса, но и более долгосрочные - сохранение и создание «стартовых площадок» последующего роста.

Можно отметить, что в настоящее время ряд коренных преобразований и существенных изменений, произошедших с нашей страной за последние 20 лет, выявил качественно новые задачи региональной политики. Стратегическими из них являются:

- реконструкция экономики старопромышленных регионов и крупных городских агломераций путем конверсии оборонных и гражданских отраслей, модернизации инфраструктры, оздоровления экономической обстановки;

- преодоление депрессивного состояния агропромышленных регионов Нечерноземья, Южного Урала, Сибири, Дальнего Востока; возрождение малых городов и российского села, ускорение восстановления утраченной жизненной среды в сельской местности, развитие местной производственной и социальной инфраструктуры, освоение заброшенных сельскохозяйственных земельных угодий;

- стабилизация социально-экономического положения в регионах с экстремальными природными условиями и преимущественно сырьевой специализацией; создание условий для возрождения малочисленных народов (прежде всего в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, горных районах);

- продолжение формирования территориально-производственных комплексов и промышленных узлов в северных и восточных регионах преимущественно за счет нецентрализованных инвестиций и приоритетного развития производств с комплексным использованием добываемого сырья, соблюдения строгих экологических стандартов;

- стимулирование развития экспортных и импортозамещающих производств в районах, имеющих для этого наиболее благоприятные условия; формирование свободных экономических зон, а также технополисов как региональных центров внедрения достижений науки, ускорения экономического и социального прогресса;

- переспециализация новых приграничных регионов;

- развитие межрегиональных и региональных инфраструктурных систем (транспорта, связи, информатики), обеспечивающих и стимулирующих региональные структурные сдвиги и эффективность региональной экономики;

- преодоление чрезмерного отставания по уровню и качеству жизни населения отдельных республик и областей.

Таким образом, в региональной политике акценты переместились с освоения новых районов на стабилизацию в них и преодоление депрессивного состояния старых регионов, с ограничения роста крупных городов - на возрождение малых городов и сельских поселений; изменилось соотношение центрального и регионального уровней управления, возникли новые проблемы, требующие комплексного решения: безработица, достигающая в некоторых регионах критического уровня; появление беженцев и вынужденных переселенцев; резкое ухудшение социально-экономической ситуации во многих регионах.

Для достижения стратегически важных задач России необходим адекватный баланс направлений региональной политики, сочетающих использование преимуществ «первой природы» (наличие природных ресурсов, географическое положение), развитие физической инфраструктуры, более эффективное использование агломерационного эффекта, но прежде всего - стимулирующих расширение роли социальных сетей и активных групп, действующих на территории региона, что улучшает институциональную структуру экономического развития.

Перспективы России во многом определяются возможностями роста и модернизации наиболее передовых регионов, а также постепенного приближения к их уровню территорий, обладающих конкурентными преимуществами с точки зрения наличия ресурсов или географического положения. С учетом сложной конфигурации и неоднородности России важно уменьшить региональные различия в долгосрочном плане. Большой разрыв между регионами будет провоцировать рост социального напряжения, что станет тормозом развития. В то же время интенсивное перераспределение ресурсов в пользу отсталых регионов может сдерживать экономический рост в передовых городах и областях.

Сегодняшняя эффективность региональной политики России во многом зависит от того, по какому пути будет происходить дальнейшее развитие страны в целом. В первом приближении можно назвать складывающиеся здесь коалиции и конфликты интересов. Все регионы заинтересованы в доступе к федеральным финансовым ресурсам, но менее развитые оказываются в коалиции с теми федеральными органами, которые хотели бы сохранить и расширить свои перераспределительные полномочия. Крупный бизнес заинтересован в четких перспективах федеральных инвестиционных программ, но способен сам определять направление собственных инвестиций вместе с региональными игроками.

Включение задач, форм, методов региональной политики в программы экономических реформ активизирует такие принципы, как долгосрочность (так как реализация основных задач региональной политики требует длительного времени), активное государственное регулирование, социальная приоритетность. К этому следует добавить, что региональная политика, которая может осуществляться только во взаимодействии ее участников, способствует сплочению нации.

Особый интерес представляют экономическая безопасность и важнейшая ее составляющая - региональный аспект экономической безопасности. Экономическая безопасность характеризуется возможностью национальной экономики России и ее регионов обеспечить стабильное поступательное развитие и соответствующую защиту экономическими методами как субъекта, так и Федерации в целом. Региональный аспект экономической безопасности зависит и от внутренних факторов, и от предельно допустимых величин, превышение которых приводит к региональным кризисным ситуациям.

Стоит отметить так же, что успешное и эффективная реализация мероприятий региональной политики обязана учитывать объективные различия стартовых условий, дифференцированное отношение федеральных властей к разным регионам и различия в политике региональных властей. Можно выделить примерно следующие модели политики региональных властей:

- формирование рыночных преобразований даже ценой усиления социальной дифференциации (Москва и др.);

- ориентация на усиление экспорта с использованием различий в мировых и внутренних ценах и льгот во внешнеэкономической деятельности;

- завоевание для своего региона льгот от федерального правительства (налоговые льготы, субсидии и т.п.);

- сохранение существенных элементов административно-плановой экономики на региональном уровне (контроль над ценами, нормированное распределение товаров, запрет на их вывоз и т.д.).

Размещено на Allbest.ru