Социальное и экономическое развитие городов и их роль в системе муниципальных образований

4

Федеральное агентство по образованию

Филиал Санкт-Петербургского государственного инженерно-экономического университета в г.Череповце

Кафедра «Экономика и управление»

Контрольная работа

По дисциплине «Комплексное развитие городов и городского хозяйства»

Студентки 5 курса

Группы 4ЭУП-05

Валигура Т.В.

Череповец, 2009

Содержание

Введение

1. Роль городов в системе муниципальных образований

2. Развитие городов: общеэкономический фон

3. Правовое пространство развития городов

4. Финансово-экономические основы развития городов

5. Развитие городов: определение ориентиров

Нарастающий во второй половине ХХ столетия кризис больших городов захватил нас с такой же неожиданностью и стремительностью, как и рост их в конце XIX века, и заставил признать, что за прошедшее столетие не удалось составить сколько-нибудь ясного представления о сущности и перспективах развертывания городских форм жизнедеятельности (ЖД) и городской культуры.

Если считать, что мы продвинулись в плане выделения основных инфраструктур городского хозяйства, то этого, к сожалению, уже нельзя утверждать относительно тех социокультурных процессов, которые констатируют ткань жизни современного города. Существующее теоретическое зрение не позволяет выделять и фиксировать эти процессы в их имманентной логике и, тем более, описывать все многообразие взаимозависимостей между этими процессами и их влияние друг на друга. В большей степени, чем когда-либо, мы понимаем, что выработанные человечеством механизмы проектирования и исследования, методы управления не адекватны ситуациям, сложившимся в больших городах и урбанизированных регионах. Более того, мы все чаще убеждаемся в том, что применение этих методов и эксплуатация привычных форм мышления и деятельности во многом создает тот исходный ряд разрывов и рассогласований в процессах городской ЖД и городского управления, который затем осознается как «проблемы» города.

Вместе с тем, нас часто охватывает ощущение, что мы переживаем эпоху существенных перемен. При анализе проблем города эти перемены ассоциируются со сменой структуры хозяйства, с изменениями карты профессий и структур занятости населения, с экологической ситуацией, с экспортом городской формы жизни за счёт использования интеллектуальных и информационных технологий, с децентрализацией и диверсификацией исконно городских функций и изменением статуса города. Меняется та система ценностей, в рамках которой мы обсуждаем и анализируем ситуации, складывающиеся в больших городах. Мы фиксируем тот факт, что городская культура претерпевает переходную стадию своего развития, однако, мы не можем ответить с достаточной степенью определенности, от чего к чему происходит переход.

Современная Россия находится на той стадии развития своей территориальной организации, которую нередко называют “революционной”. Принятие в 1993 году новой российской Конституции вывело местное самоуправление из системы государственной власти.

Города, как и другие муниципальные образования, получили закрепленную в Основном законе известную самостоятельность в экономической и социальной сфере. Она основана на разграничении компетенции различных уровней власти, определении предметов совместного ведения и передачи части полномочий сверху вниз. Экономической основой местного самоуправления в России стало право самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью и местными финансами.

1. Роль городов в системе муниципальных образований

Явными лидерами муниципального развития выступают города, особенно крупные, в которых сосредотачивается огромный экономический потенциал. Характерным комплексным показателем такой концентрации может служить способность городов генерировать доходы бюджетов всех уровней. Бюджеты субъектов Российской Федерации в среднем на 2/3 зависят от налоговой базы своего столичного города.

Зачастую уровень собственных доходов бюджета города превышает таковой для субъектов Федерации. Как минимум в 30 субъектах Федерации столичный город по доходам бюджета равен или превышает бюджет того субъекта Федерации, в котором он находится, причем иногда более чем в два раза, как, например, в случае с Омском и Омской областью. Бюджет Екатеринбурга больше, чем бюджет Самарской области, доходы Омска превышают доходы Нижегородской области, а Пермь собирает в свой бюджет столько же, сколько Волгоградская область.

Концентрация в городах огромного экономического, управленческого и интеллектуального потенциала может в новой ситуации стать условием превращения городов в “полюса роста” российской экономики. Принятие в 1995г. Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и отнесение к предметам видения муниципальных образований “комплексного социально-экономического развития” явилось дополнительным толчком к переходу от отдельных “прорывов” к систематическому развитию.

2. Развитие городов: общеэкономический фон

Развитие городов России, как и других муниципальных образований, происходит в сложных условиях переходного периода. Обострились неизжитые пороки наследия предшествующего периода, обозначились новые проблемы слишком быстрой смены общественно-политической формации.

Сохраняются перекосы в экономической и социальной структуре муниципальных образований, сложившиеся в условиях командно-административной системы и советской плановой экономики. Поселения развивались, выполняя заданную “сверху” функцию в рамках “политики размещения производительных сил”, ориентированной на максимальную комплексность и взаимосвязь. Это привело, как минимум, к трем проблемам, с которыми сталкиваются сегодня российские города, особенно крупные:

· Узость налоговой базы, когда бюджеты всех уровней очень сильно зависят от ограниченного числа предприятий и, соответственно, городов.

· Перегруженность налоговой базы крупных городов, отсутствие резервов для снижения налогового бремени за счет возникающих новых точек роста за пределами крупных городов или городских агломераций.

· Отягощенность производственного сектора в городах “издержками масштаба”, в частности высокими тарифами на коммунальные услуги, сохраняющимся жилым ведомственным фондом, значительными “социальными издержками”, связанными с ценой поддержания необходимого уровня социальной инфраструктуры.

В новых экономических условиях, вызвавших кризис целого ряда отраслей российской экономики, попали в тяжелейшее положение города, насыщенные оборонными, текстильными, угледобывающими и некоторыми другими предприятиями. Спад производства вызывает в этих городах своего рода цепную реакцию - рост безработицы, падение уровня жизни, катастрофически ухудшающаяся социальная обстановка, сложности с обслуживанием жилого фонда и объектов инженерной и социальной инфраструктуры. Ведомственные объекты оказались “сброшенными” на муниципалитеты без передачи адекватных источников их поддержания .

Особенно тяжелым этот процесс оказывается в так называемых монопрофильных городах (градообразующая база которых представлена одним предприятием или несколькими предприятиями аналогичного профиля). При закрытии градообразующих предприятий в монопрофильных городах ставится под угрозу само их существование. Специфические проблемы развития возникают у городов с ценным историко-культурным наследием, у городских поселений, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним территориях, городах со сложной экологической ситуацией.

3. Правовое пространство развития городов

Федеральный закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” определил общие рамки организации муниципального развития, но он далеко не охватывает всех необходимых условий для активизации жизни российских городов. В марте 1996 года постановлением Правительства РФ №266 был определен перечень законопроектов, подлежащих первоочередной разработке в обеспечение реализации упомянутого закона. Они должны охватывать ключевые проблемы развития городов, такие как: (а) укрепление финансово-экономической самостоятельности; (б) развитие механизмов формирования местных бюджетов и межбюджетных отношений; (в) реформа отношений в сфере муниципальной собственности, прежде всего собственности на землю; (г) формирование конкретных механизмов экономического развития, формирование благоприятного хозяйственного климата и инвестиционного климата в частности, и некоторых других. Фактически единственным шагом, который был реально сделан в направлении развития законодательной базы местного самоуправления, было принятие в 1997 г. Закона “О финансовых основах местного самоуправления”, который зафиксировал определенные “правила игры”, однако не внес принципиальных изменений в принципы старой бюджетной системы, а именно сохранил концепцию минимального бюджета, основанного на системе минимальных стандартов и регулирующих доходов, нормативы, отчисления которых утверждаются законом о бюджете субъекта Федерации каждый финансовый год. Другой существенной проблемой является реформа механизма взаимодействия законодательства и оперативного управления в отношениях между субъектами РФ и муниципалитетами. Переход от административного управления к правовому регулированию этих отношений является одним из ключевых моментов российской “муниципальной революции”. Однако “революционная” ломка отношений спровоцировала, особенно в ряде регионов, нечто вроде “контрреволюции”, выразившейся в попытке губернаторов отнять полномочия у должностных лиц местного самоуправления. Общей тенденцией остается постепенное вытеснение общеправовых принципов построения системы местного самоуправления оперативным управлением, причем в основном хозяйственно-экономическим.

Оперативное управление, основанное на инструкциях, письмах и распоряжениях федеральных и субфедеральных ведомств, в силу своей насущности явно преобладает. Разделение полномочий уровней власти, проведенное в Конституции и конституционных законах оказывается порабощенным “хозяйственно-экономической текучкой,” вал которой лишь увеличивается по мере расширения антикризисных мер.

Инструкции, нормативы и распоряжения в силу своей конкретности обладают большим авторитетом у представителей местной власти, нежели законы. А их постоянные изменения становятся мощнейшим инструментом организации и контроля, а, в конечном итоге, инструментом государственной централизации. Изменения нормативной базы сами по себе, независимо от их содержания, оказываются фактором силы.

4. инансово-экономические основы развития городов

Состояние финансово-экономической базы развития городов в современной России характеризуется несколькими сложными моментами. Прежде всего, это общее сужение городской налоговой базы, вызванное экономическим кризисом и масштабным падением производства.

Специфика межбюджетных отношений приводят к перераспределению финансовых средств не в пользу городов и других муниципальных образований. По данным Министерства по делам Национальностей и федеративным отношениям, за последние три года доля субъектов Федерации в консолидированном федеральном бюджете увеличилась на 8%, а доля местных бюджетов сократилась на 7%.

Особенно опасной становится тенденция резкого сокращения в местных бюджетах средств, направляемых на цели развития. На сегодняшний день местные бюджеты практически полностью состоят из текущих расходов. Доля средств местных бюджетов, направляемых на развитие, с 1992 года уменьшилась в среднем по России с 7 до 2,5%, и даже в наиболее богатых городах она упала с 22 до 6%.

Отдельной проблемой становится сама возможность использования на стабильной основе бюджетных средств. Фактически к таким доходам относятся только местные налоги и сборы. Однако доля их невелика и составляет по разным городам 10-20% доходной части бюджета. Все остальное ежегодно регулируется субъектом Федерации, причем минимальные допустимые доли (установленные по закону “О финансовых основах местного самоуправления в РФ”) отчислений по большинству налогов, как правило, меньше даже существующих показателей.

5. Развитие городов: определение ориентиров

Вышеизложенные соображения достаточно четко показали, что многие условия успешного развития городов определяются внешними факторами, а именно федеральными органами и органами субъекта федерации.

Важную роль будет играть то, смогут ли города выработать взаимоувязанные с субъектом программы развития в сфере пересечения общих интересов. Повышается значение межмуниципальной кооперации, прежде всего с соседними муниципальными образованиями, для совместного представления и защиты интересов городов и районов в государственных органах субъектов Федерации и непосредственно в федеральных органах. Практика городского развития последних лет показывает ряд успешных примеров такого взаимодействия, например, в практике города Новгорода и Новгородской области, добившихся определенных успехов в осуществлении инвестиционной политики.

Однако многое в решении местных социально-экономических проблем зависит непосредственно от самих городов, которые при условии отказа от иждивенческих настроений, развитии собственной инициативы и предпринимательства в состоянии добиться улучшения ситуации.

На сегодня уже известны реальные попытки перехода к комплексному экономическому развитию. Подобный опыт существует в городах с разным демографическим и экономическим потенциалом - от более чем четырех миллионного Санкт-Петербурга, принявшего в 1997 г. Стратегический план, до подмосковного Дзержинского с населением около 40 тыс. человек, осуществляющего свое развитие по принятой Концепции.

Разнообразные, хотя далеко не бесспорные, подходы к комплексному городскому развитию применяются в Казани (Концепция градостроительного развития города), Новгороде (Концепция социально-экономического развития города), Рязани (использование метода стратегического планирования территории при решении вопросов социально-экономического развития города), Пскове (составление Плана экономического развития города) и ряде других городов.

Практически в каждом городе комплексное социально-экономическое развитие основано на выработке стратегии, реализованной в плане (концепции или другом документе). Однако стратегические планы нового образца имеют принципиальные отличия от генеральных планов развития города, которые были в ходу до начала 1990-х гг., да и сейчас еще активно используются.

При всем разнообразии подходов к выработке стратегии развития и составлению планов в перечисленных выше городах можно выделить ряд следующих принципиальных положений.

План развития города должен создаваться на основе анализа состояния и перспектив развития социально-экономической и политической ситуации в стране, регионе и городе, с учетом материальных, интеллектуальных и прочих ресурсов, которыми располагает, или которые может реально привлечь город на цели своего развития.

Выработка стратегии должна производиться с учетом видения долгосрочных перспектив развития города всем городским сообществом, а также с учетом интересов внешних субъектов городского развития, прежде всего органов власти субъекта федерации и федерального центра. Разработка плана предполагает наличие специального подразделения администрации, или агентства при администрации, занимающегося стратегическим экономическим развитием данного муниципального образования и имеющего тесную связь с населением местного сообщества.

По содержанию стратегический план развития должен охватывать все направления развития города: экономическое, социально-культурное, градостроительное, экологическое и прочие. План должен представлять собой прогностический документ с определенным генеральным сценарием развития, Стратегический план нового типа, соответствующий современной экономической реальности, должен быть рассчитан на 5-10 лет вперед.

Стратегический план рассматривается как совокупность целевых программ, развернутых в схемы задач и конкретных мероприятий с примерной оценкой их стоимости, ожидаемого эффекта и определением конкретных разработчиков и исполнителей. Формально не являясь директивным документом, Стратегический план должен иметь статус юридического документа, принятого городским представительным органом.

Реализация плана подразумевает его периодическую конкретизацию, в частности, в форме более жестких годовых планов. Кроме того, по мере необходимости и сам стратегический план должен меняться и уточняться в соответствие с изменениями социально-экономической ситуации, взглядов городского сообщества на развитие города.

Целевые программы, принимаемые в качестве основы стратегического планирования в городе, могут быть достаточно разнообразны. Практика работы Фонда “ИЭГ” в сфере планирования городского экономического развития показывает, что типичными для российских городов могут быть следующие:

· Реформирование в жилищно-коммунальной сфере, нацеленное на улучшение управления жилищным фондом и совершенствование системы предоставления коммунальных услуг.

· Создание благоприятного хозяйственного климата для поддержки существующих предприятий и привлечения нового бизнеса;

· Развитие рынка недвижимости как инструмента для мобилизации внутренних ресурсов города для привлечения внешних средств в виде инвестиций, а также упорядочения и увеличения городской налоговой базы.

Фонд “ИЭГ” работает в направлении содействия городам во внедрении современных методов экономического развития, основанных на сочетании стратегического планирования с практическим реформированием в сфере городской экономики. В этой сфере, которая в России традиционно считалась далеко не самой эффективной и престижной, происходят значительные изменения. В ближайших номерах журнала отдельным направлениям развития городской экономики будут посвящены специальные публикации.