Государственная политика занятости, оценка ее эффективности

2

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФИЛИАЛ ГОУВПО

"МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ТЕХНОЛОГИЙ И УПРАВЛЕНИЯ"

Курсовая работа по

"ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ"

На тему: Государственная политика занятости, оценка ее эффективности.

Студента1курса

(полный)1поток

Специальности 080502

"экономика и управления на

предприятии"

заочной формы обучения

МИРЗОЕВА АЛИШЕРА

ДИЛЖОНОВИЧА

РОСТОВ-НА-ДОНУ

2009

План

Введение

1. Политика занятости и ее законодательное регулирование

2. Общая характеристика политики занятости

2.1 Виды политики занятости

2.2 Содержание и уровни политики занятости

2.3 Цели и задачи политики занятости

2.4 Особенности государственной политики занятости

3. Основы финансовой политики занятости в России

3.1 Методы оценки эффективности государственной политики занятости

Заключение

Использованная литература

Введение

С началом рыночных реформ в России в полный рост встала проблема безработицы и падения уровня жизни населения. Безработица несет с собой не только бедность значительным слоям населения, но и духовную, моральную, нравственную деградацию людей. Решение проблем занятости населения стоит в числе наиважнейших, первоочередных задач государства в любой цивилизованной стране.

Осуществляемый в России в настоящее время переход к рыночным отношениям связан с большими трудностями, возникновением многих социально-экономических проблем. Одна из них - проблема занятости, которая неразрывно связана с людьми, их производственной деятельностью. Рынок предъявляет и требует совершенно иного уровня трудовых взаимоотношений на каждом предприятии. Однако пока не созданы эффективные механизмы использования трудовых ресурсов, возникают новые и обостряются старые проблемы занятости. Массовая бедность и социальная незащищенность широких слоев населения - наша действительность. Безработица представляет собой макроэкономическую проблему, оказывающую наиболее прямое и сильное воздействие на каждого человека. Потеря работы для большинства людей означает снижение жизненного уровня и наносит серьезную психологическую травму. Поэтому неудивительно, что проблема безработицы часто является предметом политических дискуссий. Экономисты изучают безработицу для определения ее причин, а также для совершенствования мер государственной политики, влияющих на занятость. Некоторые из государственных программ, например, программы по профессиональной переподготовке безработных, облегчают возможность их будущего трудоустройства. Другие, такие как программы страхования, по безработице, смягчают отдельные экономические трудности, с которыми сталкиваются безработные. Еще целый ряд государственных программ влияет на уровень безработицы косвенно. Например, большинство экономистов считает, что законы, предусматривающие высокую минимальную заработную плату, ведут к росту безработицы. Выявляя нежелательные побочные последствия той или иной государственной политики, экономисты могут помочь политикам оценить альтернативные варианты решения различных проблем. Задача роста ВВП также недостижима без снижения безработицы и роста реальных доходов населения. Следует отметить, что рассматриваемая тема беспокоит экономистов неспроста. Актуальность ее определяется хотя бы тем, что любое правительство оказывается перед не решаемой в принципе проблемой одновременного обуздания и безработицы, и инфляции, реализуя методы антиинфляционной политики и ставя задачу роста ВВП. И тогда оно должно находить социально приемлемый компромисс, способы и средства социальной защиты. А государственная политика занятости является составной частью социальной политики.

1. Политика занятости и ее законодательное регулирование

Одной из функций органов исполнительной власти на всех уровнях
(федеральном, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) предусмотрено регулирование занятости населения, поиск путей снижения безработицы и сглаживание ее последствий. Реализация всех этих функций осуществляется посредством политики занятости.

Политика занятости -- это совокупность мер прямого и косвенного воздействия на социально-экономическое развитие общества в целом и каждого его члена в отдельности и мероприятий, направленных на улучшение распределения рабочей силы и поддержание эффективной занятости.

Состояние рынка труда, как и социально-трудовых отношений, в целом, зависят в определенной степени от уровня эффективности правового регулирования, от реального соответствия правовых норм, регулирующих данную сферу отношений, состоянию и возможностям общества и государства по обеспечению поступательного развития и экономических реформ в РФ. Политика занятости должна быть органически включена и согласована с общей концепцией реформирования экономики, соответствовать ее принципам и стратегии реализации.

Всестороннее изучение и умелое применение опыта борьбы с безработицей в периоды экономического спада в других странах мира будет способствовать скорейшему формированию оптимального отечественного механизма государственного регулирования занятости населения Российской Федерации, т.к. на данном этапе законодательная база рынка труда в РФ далека от идеала.

В процессе дальнейшего совершенствования системы государственного регулирования занятости предстоит выработать научно-обоснованный механизм оценки эффективности политики занятости, как на местном, так и на региональном и федеральном уровнях и соответствующий комплекс стимулов и санкций.

Гражданам РФ принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному, и творческому труду и осуществлять любую не запрещенную законодательством деятельность, в том числе и не связанную с выполнением оплачиваемой работы (воспитание детей, ведение домашнего хозяйства, учеба с отрывом от производства, общественная деятельность и т.п.).

Правовую основу регулирования указанных общественных отношений обеспечивают: Конституция Российской Федерации; Кодекс законов о труде Российской Федерации; Федеральный закон "О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений" от 1 мая 1999 г.; Закон Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" от 1991 г.; Федеральный закон "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" от 23 ноября 1995 года; Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О коллективных договорах и соглашениях" от 24 ноября 1995 года; Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон

Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" от 20.04.1996 года; Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" от 12 января 1996 г.; Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" от 17 июля 1999 г.; Федеральный закон "О внесении дополнения в статью 5 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" от 20 ноября 1999 г. и др. Каждый из указанных законодательных актов регулирует строго определенную сферу общественных отношений, включая и социально-трудовые отношения.

Так же, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 мая 1996 года № 570 "О Федеральной целевой программе содействия занятости населения Российской Федерации на 1996-1997 годы" Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 768 "О Комплексной программе мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996-2000 годы", в стране осуществлен ряд мер, касающихся регулирования рынка труда. Однако, как свидетельствуют данные статистического учета по рынку труда и состоянию безработицы, существенных сдвигов в сторону улучшения ситуации не достигнуто. Именно поэтому в РФ необходимо проведение эффективной политики занятости.

2. Общая характеристика политики занятости

- унитарная, проводимая на национальном (общероссийском) рынке труда;

- активная по отношению к условиям занятости (рабочим и учебным местам), высвобождаемым работникам и незанятому населению;

- пассивная по отношению к открытому рынку труда и движению рабочей силы;

- самодостаточная по отношению к социально-трудовой сфере;

- финансируемая за счет внебюджетных фондов занятости, формируемых на принципах «социального налога» на занятость и перераспределяемых в соответствии с приоритетами государственной политики занятости;

- регулируемая законом о занятости населения РФ как частью социального законодательства, который является законом прямого действия; осуществляемая под контролем службы;

- региональная на уровне субъекта РФ, учитывающая особенности локальных рынков труда;

- активная по отношению к структурам рынков труда и системе экономической активности населения;

- избирательная по отношению к условиям занятости;

- интегрированная с социально-трудовыми отношениями;

- финансируемая за счет системы социального страхования от безработицы и инвестиционных программ, реализуемых па региональном уровне;

- регулируемая основами законодательства РФ о труде и занятости, законами прямого действия, принимаемыми на уровне субъекта Федерации;

- осуществляемая на принципах социального партнерства и в пределах компетенции региональных органов труда и занятости;

- занятости как части системы органов исполнительной власти РФ;

- соответствующая этапу становления цивилизованного рынка труда с системой гарантий при безработице;

- соответствующая этапу федерализации социально-экономических отношений и формированию автономных рынков труда в регион.

2.1 Виды политики занятости

Существуют два основных варианта выбора средств политики занятости: активный и пассивный. Отсюда различают государственную активную и пассивную политику занятости.

Активная политика занятости (активная политика на рынке труда) -- это: совокупность правовых, организационных и экономических мер, проводимых государством с целью снижения уровня безработицы мероприятия, связанные с предупреждением и профилактикой увольнений работников для сохранения рабочих мест; обучение, переподготовка и повышение квалификации лиц, ищущих работу; активный поиск и подбор рабочих мест; финансирование создания новых рабочих мест; организация новых рабочих мест через систему общественных работ.

В рамках такой политики осуществляются мероприятия, направленные на предотвращение увольнений работников, субсидирование создания новых рабочих мест и др.

Пассивная политика занятости (пассивная политика на рынке труда) обеспечивает в основном сглаживание негативных последствий безработицы: выплату гарантированного государством пособия по безработице, а по истечении срока его выплаты -- социального пособия, а также выплату доплат на иждивенцев и другие меры помощи. Пассивная политика предусматривает предоставление услуг по подбору рабочего места через государственную службу занятости. Часто применяют термин -- умеренно пассивная политика, которая также предусматривает материальную поддержку безработных, но более разнообразные, чем в первом варианте, услуги по подбору рабочих мест.

Внешне оба этих варианта экономичны с точки зрения текущих государственных расходов. Однако тактика пассивного ожидания экономического подъема может оправдать себя только при высокой гибкости рынка труда и рабочей силы в целом, позитивных экономических перспективах, при которых высока возможность самостоятельного трудоустройства. В противном случае сдерживающие регуляторы пассивной политики на рынке труда окажутся слабыми и могут только ухудшить реальную ситуацию.

Проведение активной государственной политики занятости населения осуществляется путем разработки и реализации федеральной и региональной программ занятости, которые формируются исходя из ситуации на рынке труда и прогноза его развития.

2.2 Содержание и уровни политики занятости

В соответствии с действующим законодательством о занятости населения государственная политика РФ в области содействия занятости населения направлена на: развитие людских ресурсов для труда; обеспечение равных возможностей всем гражданам РФ независимо от факторов (пол, возраст и т.д.) в реализации права на добровольный труд и свободный выбор занятости; создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; поддержку трудовой и предпринимательской инициативы граждан, осуществляемой в рамках законности, а также содействие развитию их способностей к производительному, творческому труду; обеспечение социальной защиты в области занятости населения, проведение специальных мероприятий, способствующих обеспечению занятости граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; предупреждение массовой и сокращение длительной (более одного года) безработицы; поощрение работодателей, сохраняющих действующие и создающих новые рабочие места, прежде всего, для граждан, особо нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; сочетание самостоятельности органов власти субъектов РФ, органов местного самоуправления в обеспечении занятости населения; координацию деятельности в области занятости населения с деятельностью по другим направлениям экономической и социальной политики; координацию деятельности государственных органов, профессиональных союзов, иных представительных органов работников и работодателей в разработке и реализации мер по обеспечению занятости населения и контроля за ними; международное сотрудничество в решении проблем занятости населения.

Существуют три уровня программ обеспечения занятости населения: федеральный или общегосударственный, субъекта Российской Федерации (республиканские, краевые, областные, автономных округов и т.д. -- всего 89 программ); местный или локальный (на территории органа местного самоуправления).

Каждая из этих программ состоит из четырех крупных блоков: аналитического (сбор статистической и аналитической информации занятости, установление актуальности проблемы занятости в конкретной местности, регионе или на уровне государства в целом); программно-целевого (формулировка конкретной цели и составление программы обеспечения занятости); ресурсно-обеспечивающего (своевременное и полное обеспечение всех программ необходимыми материальными, людскими и другими видами ресурсов); организационно-координирующего.

Политика занятости на федеральном уровне включает определение совокупности правовых, экономических, организационных мер и нормативных актов, необходимых для создания и регулирования отношений между субъектами рынка труда, а также определение меры допустимых социально-экономических последствий перехода к рынку в сфере занятости -- предельно допустимый уровень и продолжительность безработицы, размеры квот и стимулирование приема на работу социально незащищенных групп населения, минимально допустимый объем бюджетных средств на выплату пособий, целесообразный уровень переподготовки и создания общественных работ. Политика занятости предусматривает меры финансово-кредитной, инвестиционной и налоговой политики, позволяющие обеспечить максимально возможную занятость. С этой целью разрабатываются государственные, республиканские, межреспубликанские и региональные программы занятости. Определяются территории, где развитие рабочих мест особо поощряется государством. С целью реализации политики занятости на всей территории России формируется Федеральная государственная служба занятости населения. Для финансирования мероприятий по реализации политики занятости создан Государственный фонд занятости населения.

Главными направлениями политики занятости на федеральном уровне сегодня становятся: преодоление макроэкономических тенденций, связанных с падением инвестиционной активности, снижением объемов производства, инфляцией и имеющих следствием нестабильность системы рабочих мест; сдерживание массового высвобождения работающих, прежде всего, на градообразующих предприятиях; создание условий для развития и расширения занятости в альтернативных, негосударственных секторах экономики; обеспечение эффективной целевой поддержки и защиты граждан, вынужденно потерявших работу или находящихся под риском увольнения; дополнительное содействие занятости групп трудоспособного населения, испытывающих особые трудности с трудоустройством; смягчение последствий долговременной безработицы.

Основная задача политики государства по экономике и поддержке занятости -- сдерживать сокращение экономически целесообразных и перспективных рабочих мест, содействовать росту инвестиционной активности, создающей новые рабочие места путем проведения институциональных преобразований, селективной структурной политики, реализации инвестиционных и других целевых программ.

2.3 Цели и задачи Российской политики занятости

В практике государственного управления экономикой России одной из актуальных задач сегодня является уточнение некоторых параметров политики занятости.

Государственная политика занятости является выражением конституционных прав граждан социального государства на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности. Исходя из этого принципы государственной политики занятости, сформулированные в ст. 5 Закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации".

Политику занятости нельзя сводить лишь к помощи безработным, как это наблюдается сегодня в России, где все разговоры вертятся вокруг адаптации к рынку традиционных контингентов риска, испытывающих трудности в процессе поиска работы или находящихся под прямой угрозой высвобождения.

В мировой науке и практике уже давно сформировалось и нашло практическое воплощение понимание политики занятости как инструмента наиболее полной реализации и развития трудового потенциала населения.

Политика занятости призвана задействовать весь круг факторов, определяющих успех трудовой деятельности человека, критериями которого служат обычно размер заработка, стабильность занятости, продвижение. Некоторые из этих факторов зависит от свойств и установок самого человека, другие находятся вне него. К первым относятся качественные параметры рабочей силы (уровень образования и профессиональной подготовки, состояние здоровья, наличие позитивной трудовой мотивации), ко вторым - состояние экономической конъюнктуры, прежде всего структура и динамика рабочих мест.

Главным инструментом достижения стабильности экономического положения каждого члена общества и всего общества в целом считается накопление и сохранение человеческого капитала, проведение в жизнь стратегий, побуждающих людей поддерживать, совершенствовать и модифицировать свои навыки и умения на протяжении всей жизни посредством образования и профессиональной подготовки.

Многие выпускники вузов в течение длительного времени лишены возможности трудоустройства по специальности, многие же сами устраиваются на работу в коммерческие структуры. Этот процесс в большой степени является отражением социально-экономической дестабилизации. В здоровом обществе, где с высокой вероятностью можно на несколько десятилетий вперед рассчитать ожидаемые результаты того или иного выбора, значительная часть молодых людей предпочитает карьеру, приносящую скромные доходы на начальных порах, но гарантирующую устойчивый рост благосостояния по мере накопления знаний и опыта и соответствующего профессионального продвижения.

2.4 Особенности государственной политики занятости

Политика занятости - органическая часть экономической политики. Она не может осуществляться изолированно в отрыве от структурной и инвестиционной политики, политики доходов, кадровой политики и политики в области трудовых отношений, которые и определяют, в конечном счете, характер модели рыночной экономики. Вместе с тем политика занятости должна активно влиять на выбор курса социально-экономических преобразований.

Основное направление корректировки социально-экономической стратегии реформ состоит в ее переориентации с изыскания источников финансовых средств для социальной помощи малообеспеченным на активную политику обеспечения занятости населения, поддержки создания сохранения рабочих мест в количестве, достаточном для снятия угрозы массовой деградации населения.

Политика занятости как важнейшая составляющая социальной политики должна быть сфокусирована на проведении мер, способствующих формированию условий для более полного использования потенциала трудовой и деловой активности граждан, противодействующих обеднению населения и массовой безработице, стимулирующих продуктивное поведение личности в конкурентной рыночной среде.

3. Основы финансовой политики занятости в России

3.1 Методы оценки эффективности государственной политики занятости

Проблема статистической оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости населения имеет в настоящее время исключительно актуальный характер, что объясняется несколькими причинами. Основная из них связана с тем, что в 1996 - 1997 гг. были предприняты имевшие частичный успех попытки изменить концепцию политики занятости в России, реализуемую органами государственной службы занятости (далее ГСЗ), и свести ее фактически только к программам материальной поддержки безработных. Противодействуя сокращению программ активной политики занятости, ГСЗ акцентировала внимание лиц, принимающих решения, скорее, на качественно-социальной, чем на количественно-экономической аргументации своей позиции, что далеко не всегда было воспринимаемо сторонниками финансовой стабилизации. Поэтому расчет количественных оценок эффективности политики (программ) занятости, возможно, позволит предотвратить кардинальные содержательные изменения последней.

Далее, часть критических замечаний макроэкономистов по поводу деятельности органов ГСЗ была обусловлена отсутствием систематической картины эффективности использования средств государственного фонда занятости населения (далее ГФЗН), что предопределило постоянное обсуждение в органах законодательной и исполнительной власти идеи консолидации ГФЗН в государственном бюджете. Этот вопрос обсуждался с чисто макроэкономических позиций, а ГФЗН рассматривался как единый финансовый институт без детального анализа возложенных на него функций финансового обеспечения социальных и экономических программ занятости.

Наконец, оценки социальной и экономической эффективности государственной политики занятости могут рассматриваться как исходный момент разработки схем финансовых и организационных отношений между Министерством труда и социального развития России и органами службы занятости населения в регионах.

Для определения социальной и экономической эффективности политики занятости предлагаются оригинальные показатели, которые отвечают требованиям практических работников, то есть, во-первых, базируются на существующей статистике занятости и, во-вторых, просты для расчета.

Так, социальная эффективность политики занятости в регионах была рассчитана по формуле

СЭПЗ = ЧБСУ : ЧБк

где СЭПЗ - социальная эффективность политики занятости в определенном календарном периоде;

ЧБСУ - численность безработных, снятых с учета по всем основаниям в течение календарного периода. человек:

ЧБк - численность безработных на конец календарного периода, человек.

Таким образом, показатель социальной эффективности политики занятости безразмерен и имеет однозначную трактовку. Умножение фактического уровня безработицы в регионе на увеличенный на единицу показатель социальной эффективности политики занятости позволит определить тот уровень безработицы, который был бы зафиксирован в регионе, если бы органы службы занятости вообще не снимали безработных с учета. Чем больше значение рассчитанного по формуле (1) показателя, тем выше социальная эффективность политики занятости.

Серьезную тревогу вызывает тот факт, что, как правило, наименьшие показатели социальной эффективности характерны для регионов с самыми высокими уровнями безработицы. Так, в восьми регионах с наиболее низкой социальной эффективностью политики занятости в состав которых вошли уже упоминавшийся Агинский Бурятский АО, республики Дагестан и Северная Осетия, Читинская область, Республика Бурятия, Корякский АО, Республика Калмыкия и Архангельская область, средний уровень регистрируемой безработицы к концу первого полугодия 2008 г. составил 6,3 %, что в 1,9 раза превысило Среднереспубликанский уровень безработицы политики занятости.

Расчеты показали также, что на социальную эффективность политики занятости оказывает влияние социально-экономическая ситуация в регионах.

Последняя оценивалась с использованием специально выбранных показателей государственной статистической отчетности, характеризующих различные аспекты состояния региональных экономик. Не вдаваясь в детали разработанной методики, отметим, что на ее основе все регионы - субъекты Российской Федерации - были также разделены на четыре равночисленные группы, в 1-й из которых социально-экономическая ситуация могла быть оценена как относительно благополучная, а в 4-й - как кризисная.

Влияние социально-экономической ситуации в регионе на социальную эффективность политики занятости выражено существенно слабее влияния на нее уровня безработицы. Данное обстоятельство лишний раз подтверждает тот факт, что в настоящее время процессы движения зарегистрированных безработных в органах государственной службы занятости во многом определяются субъективными факторами. В числе таких факторов, в частности, может быть упомянуто ужесточение условий регистрации безработных и назначения им пособий по безработице, осуществленное в 1996 г. Законом Российской Федерации "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской федерации "О занятости населения в РФ". Кроме того, в условиях роста напряженности бюджета ГФЗН в 1996 - 1997 гг. имели место задержки в выплатах уже назначенных пособий по безработице, что снижало мотивацию сохранения зарегистрированным безработным своего статуса.

При первом варианте расчета определяются цельные (в расчете на единицу социальной эффективности политики занятости) расходы средств ГФЗН. Формула расчетов в этом случае следующая:

ЭЭПЗсэ = РГФЗН : СЭПЗ, (2)

где ЭЭПЗсэ - экономическая эффективность политики занятости (социальной эффективности) в определенном календарном периоде, млн. рублей в расчете на единицу социальной эффективности РГФЗН - расходы бюджета ГФЗН за тот же календарный период, млн. рублей.

Данный показатель особенно эффективен для межрегиональных сопоставлений, поскольку позволяет определить в региональном разрезе сравнительную цену единицы социальной эффективности политики занятости.

Существенно превышающая региональные различия в уровнях оплаты труда и цен значительная межрегиональная дифференциация показателя экономической эффективности политики занятости предполагает необходимость более тщательного анализа направлений расходования средств ГФЗН в регионах с наиболее низкой экономической эффективностью политики занятости. Тем более, что с незначительными отклонениями выдерживается следующая закономерность: для регионов с низкими уровнями безработицы характерна более низкая экономическая эффективность политики занятости, и наоборот, в регионах, где уровень безработицы высок, экономическая эффективность политики занятости выше.

В первом полугодии 2000 г. попытки упорядочивания финансовых потоков в ГФЗН и рационализации его расходов позволили существенно снизить затраты средств на единицу социальной эффективности в регионах 1-й и 2-й групп - относительно благополучных по ситуации на регистрируемом рынке труда. Иными словами, удалось добиться некоторого выравнивания условий финансового обеспечения социальной эффективности политики занятости в регионах с высокими и низкими уровнями безработицы.

Анализ региональных различий значений показателя экономической эффективности политики занятости по числу безработных, снятых с учета, показал, что они также достаточно велики. В 2000 г. разрыв между максимальными расходами ГФЗН (15,59 тыс. рублей в расчете на человека в Москве) и минимальными (490 рублей на человека в Республике Ингушетия) составил 15,1 тыс. рублей на человека, или 31,8 раза. В первом полугодии 1997 г. (максимальные и минимальные расходы - соответственно 13,46 и 0,21 тыс. рублей в расчете на человека - были зафиксированы по-прежнему в Москве и Республике Ингушетия), абсолютный разрыв несколько сократился и составил 13,25 тыс. рублей в расчете на человека, а относительный разрыв возрос почти в два раза, превысив 64 раза. Оперируя удельными показателями, можно сказать, что в Республике Ингушетия политика занятости практически ничего не стоила государству.

Как и в случае с другими показателями, на групповом уровне также выявлена зависимость экономической эффективности политики занятости по числу безработных, снятых с учета, от уровня безработицы. Она оказалась наиболее низкой в группе регионов с низким уровнем безработицы (в регионах 1-й группы расходы ГФЗН в расчете на снятого с учета безработного составили в 1998 г. 3,79 тыс. рублей, а в первом полугодии 1998 г. - 3,31 тыс. рублей), а наиболее высокой (соответственно 1,42 тыс. и 1,41 тыс. рублей) - в регионах 4-й группы, где уровень безработицы был самым высоким.

Для оценки зависимости экономической эффективности политики занятости от социально-экономической ситуации в регионе использовалась та же методика разбиения регионов на четыре равночисленные группы, что и при исследовании влияния социально-экономической ситуации.

Отрасли, обладающие большим научно-техническим потенциалом, и уникальные производства, способные в короткие сроки создать конкурентоспособные изделия для внешнего и внутреннего рынков (гражданская авиация, космос, станкостроение, энергетическое машиностроение, атомная промышленность, электротехника), нуждаются в государственной поддержке, хотя и здесь сфера государственного финансирования в условиях дефицита ресурсов будет ограничена приоритетными проектами.

Необходимость государственной поддержки этих отраслей усиливается и тем обстоятельством, что в них накоплен самый большой потенциал скрытой безработицы, который нужно в кратчайшие сроки трансформировать в эффективную занятость. Если финансовые вложения пойдут в эти отрасли, то в процессе их освоения на региональном уровне должна осуществляться взаимоувязка интересов развития производства с интересами обеспечения занятости, так как они не всегда совпадают.

Отрасли, характеризующиеся заметным технологическим отставанием от мирового уровня, за которыми, однако, исходя из государственных приоритетов сохраняется значительная часть внутреннего рынка (электроника, автомобильная, легкая и пищевая промышленность, транспортное, дорожное, сельскохозяйственное машиностроение), могут рассчитывать на государственную поддержку в форме защитных импортных тарифов, а также мер нетарифного регулирования. Представляется, что на данном этапе разумная и в то же время активная протекционистская политика может стать действенным инструментом создания и сохранения рабочих мест.

Что касается группы отраслей с низким технологическим уровнем и неясными перспективами рыночной конъюнктуры, то в них должны быть созданы особо благоприятные условия для иностранных инвестиции, прежде всего тех, которые приносят новые технологии и опыт управления.

Если рассматривать региональный аспект формирования Генеральной схемы создания и сохранения рабочих мест, то следует отметить резкое усиление неравномерности развития отдельных регионов и обострение в ряде из них социально-экономических проблем, в первую очередь занятости и доходов населения. Предпринимавшиеся до сих пор меры по их решению совершенно недостаточны. Остро ощущается необходимость в специальных программах поддержки депрессивных регионов и городов, и главное - в организации их эффективного выполнения.

В этой связи в ближайшие сроки предстоит сформировать методологию и методику отнесения региона или города к депрессивному типу и сами типы депрессивности. Первым шагом можно считать разработанный Министерством труда РФ при участии автора порядок выделения городов с моноструктурной экономикой, критической ситуацией на рынке труда и крайне низким уровнем жизни, который основывается на формировании единого числового критерия на базе нескольких основных показателей занятости и уровня жизни населения.

Важнейшими параметрами такого критерия являются уровень безработицы, рассчитанный по методологии МОТ; средняя продолжительность регистрируемой безработицы; доля скрытой безработицы в численности занятых; уровень бедности и степень расслоения населения по уровню доходов.

Помимо решения методических вопросов необходимо законодательно установить статус депрессивного региона с вытекающими отсюда финансовыми обязательствами государства с учетом типа депрессивности. Меры федерального правительства должны включать как адресную поддержку депрессивных регионов посредством федеральных программ, так и экономическое регулировании регионального развития и межрегиональных связей.

Наряду с отраслевыми и региональными проблемами развития и размещения рабочих мест в ближайшем будущем предстоит рассмотреть вопрос о стимулировании предпринимателей, создающих или обновляющих рабочие места (этот аспект в нашей практике управления занятостью совершенно упущен).

Целесообразно разработать комплекс мер по их экономической поддержке, прежде всего налоговых и кредитных.

Для повышения финансовой устойчивости предприятий, несущих временные убытки на этапах реконструкции производства, а также при поощряемом государством свертывании или реорганизации рабочих мест, таким предприятиям нужно предоставлять право создавать специальный страховой фонд за счет отчислений от прибыли. Отчисления должны быть освобождены от налогообложения, а размер годовых платежей целесообразно привязать к валовой выручке от реализации продукции. Наряду с этим социально значимому кругу предприятий, несущих временные финансовые потери на этапах перепрофилирования или создания новых рабочих мест, надо предоставлять льготу на зачет временных убытков в налогооблагаемой прибыли следующих лет.

Предлагаемые на период до 2000 г. приоритеты в политике занятости призваны восстановить баланс интересов экономического и социального характера в практике регулирования рассматриваемой сферы. Естественно, в ближайшие два года можно сделать только первые шаги в этом направлении.

Перспективные направления политики занятости.

Безработица в 6-7 % (по оценке МОТ) в России, где на протяжении 70 лет господствовала идеология полной занятости, воспринимается болезненно. Ситуация усугубляется в связи с необработанностью механизмов помощи безработным и скудостью ресурсов, которые государство может выделить на эти цели. Однако по международным стандартам подобная норма безработицы не является катастрофической. Кроме того, вопрос заключается не в уровне безработицы как таковой, а в том, какие процессы и тенденции он отражает.

За одинаковым синтетическим показателем может скрываться принципиально различная ситуация в сфере занятости.

В условиях активного рынка труда сравнительно большое число лиц по тем или иным причинам попадает в течение года в ряды безработных, однако продолжительность таких периодов невелика. Примером являются США, удерживающие первое место в мире по числу создаваемых ежегодно рабочих мест. Динамизм американского рынка труда способствовал формированию "нового взгляда" на безработицу как на распространенное, но кратковременное явление. При этом, однако, американцы всерьез обеспокоены низким качеством новых рабочих мест. Проблема их "обогащения" является сегодня одной из ключевых в американской политике занятости.

Иная ситуация сложилась в Европе и Австралии, где характерны концентрация безработицы в определенных сегментах рынка и возрастание численности и удельного веса длительно безработных, постепенно теряющих связь с рынком и утрачивающих свои знания и навыки. Угроза формирования у этих слоев "культуры безработицы" побуждает правительства повысить внимание к их реабилитации.

Однако во всех случаях политика занятости подчинена ключевой стратегической задаче - предоставлению каждому трудоспособному члену общества не просто любой работы, а возможности в наибольшей степени развить и реализовать свой потенциал, получая соответственно достойное вознаграждение за свой труд. Политика помощи безработным является органической частью общей стратегии и это определяет ее основные направления. Особое внимание уделяется, во-первых, длительно безработным, поскольку речь идет о возможной утрате накопленного человеческого капитала (ведущей составляющей национального богатства любой страны), во-вторых, молодежи, так как здесь потенциал приобретения и эффективного использования человеческого капитала может быть не реализован, в-третьих, специалистам- профессионалам как наиболее дорогостоящей и ценной категории работников.

Что касается России, то для нее реальную опасность представляет деградация структуры рабочих мест и человеческого потенциала в результате сокращения занятости в отраслях, требующих труда высокого качества, и роста занятости в торговле и посреднической деятельности преимущественно в рамках неформального сектора. Кроме того, происходит нарастание длительной застойной безработицы.

Ha данных проблемах и должна сосредоточиться политика занятости.

Представляется, что можно заимствовать отдельные меры и программы, используемые в странах с развитой рыночной экономикой. Большинство из них (за исключением Швеции) большую часть средств, отпущенных на политику занятости, расходует на меры пассивного характера - выплату пособий по безработице. Вместе с тем отчетливо просматривается тенденция к усилению роли активных мер. Однако далеко не все из них могут быть широко использованы в России.

Так, активные меры, направленные на регулирование спроса на труд, требуют значительных финансовых затрат, поэтому их применение в российских условиях возможно лишь в очень ограниченных масштабах в районах очаговой безработицы.

Речь идет, в частности, о выплате предприятиям, предоставляющим работу определенным контингентам рабочей силы, в течение ограниченного периода времени субсидий, покрывающих часть заработной платы этих работников. Как правило, подобная мера применяется для стимулирования найма длительно безработных и молодежи. Субсидирование занятости обычно не ведет к созданию на предприятиях дополнительных рабочих мест, но содействует занятости тех контингентов, перспективы которых наименее благоприятны. В результате улучшается соответствие структур спроса и предложения труда, что понижает естественную норму безработицы.

Привлекательной, но дорогостоящей мерой являются прямые государственные вложения в создание новых рабочих мест. Безусловное ее преимущество - адресный характер. При наличии хотя бы минимальных средств такие программы наиболее рационально использовать на финансирование инфраструктурных проектов (дорог, мостов), в том числе в сельской местности. Это не только позволяет предоставить людям работу, но дает импульс развитию хозяйственной деятельности региона, что в свою очередь может создать дополнительные возможности занятости. Прямые государственные вложения в создание рабочих мест целесообразно направлять также на целевые программы содействия занятости инвалидов и лиц с ограниченной трудоспособностью.

Значительно лучшую перспективу в российских условиях могут иметь активные меры, направленные на комплексное регулирование спроса и предложения труда. Ключевое место среди них занимает рациональное использование гибких форм занятости. На Западе в последнее десятилетие гибкая занятость развивается очень быстро. Появились новые категории работников, традиционно работающие в определенной фирме, но занятью неполное рабочее время или работающие временно по гибкому графику на разных работодателей. Этот процесс, однако, неоднозначен и нередко протекает достаточно болезненно. Поэтому необходимо проанализировать последствия распространения гибких форм занятости в России и выработать адекватные методы регулирования этой сферы.

Представляется очень важным содействовать рациональному распространению частичной занятости на основе гибких графиков.

Хрестоматийным примером такой политики стал опыт концерна Volkswagen. В условиях вынужденного сокращения объема производства и соответственно спроса на труд персоналу было предложено 150 вариантов четырехдневной рабочей недели. В результате компании удалось сохранить квалифицированную рабочую силу, а работники получили возможность достаточно свободно маневрировать своим временем, выбирая наиболее удобный для себя режим труда. Такое решение проблемы, не требующее к тому же дополнительных финансовых ресурсов предпочтительней, чем принудительные отпуска для части занятых или введение единых для всех 1-2-х нерабочих дней в неделю.

Распространение гибких форм занятости в российских условиях имеет большое значение и потому, что многовариантность занятости дает возможность совмещать работу по специальности, требующую соответствующей профессиональной подготовки, знаний и опыта, с работой в рамках неформального сектора, не требующей особой квалификации, но приносящей доход, позволяющий удержаться выше черты бедности. Это позволило бы, притормозить деградацию совокупной рабочей силы.

Еще одной мерой содействия гибкой занятости является развитие системы отпускавши этом плане интересен опыт Дании, где с 1994 г. Действует программа, в рамках которой работники имеют право на получение полностью или частично оплачиваемого отпуска сроком до 1 года для пополнения образования, по уходу за ребенком (до 8-летнего возраста), по личным обстоятельствам. Освобождающиеся рабочие места должны быть предоставлены безработным на условиях временной занятости. Программа имеет целью улучшение структуры занятости в результате добровольной ротации. Особо поощряются отпуска в целях пополнения образования.

В ряде латиноамериканских стран разработаны программы стимулирования добровольных долгосрочных отпусков государственных служащих. Задача таких программ - обеспечить государственным служащим возможность временно оставить работу и заняться частным бизнесом. За ушедшими в долгосрочный отпуск сохраняется стаж и право на пенсию, им выплачивается единовременное пособие в размере нескольких месячных заработных плат. Как показал опыт, это не ведет к снижению дееспособности госаппарата.

Важнейшим направлением политики занятости является поддержка и формирование структуры мелкого бизнеса. В большинстве стран основная часть новых рабочих мест создается сегодня не на крупных, а на мелких и средних предприятиях. Это направление представляется перспективным для России, хотя требует не только финансовых затрат, но и квалифицированных кадров для различных консультационных служб, бизнес-инкубаторов и т.д. Принципиальным моментом является избирательный характер поддержки. Объектом программ должны стать в первую очередь те потенциальные предприниматели и микропредприятия, которые ориентированы на производство необходимой продукции и услуг, требующее труда высокого качества.

В странах с развитой рыночной экономикой наблюдается усиление и пассивной политики занятости. Для России представляют интерес два вида программ:

* увязка получения пособия с профессиональной подготовкой, переподготовкой или получением дополнительного образования;

* использование в целях получения дополнительного образования и переподготовки вынужденных отпусков.

В условиях России крайне необходимы целевые программы, направленные на укрепление позиции на рынке труда работников с высоким уровнем образования. Для решения их специфических проблем во многих европейских странах (в Великобритании, Франции, Дании и др.) действуют специальные подразделения национальных служб занятости.

Итак, в политике занятости подавляющего большинства стран сегодня превалируют меры, направленные не на прямое субсидирование создания новых рабочих мест (что является дорогостоящим и недостаточно эффективным), а на развитие потенциала работников и их адаптацию к реальным потребностям экономики.

В отношении безработных это означает содействие формированию и сохранению у них мотиваций и навыков, необходимых для занятия рабочих мест, когда они появятся.

Представляется, что такой подход, направленный на предотвращение деградации рабочей силы, отвечает условиям России и соответствует возможностям службы занятости.

Заключение

Если попытаться кратко сформулировать основной тезис политики занятости на этапе стабилизации и экономического роста, то он может звучать следующим образом: государство с помощью инструментов макроэкономического регулирования должно создать максимально благоприятные условия для тех, кто может и хочет эффективно работать, и поддерживать тех, кто в силу объективных обстоятельств работать не может.

Из этого следует, что, во-первых, проблемы занятости должны стоять в центре экономической политики правительства.

Во-вторых, государство несет ответственность за развитие системы эффективных рабочих мест.

В-третьих, бремя по решению проблемы обеспечения занятости и нормального уровня трудовых доходов должно быть в равной мере разделено между государством и работником.

Новая система страхования от безработицы.

Существующая практика работы с безработным населением должна быть пересмотрена, поскольку не только стала кардинально иной общеэкономическая ситуация в стране по сравнению с 1992 г., но и изменились финансовые возможности для осуществления активной и пассивной политики на рынке труда.

Альтернативой сложившейся системе выплат пособий по безработице могла бы стать модель, основанная на страховых принципах - страхование риска оказаться без работы.

Чтобы перейти к новой модели, необходимо прежде всего признать следующее:

- безработица - острейшая общенациональная проблема современной России, смягчить последствия которой вполне реально;

- безработные - граждане России, нуждающиеся в защите государства на период поиска работы независимо от места их проживания - в богатой Москве или бедной Ивановской области. Важной ее составляющей является обеспечивающее достойное существование пособие по безработице;

- страхование от безработицы - один из главных элементов системы социальных амортизаторов экономического кризиса.

Для реализации названного подхода нужно: образовать единый общероссийский Страховой фонд занятости/безработицы (СФЗ), аккумулирующий налоговые поступления из всех регионов и перераспределяющий финансовые ресурсы в регионы в зависимости от экономической ситуации; оптимизировать структуру и размеры налоговых отчислений в СФЗ; законодательно изменить порядок расходов СФЗ; внести изменения и дополнения в закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации", касающиеся принципов и условий предоставления пособий (страховок) по безработице, шкалы расчетов пособий и их размеров; отказаться от непродуманной и декларативной активной политики на рынке труда.

В период экономического спада приоритет должен быть отдан не высокозатратной и малоэффективной активной политике (по крайней мере в тех формах, в которых она осуществляется сегодня), а такой пассивной политике на рынке труда, которая проводится во всех странах с рыночной экономикой.

Это не означает, что следует отказаться от всех форм активной политики. Но источники финансирования активной и пассивной политики на рынке труда должны быть разделены во времени и пространстве. Проведение активной политики - это прерогатива государства, а не фонда занятости, формируемого только за счет средств работодателей, поскольку она требует больших вложений в создание рабочих мест, организацию систем и институтов подготовки и переподготовки не только безработных, но всего экономически активного населения. В настоящее время целесообразно оставить в ведении ФСЗ и фонда занятости только те ее направления, которые вытекают из закона РФ "О занятости населения в Российской Федерации", а в перспективе можно перейти к их частичному финансированию государством.

В основу пассивной политики должна быть положена система социального страхования от безработицы, отражающая иные принципы аккумулирования требуемых средств, а также критерии и условия выплаты пособия по безработице. Рассмотрим важнейшие цели страховой системы.

Стабилизация потребления. Пособие по безработице позволит семье иметь достаточно средств для предотвращения резкого снижения уровня жизни, если один из ее членов становится безработным. Поскольку сами работники не страхуют (или не могут страховать) себя соответствующим образом от незанятости в будущем, то государство путем обязательного страхования (через фиксированное налогообложение заработной платы или отчисление от подоходных налогов в течение периода занятости) помогает им избежать падения уровня потребления, а следовательно, и уровня жизни.

Стабилизация занятости. По мнению сторонников страхования от безработицы, предоставление пособия позволит потерявшим работу сосредоточиться на поиске нового рабочего места. Его противники считают такой аргумент весьма сомнительным и утверждают, что получение пособия может продлить поиски работы. В качестве контраргумента сторонники страхования от безработицы приводят следующее соображение: найденное в результате длительных поисков рабочее место будет более подходящим для работника, что в перспективе принесет дополнительную выгоду обществу за счет сокращения текучести рабочей силы.

Стимулирование структурных сдвигов в странах с переходной экономикой.

Пособия должны выплачиваться работникам тех отраслей, которые раньше получали субсидии или дотации из бюджета, а в настоящее время их лишились и вынуждены перестраиваться. В данном случае пособия по безработице могут увеличить финансовые ресурсы, направляемые на перестройку экономики, что в итоге улучшит ситуацию в стране в целом.

Макроэкономическая стабилизация. Выплаты таких пособий по безработице автоматически обеспечат финансовые стимулы для развития экономики, повышая покупательную способность населения в периоды резкого падения спроса.

Основополагающие принципы новой концепции социального страхования от безработицы состоят в следующем.

1. Объектами социальною страхования должны выступать работающие по найму граждане, платившие взносы в страховой фонд. Таким образом, из сферы пассивной помощи исключаются не работавшая ранее молодежь, домохозяйки, беженцы из других стран и т.п. Но они имеют право регистрироваться в качестве безработных или пользоваться услугами служб занятости. Вместе с тем представители каждой из названных категорий могут либо быть охвачены специальной государственной программой, осуществляемой через службы занятости (например, профессиональная адаптация выпускников учебных заведений, не имеющих опыта работы), либо стать объектом внимания соответствующих ведомств - Миграционной службы для беженцев, отделов социального обеспечения и социальной помощи - для домохозяек, среднедушевые доходы которых ниже официально установленного уровня.