Государственное управление в сфере экологии

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Для окружающей среды все большее значение приобретает экологически значимое поведение человека и общества в целом. Экологическое право призвано регулировать взаимодействие общества и окружающей среды. Государство же, применяя свои государственно-властные полномочия, должно реализовывать внутреннюю и внешнюю экологическую политику государства, ее внутреннюю и внешнюю экологические функции. Путем исполнения различных правовых предписаний, создаваемых государством, и формируется экологически значимое поведение людей и организаций.

Таким образом, именно в рамках управления (а затем - с помощью правоохранительных органов) достигаются цели, поставленные экологическим правом, и его эффективность.

Управление природопользованием и охраной окружающей среды осуществляется общественными формированиями, юридическими лицами, государственными и муниципальными органами. Соответственно, можно выделить общественное, производственное, отраслевое (ведомственное) и государственное управление. Хотя муниципальные органы не являются в соответствии с Конституцией РФ государственными, но они наделяются государственно-властными полномочиями, в силу чего их управленческая деятельность не выделяется в отдельный вид управления в рассматриваемой сфере.

Функции государственного управления

Государственное управление в сфере охраны окружающей среды означает реализацию всеми уполномоченными на то органами и лицами в рамках своей компетенции экологической политики, которая проводится в соответствии с действующим законодательством, концепциями и стратегиями, принятыми в установленном порядке.

Реализация экологической политики осуществляется в различных формах: акты, административные соглашения, материально-технические действия, реализуемые в трех основных направлениях - социально-экономическом, административно-политическом и социально-культурном.

Государственное управление осуществляется на основе ряда методов. Под методами управления понимаются способы государственного воздействия на поведение и деятельность управляемых. Методы делятся на административные (прямой приказ, обеспечиваемый возможностью государственного принуждения), экономические (создание условий экономической заинтересованности организаций и трудовых коллективов в выполнении требований законодательства и управленческих решений) и моральные (награждение государственными наградами, присвоение почетных званий и т.п.). В странах с развитой рыночной экономикой и устоявшимися демократическими традициями широкое распространение получили так называемые информационные методы управления, обеспечиваемые открытым доступом общества к информации экологического характера. Освещение в средствах массовой информации, открытых статистических сборниках и других изданиях сведений о характере воздействия на окружающую среду тех или иных субъектов хозяйствования формирует репутацию фирмы в глазах населения, служит ей рекламой или антирекламой. В условиях рыночной конкуренции открытая информация о хозяйственной деятельности природопользователей и ее экологических последствиях является мощным рычагом воздействия на управляемые объекты. Орхусская конвенция о доступе к экологической информации (1998 г.), которую подписали и ратифицировали многие государства постсоветского пространства, обязывает активнее внедрять в экологическую практику информационные методы управления.

Для наиболее полного осуществления функций соответствующие субъекты управленческой деятельности наделяются или должны наделяться адекватными правами и обязанностями по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования в соответствии с требованиями законодательства.

Субъекты управления выполняют различные функции, в зависимости от ряда признаков. К таким признакам относятся:

- принадлежность субъекта управления к системе публичной власти;

- обозначение субъекта управления в актах, регулирующих его правомочия, в качестве уполномоченного в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды либо путем указания на конкретные управленческие задачи;

- осуществление управленческой функции от имени государства;

- наделение субъекта управления для осуществления функции соответствующими правовыми средствами (правом устанавливать запреты, ограничения, применять санкции, давать разрешения, определять условия деятельности, давать обязательные для исполнения руководящие указания и т. д.).

Функция управления представляет собой постоянное направление деятельности по обеспечению охраны окружающей среды и рационального природопользования. К таким функциям относятся:

- создание системы органов управления в сфере взаимодействия общества и природы;

- подзаконное нормотворчество;

- координация деятельности по управлению природопользованием и охраной окружающей среды;

- распоряжение (управление) природными ресурсами;

- планирование использования и охраны природных ресурсов и улучшения состояния окружающей среды;

- экологическое нормирование;

- экологическая экспертиза;

- экологическое лицензирование;

- экологическая сертификация;

- экологический аудит;

- наблюдение за состоянием окружающей среды;

- учет состояния и использования отдельных природных объектов и окружающей среды в целом, а также вредных воздействии;

- контроль за использованием и охраной объектов природы;

- разрешение в административном порядке споров о праве природопользования и охраны окружающей среды.

Общими для всех отраслей и звеньев управления природопользованием являются следующие функции:

- нормотворчество и законодательная инициатива в области охраны окружающей среды и природопользования;

- учет природных объектов и ведение природных кадастров;

- осуществление мониторинга окружающей среды;

- экологический контроль, экспертиза и аудит;

- эколого-экономическое прогнозирование и планирование;

- экономическое стимулирование природоохранной деятельности;

- разрешение споров о праве пользования природными ресурсами, применение санкций за нарушение природоохранного законодательства и др.

государственное регулирование природопользование экология

Инструменты государственного регулирования природопользования

Основными инструментами административного регулирования являются стандарты, нормы, нормативы, законы, постановления, руководства, применяемые государственными природоохранными органами, а также ряд разрешений или запретов на природопользование, ограничения, лимиты, система надзора за деятельностью субъектов хозяйствования и т.п.

Центральное место в административном регулировании принадлежит системе экологических стандартов, которая подразумевает установление единых и обязательных для всех объектов управления экологических норм и требований. Экологические стандарты охватывают все аспекты загрязнения окружающей среды и соответственно этому различают следующие их виды:

Стандарты качества окружающей среды, регламентирующие допустимое состояние воздушного, водного бассейнов, почв и других природных сред. Устанавливаются по уровню концентрации загрязнений в природной и техногенной средах, который не должен превышать ПДК для каждого из загрязнителей. Поскольку возможный эффект зависит от времени воздействия, то есть от полученной дозы, выделяют нормативы ПДК среднесуточные и максимальные разовые. Впервые нормативы качества атмосферного воздуха были установлены в СССР в 1951 г. для десяти самых распространенных загрязнителей: оксидов серы, азота, углерода, взвешенных веществ, сероуглерода, сероводорода. В 1968 г. аналогичные стандарты имелись уже в 8 странах.

Стандарты воздействия на окружающую среду определенного производственного процесса - эмиссионные стандарты - регламентируют уровень выбросов (сбросов) из данного точечного источника (трубы) после применения очистного оборудования. Расчеты таких стандартов, называемых предельно допустимыми выбросами (сбросами) (ПДВ, ПДС)), проводят с учетом рассеивания выбросов, наложения их на фоновое загрязнение и суммирования выбросов (сбросов) всех источников.

В некоторых случаях устанавливаются временные нормативы - временно согласованные выбросы (сбросы) (ВСВ, ВСС), - когда по каким-то объективным причинам (социально-экономического характера) нормативы ПДВ(С) не могут быть соблюдены. Временные нормативы устанавливаются на определенный срок убывающими во времени с условием достижения уровня ПДВ(С) в результате реализации соответствующей программы.

Отправным инструментом административного регулирования природопользования в Российской Федерации является его лицензирование, под которым понимается разработка и выдача документации, закрепляющей юридическое право на проведение хозяйственной и иной деятельности при заданных экологических ограничениях и природно-ресурсных лимитах. Специальные лицензии - документы, выдаваемые уполномоченными государственными органами управления природопользованием, - дают право на пользование одним видом природного ресурса в установленном месте и на определенных условиях. Это лицензии на пользование ресурсами недр, водопользование, лесопользование, землепользование; разрешения на выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, отстрел охотничьих животных и вылов рыбы.

Система и компетенция государственных органов регулирования природопользования и охраны окружающей среды

Органы государственного управления экологопользования и охраны окружающей среды в зависимости от их компетенции можно подразделить на органы общего и специального управления, или органы общей и специальной компетенции.

Органы общей компетенции выделены в особый вид, так как решение вопросов в сфере охраны окружающей среды не является специальной функцией этих органов, а решения данных органов распространяются на всех граждан и различные учреждения, предприятия и организации, находящиеся в пределах территории юрисдикции органов общего управления. К органам общей компетенции относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления. Деятельность Президента РФ и Правительства РФ в сфере экологического управления сосредоточена на определении и реализации экологической политики, нормотворчестве, стратегическом и ином крупномасштабном планировании, определении приоритетности задач охраны окружающей среды, обеспечении экологической безопасности и рационального природопользования, общем руководстве и управлении природоохранительной деятельностью, на общем контроле за ними.

Компетенцию органов этой подсистемы определяют Конституция РФ и конституции субъектов Федерации (базовая), общие и специальные акты экологического законодательства, в которых имеются главы о полномочиях соответствующих субъектов.

К федеральным органам общей компетенции, осуществляющим (наряду с другими функциями) управление и контроль природопользования и охраны окружающей среды относятся: Президент РФ, Федеральное собрание РФ, Правительство РФ, федеральные суды. Аналогичные органы экологического управления общей компетенции действуют, как правило, в субъектах РФ и муниципальных образованиях.

Подсистема органов экологического управления специальной компетенции имеет более сложную структуру и выполняет более разнообразные функции. Ее образуют многочисленные органы федеральной исполнительной власти и их территориальные (и межрегиональные) органы.

Система органов исполнительной власти построена согласно Указу Президента РФ от 9.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральное министерство:

- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности;

- самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за некоторыми исключениями;

- осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Федеральная служба:

- является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Может иметь статус коллегиального органа;

- в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты.

Федеральное агентство:

- является федеральным органом исполнительней власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением по контролю и надзору. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

- в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты;

- ведет реестры, регистры и кадастры.

Данная подсистема включает в себя также межведомственные, правительственные и ведомственные комиссии.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор), созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 20.05.2004 № 649 подведомственна Правительству РФ. Она осуществляет функции, касающиеся ограничения негативного техногенного воздействия (в том числе в области обращения с отходами), согласно Постановления Правительства РФ от 30.07.2004 г. «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору».

Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет) подчинена непосредственно Правительству РФ и осуществляет свою деятельность на основании постановления Правительства РФ от 23.07.2004 г. № 372 «О Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды».

Министерство природных ресурсов РФ (МПР России) исполняет специализированные функции: осуществляет нормативно-правовое регулирование, разрабатывает государственную политику в сфере использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов согласно постановления Правительства РФ от 6.04.2004 г. № 160 «Вопросы Министерства природных ресурсов Российской Федерации» и от 22.07.2004 «Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации». Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) и ряд Федеральных агентств - Федеральное агентство по недрополь-зованию, Федеральное агентство водных ресурсов и Федеральное агентство лесного хозяйства находятся в ведении МПР.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) осуществляет правовое регулирование по вопросам использования земель сельскохозяйственного назначения, изучения, сохранения, воспроизводства и использования водных биологических ресурсов, охоты и охотничьего хозяйства, обеспечения ветеринарного и фитосанитарного благополучия на территории Российской Федерации, руководствуясь в своей деятельности Постановлениями Правительства РФ от 7.04.2004 г. № 181 «Вопросы Министерства сельского хозяйства Российской Федерации» и от 28.06.2004 № 315 «Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации».

В ведении Минсельхоза России находятся ряд служб и агентств:

- Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство);

- Федеральное агентство по сельскому хозяйству;

- Министерство экономического развития и торговли РФ (Минэкономразвития);

Отдельные функции управления в сфере охраны окружающей среды выполняют иные органы:

- Министерство здравоохранения и социального развития РФ координирует и регулирует вопросы охраны здоровья населения в связи с воздействием на человека неблагоприятных факторов среды обитания и условий жизнедеятельности;

- Федеральная служба по надзору в области защиты прав потребителей и благополучия человека осуществляет функции контроля и надзора в сфере санитарно-эпидемиологического состояния окружающей среды;

- Министерство внутренних дел РФ участвует в надзоре за соблюдением владельцами автотранспорта требований об охране окружающей среды от загрязнения выхлопными газами, в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий (быстрых и непрерывных распространений заболеваний среди людей) и эпизоотии (распространений заболеваний среди животных);

- Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ осуществляет руководство и координацию работ в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных радиационными авариями и катастрофами, стихийными бедствиями.

Заключение

Переход экономики на рыночные рельсы привел к стремлению производителей получить наибольшую прибыль за счет экономии на природоохранных издержках, обходя указания директивных органов. Поэтому необходимо создать условия экономической невыгодности отрицательного воздействия на природу и нерационального природопользования, расширить сферу применения экономических методов управления. Эти методы в широком смысле объединяют механизмы регулирования процессов природопользования, создающие материальную заинтересованность субъектов хозяйствования в рациональном использовании и охране богатств природы. Экономические методы управления предполагают использование стоимостных рычагов, побуждающих все хозяйственные звенья к реализации государственной экологической политики. К таким рычагам относятся рентные платежи, платежи за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды (экологический налог), компенсационные выплаты за изъятие природного ресурса из целевого использования или ухудшение его качества в результате производственной деятельности, штрафы за нарушение экологических стандартов и лимитов природопользования, а также система налоговых льгот, льготное кредитование и субсидирование и др. Посредством экономических методов в экологической сфере реализуются меры поощрительного, запретительного и компенсационного порядка.

В условиях реформирования экономики, перехода к рыночным отношениям снижается степень вмешательства государственных структур в хозяйственную деятельность производителей, расширяется свобода действий хозяйствующих субъектов в реализации экологических и производственных проектов, сужается область применения управленческих функций властных структур. В рыночной экономике управление (в трактовке, изложенной выше) развертывается на уровне производственного объекта и сводится, в основном, к планированию и контролю за эксплуатацией очистных сооружений, выбросами (сбросами) загрязняющих веществ в окружающую среду и т.п.

Задача административных органов - оказывать влияние на принятие решений субъектами хозяйствования, побуждая их как к выполнению намеченных экологических программ, так и к самостоятельному поиску наиболее эффективных средств борьбы с загрязнением среды обитания человека.

1. Размещено на www.allbest.ru