Приоритетные направления реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Приоритетные направления реформирования сферы жилищно-коммунальных услуг

жилищный коммунальный услуга реформа

Преобразования в сфере жилищно-коммунальных услуг были начаты в 1993 г. в контексте общероссийских реформ. Реформа ЖКХ оказалась оторванной от проблем системного кризиса и, пожалуй, способствовала ему. Структурные проблемы ЖКХ не были решены, да они и не решались, поскольку такая задача не ставилась. Правительство начало преобра-зования в ЖКХ с усиления фискальной политики. Несмотря на то что большая часть поставленных перед реформой задач охватывала вопросы изменения системы управления отраслью, основной упор в реформи-ровании ЖКХ был сделан на перевод отрасли на самофинансирование путем переориентации бюджетного дотирования предприятий и организаций данной сферы на социальную поддержку конкретных потребителей, относящихся к малообеспеченным группам населения.

Внедрение модели реформирования ЖКХ нарушило баланс соци-ально-экономических интересов большей части населения, способствовала возникновению спекулятивного капитала, бюрократии, возникновению деструктивных последствий. Одним из таких тяжелых последствий стало физическое состояние фондового сектора ЖКХ, износ инженерных систем, отсутствие возможностей в их поддержании и, как следствие, выход из рабочего состояния систем жизнеобеспечения населения пока в отдельно взятых регионах.

Негативным последствием процессов реформирования, протекаю-щих в ЖКХ, стала деиндустриализация экономики отрасли. Деиндустриа-лизация, в отличие от обычных кризисов, ведущих к санации и обнов-лению производственного аппарата, несет в себе разрушительное начало. Бывшие жилищно-эксплуатационные комплексы, потеряв в результате приватизации часть основных непроизводственных фондов (жилищный сектор), сократили техническую базу и без того маломощную, отсталую. Все это привело к истощению ресурсной базы ЖКХ, разрушению технологического потенциала, распаду снабженческих связей.

Следует подчеркнуть, что складывавшееся десятилетиями прене-брежительное и потребительское отношение к важнейшей отрасли жизне-обеспечения, финансирование ЖКХ по остаточному принципу, слабая восприимчивость технологических процессов к требованиям научно-технического прогресса - все это в комплексе обусловило нынешнее критическое состояние жилищно-коммунального хозяйства. Мы полагаем, необходимо проведение конструктивных преобразований в системе функционирования отрасли. Направления реформирования ЖКХ должны способствовать реализации одной цели - улучшению жизни населения страны.

Выполненное исследование позволило прийти к выводу о том, что официальная концепция реформирования ЖКХ, одобренная правительством РФ в 1997 г. и являвшаяся в течение десяти лет ориентиром для субъектов Федерации, лишь частично предопределила пути решения проблемы функционирования отрасли в современных экономических условиях.

Основной идеей реформирования представлялось достижение мировоззренческих сдвигов в понимании преимуществ рыночной эконо-мики применительно к сфере ЖКХ. На деле же декларирование принципов рыночных преобразований не повлекло за собой изменения баланса сил между экономическими и административными методами управления, более того - элементы рыночных реформ внедрялись лишь там, где по каким-либо причинам они были выгодны административной системе.

Предпринятые преобразования свелись к попытке перевода отрасли на бездотационный режим финансирования путем поэтапного повышения платежей населения за жилищно-коммунальные услуги до уровня полного возмещения их стоимости при почти полном отсутствии контроля за качеством предоставляемых услуг. Более глубинные и радикальные процессы преобразований в ЖКХ можно оценить как находящиеся в на-чальной стадии. Очевидно, что однобокость проводимой реформы не способствовала финансовой стабильности жилищно-коммунального хозяй-ства, повышению надежности и устойчивости функционирования отрасли, улучшению качества обслуживания и предоставляемых услуг.

С точки зрения национально-государственных интересов в условиях почти не изменившегося после 10 лет проводимых реформ кризисного положения отрасли стало очевидным приоритетное значение внедрения эффективной модели реформирования жилищно-коммунального комплекса.

В конце 2001 г. постановлением Правительства РФ от 17.11.2001 г. № 797 была утверждена подпрограмма «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг., предусматривающая экономическую модель реформы жилищно-коммунального комплекса. Основными целями данной подпрограммы обозначены: повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения; привлечение инвести-ций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных за-трат, адресная социальная защита населения при оплате жилищно-комму-нальных услуг. В соответствии с поставленными целями предусмотрено решение следующих задач:

– обеспечение финансового оздоровления жилищно-коммунальных предприятий;

– обеспечение условий для снижения издержек и повышения качества предоставления услуг;

– обеспечение инвестиционной привлекательности жилищно-коммунального комплекса;

– оказание государственной поддержки модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Казалось бы, ключевые направления определены, можно попытаться переломить ситуацию, поднять преобразования на новый уровень. Однако по большому счету они были определены уже в 1997 г., а ощутимых изменений не произошло. Подобный подход, при котором регионы и муниципалитеты настроены на достижение хотя бы временного ускорения на некоторых ключевых направлениях реформы, поддающихся упрощен-ной количественной оценке, не обеспечивает оптимальных условий для повышения эффективности жилищного сектора.

Отсутствие позитивных изменений в оздоровлении системы ЖКХ, на наш взгляд, связано с отсутствием системного подхода в совершен-ствовании таких составляющих хозяйственного механизма, как управ-ление, финансирование, ценообразование и др. Сегодня необходимо создание целостной комплексной системы реформирования жилищно-коммунального хозяйства, включающей в себя самостоятельные направ-ления и мероприятия по каждому направлению, взаимодополняющие друг друга как внутри каждого направления, так и внутри системы в целом.

Обобщая хотя и отрицательный, но все же имеющийся опыт, мы полагаем, что такая система может быть представлена в виде модели реформирования ЖКХ, включающей отдельные направления с соответствующими мероприятиями по совершенствованию системы функционирования отрасли. Разумеется, при этом все направления преобразований должны быть тесно взаимосвязаны, поскольку эффективность каждого из них зависит от успешности осуществления других.

Данная модель при своей реализации предполагает наличие взаимно-обусловленных прямых связей. Следует отметить, что нами представлены только агрегированные блоки.

В качестве гипотезы можно выдвинуть предположение, что организационно-правовое направление реформы подразумевает, прежде всего, институциональные и управленческие преобразования. Считаем необходимым отметить, что ранее проводимые мероприятия в рамках этого направления не получили достаточного развития. Так, например, с началом проведения реформы в сфере ЖКХ предполагалось осущест-вление разграничения прав владения и управления собственностью ЖКХ посредством создания служб заказчика, управляющих компаний, введения и развития частного управления многоквартирными жилыми домами.

Основной функцией служб заказчика было обозначено формиро-вание договорных отношений от имени муниципалитета с поставщиками жилищно-коммунальных услуг (подрядчиками), инструментом их деятель-ности - муниципальный заказ. При этом финансирование содержания службы заказчика производится либо из средств городского бюджета, либо закладывается в тарифы на жилищно-коммунальные услуги. Мы считаем, вопрос об эффективности работы служб заказчика является спорным. С одной стороны, институт муниципального заказчика необходим для заключения договоров и контроля их выполнения, осуществления антимонопольного регулирования деятельности коммунальных предпри-ятий. C другой - зачастую создаются чисто бюрократические структуры, не имеющие четких задач, соответствующего правового и финансового обеспечения.

На наш взгляд, более эффективной и альтернативной муниципальному заказу может стать другая форма - делегированное управление.

Сущность этой формы управления заключается в том, что муниципалитет, сохраняя за собой право собственности на объекты ЖКХ, поручает подрядчику управление какой-либо коммунальной службой. При этом подрядчик осуществляет управление, эксплуатацию и финансирование муниципальных объектов на свой страх и риск, а в контракте оговариваются лишь параметры достигаемой цели, а не способ их обеспечения. Эта форма способствует возникновению фактора риска, предполагающего, что подрядчик будет заинтересован в более эффективном управлении порученным объектом, в его инвестировании и модернизации, т.к. компенсацией за умелое управление будет полное распоряжение прибылью. Этому будет способствовать и долгосрочная основа заключаемых контрактов (период на 3-5 лет и более). При муниципальном заказе договоры заключаются, как правило, сроком на один год, поэтому обслуживающие организации мало заинтересованы во вложении средств, которое могло бы стать своего рода гарантией их качественной работы.

В качестве обоснования нашей приверженности к вышеуказанной модели управления можно привести опыт зарубежных стран. Так, во Франции делегированное управление как схема муниципального управления коммунальным хозяйством действует в области электро-, тепло-, водоснабжения и канализации, а также строительства дорог [5, с. 12]. При этом сохраняется конкурентная среда в отраслях, где возможности конкуренции, казалось бы, ограничены (например, в водоснабжении).

Мы полагаем, в России формы управления и договоры на подряды по эксплуатации жилищного фонда и основных фондов коммунальной инфраструктуры должны совершенствоваться, чтобы повысить эффектив-ность работы предприятий ЖКХ и подрядных фирм.

Еще одним из способов привлечения инвестиций в отрасль, без которых не решить проблему резкого ухудшения надежности коммунального обслуживания, могло бы стать акционирование предприятий ЖКХ. Муниципальное предприятие вряд ли может рассчитывать на внебюджетные инвестиции, т.к. инвестору, вкладывающему средства в коммунальное хозяйство, необходимы гарантии возврата. При инвестировании частного предприятия такой гарантией может быть залог собственности в виде владения частью акций. Отсюда следует, что органы местного самоуправления должны пересмотреть взгляды на муниципальное унитарное предприятие, являющееся наиболее распространенным в настоящее время, как на оптимальную форму коммунальных структур.

Самым неразработанным при проведении преобразований в ЖКХ оказался блок нормативно-методического обеспечения. Ранее необходимость в таковом отсутствовала, поскольку ЖКХ находилось в секторе бюджетного обеспечения, и все вопросы методического характера решались в одностороннем порядке. Сегодня другая ситуация. Государственный интерес не всегда отождествляется с интересом большинства населения. Реализации государственного интереса в жертву приносятся экономические интересы физических лиц. Отсутствие научно обоснованной нормативно-методической базы для решения практических задач по совершенствованию функционирования отрасли делает невозможным формирование полноценных рыночных отношений в ЖКХ. Следует отметить, что активизация нормативного обеспечения, прежде всего, необходима на уровне субъектов РФ и муниципальных образований. Анализ показывает, что в большинстве регионов не разработано комплексное нормативно-методическое обеспечение ЖКХ.

Неразвитость нормативной базы в сфере ЖКХ на уровне субъектов РФ и на местах является причиной значительной дифференциации нормативов потребления услуг и тарифов на жилищно-коммунальные услуги на территории России и даже в пределах одного региона. Двумя основными составляющими процесса нормотворчества в ЖКХ, на наш взгляд, является разработка оптимальной (для данного региона, муниципального образования) системы нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг и методики формирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги с учетом всевозможных особенностей региона, муниципального образования (климатических условий, градостроительных характеристик, плотности населения и др.). Видится необходимым утверждение на уровне муниципальных образований нормативно-правового акта, регламентирующего права, обязанности и ответственность субъектов хозяйствования, органов управления и потребителей услуг.

Важным моментом при разработке данной нормативной системы является необходимость применения экономической ответственности субъекта правоотношений в сфере ЖКХ за несоблюдение нормативных характеристик. Определяющими принципами данных нормативов должны стать: оплата только реально оказанных услуг, увязка размера оплаты с качеством, объемами и своевременностью обслуживания, соответствие уровня оплаты реальным условиям проживания. При этом необходимо, чтобы состав нормативов охватывал всю номенклатуру жилищно-коммунальных услуг и определял их количественные и качественные характеристики, что должно обеспечить конкретизацию всех решений по управлению и контролю функционирования жилищной сферы.

Мотивацией к проведению реформы в ЖКХ стала недостаточность финансирования данной отрасли. Обеспечение стандартов качества и нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг невозможно без соответствующего уровня финансирования.

В настоящее время связь между требованиями к качеству услуг и финансовым обеспечением отрасли практически отсутствует. Мы полагаем, центральным направлением в совершенствовании деятельности жилищно-коммунального хозяйства является финансово-экономическое направление. Здесь необходимо отметить, что ранее планировавшийся перевод отрасли в режим бездотационного функционирования путем поэтапного перехода на полное возмещение потребителями стоимости услуг не решил бы проблемы финансовой нестабильности в ЖКХ. Причина этой ситуации заключается в следующем. При нынешнем состоянии основных фондов, имеющих износ до 60 %, аварийности сетей и оборудования, возросшей за последние 8 лет до 10 раз, 100%-е платежи населения не выведут отрасль из стагнации.

Необходимы привлеченные инвестиции, дополнительные механизмы финансовой поддержки ЖКХ, без этих оборотных средств невозможно проведение реконструкции и модернизации объектов инженерной инфраструктуры, проведение мер по ресурсосбережению, замене изношенных основных фондов. В России практически отсутствует кредитование проектов модернизации коммунальной инфраструктуры. Это во многом связано с существующей процедурой ценообразования и формирования тарифов. Применяемый механизм ценообразования и регулирования тарифов на жилищно-коммунальные услуги не способствует повышению эффективности деятельности предприятий ЖКХ. Предприятия отрасли экономически не заинтересованы во внедрении ресурсосберегающих технологий, т.к. муниципальный регулирующий орган, учитывая ресурсосбережение, снижает тарифы на те или иные услуги или относит полученную экономию к прибыли предприятия, которая практически полностью уходит в уплату налогов. Без совершенствования системы ценообразования и регулирования тарифов на услуги ЖКХ, на наш взгляд, не реально добиться снижения издержек на производство услуг и привлечения инвестиций в жилищно-коммунальное хозяйство.

Кроме того, не способствует финансовой стабильности отрасли и проблема задолженности предприятий ЖКХ. Основными должниками коммунальных предприятий являются бюджеты всех уровней (федераль-ный, региональные и местные) как в части задолженности по финан-сированию убытков (разница в тарифах, предоставление льгот), так и в лице задолжников-потребителей, финансируемых из бюджетов. При этом просроченная задолженность населения предприятиям ЖКХ составляет 5-10 %. Назрела объективная необходимость согласованного на всех уровнях власти проведения реструктуризации и ликвидации задолжен-ности коммунальных предприятий.

Разумеется, только после комплексного внедрения и реализации вышеуказанных механизмов целесообразно переходить на полное возме-щение потребителями стоимости жилищно-коммунальных услуг.

Требованиям социально ориентированной рыночной экономики отвечает лишь та система ценообразования, при которой учитывается платежеспособность населения. Введение 100%-й оплаты населением жилищно-коммунальных услуг должно осуществляться одновременно с мероприятиями по социальной защите малообеспеченных групп населения. Поэтому неотъемлемой частью представленной модели совершенствования системы функционирования ЖКХ должно быть социальное направление. Механизм предоставления адресной помощи малообеспеченным гражданам в виде жилищных субсидий, действующий на территории России с 1995 г., является несовершенным. Главными его недостатками является отсутствие возможности четкого контроля объективности установления права на получение жилищной субсидии, а также несовершенство методики расчета сумм предоставляемых жилищных субсидий.

В подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-ком-мунального комплекса Российской Федерации» на 2002-2010 гг. основной задачей обеспечения финансовой стабилизации ЖКХ, являющейся главным условием формирования нормальных экономических взаимоотноше-ний в этом секторе, определена ликвидация дотационности ЖКХ и обеспечение стабильного и достаточного текущего финансирования отрас-ли. Указывается, что данные мероприятия носят краткосрочный характер, и эффект от их реализации должен быть получен уже в течение 2002-2003 гг. Практика показала, что форсированный переход на полное возмещение потребителями стоимости жилищно-коммунальных услуг коренным образом не изменил сложной ситуации в ЖКХ.

По нашему мнению, только при условии комплексных и последо-вательных преобразований на основе рыночных принципов, четкого определения роли государства и местного самоуправления в новых условиях можно достичь позитивных сдвигов в преодолении кризиса жилищного сектора.

Основные направления государственной политики в сфере ЖКХ можно определить следующим:

- создание условий для привлечения частного бизнеса к управ-лению и инвестированию коммунальной сферы при условии сохранения публичной (муниципальной) собственности на объекты коммунальной инфраструктуры;

- пересмотр федеральной позиции в сторону повышения обяза-тельств государства в отношении реконструкции, модернизации и капитального ремонта жилищного фонда, построенного за счет государственных средств в дореформенный период;

- обеспечение оптимизации бюджетных расходов в сфере ЖКХ, повышение адресности социальной поддержки населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

Необходимо формирование целостного представления об ожидаемых результатах жилищной политики, определение мер, требуемых для их достижения и разработка на государственном уровне серьезного инструментария по их реализации. Сочетание активной федеральной позиции в области жилищной политики с многообразием форм и методов преобразований в регионах и муниципалитетах, что, в свою очередь, позволит минимизировать административное воздействие и сохранить общую направляющую роль государства в проведении реформ с учетом местной специфики.

Библиографический список

1. Аверченко, А.В. ЖКХ России: состояние и перспективы / А.В. Аверченко // ЖКХ - журнал руководителя и главного бухгалтера. - 2008. - № 11, ч. II. - С. 9-17.

2. Аллахвердян, Д.А. Финансово-кредитный механизм развития социализма / Д.А. Аллахвердян. - М. : Финансы, 2006. - 236 с.

3. Ящук, Т.Ф. Система местных бюджетов РСФСР в период НЭПа / Т.Ф. Ящук // Финансы и кредит. - 2007. - № 5(245). - С. 67-73.

4. Бабич, А.М. Экономика и финансирование социальной сферы / А.М. Бабич, Е.В. Егоров. - Казань : ППО им. К. Якуба, 2009. - 241 с.

5. Самуэльсон, Пол А. Экономика ; пер. с англ. / Пол А. Самуэльсон ; под ред. Л.С. Тарасевича. - 15-е изд. - М. : Бином : КноРус, 2009. - Т. 1. - 331 с.

Размещено на Allbest.ru