Формирование экологической политики в Украине

Формирование экологичекой политики в Украине

В.А. Лукьянихин, к.э.н., доц.

Эффективное использование природных ресурсов - одно из условий устойчивого развития государства. Существовавшая ранее экономическая система способствовала нерациональному использованию ресурсов, т.к. не была определена и не была введена в систему экономических отношений фактическая стоимость природных ресурсов.

В условиях трансформации экономической системы необходимо сформировать новый экономический механизм природопользования, разработать действенную систему методов стимулирования природоохранной деятельности, направленной на достижение конкретных целей и результатов. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Введена плата за использование и загрязнение природной среды. Стимулирующая функция платежей направлена на предотвращение истощения природных ресурсов, прекращение бесплатного использования природной среды в качестве приемника загрязнений. Как уже было сказано, использование земельных, водных, лесных, биологических ресурсов также осуществляется на основе платы. Плата за использование природных ресурсов направляется в доходные части государственного и местного бюджетов.

Несомненно, в стране уже создан механизм экономического природопользования. Однако его эффективность нивелируется в условиях существующей системы регулирования природопользования, которая не имеет экологической основы и является одной из самых жестких в мире. При этом систематические нарушения природопользователей (плюс сложившийся менталитет) вырабатывает у последних «привычку» к невыполнению экологических законов.

Экологические проблемы, имеющиеся в Украине, обусловлены несбалансированностью экономики с большой долей устаревших технологий и оборудования, а также объективными трудностями переходного периода. Эти проблемы требуют отдельных социально-экономических исследований и могут быть решены в рамках комплексного оздоровления украинской экономики и ее структурной перестройки.

Среди основных направлений реализации стратегии дальнейшего реформирования механизма peгулирования экологической безопасности Украины следует выделить следующие:

введение новых механизмов и инструментов, которые смогли бы обеспечить превентивную систему действий и мер по снижению экологического риска;

гармонизация нормативно-методической базы регулирования экологической безопасности в Украине с европейскими стандартами.

Кроме этого, на законодательном уровне активно инициируются работы по созданию национальной системы регулирования безопасности использования ядерной энергии.

Предпосылками разработки основ национальной экологической политики являются:

всесторонний экологический анализ функционирования народнохозяйственных структур;

определение конкретного влияния загрязнения окружающей среды на состояние здоровья человека, растительный и животный мир, ландшафты, атмосферный воздух, водные и земельные ресурсы;

определение экологической вместимости территорий и принятие соответственных экологических квот;

учет экологических потребностей при материально-техническом, ресурсном и финансовом обеспечении производства;

создание системы экологической сертификации и лицензирования;

содействие развитию экологического предпринимательства и формированию рынка экологических услуг.

Национальная экологическая политика (НЭП) может быть внедрена в жизнь благодаря механизму ее реализации на основе:

экологической ориентации управления и регулирования производственного сектора экономики как на государственном, так и на региональном уровне;

создания и совершенствования эффективных систем мониторинга, стандартизации, нормирования и эффективного контроля в области охраны окружающей среды;

внедрения в экономический механизм природопользования финансовых инструментов;

создания надежной системы экологической безопасности путем формирования производственной инфраструктуры экологического хозяйства;

единой системы экологического образования на протяжении всей человеческой жизни;

усовершенствования действующего законодательства и постепенного осуществления пакета экологических реформ.

Главным положением НЭП должно являться то, что качество окружающей среды рассматривается как общественный заказ государству на производство эколого-социальной продукции, что имеет решающее значение для здоровья человека и сохранения генофонда.

Важнейшее направление государственной экологической политики -институциональные преобразования с целью формирования нового правового и экономического механизма регулирования взаимодействия государственных органов различных уровней и природопользователей, включения экологических требований в процедуру оценки социально- экономической эффективности принимаемых управленческих решений.

Содержанием этих преобразований будет являться:

совершенствование природоохранного законодательства, системы экологических ограничений и регламентации режимов природопользования с целью их адаптации к условиям либерализации и дальнейшего разгосударствления собственности:

последовательный переход на международные стандарты технологических процессов и производимой продукции, создающий необходимые условия для включения Украины в мировую экономику и международную систему обеспечения экологической безопасности;

экономическое стимулирование средствами государственной налоговой, кредитной и ценовой политики ресурсо- и энергосбережения, внедрения экологической техники и технологии;

обеспечение внедрения систем экологического менеджмента и оценки воздействия на различных иерархических уровнях управления;

формирование рынка работ и услуг экологического характера, развитие экоаудита и предпринимательства в этой сфере.

В результате этих преобразований должна быть заложена основа для стабилизации и последующего оздоровления экологической обстановки в Украине.

Начало радикальной экономической реформы обострило вопрос об изменении роли экологического фактора в развитии общества. Украина располагает огромным природно-ресурсным потенциалом, что создает условия для долговременного устойчивого социально-экономического развития.

Однако в последние десятилетия ухудшение состояния окружающей природной среды стало реально снижать качество жизни населения, лимитировать возможности экономического и социального развития крупных промышленных регионов и городов. Более 80% добываемых ресурсов тратится на поддержание ресурсодобывающих и ресурсоемких обрабатывающих производств. Выплавка одной тонны стали «съедает» до 20 тонн первичных ресурсов (включая вскрышные и вмещающие породы). Более 75% отходов производства имеют ту или иную степень токсичности для окружающей среды и здоровья человека. Расточительный и разрушительный характер природопользования постоянно порождает новые и все более острые экологические проблемы, что свидетельствует о кризисе сложившейся государственной политики природопользования.

Экологические перегрузки уже реально снижают качество жизни населения Украины. По оценкам ученых вклад экологического фактора в ухудшение здоровья людей оценивается на уровне 10-30%, в том числе по онкологическим заболеваниям - около 50% [1].

Обострение экологической обстановки - это результат накопленных за многие десятилетия структурных деформаций народного хозяйства, приведших к доминированию природоемких отраслей промышленности, ресурсоемких и энергоемких устаревших технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также недостаточно целенаправленной работы в последние годы по предотвращению вредного воздействия хозяйственной деятельности на человека и окружающую среду, оздоровлению и улучшению ее качества.

В перспективе развитие рыночных отношений и конкуренция должны привести к значительному повышению технического и технологического уровня производства, стимулированию ресурсо- и энергосбережения, структурной перестройке экономики, что в конечном итоге позволит уменьшить загрязнение окружающей природной среды. Этот вывод подтверждает опыт развития стран с рыночной экономикой за последние два десятилетия. Но на первом этапе переходного периода возникает опасность ухудшения экологической ситуации вследствие:

разрушения хозяйственных связей, нарушения проектных технологических режимов, роста аварийности производств;

финансовых трудностей предприятий, ограничивающих возможности выполнения природоохранных мероприятий;

недостаточных бюджетных ассигнований отраслям, ответственным за воспроизводство и охрану природных ресурсов (лесное хозяйство, водное хозяйство, геологоразведка, природоохранные органы);

отсутствия законодательно закрепленных разграничений полномочий и ответственности органов власти и управления по вертикали и горизонтали, что из-за несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности ведет к безответственным действиям в распоряжении природными ресурсами и их фактическому расхищению.

Экологическая ситуация может быть стабилизирована и улучшена только путем изменения ориентации социально-экономического развития Украины, формирования новых ценностных и нравственных установок, пересмотра структуры потребностей, целей, приоритетов и способов деятельности человека. Это потребует комплекса радикальных политических, законодательных, социально-экономических, технологических и иных мер. При этом в переходный период должен выполняться принцип разумных компромиссов при разрешении возникающих конфликтов между необходимостью соблюдения экологических регламентаций, ограничений и экономической мотивацией хозяйственной деятельности. Таким образом, в области природопользования и охраны окружающей природной среды необходима разработка новой государственной экополитики.

В настоящее время под эгидой ООН разрабатывается концепция единого правового механизма экологически безопасного планетарного природопользования, учитывающего природно-климатические и социально-экономические особенности отдельных регионов и стран. Исходя из этого можно предположить, что в перспективе возникнут экологические блоки в силу того, что у целого ряда стран существуют общие проблемы по сохранению рек, крупных озер, морей, не говоря о проблеме экологической безопасности Мирового океана. Это в свою очередь повлечет за собой интеграцию всех государств по установлению международных стандартов и нормативов предельно допустимых концентраций различных веществ в воздухе, воде и почве, а также создание координирующих международных объединений по охране биосферы и рациональному использованию природных ресурсов.

Следует отметить, что в настоящее время в области охраны окружающей среды уже функционируют международные межправительственные и неправительственные организации, такие как ЮНЕП, органы Генеральной Ассамблеи, учебный и научно-исследовательский институт ООН, региональные комиссии и комитеты, учрежденные экономическим и социальным Советом ООН [2]. В сферу компетенции ЮНЕП входит координация сотрудничества в рамках ООН по самым глобальным проблемам: атмосфера, океаны, водные ресурсы, литосфера, наземная биота и биопродуктивные системы, население и населенные пункты, здравоохранение, энергия, промышленные и другие аспекты экономического развития, безопасность и окружающая среда.

Кроме того, в качестве функциональной задачи на ЮНЕП возложена постоянная оценка состояния окружающей среды и оперативное управление окружающей средой в сфере правовых проблем и других вспомогательных мер. В этих рамках оценка состояния окружающей среды проводится с учетом лишь трех основных компонентов:

Глобальной системы мониторинга окружающей среды (GEMS);

Международной справочной системы источников информации по окружающей среде (INFOTERRA);

Международного регистра потенциально токсичных химических веществ (IRPTC) [2].

В отличие от ЮНЕП международные неправительственные организации занимаются в основном вопросами охраны отдельных природных объектов или видов природных ресурсов. Среди них имеется большое количество таких, которые обладают специальной природоохранительной компетенцией. Однако из-за большого числа названных организаций имеет место нерациональное сотрудничество между ними. Причиной этого бывает и нехватка финансовых и иных возможностей для внесения весомого вклада в дело международного природоохранного комплекса. Обычно неправительственные организации создаются несколькими спонсорами и обеспечиваются минимальными ресурсами. Практическим результатом деятельности неправительственных организаций является проведение семинаров, конференций, подготовка докладов для международных конференций и т.п.

Таким образом, деятельность международных (как межправительственных, так и неправительственных) организаций в основном осуществляется в трех направлениях:

оценка и обзор состояния окружающей среды (мониторинг, обмен информацией);

природоохранное управление, координация (определение целей, правовые вопросы);

разработка глобальной концепции экологически устойчивого развития и безопасности.

Развитие международных отношений в области экологической безопасности строится на взаимных обязательствах и ответственности по сокращению негативных трансграничных воздействий. Такие понятия как "экологическая интервенция", "граница экологической безопасности", "экономическая и политическая ответственность государств по международному экологическому праву" и т.д. уже введены в практику международных отношений.

Руководствуясь международными нормативами, мировая промышленность на добровольной основе разработала принципы промышленной деятельности в отношении к окружающей среде, природным ресурсам, науке и технике.

Согласно этим принципам государства обязаны по отношению к своим гражданами и другим государствам:

поддерживать экосистемы и соответствующие экологические процессы, необходимые для функционирования биосферы;

поддерживать биологическое разнообразие видов на основе обеспечения существования и содействия сохранению всех видов фауны и флоры в их естественных средах;

соблюдать принцип оптимальной устойчивой производительности при использовании живых природных ресурсов и экосистем;

предотвращать или уменьшать всякое существенное экологическое загрязнение и ущерб;

вводить соответствующие нормы охраны окружающей среды;

проводить или требовать проведения предварительных оценок для обеспечения того, чтобы новые крупные программы, проекты и технологии способствовали целям устойчивого развития [1].

Исходя из неоспоримости вышесказанных международных требований, можно смело предположить, что предприятия (и в целом экономическая система страны) страдают из-за слабой конкурентоспособности продукции. Вспомним, что конкурентоспособность - это уровень основных технико-экономических показателей, а также способность товара (услуги) выдержать сравнение с аналогичными товарами (услугами) других производителей. Государство оказывает скорее косвенное воздействие путем стимулирования рационального использования ресурсов предприятиями, направленного на повышение производительности труда. В условиях рынка государство не может непосредственно управлять конкурентоспособностью, а может лишь воздействовать на нее с помощью различных экономических регуляторов. Главная задача государства состоит в том, чтобы создавать благоприятные условия для укрепления конкурентоспособности экономики, ее структурных подразделений, хозяйствующих субъектов [3]. Одним из элементов повышения конкурентоспособности продукции является ее экологичность, которая может достигаться путем глубокого изучения анализа качества производства. Средством для этого бесспорно является экологический аудит и экоменеджмент.

В Украине можно говорить пока лишь о существовании потребности в развитии экологического аудирования и менеджмента, предопределяемой в числе прочего:

ухудшением экологической ситуации в стране, связанной с явной неэффективностью традиционных форм государственного экологического контроля и управления;

преобладающим «декоративно-принудительным» характером производственной экологической деятельности;

большими неиспользуемыми возможностями для решения экологических проблем, многие из которых не связаны со значительными финансовыми и материальными затратами (наиболее характерной из таких возможностей является творческий потенциал предпринимательства);

практическими достижениями в области экологического аудирования и экологического менеджмента в промышленно развитых западных странах;

взаимосвязью развития экологического менеджмента и устойчивого развития;

возможностью получения существенных экономических преимуществ, включая и дополнительную прибыль, для предприятий, на практике развивающих деятельность в области экологического менеджмента.

Министерство экологии и природных ресурсов Украины, реорганизованное из Государственного комитета УССР по экологии и рациональному природопользованию в 1991 году, совершает определенные действия в сфере развития и претворения в жизнь экологической политики государства. В основу формирования государственной экологической политики, исходя из декларации, положен принцип, согласно которому экологическая безопасность становится важным элементом и составной национальной безопасности государства.

Положения, которые развивают этот принцип, были закреплены Конституцией Украины («Каждый имеет право на безопасное для жизни и здоровья качество окружающей среды и на возмещение причиненной нарушением этого права вреда. Любому гарантируется право свободного доступа к информации о состоянии окружающей среды, о качестве пищевых продуктов и предметов быта, а также право на ее распространение. Такая информация никем не может быть засекречена».-(ст. 50) целым рядом законов и документов.

Разработанные Министерством экологии и природных ресурсов Украины концепция и «Основные направления государственной экологической политики Украины в области охраны окружающей природной среды, использование естественных ресурсов и обеспечения экологической безопасности» определили цель, приоритетные задачи, механизмы их реализации и направления гармонизации экологической политики Украины с европейским экологическим процессом.

Цель природоохранной деятельности состоит в достижении оптимального баланса между вредными для окружающей среды последствиями, которые сопровождают развитие общества, и потенциальными возможностями природных ресурсов к самовоспроизведению.

Важнейшим условием проведения эффективной экологической политики в Украине является активное включение всех слоев населения и социальных групп в обеспечение экологизации экономических реформ.

Напомним, что участие общественности как составной части взаимодействия с заинтересованными сторонами является одним из важнейших элементов процесса реализации экологической политики. Это участие служит инструментом для согласования интересов различных групп, решения различных задач экологического управления.

На практике степень участия общественности в процессе принятия решений может быть различной. Выбор такого уровня в каждом конкретном случае зависит от природы самого проекта, характера и масштабов его воздействия на окружающую среду, требований законодательства, а также от уровня обеспокоенности общественности, демократических традиций, характерных для региона его реализации и прочих причин.

Определение общественности является ключевым как при разработке законодательства, так и в практической организации этого процесса.

В таком случае, необходимо выяснить, кто имеет право участвовать в процессе принятия решений в качестве общественности, т.е. кого целесообразно вовлекать в этот процесс.

Следует отметить, что речь не идет только о гражданах, непосредственно затрагиваемых, например, химическим или шумовым загрязнением, которое может быть вызвано намечаемой деятельностью. Речь может идти о нарушении сложившегося уклада природопользования (отдых, рыболовство, охота), об экономических последствиях намечаемой деятельности (создание новых рабочих мест, изменение стоимости недвижимости), о социальных последствиях (изменение социальной структуры местного населения, приток рабочей силы из других регионов или стран).

Особенности интересов сторон в развитии систем экологического менеджмента и аспекты их влияния на предприятие в качестве компонентов внешней среды отражены в табл. 1.

Важным элементом осуществления экополитики является разработка и реализация целевых государственных программ охраны окружающей среды и рационального природопользования. Большая часть намечаемых в этих программах мероприятий должна финансироваться за счет средств местных бюджетов, экологических фондов, отраслевых инвестиционных фондов и собственных средств предприятий.

За последние несколько лет экономические рычаги привлекли к себе значительное научное и политическое внимание. В частности, это объясняется идеологическими причинами: экономические рычаги многими рассматриваются как более согласующиеся с философией свободного рынка, чем административные.

Таблица 1 - Стороны, заинтересованные в развитии систем экологического менеджмента

Инструменты экологической политики можно проанализировать по аналогии с инструментами управления. В свою очередь, инструменты управления государственного регулирования в сфере природопользования можно классифицировать следующим образом в виде схемы:

Рисунок 1 - Классификация инструментов государственного регулирования в сфере природопользования [4]

В этой связи интересна практика применения экологических субсидий на разработку новых технологий и субсидий на оснастку природоохранного предназначения, на поддержание качества среды или субсидий для покрытия ссуд [5].

Элементом системы экологического регулирования производства являются также кредиты и квоты в связи с выбросами вредных веществ.

К действенным экологическим инструментам можно отнести экомаркировку продукции и экосертификацию фирм-производителей [6].

Источником финансовых средств, направляемых на охрану окружающей среды, могут быть отдельные налоги, сборы и штрафы за несоблюдение норм выбросов загрязняющих веществ. В отдельных случаях действует порядок определения ставок штрафов и сборов в зависимости от уровня фактического загрязнения. В большинстве стран эти денежные средства аккумулируются на счетах специальных фондов экологического назначения и используются на финансирование природоохранных исследований и разработок, возмещение ущерба, подготовку и реализацию экологических программ.

Реалии же отечественной практики экоменеджмента свидетельствуют об отсутствии стимулирующего действия нынешней системы экономических регуляторов, об их неспособности побуждать природопользователей к внедрению экологически безопасных способов ведения хозяйства. По сути, экономические инструменты выполняют роль фискальных платежей, а функционирование существующих эколого-экономических регуляторов в виде различного рода платежей выступает средством накопления финансовых ресурсов во властных структурах [7].

Для Украины важное значение приобретают также формирование и развитие других рыночных механизмов экологического менеджмента. В их числе продажа права на загрязнение; создание организационно-экономических условий для инновационного предпринимательства в экологии, производстве экотехники и экотехнологий, утилизации отходов; развитие экологического аудита и т.д. [7]. Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Введены экологические паспорта на продукцию, в том числе - на научные разработки. Все предприятия с вредным производством имеют очистные комплексы. Установлены жесткие нормы концентрации вредных веществ в воздухе и пище. Это тактические шаги по предотвращению экологических катастроф, которые глобально не решат проблему загрязнения окружающей среды, но являются свидетельством о постепенном становлении целенаправленной экологической политики в Украине.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Ананьев А. Торгово-экономическая политика России как фактор устойчивого развития. -- Вопросы экономики. - 1997.- №1. - С. 116-128.

Веклич О. Совершенствование экономических инструментов экологического управления в Украине. - Экономика Украины. - 1998. - №9. - С. 65-74.

Маликов О.И. Управление охраной окружающей среды в Федеративной республике Германии// Вестник Моск. ун-та. - Сер.6. - Экономика. - 2001. -№1. - С. 71-82.

Прыткова О.В. Государственное управление конкурентоспособностью// Материалы конференции маркетологов 111 ВНПК.

Сахаев В.Г., Шевчук В.Я. Економіка i організація охорони навколишнього середовища. -- Київ: Вища школа, 1995. - 272 с.

Стамкулова К. Перспективы развития рыночного механизма экологической индустрии

Экономика природопользования. Аналитические и нормативно-методические материалы. - М.:Наука, 1994.