Сравнительное экологическое право

Ни одно из государств-членов не выполнило требования Директивы в полном объеме.

Таким образом, введение кадастра участков, представляющих важность для сообщества, которое должно было быть закончено в 1998 г., было отсрочено.

Следует отметить, что Директивы 19/409 и 92/43 содержат первую в Западной Европе попытку по комплексному сохранению территорий обитания.

Как таковые охраняемые территории существовали задолго до того, как отдельные государства-члены определини на государственном уровне эти области.

Опыт применения Директивы не привел к эффективному определению территорий обитания как элементов единой сети и эффективных мер по их охране и не остановил процесса сокращения ареалов обитания.

Европейское сообщество ратифицировало Соглашение по международной торговле видами флоры и фауны, которые находятся под угрозой, 1973 года.

Приложение А содержит перечень таких видов.

Торговля этими видами запрещается.

Приложение В содержит виды, которым торговля не угрожает, но может иметь место в соответствии с ограничительными условиями для того, чтобы избежать их полного исчезновения.

Ввоз этих видов на территорию ЕС требует лицензии на ввоз.

Импорт видов, перечисленных в приложении С, в КС требует представления заявления на ввоз.

ЕС приняло также распоряжение о защите китов, в котором полностью запрещен ввоз мяса китов и других китообразных, жира, масла, кожи и меха.

На уровне ЕС идея о том, что животные могут иметь собственные права, не получила поддержки.

Директива 86/60/ЕЭС ограничивает использование животных для экспериментальных или научных целей для того, чтобы избежать бесполезных экспериментов, страданий и мучений подопытных животных.

Животные не могут быть использованы там, где фактически доступен другой достаточный и разумный метод получения результата.

Эти положения дают свободу действий исследователям и администрации, так как включают вопросы времени и затрат эксперимента.

В 1994 г. Комиссия опубликовала доклад о числе животных, используемых для экспериментальных целей.

Показатели 1991 г. свидетельствуют, что для этих целей было использовано 12 млн. животных, из них более 8 тыс. приматов.

Второй доклад не был опубликован, хотя согласно этой директиве должен публиковаться каждые 3 года.

Происходит это ввиду отсутствия объективных методик подсчета.

Это не позволяет проверить достигнута ли цель, поставленная Комиссией, -- уменьшить к 2000 г. число подопытных животных вдвое.

В 1993 г. Директива по косметическим изделиям была исправлена с целью запретить с 1 января 1998 г. косметические изделия, содержащие компоненты или соединения компонентов, проверяемые на животных.

В 1997 г. эта дата была перенесена на 30 июня 2000 г., ввиду того, что иные эффективные методики проведения опытов не доступны.

Задания и приоритетные цели действий в отношении окружающей среды, здоровья и качества жизни включают определение угрозы с целью ее исключения, обращение с химическими веществами таким образом, чтобы до 2020 г. исключить их значительное негативное влияние (замена особо токсичных веществ на менее токсичные, устойчивое использование пестицидов), улучшение качества поверхностных и грунтовых вод, атмосферного воздуха, исключение их вредного воздействия, уменьшение уровня шума.

Директива Совета 96/61/ЭС по контролю загрязнений содержит общие положения относительно экологической стандартизации потенциально опасной деятельности, устанавливает общий порядок лицензирования такой деятельности для всех государств-членов.

Статья 4 обязывает государства-члены гарантировать, что новое оборудование не будет эксплуатироваться без лицензии.

Заявка на получение лицензии включает описание оборудования и его функционирования, сырьевых и других необходимых материалов, источников, объемов сбросов и выбросов и технологий их очистки, средств их контроля.

Условия лицензии должны пересматриваться в случаях значительного загрязнения, вызвавшего необходимость пересмотра разрешенных уровней выбросов и сбросов, появления технологий, позволяющих сократить сбросы без существенных дополнительных затрат, несоответствия новым положениям законодательства содружества либо стран-членов.

В процедуре лицензирования предполагается участие общественности.

Повышение эффективности законодательства в сфере предупреждения загрязнений потребовало установления единых стандартов качества окружающей среды.

Директива 80/778/ЕЭС устанавливает стандарты питьевой воды, определяет предельно допустимую концентрацию, эталонную концентрацию веществ в воде, предназначенной для непосредственного употребления населением и изготовления продуктов питания.

Директива 2000/60/ЕС определяет мероприятия, проводимые ЕС с целью защиты от загрязнений поверхностных и грунтовых вод.

Директива 2001/81/ЕС определяет политику в сфере предельных величин выбросов загрязнителей в атмосферу.

Ее цели заключаются в ограничении выбросов окисляющих, эврофицирующих (вызывающих массовое размножение организмов из-за переизбытка питательных веществ) веществ и предшественников озона для защиты окружающей среды и населения от негативного влияния окисления и эвтрофикации почв.

Директива охватывает выбросы на территориях государств-членов и их исключительных морских зон из всех источников диоксида серы, оксидов азота, летучих органических соединений и аммиака.

Директива не распространяется на выбросы международного морского транспорта, сбросы воздушного транспорта за пределами цикла взлета-посадки, сбросов на Канарских, Азорских островах, Мадейре, заморских территориях Франции.

Государства-члены обязались до 2010 разработать национальные программы уменьшения национальных выбросов, подготовить реестры и прогнозы выбросов, определить эффективные, пропорциональные, превентивные штрафы, применяемые к нарушителям национальных положений, принятых в соответствии с этой Директивой.

В Европейском Союзе разработан механизм управления отходами.

Принята Рамочная директива 75/442/ЕЭС об отходах.

Отходы определены как вещества, перечисленные в Европейском каталоге отходов, производитель или владелец которых избавляется от них либо планирует избавиться.

Управление отходами предполагает, что их утилизация не должна создавать угрозу здоровью людей и природным объектам, осуществляется на основании специального разрешения компетентных органов под контролем уполномоченных государственных органов.

Намечены мероприятия по сбору и рециркуляции отходов, развитию и передаче экологически чистых технологий по рециркуляции и обработке отходов, развитию ответственности производителя отходов. Производство отходов должно быть предупреждено либо сведены к минимуму их токсичность и объем. Утилизация отходов должна проводиться безопасными способами, как можно ближе к месту их производства.

Определены меры по стимулированию повторного использования и рециркуляции тары и упаковок. Выделяют места захоронения опасных отходов, места захоронения отходов, не являющихся опасными, места захоронения инертных отходов.

Государства-члены обязались принять национальную стратегию но уменьшению захоронения отходов, которые биологически распадаются.

Намечено сокращение производства таких отходов до 35% в 2010 г. по сравнению с уровнем 1995 г.

Захоронению подлежат только обработанные (обезвреженные) отходы.

Захоронение осуществляется при наличии разрешения.

Разрешение на захоронение содержит данные о классе места захоронения, типе и количестве отходов; требования к подготовке места захоронения, порядку проведения операции по захоронению и процедуре мониторинга и контроля; план действий на случай чрезвычайных ситуаций; порядок отчета компетентным органам по результатам мониторинга отходов.

В рамках Европейского Союза разработан экономический механизм охраны окружающей среды.

Регламент 73/92 определяет порядок финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды -- LIFE.

Выделены приоритетные области финансирования:

- природа, включающая мероприятия по сохранению дикой флоры и фауны и среды их обитания;

- окружающая среда, в рамках которой финансируются инновационные экологические проекты по внедрению новых технологий, позволяющих экологизировать экономику.

Направление LIFE-Третьи страны предусматривает финансовую помощь странам, не являющимся членами Евросоюза при условии соответствия их проектов интересам Европейского сообщества.

ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ СТРАН -- ЧЛЕНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Право окружающей среды Германии

При характеристике источников права окружающей среды разных европейских государств следует отметить, что наряду с национальным законодательством источниками права являются законодательные акты Евросоюза.

Германия экономически развитая страна, которая отличается иысокой плотностью населения.

Это обуславливает необходимость поддержания на высоком уровне экологического правопорядка и строгих стандартов экологической безопасности.

Большинство населения страны отличается развитым экологическим правосознанием, а проблема поддержания качественного состояния окружающей среды признается первоочередной задачей государства.

Вместе с тем, как отмечают специалисты в области экологического права, в последнее время экологические проблемы отходят на и второй план, что связано не только с улучшением экологической обстановки в последние десятилетия, но и с обострившимися социальными проблемами и ощутимой мировой конкуренцией.

В экологическом законодательстве происходит откат, упрощаются процедуры лицензирования и планирования.

Право окружающей среды Германии базируется на положениях Конституции. 27 октября 1994 г. в ст. 20 Конституции ФРГ было внесено дополнение: «Неся ответственность перед будущими поколениями, государство защищает природные основы жизни в пределах конституционного порядка, путем законодательной деятельности, а также посредством законного и правового принуждения и в судебном порядке».

Это положение обязало всех участников политической жизни охранять природу.

Полномочия государства в области охраны окружающей среды осуществляются на общефедеральном уровне, уровне отдельных земель, а также на местном уровне.

Реализация экологического законодательства -- предмет ведения земель, правомочия законотворчества принадлежат, в основном, федеральным органам.

Полномочия федерации в области охраны окружающей среды касаются утилизации отходов, поддержания чистоты воздуха, борьбы с шумом, защиты от вредных излучений и от вредных химических веществ (ст. 24, 74 Основного закона).

Статьи 11а и 74 Конституции определяют законотворческие полномочия федеральных органов в области обращения с ядерной энергией.

Немецкий бундестаг -- основной законодательный орган государства.

В его составе действует постоянный комитет бундестага по вопросам окружающей среды, природоохраны и реакторной безопасности.

Бундестагом может создаваться исследовательская комиссия для подготовки решений по комплексным вопросам.

В области экологического права действует комиссия по защите человека и окружающей среды, существующая с 1990 г.

Заседания проходят в среднем 2 раза в месяц.

Приоритетами работы комиссии являются определение задач и целей и создание общих экономических и социальных условий дальнейшего экологического развития, научные и культурные разработки в сфере окружающей среды, определение мер по долговременному развитию.

Постоянно действует комитет бундесрата по вопросам окружающей среды, природоохраны и реакторной безопасности.

Комитет проводит заседания каждые три недели.

Каждая федеральная земля и министерство могут направлять на рассмотрение комитета законопроекты и запросы по экологическим вопросам.

Поскольку такие обращения чаще всего и определяют направление экологической политики, комитет выступает одним из важнейших государственных органов в данной области.

Землям принадлежит право осуществлять регулирование на основании федеральных законов, примером чего могут служить законы земель об отходах.

Нередко федеральными землями также используются возможности по определению экологических нормативов.

Исключительно федерации принадлежат полномочия по обращению к международным экологическим организациям и нормам.

Ограничительное законотворчество предусматривает, что федерация осуществляет общее и основополагающее руководство в области водных ресурсов, природоохраны и защиты ландшафтов.

Земли обладают широкими административными полномочиями в области охраны окружающей среды. Они устанавливают правовые предписания, конкретизирующие федеральное законодательство и регулируют конкретные коллизии.

Лишь по согласию земель возможно применение всеобщих принудительных мер, которые могут быть использованы федерацией на основании законодательных предписаний.

Что касается атомного законодательства, земли выступают лишь исполнителями, а законодательная компетенция принадлежит федерации.

Федеральное министерство окружающей среды, природоохраны и реакторной безопасности создано в 1987 г. и характеризуется чрезвычайно активной нормотворческой деятельностью.

Структурно министерство состоит из шести отделов:

- отдел С: центральный отдел;

- отдел G: конституционные и экономические вопросы, а также международное сотрудничество;

- отдел WA: водное хозяйство, отходы, защита почв;

- отдел IG: окружающая среда и здоровье, защита от вредных выбросов, химическая и безопасность дорожного движения;

- отдел N: природоохрана и экология;

- отдел RS: безопасность ядерных объектов, защита от вредных излучений, утилизация ядерных отходов.

Министерству подчиняются федеральная служба окружающей среды, федеральная служба природоохраны, а также федеральная служба защиты от вредных излучений.

Федеральная служба окружающей среды действует на основании закона от 1974 г.

Основные ее задачи: планирование в области охраны окружающей среды; исследование и квалификация окружающей среды; согласование техник, процессов и продуктов в области окружающей среды; оценка материалов; гигиена вод, грунтов и воздуха; отчетность, информация и документация.

Федеральная служба природоохраны действует на основании закона от 1993 г., состоит из федерального исследовательского института по вопросам окружающей среды и экологии и подразделений, занимающихся защитой отдельных видов, федеральной службы животного и лесного хозяйства.

В ее структуре выделены:

- отдел Z: правление и центральные информационные службы;

- отдел I: защита видов;

- отдел II: исследование и консультирование.

К задачам службы относится исполнение задач федерации в области природоохраны и заботы о земле, а также отраслевое и научное содействие отраслевым министерствам в вопросах природоохраны.

Федеральная служба защиты от вредных излучений действует на основании закона от 1989 г. и состоит из:

- центрального отдела;

- ведомства по ядерной энергии;

- ведомства ядерной безопасности;

- ведомства транспортировки и захоронения;

- ведомства защиты от излучений

К задачам относятся научная и административная поддержка федерального правительства по вопросам ядерной безопасности, исследований радиоактивных веществ, захоронения ядерных отходов, ведения федерального надзора.

Кроме государственных органов, министерству подчиняются отдельные консультационные корпорации с четко очерченным кругом задач.

Эти консультационные группы состоят из известных общественных деятелей и обязаны совместно проводить мероприятия, подготавливающие политические процессы в отраслевом и консультационном плане.

К ним относятся специализированный совет по вопросам окружающей среды; комиссия по природоохране и защите ландшафтов; комиссия по защите от вредных излучений; комиссия по реакторной безопасности; научная комиссии федерального правительства «Глобальные изменения окружающей среды».

Полученные с помощью указанных органов данные и факты учитываются при формировании экологической политики.

Основная задача федеральных земель -- обеспечение надлежащего исполнения федерального законодательства на своей территории.

Они издают собственные правовые акты, конкретизирующие положения федеральных законов.

При этом земля может расставлять собственные акценты, позволяющие вести собственную экологическую политику.

Примером регулирования на уровне земель ниляется выдача разрешений на строительство и эксплуатацию промышленных сооружений и электростанций, а также на сбор отходов.

Земли контролируют соблюдение экологических нормативов.

Нередко земли принимают собственные экологические законы на основе федеральных.

На основе общефедерального закона о земле принято 16 законов земель об отходах.

Правительство земли несет полную ответственность за проводимую в пределах земли экологическую политику.

В некоторых землях, например Гессене и Шлезвинг-Голынтейне, экологическая политика признана ключевым направлением работы правительства.

Правительство наделено правомочием представления экологических законопроектов в бундестаг.

Экологические министерства земель определяют экологическую политику земли, формулируют экологические нормы.

Ограниченность в средствах принуждает министерства стремиться к сокращению расходов и повышению эффективности, что часто достигается путем совмещения функций различных министерств в одном органе.

В Баден-Вюртемберге сформировано единое министерство окружающей среды и транспорта.

Основная задача экологических комитетов земель -- консультирование по вопросам охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, гарантирование экологических прав граждан.

Экологические проекты могут вноситься в комитеты отдельными депутатами или целыми фракциями и могут выноситься на открытое обсуждение.

Количество членов в таких комитетах варьируется от 9 в Мекленбурге до 19 в Гессене.

Число рассматриваемых экологических законопроектов достаточно велико, и может доходить до полутысячи за период полномочий ландтага.

Охраной окружающей среды от имени государства на уровне иомель занимаются различные службы, которые в отраслевом плане поддерживают центральное министерство, проводя исследования и разработки, представляя отчеты, контролируя деятельность нижестоящих служб.

В Тюрингии действует организация геологии и Тюрингская организация окружающей среды, в Саксонии -- глужба окружающей среды и геологии и т. д.

Основная задача органов местного самоуправления -- исполнение требований федерального и земельного законодательства в области охраны окружающей среды и реализация государственных программ в области экологии на местном уровне.

В некоторых землях для координации действий органов местного самоуправления создаются координационные комитеты.

Замечания органов местного самоуправления учитываются при составлении проектов федеральных и земельных законов.

Основная проблема экологической политики на местном уровне -- определение норм выбросов и платы за них, норм вывоза и утилизации мусора, очистки воды и содержание канализационных сооружений.

С 1996 г. в Германии происходит соревнование между местными субъектами управления в области достижения наибольшего экологического благополучия, от результатов которого зависит инвестиционная привлекательность конкретной местности, а также внимание правительства к конкретным местным проблемам.

Тем не менее экологическая политика на местном уровне организована хуже всего.

Не наблюдается систематических и взаимосвязанных мероприятий.

При этом наибольшие сложности связаны с финансированием и отсутствием квалифицированного персонала.

В этой связи, начиная с конца 1980-х гг., функции экологических комитетов в органах местного самоуправления стали объединяться с функциями других комитетов, что привело к ухудшению качества их работы.

Не решена проблема взаимодействия и совместного планирования в сфере экологии, поскольку отдельные местные природоохранные органы действуют преимущественно изолированно друг от друга.

На общефедеральном уровне наибольшая необходимость во взаимодействии существует между министерством экологии, министерством экономики, министерством транспорта.

В ФРГ дважды в год собирается конференция министров по вопросам экологии, целью которой является формирование экологической политики, обсуждение общих экологических проблем.

Федерация и земли выступают как равноправные партнеры.

Конференция служит цели обмена мнениями относительно законотворческого процесса, однако не допускается обсуждение вопросов, находящихся на рассмотрении бундесрата.

Наряду с координационными органами между федерацией и землями действуют органы, согласующие действия 16 земель между собой.

Ими могут считаться многочисленные рабочие группы (общества) земель, задачей которых является формирование выводов из федеральных законов в отношении конкретных земель.

Эти же органы могут вырабатывать решения по специфическим местным вопросам.

В их работе могут принимать участие представители федерации.

Старейшим из таких комитетов является земельная рабочая группа «Вода», существующая с 1956 г. Группа работает в Берлине, а с 1997 г. ее деятельностью охвачен и Бранденбург. В 1967 г. была образована земельная рабочая группа «Отходы».

С 1971 г. действует земельная рабочая группа по природоохране, заботе о ландшафтах и рекреации.

На территории Баден-Вюртем-берга, Баварии, Гессена, Вестфалии, Пфальца и Саарланда действует рабочая группа «Рейн», созданная одновременно с «Международной комиссией по охране Рейна».

Также создана рабочая группа «Эльба», действующая совместно с соответствующим международным комитетом.

По инициативе экологического министерства была создана рабочая группа «Везер».

Развитие программы по Везеру предполагает решение следующих вопросов:

- наиболее полное воспроизводство всех видов флоры и фауны;

- ведение водного хозяйства, которое обеспечит местным видам рыбы возможность прохода на нерест в верховья реки;

- защита от половодий.

Проводятся мероприятия по очистке воды от азота и соединений фосфора, очистке русла от захламления гравием.

Промышленные предприятия строятся с таким расчетом, чтобы обеспечивать беспрепятственный проход рыбы, осуществляются меры по защите и восстановлению заливных лугов.

Экологическое право ФРГ в настоящее время

В Германии действует более 800 законов, связанных с охраной окружающей среды, около 2800 экологических предписаний.

Имеется проект соединения воедино федеральных экологических законов, разрабатывался Экологический кодекс.

Федеральным министерством по охране природы разработан проект первой книги Экологического кодекса.

К источникам права окружающей среды Германии относятся:

Закон о защите от вредного влияния, загрязнения воздуха, шумов, вибраций и подобных процессов на окружающую среду (1985).

Его целью является защита людей, животных, растений, почв, вод и атмосферы от вредных влияний со стороны предприятий, таких как электростанции, шахты, предприятия химической и фармацевтической промышленности, нефтеперегонные заводы и т.д.

Согласно Закону об организации водного хозяйства (1996), использование водных ресурсов должно регулироваться таким образом, чтобы предотвращать любой возможный вред.

Запрещается сбрасывать твердые вещества в воду с целью захоронения.

При хранении веществ вблизи водоемов не должно происходить ее загрязнения.

Спуск сточных вод осуществляется по особому разрешению.

Закон о проверке на экологическую совместимость, принятый в 1990 г. перенес решение Евросоюза от 27.06.1985 г. на национальный уровень.

Для определенных проектов (таких, как строительство дорог, водохранилищ) должно быть проанализировано влияние, которое проект окажет на окружающую среду.

Закон об обращении с веществами и отходами требует, чтобы объекты, загрязняющие воздух или воду, не оказывали вредного воздействия на окружающую среду и не причиняли вреда общему благу в процессе эксплуатации.

Для этого должны применяться лучшие, экономически разумные доступные технологии и снижаться уровень загрязнений.

Предписание об уничтожении отходов от упаковок, принятое в 1991 г., предписывает сводить отходы от упаковок к минимуму.
Неутилизируемые упаковки должны по возможности использоваться вновь.

Различаются транспортные упаковки (ящики, бочки, мешки), продаваемые упаковки (бутылки, банки, тюбики) и оболочки (картонные коробки, пленки).

Продавцы обязаны принимать упаковки назад в соответствии с предписаниями ЕС.

Немецкий закон об экологическом аудите от 1995 г. переносит Европейское предписание об экологическом аудите от 1993 г. на национальный уровень.

Под экологическим аудитом понимается всеохватывающая проверка экологической обстановки на предприятии не только в техническом, но также в организационном аспекте.

Закон об ответственности в сфере экологии регулирует ответственность за причинение вреда окружающей среде нарушениями природоохранительных норм.

Закон заменил существовавшую ранее ответственность за причиненный вред при существовании причинной связи между вредом и виновными действиями на ответственность за создание угрозы причинения вреда.

При этом не является обязательным наличие наказуемого либо халатного поведения, ответственность наступает независимо от них.

Владелец экологически опасного объекта отвечает за все влияния, оказываемые на окружающую среду.

Установлена ответственность за несоблюдение экологических норм.

В 1980 г. Уголовный кодекс дополнен р. 28 «Преступления против окружающей среды».

Наказуемыми являются три типа деяний:

- действия без разрешения;

- нарушение административных обязанностей (неуплата налогов);

- некомпетентные действия.

В соответствии с принципом предупреждения уже сам факт создания опасности для окружающей среды наказуем.

При этом должно либо существовать намерение причинить вред природе, либо он должен быть уже причинен.

В соответствии со ст. 326 Уголовного кодекса за незаконное складирование отходов нарушителю грозит денежный штраф, а в особых случаях -- лишение свободы сроком до десяти лет.

За совершение нарушения, причинившего существенный вред, на нарушителя возлагается денежный штраф, а при загрязнении атмосферы до опасного для здоровья уровня применяется лишение свободы на срок до пяти лет.

Субъектами правонарушения могут быть предприниматели, коммерческие директора, сотрудники предприятий, а также физические лица, выступающие представителями юридических лиц.

Они могут нести ответственность за недостатки в рабочих инструкциях, отсутствие необходимой информации о правовых предписаниях, недостатки контроля, коммуникативные проблемы и правонарушения по неосторожности.

Передача полномочий не освобождает от такой ответственности.

Инструменты, которые применяются в Германии для охраны окружающей среды -- это контроль и запрет.

Экологически значимая деятельность должна осуществляться с соблюдением экологических стандартов -- стандартов выбросов и стандартов качества (ПДК, ПДВ).

Они взаимосвязаны.

В производственной деятельности должны соблюдаться стандарты выбросов независимо от того, приведет ли их нарушение к нарушению стандартов качества.

Стандарты качества относятся к качеству экологических сред в непосредственной близости от источника загрязнения, игнорируя то, что загрязнения разносятся ветром, смываются в почву и реки, аккумулируются в окружающей среде.

В случае несоблюдения стандартов могут применяться административные меры, включая закрытие производств, штрафные санкции.

Экономические инструменты обеспечения охраны окружающей среды считаются более эффективными, согласующимися с законами рыночной экономики.

Необходимо стимулировать экологически правомерное поведение посредством ценовых механизмов, налогов (с 1999 г. взимается энергетический налог) и экономических платежей (сбор за загрязняющие вещества в сточных водах).

Важным этапом в формировании экономического механизма охраны окружающей среды стало принятие Закона о начале проведения экологической налоговой реформы.

Закон ввел платежи за невозобновимые источники энергии.

Саморегулирующиеся инструменты. Экологический аудит.

В соответствии с предписаниями Евросоюза субъекты, которые регистрируются в системе экоаудита, должны выполнять следующие требования: ввести систему экологического менеджмента, представить общественности отчет о фактическом состоянии экологии и целях на будущее.

К саморегулирующимся инструментам относятся обязанность фирм информировать власти об их системе экологического управления, назначать служащих, ответственных за экологические вопросы, и определять их компетенцию, право граждан быть информированными и проконсультированными по экологическим вопросам.

Право окружающей среды Франции

Право окружающей среды Франции характеризуется значительной степенью развития.

За последнее время был принят пакет законов в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, регулирующий такие разнообразные вопросы, как окружающая среда, открытые пространства, флора и фауна, загрязнение окружающей среды, предотвращение негативных последствий чрезвычайных ситуаций.

В 1976 г. был принят Закон «Об охране окружающей среды», содержащий основные принципы охраны окружающей среды, положения о международном сотрудничестве в этой области, основы охраны отдельных природных объектов.

В 1975 г. был принят Закон «Об отходах», в 1976 г. Закон о зарегистрированных зданиях, в 1986 г. -- Горный закон.

Кроме этого во Франции действует целый ряд старых нормативных актов, восходящих к XIX в., регулирующих охрану лесов, береговой полосы, атмосферного воздуха.

Первые попытки законодательного регулирования промышленного производства относятся к 1806-1810 гг., а Закон от 14 декабря 1964 г., посвященный охране вод, включает в себя постановления XIX в.

18 сентября 2000 г. после продолжительной подготовительной работы был принят экологический кодекс.

В 1989 г. министр по охране окружающей среды и экологии инициировал исследования в области реструктуризации и кодификации права окружающей среды.

В 1990 г. докладчик по проекту бюджета министерства по охране окружающей среды насчитал 140 законов и 817 положений, регулирующих отношения в области экологического права.

Была доказана юридическая и социальная необходимость экологического кодекса 27. Кромарек П. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право. -- 2000. -- №5. -- С. 39.

Кодекс регулирует вопросы охраны природы, воздуха, водное хозяйство, отходы, промышленные предприятия.

Экологический кодекс состоит из общей и особенной части, изложенных в шести книгах.

В ст. 1 биологическое многообразие и биологическое равновесие признаны составной частью наследия нации.

Общая часть (книга 1) включает в себя принципы экологического законодательства, цели экологической политики, порядок информирования заинтересованных лиц о состоянии вод, атмосферного воздуха, отходах, генной инженерии, основания и меры административной и уголовной ответственности в этой сфере, порядок экологического налогообложения.

Особенная часть (книги 2-6) регламентирует охрану природы, лесов, вод, воздуха, флоры и фауны, определяет порядок обращения с опасными отходами.

Шестая книга полностью посвящена порядку решения экологических проблем заморских территорий Франции.

Вторая книга регламентирует охрану атмосферного воздуха, вод, рациональное использование энергии. Существенным ее недостатком является умолчание о вредных выбросах транспортных средств и мерах по их регулированию, охране климата.

Эти вопросы регулируются отдельными законами -- Воздушным законом от 1996 г. и Законом о внутреннем транспорте, принятым в 1982 г., Кодексом об общественном здоровье.

Здесь также содержатся нормы, регулирующие охрану и рациональное использование водных ресурсов, рыболовство.

В третьей книге содержатся нормы, регламентирующие охрану и использование заповедников, прибрежных зон, зон охраняемого ландшафта, биологического многообразия.

В четвертой книге отражены вопросы охраны флоры и фауны, рыболовства, охотничьего, сельского и лесного хозяйства.

Пятая книга регулирует деятельность по обращению с химическими веществами, отходами, генную инженерию, промышленные сооружения, естественные риски, защиту от шума.

Общественные отношения по использованию нефти, подземного газа, полезных ископаемых относят не к экологическому, а к водному праву.

За нарушение требований в области охраны окружающей природной среды установлена уголовная ответственность.

Уголовным кодексом (1994) предусмотрена ответственность за экологический терроризм, то есть загрязнение воздуха, почв, вод веществами, могущими представлять опасность для здоровья людей, животных или окружающей среды, если такие действия направлены на подрыв общественного порядка путем запугивания или террора.

Экологический терроризм наказывается лишением свободы на срок до 15 лет.

Если указанные действия повлекли смерть одного или нескольких человек, может быть назначено пожизненное лишение свободы.

Обеспечением экологической безопасности во Франции занимается полиция и жандармерия.

В обязанности жандармерии входит контроль водных путей, лесов, охотничьего хозяйства.

С 1992 г. при национальном командовании жандармерии функционирует специальный отдел для координации действий различных органов в области охраны окружающей среды.

Среди подразделений жандармерии распространен меморандум о природе и окружающей среде.

Силами жандармерии производится проверка автомобилей во время охотничьего сезона, расследование случаев браконьерства.

В сельской местности в территориальной жандармерии созданы «зеленые бригады» для осуществления профилактической работы в этой сфере, а также контроля за состоянием окружающей среды.

Деятельность их сосредоточена в областях охоты, рыболовства, контроля за соблюдением муниципального законодательства об отходах и охране природы.

Надзор за соблюдением природоохранительного законодательства осуществляет и прокуратура.

Однако считать работу жандармерии по обеспечению экологического порядка эффективной нельзя по причине недостаточно четких полномочий и несовершенного оснащения. См.: Лапина М. А. Опыт деятельности зарубежных правоохранительных органов по обеспечению экологической безопасности Экологическое право. -- 2000. -- № 1. -- С. 34-35.

Такие государства Восточной и Центральной Европы, как Польша, Венгрия, Чехия, имеют достаточно развитое право окружающей среды.

В этих государствах приняты комплексные законы об охране окружающей среды.

Однако в настоящий период в связи со вступлением в Европейский Союз перед этими государствами поставлена задача приведения права окружающей среды в соответствие с европейскими стандартами. Ведущей задачей законодателя является имплементация норм и положений об охране природы Европейского Союза в национальное законодательство.

Ее решение сталкивается с объективными трудностями -- нехваткой финансовых средств, устаревшими промышленными объектами, не соответствующими экологическим требованиям Европейского Союза.

В этом плане представляет интерес пример развития в соответствии с новыми требованиями уголовно-правовой охраны окружающей среды Польши 29. Радецкий В. Развитие уголовно- экологического права в Польше с учетом требований Европейской конвенции об охране окружающей среды уголовным правом Государство и право. -- 2002. -- № 10. -- С. 48-56

В соответствии с положениями резолюции Гамбургского конгресса Международной ассоциации уголовного права в предупреждении опасности, грозящей окружающей среде, первостепенную роль играют не уголовно-правовые, а иные средства.

Уголовное право играет вспомогательную роль в обеспечении реализации гражданско-правовых и административных средств и применяется в случае серьезных нарушений.

Основные положения уголовно-экологического права Евросоюза содержатся в Конвенции Совета Европы об уголовно-правовой охране окружающей среды

Раздел II «Средства, которые следует реализовывать на национальном уровне» включает определение умышленных и неосторожных преступлений, юрисдикцию, перечень уголовно-правовых санкций, ответственность корпораций.

Основаниями уголовной ответственности признаны:

1) выброс, эмиссия определенных веществ либо ионизирующих излучений в природную среду, если это причинило смерть людей, либо существенный вред их здоровью, либо значительный ущерб охраняемым объектам, собственности, растениям или животным;

2) противоправное удаление, переработка, хранение, транспортировка, экспорт, импорт опасных отходов при условии, что это привело (могло привести) к смерти людей, существенному ухудшению их здоровья либо существенному ухудшению качества воздуха, земли, вод, животных либо растений;

3) противоправная эксплуатация промышленного предприятия (опасных производств) с нарушением требований экологических законов, приведшая либо могущее привести к смерти человека, причинению существенного вреда его здоровью, существенному ухудшению качества природных объектов;

4) противоправное производство, преобразование, хранение, транспортировка, экспорт или импорт ядерных материалов, если это вызвало (могло вызвать) перечисленные последствия.

В первом случае ответственность наступает при отсутствии нарушений конкретных норм при наличии вины, в остальных случаях их основанием уголовной ответственности является нарушение законов, административных предписаний, решений, принятых уполномоченным органом.

Конвенция предусматривает основания административной ответственности.

Это деяния, перечисленные выше, при отсутствии преда или угрозы его причинения, а также противоправное создание шума, причинение вредных последствий национальному napкy, природному резервату, другой территории, находящейся под особой охраной, противоправное владение, изъятие, убийство, повреждение, продажа или приобретение охраняемых видов диких животных и растений.

Конвенция предусматривает уголовную ответственность юридических лиц и других коллективных субъектов.

Однако с учетом того, что большинство стран Евросоюза руководствуются принципом «Объединение не может совершить преступления», требования Конвенции считаются выполненными при условии установления административной ответственности.

В Польше уголовно-правовая охрана окружающей среды предусмотрена р. XXII УК «Преступления против окружающей среды».

Устанавливается ответственность за загрязнение природных объектов опасными веществами и ионизирующими излучениями, а также ненадлежащее обращение с ядерными материалами и источниками ионизирующих излучений при условии создания угрозы жизни или здоровью людей либо угрозы причинения значительного ущерба растительному или животному миру.

Наступление реальных последствий является квалифицирующим обстоятельством.

Криминализированы также противоправный ввоз отходов либо токсичных веществ из-за рубежа, причинение существенного вреда в результате уничтожения растительного или животного мира на особо охраняемых территориях, либо уничтожения или повреждения охраняемых правом объектов и территорий, либо осуществление хозяйственной деятельности, угрожающей окружающей среде, на ценных с экологической точки зрения территориях.

Таким образом, польская концепция ответственности соответствует концепции, принятой в Конвенции. Ответственность предусмотрена за создание угрозы окружающей среде.

В случае ратификации Конвенции должны быть внесены незначительные новации.

Например, в Конвенции последствия противоправного деяния

возможны в виде смерти людей, причинения вреда их здоровью, ухудшения качества воздуха, вод, почв, повреждения памятников и особо охраняемых территорий, животных и растений.

В Польше такие последствия ограничены возможностью наступления смерти либо причинения вреда здоровью людей.

Важным является также приведение законодательства в соответствие с Базельской конвенцией «О контроле трансграничной перевозки и удаления отходов».

Нормы польского УК носят односторонний характер, т.е. ответственность предусмотрена только за ввоз отходов, но не за вывоз.

Польша обязалась установить контроль за неправомерный ввоз-вывоз таких веществ, что было выполнено в Законе «Об отходах».

Предстоит также решить вопрос об ответственности за загрязнение окружающей среды производственным шумом.

ПРАВО ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ США И КАНАДЫ

Государственное управление охраной окружающей среды возлагалось на многие государственные органы в период до наступления экологического кризиса 60-х гг. XX века, который явился стимулом для быстрого развития права окружающей среды в этой стране.

В структуре государственных органов были созданы специализированные подразделения.

Так, управление охраной вод и атмосферного воздуха осуществляло министерство здравоохранения.

Центральным законотворческим органом является конгресс США.

В соответствии с принципами разграничения государственной власти в США, конгресс принимает федеральное законодательство, действующее в сфере компетенции федерации, по отношению к федеральной собственности, исполнение которого обеспечивается федеральными министерствами и ведомствами.

Комплексным источником права окружающей среды в США является Закон о национальной политике в сфере окружающей среды (1970).

Источниками права окружающей среды являются Закон США о чистом воздухе (1972), Закон о сбросах в океан (1972), Закон о принятии всеобъемлющих мер по охране окружающей среды, выплате компенсаций и ответственности, Закон о сохранении и переработке сырьевых ресурсов (1976), Закон о системе национальных парков (1916).

В конце 1960 -- начале 1970-х гг. в США была проведена административно-правовая реформа, результатом которой явилось создание специальных федеральных органов в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов -- совета по качеству окружающей среды при президенте США и агентства по охране окружающей среды.

Главной задачей совета является информирование правительства о состоянии окружающей среды, составление прогнозов о влиянии на окружающую среду антропогенной деятельности, координация экологически значимой деятельности различных субъектов.

Агентство является исполнительно-распорядительным органом, в задачи которого входит разработка экологической политики и национальных программ по охране окружающей среды, утверждение стандартов экологической безопасности, контроль за выполнением законодательства окружающей среды.

В структуру агентства входит центральный аппарат, 9 управлений, построенных по функциональному и программному принципу, 10 региональных отделов.

Президент США выполняет важные функции по подготовке и представлению ежегодного доклада о качестве окружающей среды и тенденциях ее изменения.

Полномочиями в этой сфере обладают также министерство внутренних дел, в структуре которого имеется бюро управления земель, служба национальных парков, служба охраны рыб и диких животных, геологический надзор, бюро мелиорации.

Министерство сельского хозяйства имеет в своей структуре службу охраны почв и службу леса.

Департамент юстиции США включает управление земель и природных ресурсов, а министерство торговли -- национальную океаническую и атмосферную администрацию.

Наряду с федеральными органами по управлению охраной окружающей среды, в каждом штате действуют собственные природоохранительные органы.

Агентство сотрудничает с этими органами путем заключения соглашений, в которых определяются случаи допустимости его вмешательства в деятельность штатов.

Основным принципом управления в области охраны окружающей среды является сотрудничество органов государства и общественных организаций.

Цели природоохраны достигаются путем переговоров и добровольного выполнения требований.

Властные полномочия применяются как крайнее средство.

К организационно-правовым мерам (инструментам) охраны окружающей среды в США относятся установление стандартов качества окружающей среды и предельно-допустимых выбросов для стационарных и передвижных источников, оценка воздействия планируемой деятельности на состояние окружающей среды, лицензирование выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду, планирование природопользования и мер по охране окружающей среды.

Перед всеми федеральными ведомствами поставлена задача обеспечения экологической безопасности и необходимого качества окружающей среды и предупреждения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности.

С целью решения этой задачи на все федеральные министерства и ведомства возложена функция проведения оценки воздействия на окружающую среду намеченных мероприятий.

Таким образом, забота об окружающей среде стала органической частью деятельности всех министерств и ведомств.

Для вынесения экологически значимых решений не создается специально уполномоченного органа.

В сфере своей компетенции государственные органы выносят и решения по экологическим вопросам. Законодательство США не предусматривает жесткую процедуру надведомственной экологической экспертизы, решения выносятся в общем административном порядке.

Основанием для вынесения окончательного решения является проведение ОВОС.

Конгресс обязал все государственные органы в максимально возможной мере использовать системный междисциплинарный подход, устанавливать и разрабатывать методы и процедуры, консультируясь с советом по качеству окружающей природной среды, для обеспечения адекватного учета при принятии решений (вместе с техническими и экономическими факторами) полезных свойств окружающей среды.

Включать в каждое предложение или отчет детальное заявление ответственного работника касательно: влияния на окружающую среду предлагаемых действий; альтернативных вариантов предлагаемых действий; взаимосвязи между кратковременным использованием природных ресурсов на местном уровне и поддержанием или улучшением продуктивности окружающей среды на долгосрочную перспективу, любом бесповоротном и неисправимом использовании ресурсов, связанном с реализацией предлагаемых действий.

Перед разработкой детального заявления ответственный федеральный служащий консультируется с федеральным агентством, которое в соответствии с законом имеет на это полномочия или специальную квалификацию в сфере, связанной с влиянием на окружающую среду.

Копии такого заявления, комментарии и заключения соответствующих федеральных агентств должны быть представлены президенту, совету по качеству окружающей среды и общественности.

Процедура ОВОС предусмотрена в Правилах по проведению оценки воздействия на окружающую среду, подготовленных советом по качеству окружающей среды.

Нарушение правил является основанием для признания вынесенного государственного решения по проекту недействительным.

В министерствах и ведомствах имеются ведомственные правила, отражающие отраслевую специфику. ОВОС следует проводить до вынесения экологически значимого решения.

Решение должно включать в себя заключение о возможности и условиях осуществления той или иной деятельности.

Для строительства и ввода в эксплуатацию одного объекта, осуществляющего водопользование, землепользование, сброс отходов, требуется несколько разрешений от ряда ведомств, каждого в пределах своей компетенции.

Поэтому важно определить последовательность действий и скоординировать их.

Правила предусматривают, что ответственность за проведение ОВОС и подготовку заключительного документа ложится на наиболее значимое для реализации проекта ведомство, которое признается ведущим. Решение о выборе ведущего ведомства выносится путем совместных консультаций участвующих в проекте ведомств и фиксируется в меморандуме.

Принимаются во внимание отраслевая принадлежность, финансовое участие.

После выбора ведущего ведомства остальные признаются «сотрудничающими».

На них возлагаются обязанности оказывать содействие и предоставлять необходимые документы для проведения ОВОС.

Охрана окружающей среды в соответствии с Конституцией США отнесена к конкурирующей компетенции.

Это означает, что отдельные штаты вправе принимать параллельно с федеральными законами свои собственные законы.

Относительно ОВОС многие штаты устанавливают свою собственную процедуру для проектов местного уровня.

В том случае, когда для реализации проекта требуется получение федерального разрешения и разрешения штата, в целях предупреждения административного конфликта и дублирования предусмотрено проведение скоординированных совместных действий федеральных органов и органов штата с признанием «ведущим» федерального ведомства.

Проводятся совместные исследования, планирование работ, совместные публичные слушания.

Может быть достигнуто соглашение о подготовке единого заключительного документа.

Не допускается участие компаний, реализующих проект, в проведении ОВОС в соответствии с принципом независимости должностных лиц, принимающих государственные решения.

Расходы на проведение ОВОС возлагаются не на заинтересованные организации, а на государственные органы, которые привлекают собственных специалистов либо нанимают их по контракту.

Государственные органы вправе требовать необходимую информацию у заинтересованных организаций.

В США проблема финансирования ОВОС решается путем регулирования налогообложения.

Реализация хозяйственного проекта приносит прибыль государству и покрывает такого рода расходы. Такой порядок исключает корыстную заинтересованность и злоупотребления.

Результаты ОВОС оформляются в виде заключительного документа, именуемого Заявлением о воздействии на окружающую среду.

Содержание и структура его детально регламентированы.

Заявление должно быть изложено простым, доступным для понимания даже неспециалисту языком. Объем не может превышать 150 страниц.

Заявление обязательно включает анализ всех воздействий на окружающую среду, культурные, исторические, эстетические объекты.

Анализируются непосредственные, косвенные, кумулятивные воздействия как благоприятные, так и негативные, а также отрицательные воздействия, которых избежать невозможно, указываются пути снижения вреда данного объекта на окружающую среду -- отказ от его осуществления, уменьшение его размеров, меры по восстановлению окружающей среды.

Приводятся альтернативные варианты планируемого объекта.

Правила предусматривают, что финансовые затраты на реализацию проекта не могут быть основным критерием выбора варианта, однако анализ затрат на охрану окружающей среды и выгод от проекта должен быть проведен обязательно.

В ходе ОВОС необходимо собрать и обработать всю необходимую информацию.

В случае невозможности ее получения ведущее ведомство обязано доказать, что польза от реализации проекта превышает опасность наступления отрицательных последствий, анализ которых не может быть проведен.

Эта часть заявления называется «анализ наихудшего исхода», который обязателен для объекта, эксплуатация которого связана с риском аварий.

Предусмотрено обязательное опубликование проекта заявления, проведение общественных слушаний и обнародование окончательного варианта заявления.

Окончание процедуры ОВОС дает возможность приступить к вынесению административного решения о выдаче необходимых разрешительных документов для реализации проекта.

Заявление не обладает обязательной юридической силой.