Планирование и программирование статистического процесса

Размещено на http://www.allbest.ru/

Планирование и программирование статистического процесса

планирование управление статистика

Приоритеты должны быть четко увязаны с имеющимися ресурсами в рамках среднесрочного планирования. Большинство национальных статистических органов используют стратегический многолетний план наряду с ежегодными планами. Стратегические многолетние планы обычно содержат общие направления развития статистической организации на период д пяти лет. Годовые планы содержат перечень действий, которые должны быть осуществлены в ближайшем году и согласуются с направлениями развития, указанными в многолетних планах.

В идеальном случае, приоритеты для развития НСС должны быть определены на базе анализа затрат и предполагаемой выгоды при реализации нескольких альтернативных сценариев развития. Однако, затраты обычно бывает легче определить, чем предугадать все возможные последствия тех или иных действий. При этом необходимо учитывать, что статистические показатели являются частью временных рядов и систем, в которых они увязаны с другими показателями. Поэтому, определение приоритетов нередко зависит от уровня профессионализма менеджеров.

К счастью, приоритеты не меняются очень часто. Любое статистическое ведомство, что бы ни случилось, будет продолжать измерять, из периода в период, рост потребительских цен, индексы промышленного производства, баланс внешней торговли и т.д. Таким образом, изменения могут касаться только части располагаемых ресурсов, исключая случаи проведения таких крупномасштабных операций как перепись населения или сельскохозяйственная перепись. Вместе с тем, даже статистические работы, проводимые из года в год, не статичны; меняется состав продуктов, учитываемых при расчете ИПЦ, номенклатуры при расчете показателей торговли и т.д. Более того, многие национальные статистические службы прилагают систематические усилия по повышению эффективности традиционных статистических программ.

Для успеха процесса планирования необходимы следующие условия:

· информация о том, какие существуют, с точки зрения различных потребителей, изъяны в предлагаемых сегодня наборах статистических данных;

· информация о развивающихся событиях, в результате которых может потребоваться новая статистическая информация;

· информация о стоимости альтернативных статистических программ.

Смысл программирования заключается в том, чтобы понять потребности и сопоставить их с возможными затратами статистической системы на производство дополнительных показателей.

Цели планирования

Стратегическое и оперативное планирование - важнейший элемент управления статистическими системами и ведомствами

Планирование необходимо для:

· определения направлений и целей;

· обоснования потребности в ресурсах;

· управления результативностью;

· обеспечения координации;

· расстановки приоритетов.

Планирование - важнейший элемент управления. Во-первых, основанием для планирования является определение направлений развития и согласование этих направлений с заинтересованными сторонами внутри и вовне. Во-вторых, наличие плана является необходимым условием для требования финансовых и кадровых ресурсов. В целях получения поддержки политиков и, следовательно, государственного финансирования, системам официальной статистики совершенно необходимо иметь аргументированный план для убеждения политиков и парламентариев, что ресурсы действительно стоит направить на статистические работы. Планы также необходимы для оценки и управления результативностью работы; в отсутствие плана нет ориентира, по которому можно судить об успехе или неудаче. Планы, кроме того, служат инструментом координации, особенно в децентрализованных системах, где статистическая деятельность разных единиц должна быть согласована. Наконец, расстановка приоритетов составляет неотъемлемую часть планирования. Ресурсы по определению ограничены, и, таким образом, выбор их использования должен быть аргументирован.

Структура планирования

Национальные статистические системы используют:

· стратегические многолетние планы;

· годовые рабочие планы;

· оперативные планы.

Стратегические многолетние планы излагают общие направления ожидаемого развития статистической системы на период до 5 лет

Годовые рабочие планы описывают статистические работы, которые предстоит выполнить в следующем году, а также их ожидаемые результаты

Оперативные или проектные планы - например, планы инвестиций в ИКТ, финансовые планы, планы распространения информации, планы обследований и переписей и т.д.

Национальным статистическим системам рекомендуется использовать трехуровневый процесс планирования. Прежде всего, необходимы стратегические многолетние планы. Такие планы иногда имеют наименования "Национальная стратегия развития статистики" (НСРС - этот термин, в частности, используется Всемирным банком и Консорциумом "Париж-21") или "Многолетняя интегрированная статистическая программа" (МИСП - данный термин принят Европейским союзом). Стратегические планы излагают общие направления и приоритеты ожидаемого развития статистической системы на период до 5 лет. Годовые рабочие программы, с другой стороны, описывают статистические работы, которые предстоит выполнить в следующем году. Годовые программы должны соответствовать приоритетам, определенным в стратегических планах. На низшем уровне планирования необходимы оперативные планы или планы выполнения проектов, например, планы инвестиций в информационные и коммуникационные технологии, финансовые планы, планы распространения информации, планы обследований и т.д.

Значение планирования

· Многие НСС, особенно в развивающихся странах, имеют небольшие размеры и непредсказуемые бюджеты, либо в силу политических обстоятельств, либо по причине поступления значительной части их ресурсов в рамках международных проектов, на которые служба имеет ограниченное влияние

· Для таких статистических служб международные программы, например, по измерению масштабов бедности, могут вносить значительный вклад в их деятельность

· Тем не менее, пятилетние и годовые рабочие планы полезно иметь всем НСС

· Планирование имеет крайне важное значение для любых сложных процессов

Ранее уже указывалось на многие причины, по которым планирование необходимо. Это касается как развитых, так и развивающихся стран. Многие НСС, особенно в развивающихся странах, имеют небольшие размеры и непредсказуемые бюджеты. Это может объясняться политическими обстоятельствами. Также данный факт может быть обусловлен тем, что значительная часть ресурсов этих служб поступает по каналам международных проектов, на которые сама служба имеет весьма ограниченное влияние. Для таких статистических служб международные программы, например, по измерению масштабов бедности, могут вносить значительный вклад в их деятельность. Именно в таких условиях неопределенности необходимо планирование, чтобы предложить альтернативные решения и сценарии, в том числе варианты действий "на случай, если ...". В то же время, и для стран со стабильными статистическими программами и более-менее предсказуемыми бюджетами планирование так же важно. В действительности планирование имеет крайне важное значение для любых сложных процессов.

Стратегическое планирование - миссия

Стратегическое планирование начинается с формулирования миссии организации

Миссия описывает роль организации в обществе

Все сотрудники должны уметь соотносить свои конкретные должностные обязанности с миссией организации

Миссия должна быть абсолютно понятна для общественности и должна содержать ответ на следующие вопросы:

· Кто мы как организация и кого мы обслуживаем?

· С какими целями мы созданы и в чем заключаются наши основные действия?

· В чем особая цель нашего существования?

В идеале стратегическое планирование начинается с согласования миссии организации. Миссия описывает роль организации в обществе: "для чего мы существуем?" Очевидно, что миссия не должна пересматриваться в начале каждого цикла стратегического планирования. Она должна носить долгосрочный характер. Тем не менее, время от времени может быть необходимо следить за тем, является ли миссия по-прежнему актуальной, или нуждается в корректировке. Формулировка миссии должна быть такой, чтобы все сотрудники могли соотносить свои конкретные обязанности с миссией организации в целом. Также важно, чтобы миссия была понятна для общественности. В частности, должно быть понятно, с какой целью существует НСС: зачем она создана, к чему и для кого она стремится, какими видами деятельности она занимается и, наконец, что отличает ее от других организаций и делает ее действительно уникальной в стране?

Примеры миссии

· Мы служим ведущим источником качественных данных о населении и экономике нашего государства. Мы уважаем неприкосновенность частной жизни, охраняем конфиденциальность, делимся опытом и осуществляем нашу деятельность открыто. Мы полагаемся в нашем деле на хорошо подготовленных сотрудников, готовность к инновациям и приверженность пользователям нашей информации (США - Бюро переписей)

· Наша миссия - сбор и представление официальной статистики о различных сферах жизни общества, которая может служить основой для принятия решений, публичных дискуссий и исследований. Такая статистика должна быть объективной, надежной, сопоставимой, актуальной и доступной (Швеция)

· Содействовать планированию и принятию решений правительством и деловым сообществом, стимулировать исследования и публичные дискуссии посредством предоставления востребованной, надежной и своевременной статистики и оказания в целом качественных статистических услуг (Танзания)

· Лидерство и партнерство в статистических системах для принятия обоснованных решений (Южная Африка)

Формы и размеры формулировки миссии НСС довольно разнообразны. Здесь нет простого предписания. На практике миссии, сформулированные в разные годы НСС по всему миру, сильно различаются. Но у них есть и сходства. Цель сбора официальной статистики упоминается во всех четырех заявленных миссиях, приведенных в этой лекции. Элемент востребованности также прямо или косвенно присутствует во всех четырех примерах. Конфиденциальность, надежность, своевременность и качество упомянуты в двух. Американская миссия отличается от остальных тем, что делает акцент на обмене опытом, подготовке сотрудников, инновациях и транспарентности. Шведская миссия перечисляет некоторые специфические свойства статистики: объективность, сопоставимость и доступность. Ответ на вопрос "Для чего существует НСС?" дан во всех четырех заявленных миссиях, хотя и в весьма разных формах.

Стратегическое планирование - цели

· Формулирование целей ведомства - один из важнейших элементов процесса стратегического планирования

· Цели отражают направление, в котором работает организация

· Процесс формулирования целей сводится к четкому определению намерений

· В рамках заявленной миссии цели конкретизируют то, чего организации хотят добиться в будущем

· Цели являются заявлениями, ориентированными на конкретные проблемы и реалистично отражающими приоритеты ведомства

· Они должны быть ориентированы на клиентов, учитывать главные внутренние и внешние вызовы, стоящие перед организацией, и быть хорошо понятны для общественности

В рамках заявленной миссии то, чего организации хотят добиться в будущем, конкретизируется целями. Таким образом, формулирование целей крайне важно в процессе стратегического планирования. При постановке целей внимание сосредоточивается на реализации намерений. Эти намерения должны относиться к деятельности организации, в отличие от философии и принципов, которые лежат в основе миссии. Вопросы деятельности организации должны быть конкретизированы и отражать приоритеты. В центре внимания должны быть клиенты организации, а также внутренние и внешние вызовы. Наконец, как и в случае с миссией, цели должны быть хорошо понятны для заинтересованных сторон и общественности.

Примеры целей

1. Удовлетворять потребности лиц, принимающих политические решения, деловых кругов, некоммерческих организаций, общественности в текущих показателях, характеризующих население и экономику.

2. Поддерживать экономические и политические основы государства путем предоставления оценочных критериев для экономики и населения.

3. Выполнять данный законодательством мандат путем осуществления переписи при эффективности затрат, предоставлении своевременных данных, точном охвате и ограничении оперативных рисков.

4. Поддерживать инновации, содействовать использованию данных, обеспечивать минимальную нагрузку на респондентов, уважать неприкосновенность частной жизни и обеспечивать конфиденциальность.

5. Сохранять высокую квалификацию и мотивацию персонала.

Поставленные тут цели соответствуют тому содержанию, которое в них должно быть отражено. Они относятся к большому числу вопросов деятельности организации: удовлетворение потребностей пользователей, определение оценочных критериев, проведение переписи, поддержка инноваций, содействие использованию данных, обеспечение наименее обременительной отчетности, уважение неприкосновенности частной жизни и конфиденциальности информации, а также обеспечение надлежащей квалификации персонала. Ряд вызовов, стоящих перед НСС, упоминаются косвенным образом, например: переписи должны быть эффективными с точки зрения затрат, своевременными, точными и качественными с точки зрения процедур; сотрудники должны быть мотивированы и обладать высокой квалификацией. Наконец, цели в приведенных примерах хорошо понятны.

Стратегическое планирование - задачи

· В отличие от целей, которые представляют собой общие заявления о далеко идущих намерениях, задачи являются конкретными, измеримыми и привязанными ко времени заявлениями об ожидаемых достижениях и результатах

· Задачи показывают, в какой степени цели ведомства будут достигнуты по окончании срока действия стратегического плана

· Задачи ведомства должны исходить напрямую из заявленных целей, что означает приоритетность распределения ресурсов

Следующий шаг в процессе планирования - определение задач. Различие между целями и задачами в том, что цели представляют собой общие заявления о намерениях, а задачи являются конкретными, по мере возможности измеримыми и привязанными ко времени. Например, "поддерживать экономические и политические основы государства путем предоставления оценочных критериев для экономики и населения" - весьма обобщенное заявление. Ясно, что эту цель можно достичь различными способами. Следовательно, необходимо придать ей более рабочий характер, определив задачи. Задачи должны определять достижения и результаты: чего именно мы хотим добиться в свете поставленной цели? Задачи констатируют, в какой степени цели ведомства будут достигнуты по окончании периода времени, на который рассчитан стратегический план. Должна существовать четкая связь между целью и соответствующими ей задачами. Задачи также говорят о том, как ведомство собирается распорядиться своими ресурсами, и каковы его приоритеты.

Примеры задач (по отношению к цели 2)

Цель 2: Поддержание экономических и политических основ государства путем предоставления оценочных критериев для экономики и населения.

· Задача 2.1: Предоставление точных, своевременных и востребованных оценочных критериев для экономики.

· Задача 2.2: Предоставление точных, своевременных и востребованных оценок населения.

· Задача 2.3: Предоставление точной, своевременной и востребованной статистики путем новых выборок, отражающих текущие характеристики и географическое расположение населения

В нашем примере цель 2 стратегии заключалась в поддержании экономических и политических основ государства путем предоставления оценочных критериев для экономики и населения. Ясно, что "экономические и политические основы" здесь следует понимать в широком смысле. Так, в "экономические" включаются все экономические единицы - не только предприятия, но и население как потребители и как рабочая сила. "Политические" относится к правительству и демократическим институтам. Таким образом, задача в том, чтобы производить точные, своевременные и востребованные измерения экономики и населения. Дополнительная задача при этом - обновлять выборки для отражения изменяющегося распределения населения, в том числе изменений в географическом распределении.

Другая формулировка в том же направлении была выбрана в Южной Африке: информационная поддержка процесса экономического и социального развития и принятия решений посредством предоставления точной, востребованной, своевременной экономической, демографической и социальной статистики с применением признанных в международной практике стандартов. Измеримые задачи включают: публикацию квартальных и годовых данных о ВВП в качестве всеобъемлющей величины экономических изменений; последовательное улучшение качества данных о ВВП, в том числе через введение Системы национальных счетов 2008 года.

Стратегическое планирование - стратегии

· Стратегия - это комплекс действий, которые будут предприняты ведомством для решения поставленных задач

· Задачи указывают, чего намерено добиться ведомство; стратегии указывают, как эти задачи будут решены

· Разрабатывая стратегии, ведомство определяет, как лучше всего достичь результатов, содержащихся в задаче

· Возможно, для решения каждой задачи потребуется более одной стратегии

· При выборе стратегии следует оценивать затраты, выгоды и ожидаемые результаты альтернативных действий

Термин "стратегия" часто используется на протяжении всего процесса стратегического планирования в широком значении; это неточное использование слова "стратегия". Стратегия означает план действий, направленный на решение конкретной задачи. Стратегии, таким образом, заметно отличаются от задач. Они описывают комплекс действий, которые будут предприняты ведомством для решения поставленных задач. Если задачи указывают на то, чего ведомство должно добиться, то стратегии указывают на то, как решить эти задачи. То есть определяется, как лучше всего достичь результатов. Возможно, для решения каждой задачи потребуется более одной стратегии. Стратегии также должны отвечать на вопрос типа "что, если": что делать, если происходит то или иное событие? Стратегия должна определять, какое действие будет предпринято на каждом этапе процесса. При выборе стратегии следует оценивать затраты, выгоды и ожидаемые результаты альтернативных действий.

Примеры стратегий (по отношению к задаче 2.1)

Задача 2.1: Предоставление точных, своевременных и востребованных оценочных критериев для экономики

· Улучшение содержания и формы экономической переписи для повышения востребованности и полезности данных

· Разработка полного адресного списка для экономической переписи

· Разработка и применение стандартизированной системы для сбора и обработки данных экономической переписи и интеграция полученных данных с данными административного учета для достижения большей эффективности и облегчения отчетности респондентов

· Обработка, публикация и распространение информации, полученной посредством экономической переписи

Задача 2.1 в нашем примере заключалась в "предоставлении точных, своевременных и востребованных оценочных критериев для экономики". Первая стратегия: улучшение содержания и формы экономической переписи для повышения востребованности и полезности данных. Это можно сделать посредством изменения анкет, чтобы затронуть вопросы, на включенные в предыдущие переписи, или посредством изменения параметров выборки для повышения точности результатов по отдельным отраслям промышленности и т.д. Вторая стратегия: разработка полного адресного списка для экономической переписи. Вероятно, инструментарий для выборочного обследования, использовавшийся в предыдущей переписи, имел определенные изъяны, и теперь необходимо усовершенствовать "реестр предприятий". Третья стратегия: разработка и применение стандартизированной системы для сбора и обработки данных экономической переписи и интеграция полученных данных с данными административного учета для достижения большей эффективности и облегчения отчетности респондентов. Это комплексная стратегия, которая может быть разделена на несколько стратегий. Один аспект - консолидация сбора данных. Это может касаться использования анкет, которые респондентам легче заполнять, или использования электронных технологий сбора данных. Другой вопрос связан с более широким использованием административных данных, например, информации, полученной налоговыми органами, в целях повышения эффективности и смягчения бремени отчетности.

Стратегическое планирование - результативность

· Результативность измеряется индикаторами успеха в достижении цели или решении задачи

· Величины выпуска продукции, затрат и эффективности являются наиболее распространенными показателями результативности

· Выпуск измеряется индикаторами объема услуг и товаров, произведенных ведомством

· Затраты включают в себя человеческие, финансовые и прочие ресурсы, использованные для выпуска продукции

· Показатели эффективности соотносят затраты и выпуск; достигли ли мы того же объема выпуска с меньшими или большими ресурсами по сравнению с предыдущими периодами?

Последний этап стратегического планирования - оценка результативности. Начинается с вопроса: в какой степени достигнуты цели и решены задачи; сработали ли стратегии? Сразу же следует второй вопрос: как измерить успех? Если результаты невозможно измерить, то между успехом и неудачей трудно провести границу. Если невозможно определить успех, то какие можно извлечь уроки? Имеется немало возможных индикаторов для измерения результативности. Затраты включают в себя ресурсы, которые ведомство использует для предоставления услуг. Если результаты достигаются с меньшими затратами, это означает повышение эффективности. В затраты включаются человеческие, финансовые, капитальные и материальные ресурсы. Выпуск представляет собой товары и услуги, производимые ведомством, например, количество данных или количество страниц публикаций. Увеличение выпуска является индикатором более высокой результативности. Результаты отличаются от выпуска: результат - это итог, или следствие выпуска. Результаты измеряются индикаторами, которые оценивают реальные изменения, наступившие вследствие деятельности ведомства, например, сокращение нагрузки отчетности. Эффективность измеряется индикаторами, соотносящими издержки, издержки на единицу продукции или производительность с выпуском продукции или полученным результатом, то есть они показывают соотношение между затратами и выпуском: больше или меньше ресурсов мы использовали, чтобы достичь того же выпуска продукции?

Примеры показателей результативности (по отношению к стратегиям задачи 2.1)

Задача 2.1: Предоставление точных, своевременных и востребованных оценочных критериев для экономики

· Процент числа предприятий, отчитывающихся в ходе экономической переписи

· Процент данных экономической переписи, распространенных для общественности

· Издержки в ходе всей экономической переписи в расчете на каждый миллион номинального валового внутреннего продукта

· Изменение в процентном отношении данных экономической переписи, собираемой в электронном виде, по сравнению с предыдущей экономической переписью

Поиск хороших показателей для измерения результативности не всегда прост. Они должны по крайней мере отвечать двум критериям: во-первых, они должны выявлять нечто значительное; во-вторых, они должны легко подсчитываться. Задача 2.1 в нашем примере заключалась в "предоставлении точных, своевременных и востребованных оценочных критериев для экономики". В данном случае выбор показателей результативности сравнительно прост. Первый - процентное отношение числа предприятий, отчитывающихся в ходе экономической переписи; это указывает на достигнутую пропорцию участвующих респондентов. Второй - процентное отношение данных, распространенных для общественности; это показатель объема продукта переписи. Третий - показатель эффективности: издержки всей экономической переписи в соотношении с валовым внутренним продуктом. Это индикатор более сложный, но измеримый; он показывает издержки на составление "экономической картины" (в разрезе отраслей, размеров, географии и т.д.) объема производства, выраженный в миллионах национальных денежных единиц. Четвертый показатель результативности отражает методологические инновации: изменение в процентном отношении данных экономической переписи, собираемой в электронном виде, по сравнению с предыдущей экономической переписью.

Годовой план

Приступать к выполнению статистической программы без плана действий - верный путь к неудаче

Ситуация усугубляется взаимозависимостью между разными видами деятельности статистического ведомства

Планирование с учетом всех проявлений взаимозависимости нереалистично

В дополнение, при планировании необходимо предусматривать гибкость

Годовой план состоит из следующих элементов:

· четкий перечень задач, которые необходимо решить к окончанию планового периода;

· учреждения, отвечающие за каждое мероприятие;

· описание мероприятий, которые предстоит осуществить;

· перечень потребностей (вкл. ресурсы) для обеспечения практичности задач;

· запасные варианты действий на случай несоответствия результатов задачам;

· механизмы мониторинга и оценки.

Ранее рассматривалась важность планирования. Было показано, что планирование имеет определяющее значение для любых комплексных процессов. Статистические программы действительно являются комплексными процессами. Таким образом, приступать к выполнению статистической программы без плана действий - это верный путь к неудаче. Это тем более верно, что между разнообразными видами деятельности статистического ведомства существует высокая взаимозависимость. Например: низкое качество исходных данных приводит к их неэффективной обработке; плохой инструментарий выборочных обследований приводит к неудовлетворительному сбору данных на месте, возможно, к низкому показателю участия респондентов и плохому качеству исходных данных; неудовлетворительная продукция вызывает неудовольствие пользователей; неудовлетворенность пользователей может вызвать сокращение ресурсов и т.д. Все проявления взаимозависимости важно учитывать при планировании. Однако, помимо планирования, необходимо предусматривать немалую степень гибкости и возможности для импровизации. Годовой план состоит из изложения задач, описания мероприятий, перечня потребностей и ресурсов, запасных вариантов действий на случай неудачи, механизмов мониторинга и оценки. Мероприятия должны быть привязаны к исполняющим их учреждениям - таковыми могут быть НСС или другие ведомства, предоставляющие статистику. Планируемые мероприятия не должны описываться ни в слишком общих выражениях, ни в мельчайших деталях. Каждое мероприятие должно иметь конфигурацию проекта, который предстоит выполнить. Часто одно учреждение бывает ответственно только за свои проекты, однако возможны также проекты, за которые отвечают совместно несколько учреждений.

Почему планы - годовые?

Причины, по которым рабочие программы в области статистики должны быть годовыми:

· стандартный бюджетный цикл также годовой;

· если они будут разрабатываться реже, то о них можно будет забыть;

· если они будут разрабатываться чаще, то в процессе планирования будут расходоваться доступные ресурсы и будет возникать ощущение нестабильности.

Годовой план должен вписываться в более долгосрочные программы действий, что позволит предотвратить появление серии разобщенных годовых планов

Как мы видели, годовой план состоит из нескольких элементов. Первый - это четко определенный перечень задач, которые необходимо решить к концу планового периода. Второй - описание мероприятий, которые предстоит осуществить. Третий - потребности, в том числе в ресурсах, для практического обеспечения решения задач. Четвертый - наличие запасных вариантов действий на случай, если в ходе реализации становится понятно, что результаты (например, сокращение нагрузки отчетности или ожидаемый уровень участия респондентов) не будут соответствовать задачам. И, наконец, должны быть описаны механизмы мониторинга и оценки, например, как и когда станут известны показатели результативности. Причина, по которой рабочие программы в области статистики должны быть годовыми прежде всего в том, что бюджетные циклы также годовые. Второе соображение состоит в том, что если они будут разрабатываться реже, то о них легко можно будет забыть. Однако, если они будут составляться чаще, то процесс планирования окажется более обременительным и будет вызывать ощущение нестабильности. Как упоминалось ранее, важно, чтобы годовой план вписывался в более долгосрочные программы действий; в противном случае результатом может быть серия разобщенных годовых планов.

Планирование, составление смет и делегирование полномочий

· Разумное планирование предполагает, что менеджеры обладают определенной свободой действий для изменения подходов ввиду непредвиденных обстоятельств

· Эффективное планирование требует основательного подхода к составлению бюджета в сочетании с изложением принципа делегирования полномочий

· В плане назначаются менеджеры, ведущие его различные направления

· Каждый проект в плане должен пройти оценку стоимости

· Каждый менеджер наделяется полномочием обеспечивать баланс между доходами и расходами

· Менеджеры имеют стимул находить способы решения задач, исходя из выделенных ресурсов, вместо того, чтобы тратить как можно больше, демонстрируя свои полномочия

· Планирование включает в себя контроль за ресурсами, предоставленными менеджерам

Необходимость предусматривать определенную степень гибкости уже упоминалась. Невозможно все надежно планировать в деталях. Более того, планирование не цель сама по себе, а средство достижения цели. Хорошее планирование - это сочетание предвидения, гибкости, делегирования полномочий, контроля и ответственности. Разумное планирование предполагает, что менеджеры обладают определенной свободой действий для изменения подходов ввиду непредвиденных обстоятельств. Кроме того, эффективное планирование требует основательного подхода к составлению бюджета, а также положений о делегировании полномочий. Так, рекомендуется назначать менеджеров для управления различными мероприятиями, изложенными в плане; сюда включается и мандат на исполнение бюджета. Такой мандат может быть предоставлен только после оценки стоимости проектов. Для оценки стоимости требуется разбить проекты на части мероприятий и компоненты издержек. Каждая часть мероприятия должна иметь выпуск продукции, например, описание методологии, инструментарий выборочного обследования, выборку, анкету, массив данных и т.д. Составление бюджета также включает в себя распределение организационных издержек (или накладных расходов) на проекты и части мероприятий. Менеджерам, в пределах правил, должны быть предоставлены полномочия обеспечивать баланс между доходами и расходами. Это дает им стимул находить способы решения задач, исходя из объема выделенных ресурсов. В некоторых системах происходит обратное: менеджеры стремятся потратить как можно больше, чтобы продемонстрировать свои полномочия. Однако, планирование также включает в себя контроль за ресурсами, предоставленными менеджерам. Следовательно, они должны регулярно отчитываться.

Планирование и ответственность

· Чем большая свобода действий предоставлена менеджерам, тем выше их ответственность

· В рамках плана, предусматривающего распределение полномочий и функций, главный статистик возлагает на менеджеров ответственность

· Если менеджеры слишком неопытны для выполнения своей части общего плана ведомства, то главный статистик не может нормально делегировать бюджетные полномочия

· Организация может считаться зрелой, если руководитель может полагаться на содействие нижестоящих менеджеров в формулировании и выполнении планов

Мы уже обсуждали проблему делегирования полномочий. Широкое делегирование полномочий полезно по ряду причин. Во-первых, оно освобождает старшее руководство от необходимости тратить большую часть времени на оперативные вопросы. Во-вторых, оно предоставляет низшему звену руководства возможности для роста. В то же время чем большая свобода действий предоставлена менеджерам, тем выше их ответственность. В статистических организациях, где принята практика передачи полномочий и функций, главный статистик, естественно, рассчитывает, что менеджеры отвечают за свои решения, включая решения бюджетных вопросов. Может случиться так, что некоторые менеджеры слишком неопытны для выполнения своей части общего плана ведомства. Может также оказаться, что средства мониторинга и отчетности неадекватны. При таких обстоятельствах главный статистик не может нормально делегировать бюджетные полномочия. В конечном счете, организация может считаться зрелой, если руководитель может полагаться на содействие нижестоящих менеджеров в формулировании и выполнении планов.

Оценка выполнения плана

По завершении плана главный статистик должен получить формальную оценку его выполнения

Такая оценка может быть проведена внешней организацией или подразделением внутри статистического ведомства

Оценка преследует несколько целей:

· отчитаться перед правительством за работу ведомства;

· донести до персонала представление о серьезности процесса;

· определить масштаб ошибок, допущенных в ходе планирования, и попытаться их объяснить;

Последний этап стратегического планирования - оценка выполнения плана. Этот процесс должен быть серьезным и формализованным. Оценка может производиться внешней организацией, например, аудиторской компанией или учреждением, или подразделением внутри статистического ведомства. Оценка преследует несколько целей. Во-первых, правительство должно быть информировано о результативности работы ведомства. Во-вторых, формальная оценка помогает донести до персонала представление о серьезности процесса. В-третьих, как мы видели, измерение результативности представляет собой способ извлечь уроки: в чем состоял успех, что было сделано неправильно, в чем и как можно сработать лучше? Следовательно, третья причина обусловливает важность оценки тем, что она позволяет определить масштаб ошибок, допущенных в ходе планирования, и найти им объяснения. Наконец, оценка выполнения служит для подтверждения или изменения задач и стратегий ведомства: актуально ли еще то, чего мы хотим достичь?

Бюджетный процесс - 1

Бюджетный процесс обычно предполагает следующие шаги:

· НСС разрабатывает проект рабочей программы, включая расчет расходов;

· НСС представляет предложения о бюджете в курирующее министерство;

· переговоры между НСС и министерством;

· министерство может рекомендовать потратить меньше средств, чем запрашивает НСС;

· достигается компромисс;

· завершается составление бюджета;

· бюджет представляется для утверждения парламентом;

· парламент может пожелать внести в бюджет изменения;

· так как рабочая программа НСС должна соответствовать скорректированному бюджету, разработка программы завершается только после окончательного согласования бюджета

Планирование, расчет расходов и составление бюджета - тесно связанные операции. Не имея плана, НСС сложно обосновать запрашиваемые ресурсы. Если не представлен план работ по статистике, то и правительству сложно выделить ресурсы. Можно провести разграничение между расчетом расходов и составлением бюджета. Процесс расчета расходов обычно включает в себя несколько шагов и повторяющихся вычислений. Обычно данный процесс начинается с разработки проекта детальной программы работ НСС с расчетом расходов на каждое мероприятие и части мероприятий. Затем предложения представляются министру, курирующему вопросы статистики. После этого проводятся переговоры между НСС и курирующим министерством, поскольку министерство часто заинтересовано в том, чтобы израсходовать меньше средств, чем запрашивает НСС. Когда достигается компромисс, министерство согласовывает бюджет в объеме, который будет выделен и может быть использован. Если НСС получает меньше, чем запрашивала, то статистическую программу, возможно, следует скорректировать. Затем проект бюджета представляется в парламент для утверждения. Парламент также может пожелать внести изменения в бюджет. Наконец, НСС должна скорректировать свою рабочую программу в соответствии с изменениями бюджета и начать работу с расходованием ресурсов.

Бюджетный процесс - 2

· Существует различие между бюджетом текущих расходов и бюджетом капитальных вложений

· Отдельно составляются бюджеты расходов на крупномасштабные операции по сбору данных, такие как переписи

· НСС может быть разрешено взимать дополнительно плату с клиентов (например, министерств) за обследования, проводящиеся по отдельному заказу этих клиентов

· НСС может быть предоставлено право взимать плату с пользователей за продаваемые публикации или оказываемые услуги

· НСС может быть позволено оставлять у себя доходы полностью или частично и расходовать их на дополнительную статистическую деятельность

· Вместе с тем, эти формы дополнительных доходов почти всегда составляют малую часть совокупных ресурсов; более 10% - в исключительных случаях

Во многих странах существует различие между бюджетом текущих расходов и бюджетом капитальных вложений. Бюджет текущих расходов обычно подразделяется на различные компоненты затрат на содержание персонала и компоненты материальных затрат. Отдельно составляются бюджеты расходов на крупномасштабные операции по сбору данных, такие как переписи. В большинстве стран НСС разрешено взимать дополнительно плату с клиентов (например, министерств) за обследования, проводящиеся по отдельному заказу этих клиентов, но это зависит от национальных условий, особенно от того, включена ли эта работа в программу и бюджет. НСС может быть также предоставлено право взимать плату с пользователей, включая государственных пользователей, за продаваемые публикации или оказываемые услуги. Еще один вопрос состоит с том, может ли НСС быть позволено расходовать доходы этой категории полностью или частично на дополнительную статистическую деятельность. Вместе с тем, следует понимать, что эти формы дополнительных доходов составляют малую часть совокупных ресурсов; более 10% - в исключительных случаях.

Определение приоритетов - 1

Определение приоритетов официальной статистики предполагает принятие решений о следующем:

· какие данные собирать: тематика, целевая группа населения, переменные величины;

· какие программы и операции выполнять;

· какие источники данных использовать;

· методология обследования (размер выборки, процедуры сбора данных и т.д.);

· организация статистики, в том числе решения об обработке, анализе и распространении данных;

· различные вопросы управления ресурсами, в том числе управление персоналом, капиталовложения и т.д.;

· при всем этом необходимо принимать во внимание потребности пользователей.

Практически во всех странах спрос на статистику превышает доступные ресурсы. Это делает неизбежным расстановку приоритетов. Решения о приоритетах могут приниматься на различных уровнях. В широком смысле они относятся к решениям о том, какую статистику готовить, а какую - нет. Поскольку к статистической системе предъявляется требование сохранять актуальность, такие решения могут быть приняты на основе широкой политической поддержки и поддержки общества в целом, а также с учетом ожидаемого качества результатов, доступных людских и прочих ресурсов. Расстановка приоритетов должна также принимать во внимание правовые нормы: возможно, что законодательство предписывает или предполагает предоставление определенных категорий статистики. Например, переписи населения раз в десять лет введены законодательно во многих странах. В более ограниченном смысле расстановка приоритетов относится к решениям о распределении ресурсов на различные оперативные действия, например, сколько сил направить на определенное обследование, или стоит ли затрачивать дополнительные ресурсы на более детальные национальные счета, а не на статистику цен. Существенно важно то, что ресурсы должны расходоваться на деятельность, которая с большей вероятностью может привести к успешной подготовке качественной статистики. Ресурсы - это необходимое условие, но достижение надежных результатов - конечная задача. В развивающихся странах, например, обследования домашних хозяйств часто являются эффективным способом расходования ресурсов; результаты обычно считаются весьма надежными.

Определение приоритетов - 2

· Не менее 80% бюджета статистической службы расходуется на основные работы: сбор данных, обработка данных, анализ и распространение данных

· 10-20% идет на административные, управленческие и прочие накладные расходы

Следовательно, решения об основных работах занимают центральное место в определении приоритетов

· Прежде всего, это предполагает принятие решений о том, сбор каких данных должен проводиться

· Сложность этих решений зависит от размера и сложности статистической системы

· Каждой стране необходима основополагающая статистическая программа, и в рамках этой основополагающей программы практически невозможно расставлять приоритеты

При определении приоритетов следует понимать, что не менее 80% бюджета статистической службы расходуется на основные работы: сбор данных, обработка данных, анализ и распространение данных. Не более чем 10-20% идет на административные, управленческие и прочие накладные расходы. Таким образом, чрезвычайно трудно сэкономить значительные суммы на накладных расходах. В итоге решения об основных работах занимают центральное место в определении приоритетов. Другими словами, определение приоритетов главным образом заключается в решении, сбор каких данных вести, с какой периодичностью и насколько детально. Характер таких решений зависит в определенной степени от размера и сложности статистической системы. Определение приоритетов больших систем не является существенно легче или труднее, нежели малых систем. Тем не менее, существует одно соображение, которое может сделать определение приоритетов малых систем более серьезным вопросом - тот факт, что каждой стране необходима основополагающая статистическая программа. Практически невозможно расставлять приоритеты в рамках этой основополагающей программы. Когда ресурсов недостаточно для реализации этой основополагающей программы, возникает повод для серьезной озабоченности.

Определение приоритетов - 3

Основополагающая программа любой НСС состоит из:

· годовых национальных счетов, включая лежащий в их основе сбор данных с предприятий и домашних хозяйств;

· базовых демографических данных;

· месячных или квартальных индексов потребительских цен;

· базовой сельскохозяйственной статистики;

· некоторой статистической информации, полученной из административных данных, включая данные о международной торговле (на основе таможенных документов), статистики здравоохранения и образования (на основе данных от ответственных министерств). Все или большая часть этих данных принципиально важны для макроэкономической и социальной политики. Основополагающая программа любой НСС состоит или должна состоять из сбора базовой статистики, без которой немыслимо хорошее управление. Прежде всего, необходимы базовые годовые национальные счета, которые, конечно, не могут быть составлены без лежащего в их основе сбора данных с предприятий и домашних хозяйств. Базовые демографические данные также необходимы. Месячный или квартальный индекс потребительских цен существенно важен для кредитно-денежной политики, а также для индексации зарплат и в других целях. Базовая сельскохозяйственная статистика также необходима для большинства стран, особенно развивающихся стран, где сельское хозяйство составляет значительную часть ВВП, и имеются проблемы с продовольственной безопасностью. Некоторая статистическая информация, полученная из административных данных, присутствует почти везде. Сюда относятся данные о международной торговле (на основе таможенных документов) и статистика здравоохранения и образования (на основе данных от ответственных министерств). Все или большая часть этих данных принципиально важна для макроэкономической и социальной политики и некоторых других потребностей пользователей. Расстановка приоритетов внутри такой основополагающей программы на самом деле практически невозможна, потому что программа отражает все самые основные запросы сообщества пользователей.

Определение приоритетов - 4

· Преобразование потребностей пользователей в статистическую рабочую программу не так просто

· Обычно имеется ясность, в чем нуждаются пользователи

· Однако, не всегда в деталях ясно, какая именно статистика необходима для мониторинга результатов государственных программ

· Так как причины и следствия не всегда могут быть абсолютно понятны, пользователи не всегда могут быть в состоянии четко выразить свои запросы

· Пользователи могут спешить, тем временем как статистикам необходимо время для сбора и подготовки требуемых данных

· К моменту готовности статистики приоритеты могут измениться

· Пользователи могут не видеть "более полную статистическую картину", например, что требуется для составления национальных счетов - в системе могут быть элементы, к которым пользователи не питают большого интереса, но которые, тем не менее, необходимы

· Можно различать устоявшиеся потребности и изменчивые, или непостоянные, потребности

При том, что национальная статистическая система должна ориентироваться на пользователей информации, преобразование потребностей пользователей в статистическую рабочую программу не так просто. Редко удается удовлетворить всех пользователей. Одни могут быть разочарованы тем, что их потребности не удовлетворены основополагающей программой; другие могут жаловаться, что она не предоставляет желаемую степень детализации. Возможно общее согласие относительно основополагающей программы, однако за ее пределами не всегда ясно, какая именно статистика необходима для мониторинга результатов государственных программ, для содействия деловому сообществу в принятии решений и т.д. Например, необходимость оценки ВВП пользуется всеобщим признанием, но в отношении необходимой степени детализации национальных счетов у пользователей могут быть разные мнения. Пользователи не всегда в состоянии точно выразить свои запросы. Одна из причин заключается в возможном отсутствии четкого понимания или согласия в вопросе об основаниях и эффектах государственной политики, например, каково влияние инвестиций в дорожное хозяйство на занятость в секторе транспорта и т.п. Помимо этого, пользователи часто спешат, не осознавая, что у НСС уходит время на сбор требующейся информации. А когда статистика собрана, у пользователей с непостоянными запросами могут возникнуть новые или изменившиеся приоритеты. Другая проблема состоит в том, что пользователи могут не видеть "более полную статистическую картину", например, что требуется для составления национальных счетов. Таким образом, в системе могут быть элементы, к которым пользователи не питают большого интереса, но которыми, тем не менее, нельзя пренебрегать с точки зрения системы в целом. Международные организации представляют собой особую категорию пользователей. Часто они точно знают, чего хотят, и когда это не входит в основополагающую программу, обычно готовы финансировать некоторые дополнительные обследования или готовы сами проводить эти обследования при определенной поддержке НСС. Такой подход понятен, однако возникает риск, что эта дополнительная деятельность войдет в противоречие с регулярными работами НСС.

Определение приоритетов - 5

Критерии для определения приоритетов:

· четко выясненные потребности пользователей;

· практичность в сборе качественных данных;

· законодательство, предполагающее подготовку определенных видов статистики, например, индекса потребительских цен;

· значение статистики для статистической системы в целом, например, для национальных счетов;

· значение того, что измеряется, в денежном выражении или по числу занятого населения;

· изменчивость описываемого явления; это важно для частоты измерений;

· характер использования: статистика используется для принятия государственных решений или для исследований?

· нагрузка отчетности: высокая нагрузка на респондентов может расцениваться как "отрицательный критерий";

· издержки: высокие издержки могут расцениваться как "отрицательный критерий".

Решающее значение в расстановке приоритетов имеет диалог с пользователями с целью достичь взаимопонимания; статистикам необходимо лучше понимать, чего хотят пользователи, а пользователям необходимо лучше понимать, что статистики способны выполнить

Определение приоритетов не математический процесс, для которого существуют алгоритмы решения. Это предмет суждения и понимания. Тем не менее, есть ряд критериев, которые могут помочь расставить приоритеты. Во-первых, выясненные потребности пользователей. Во-вторых, реальность статистической практики: возможно ли собрать качественные данные? Кроме того, имеется закон о статистике, который следует принимать во внимание; он может устанавливать перечень обязательно собираемой статистики. Возможно, действуют и другие законы, предполагающие подготовку определенных видов статистики. Например, законодательство о труде или о социальном обеспечении может обусловливать корректировку зарплат и прочих выплат время от времени в соответствии с колебаниями индекса потребительских цен. Еще один фактор, влияющий на приоритеты - значение статистики для статистической системы в целом. Например, для годовых национальных счетов ключевое значение имеет система ежегодных обследований предприятий и домашних хозяйств. Также следует, конечно, принимать во внимание значение измеряемых явлений. В экономической статистике относительный размер отрасли в стоимостном выражении или по занятости может быть основанием, чтобы обеспечить точность измерений в данной отрасли. В социальной статистике критерий - численность рассматриваемого населения; вероятно, больше людей наблюдается на рынке труда, чем, например, в спорте. Это делает статистику рынка труда более высокоприоритетной, нежели статистику спорта. Изменчивость описываемого явления не является как таковая критерием приоритетности, но она может повлиять на решения о частоте измерений. Например, в обстановке весьма стабильных цен - нужно ли измерять индекс потребительских цен ежемесячно, или квартальные измерения более эффективны? Еще один фактор, определяющий приоритетность - характер использования статистики: используется ли она для принятия реальных государственных решений или "только" для исследований? "Отрицательные" критерии приоритетности включают в себя нагрузку отчетности и издержки: процессам сбора данных с высокой нагрузкой на респондентов и/или с высокими издержками может на этих основаниях быть присвоен приоритет ниже, чем другим процессам сбора данных. Решающее значение в расстановке приоритетов имеет диалог с пользователями с целью достичь взаимопонимания; статистикам необходимо лучше понимать, чего хотят пользователи, а пользователям необходимо лучше понимать, что статистики способны выполнить.