Перспективи співпраці України з Європейським Союзом у сфері міграції відповідно до угоди про асоціацію

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національна академія державного управління при Президентові України

УДК 314.15:042.62

ПЕРСПЕКТИВИ СПІВПРАЦІ УКРАЇНИ З ЄС У СФЕРІ МІГРАЦІЇ ВІДПОВІДНО ДО УГОДИ ПРО АСОЦІАЦІЮ

М.Є. Чулаєвська,

ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМИ

Підписана 2014 року Угода про асоціацію передбачає регулювання руху осіб, однак не впроваджує безвізового або ж лібералізованого режиму пересування громадян. З іншого боку, в Угоді про асоціацію існують різні галузеві положення, які спрощують режим пересування та працевлаштування громадян України і ЄС. Для їх втілення Україна має провести низку реформ.

АНАЛІЗ ОСТАННІХ ДОСЛІДЖЕНЬ І ПУБЛІКАЦІЙ

Питанню імміграційної політики ЄС і зокрема безвізовому режиму присвячені роботи таких науковців, як: О. Дзяд, Рудік, І. Сушко, О. Сушко. Глибоко досліджує перспективи інтеграції України до Європейського Союзу професор Грицяк. У цій сфері працюють також європейські дослідники Е. Клейтон, Х. Бреді, Е. Геддес, Г. Лахав, Р. Блюм та ін.

Невирішені раніше частини загальної проблеми. У зв'язку з тим, що Угода вносить велику кількість змін у регулювання відносин між Україною та ЄС, розширює сфери співробітництва, виникає логічна потреба дослідити, як на практиці вплине Угода про асоціацію на міграцію та відтік або ж притік робочої сили, а також які фактори насамперед впливають на співпрацю України і ЄС в міграційній сфері сьогодні?

МЕТА СТАТТІ

Метою статті є дослідити перспективи співпраці України з ЄС у сфері міграції відповідно до Угоди про асоціацію.

ВИКЛАД ОСНОВНОГО МАТЕРІАЛУ

Співпраця України з ЄС у сфері міграції спрямована насамперед на втілення завдань України у сфері національної безпеки. Відповідно до вітчизняного законодавства міграційна політика є складової національної безпеки, а незавершеність договірно-правового оформлення, недостатнє облаштування державного кордону України, нелегальна міграція становлять загрозу національним інтересам і національній безпеці України [3].

Відповідно до положень Угоди про асоціацію регулювання питань співпраці у сфері міграції можна розділити за двома основними напрямами: по-перше, це питання, пов'язані із запобіганням і боротьбою з нелегальною міграцією, поліпшенням управлінням кордонами, наданням притулку тощо; а по-друге, -- питання регулювання руху безпосередньо трудових мігрантів, тобто окремі аспекти працевлаштування іноземців в Україні і українців в державах ЄС.

Основні засади співпраці України з ЄС у сфері міграції виписані у розділі ІІІ Угоди про асоціацію [11], присвяченому питанням юстиції, свободи і безпеки. Саме в такому контексті регулюються сьогодні міграція осіб з третіх країн в Європейському Союзі. Розділ V Договору про функціонування ЄС (ДФЄС) визначає основні засади співпраці країн ЄС у цій сфері, а також принципи діяльності Союзу під час втілення спільної міграційної політики [13]. Так, ст. 67 визначає, що Союз є простором свободи, безпеки та правосуддя, де поважаються основоположні права та різні правові традиції і правові системи держав ЄС. Далі зазначається, що завданням Союзу є з одного боку усунути контроль осіб на внутрішніх кордонах, а з іншого -- забезпечити високий рівень безпеки, інструментом чого має виступити спільна політика притулку, імміграції та контролю на зовнішніх кордонах.

Рис. 1. Система контролю на кордонах ЄС

Система контролю на кордонах ЄС може бути представлена у вигляді рисунка 1. Тут чітко видно, яким чином Європейський Союз формує міграційну політику по відношенню до різних країн, і яке місце серед них займає Україна. В центрі знаходяться держави ЄС, між якими усунуто контроль на кордонах до максимально можливої межі на сьогодні, і які є членами Шенгенського простору [2]. Дещо осторонь знаходяться країни ЄС, які не залучені з тих чи інших причин у повній мірі до спільної міграційної політики ЄС. Наприклад, це Об'єднане Королівство Великої Британії та Ірландія, які відповідно до Протоколу 21 [13] не приєднались до міграційної політики ЄС, проте залишили за собою право долучатись до окремих заходів Союзу у сфері свободи, безпеки і правосуддя. Таким чином, ці країни мають особливий міграційний режим, формують власну політику у сфері міграції осіб з країн ЄС та з третіх країн, однак варто зауважити, що при цьому Британія та Ірландія враховують принцип солідарності та засадничі принципи ЄС.

Існує інший тип країн, на які не поширюється міграційна політика ЄС у повній мірі або ж до яких застосовуються особливі правила у цій сфері, так би мовити, не з їхнього бажання. Це країни , які стали членами ЄС після 2004 року. В договорах про приєднання були визначені умови щодо певних обмежень на вільний рух осіб з цих країн в ЄС. Ці обмеження стосувались як громадян так і іноземців, що намагаються прибувати в ЄС через території згаданих держав, і було пов'язане, насамперед із суттєвою різницею економічного розвитку відповідних держав та недостатньою ефективністю управління кордонами нових членів ЄС. Звичайно, таке обмеження є тимчасовим. Період його дії чітко виписаний. В угодах про приєднання нових країн "старі" держави ЄС передбачили трьохетапний перехідний період: перший етап -- перші два роки, другий етап -- наступних три роки, третій етап -- останніх два роки. Таким чином, увесь перехідний період складає сім років. Однак світова економічна криза внесла свої корективи в ці строки і дозволила країнам ЄС дещо маневрувати в міграційній політиці. В той час, коли не застосовується право ЄС в повному обсязі, діють положення угод про асоціацію.

До третього типу країн, на які поширюється міграційна політика ЄС належать ті, що отримали лібералізований візовий режим з Союзом, і таким чином на їхніх громадян поширюються спрощені правила перетину кордону, однак це не стосується працевлаштування в ЄС. Тут можна згадати Боснію, яка 2010 року підписала угоду з ЄС про запровадження лібералізованого візового режиму, а також Молдову, яка зробила це 2014 року. Таким чином, громадяни країн з лібералізованим візовим режимом, які мають біометричні паспорти, отримують можливість подорожувати в країни ЄС без візи 90 днів впродовж шести місяців. Варто сказати, що лібералізований візовий режим з ЄС мають країни Північної, Центральної і Південної Америки, Австралія, Японія та деякі інші, в той час як Україна належить до табору країн, громадяни яких повинні отримувати візу для прибуття в ЄС. Це насамперед, країни Азії та Африки. Повний перелік країн, громадяни яких повинні отримувати візу для прибуття в ЄС, міститься в Постанові Ради ЄС 539/2001 [1].

Незважаючи на те, що в Угоді про асоціацію містяться положення, які регулюють співпрацю у сфері міграції, вони є рамковими, тобто визначають лише загальні напрямки і принципи співпраці. Як вказувалось вище, більшість питань у сфері міграції, насамперед, ті, що стосуються отримання візи, перетину кордону ЄС громадянами України, будуть регулюватись відповідно до Шенгенської конвенції.

Стаття 16 Угоди про асоціацію прописує співробітництво у сфері міграції, притулку та управління кордонами і передбачає розвиток всеохоплюючого діалогу щодо всіх питань у сфері міграції, зокрема нелегальну міграцію, легальну міграцію, незаконне переправлення осіб через державний кордон та торгівлю людьми, а також включення проблемних питань у сфері міграції до національних стратегій економічного та соціального розвитку регіонів, звідки походять мігранти.

Основними напрямами співпраці тут визначаються такі:

a) подолання причин виникнення міграції, активно використовуючи можливості співробітництва у цій сфері з третіми країнами та в рамках міжнародних форумів;

b) спільне запровадження ефективної та превентивної політики щодо боротьби з нелегальною міграцією, незаконним переправленням нелегальних мігрантів через державний кордон та торгівлею людьми, у тому числі щодо методів боротьби з організованими злочинними групами, що здійснюють незаконне переправлення нелегальних мігрантів через державний кордон та торгівлю людьми, а також захисту жертв таких злочині в;

c) запровадження всеохоплюючого діалогу з питань притулку, зокрема стосовно практичних аспектів реалізації Конвенції ООН про статус біженців 1951 року, Протоколу щодо статусу біженців 1967 року та інших відповідних міжнародних документів, а також шляхом забезпечення поваги принципу "невислання";

d) правила щодо доступу, забезпеченні прав та статусу осіб, яким надано доступ, гідному поводженні та інтеграції іноземців, які проживають на законних підставах;

e) подальший розвиток оперативних заходів у сфері управління кордонами:

(і) співробітництво у сфері управління кордонами може включати, inter alia , навчання, обмін найкращими практиками, зокрема технологічні аспекти, обмін інформацією із дотриманням встановлених правил та, у разі потреби, обмін офіцерами зв'язку;

(ii) Зусилля Сторін у цій сфері будуть спрямовані на ефективну імплементацію принципу інтегрованого управління кордонами;

f) посиленні рівня безпеки документів;

g) розвитку ефективної політики повернення, зокрема у її регіональному вимірі;

h) обміні поглядами щодо нелегального працевлаштування мігрантів.

При цьому вказується, що під час співпраці мають враховуватись положення законодавства ЄС, національних законодавств держав Союзу та України, що підтверджує складність розв'язання міграційних проблем і що саме ці питання можуть ставати наріжним каменем у відносинах України і ЄС. З іншого боку, Україна має досвід співпраці з ЄС у сфері міграції. З 2010 року набрали чинності угоди про реадмісію та про спрощення візового режиму, підписані між Україною і ЄС, які на сьогодні, регулюють окремі питання взаємодії сторін у сфері міграції, зокрема повернення незаконних мігрантів, та спрощені процедури отримання громадянами України віз до країн ЄС [9; 10]. лібералізований безвізовий міграція кордон

За результатами саміту Україна -- ЄС, який відбувся 22 листопада 2010 року, Європейський Союз надав Україні, так званий, План дій про лібералізацію візового режиму 5 . Цей документ передбачає запровадження безвізового режиму, а також визначає всі технічні умови, які має виконати Україна для забезпечення прогресу в напрямі запровадження безвізового режиму як довгострокової перспективи для короткотермінових поїздок громадян України. План дій складається із двох частин і містить перелік заходів, які Україна має виконати для того, аби домогтися скасування короткотермінових віз для поїздок у країни Шенгенського простору. У документі прописано чотири основні пункти, котрі Україна має реалізувати, зокрема: безпека документів; громадський порядок і безпека; міграційні питання; фундаментальні права людини.

У квітні 2011 року було прийнято Національний план з виконання Плану щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України 12 , який передбачав втілення більше 150 заходів у різних сферах: безпека документів; міграція та реадмісія за напрямками управління кордонами, управління міграцією, політика притулку; громадський порядок та безпека за напрямками боротьба з організованою злочинністю, тероризмом та корупцією, співробітництво у кримінальних справах, співробітництво з правоохоронних питань; захист персональних даних; зовнішні зносини, забезпечення прав і свобод мігрантів за напрямками свобода пересування в межах території України, процедура видачі документів, що посвідчують особу, захист прав громадян, включаючи представників національних меншин.

У Плані дій регламентовано, що реалізація вимог ЄС має здійснюватись у два етапи. За оцінками європейських експертів станом на 2014 рік Україні вдалось виконати вимоги першого етапу. На сьогодні існує два звіти про його виконання. В червні 2014 року Рада ЄС прийняла рішення про перехід України до другого етапу лібералізації візового режиму з Євросоюзом, відповідно до висновків Комісії ЄС, яка визнала, що Україна створила всі необхідні законодавчі, політичні та інституційні рамки і досягла відповідності вимогам першої фази візового діалогу [7].

Станом на 2015 рік Уряду України вдалось розпочати видачу біометричних паспортів і на вимогу ЄС обладнати 39 пунктів пропуску доступом до системи Інтерполу [14]. Однак запровадити лібералізований режим досі не вдається, не зважаючи на те, що вже кілька разів анансувались конкретні дати.

Впродовж 2015 року ЄС наполягав на тому, що впровадити безвізовий режим можливо буде тільки після результативного втілення реформи по боротьби з корупцією, зокрема почати роботу антикорупційного бюро, яке б відповідало вимогам ЄС і громадськості, та національної агаенції запобігання корупції [14]. Паралельно не вдається прийняти всі необхідні нормативно-правові акти для безвізового режиму. Європейський Союз розглядає реформи для впровадження лібералізованого візового режиму в пакеті з іншими реформами, покликаними забезпечити імплементацію зони вільної торгівлі та інших положень Угоди про асоціацію. Тому реформи системи державного управління, державної служби є невід'ємною частиною плану лібералізації візового режиму. Проблеми з прийняттям змін до закону про державну службу України прямо впливають на візову сферу. Станом на жовтень 2015 року виникла низка непорозумінь між ЄС та Україною щодо прийняття та виконання тих чи інших нормативно-правових актів. Так, на думку Г о- лови Представництва ЄС в Україні, "Новий Закон України "Про державну службу" є ключовим для створення сприятливого середовища для реформ у системі державного управління... Проект закону враховує міжнародний досвід і принципи державного управління, що їх застосовують у ЄС і у країнах Організації економічної співпраці і розвитку. Також цей проект пропонує ефективні рішення для розв'язання головних проблем, з якими наразі зіштовхнулася державна служба України" [8]. В той час як "в Адміністрації Президента запропонували відкликати урядовий законопроект №2490 "Про державну службу", мотивуючи це нібито наявністю претензій до документу з боку ЄС" [4]. Дехто з аналітиків, навіть, назвав 2015 рік "роком змарнованих надій" [6]. В результаті, ЄС і Україні вдалось домовитись щодо продовження роботи над існуючим законопроектом в ВРУ.

Така ситуація, можливо, є закономірною адже стара система державного управління в особах державних службовців намагається боротись із нововведеннями, які можуть бути загрозою для окремих осіб. В той же час, потрібно враховувати, що невиконання Україною домовленостей з ЄС, зокрема щодо прийняття закону про державну службу, може нанести фінансові збитки державі у великих розмірах: зайві витрати на утримання надмірно великого апарату державних службовців, продовження фінансування розробки чергових змін до закону та пропозицій для реформи державної служби без практичного їх втілення, а також неотримання фінансової допомоги від ЄС на проведення відповідних реформ.

Затягування часу щодо втілення внутрішніх реформ в Україні для лібералізованого візового режиму з ЄС відіграє негативну роль, оскільки починається втручання зовнішніх факторів. Мова йде про масовий наплив нелегальних мігрантів в ЄС, який експерти вже назвали кризою міграційної політики ЄС. Адже, з одного боку, країни ЄС прагнуть обмежити наплив нелегальних мігрантів, а з іншого -- мають дотримуватись проголошених високих стандартів у сфері захисту прав і свобод людини. В результаті на території ЄС перебувають сотні тисяч нелегальних мігрантів, яких надзвичайно складно ідентифікувати, адаптувати і повернути до країн походження. Приплив мігрантів не зупиняється. В такому випадку ЄС відволікається на подолання цих проблем і відкладає вирішення питання безвізового режиму з Україною.

За таких умов абсолютно недоцільно визначати якісь конкретні дати впровадження лібералізованого візового режиму, аби не обманювати очікування громадян і не напружувати ситуацію в суспільстві.

Висновки

Отже, відповідно до положень Угоди про асоціацію регулювання питань співпраці у сфері міграції можна розділити за двома основними напрямами: по-перше, це питання, пов'язані із запобіганням і боротьбою з нелегальною міграцією, поліпшенням управлінням кордонами, наданням при- тулку тощо; а по-друге, -- питання регулювання руху безпосередньо трудових мігрантів. ЄС сьогодні практикує три види візового режиму, які характеризуються різним рівнем доступу на територію Союзу. До України досі застосовується найменш сприятливий режим доступу. Імплементація Угоди про асоціацію на практиці приведе до зростання міграційних потоків, однак впровадження лібералізованого візового режиму ускладнюється у зв'язку з вимогами ЄС провести низку реформ, а також у зв'язку з масовим напливом нелегальних мігрантів на територію ЄС.

Література

1. Council Regulation (EC) No listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, 539/2001 of 15 March 2001 -- OJL 81,21.3.2001. -- Р. 1 -- 16.

2. Закон України "Про основи національної безпеки України" // Відомості Верховної Ради України (ВВР). -- 2003. -- N 39. -- Ст.351. зі змінами станом на 16.07.2015 року

3. Олександр Радчук, спеціально для "Слово і Діло". Старі гальма нової реформи державної служби, 23 вересня 2015

4. Порошенко на Нацраді реформ намагався завалити закон про держслужбу, підтриманий ЄС, 21 вересня 2015.

5. Реагуючи на дискусії, що точаться в медіа з приводу Закону про державну службу, Г олова Представництва ЄС в Україні Ян Томбінський зробив таку заяву (22/09/2015),

6. Угода між Україною та Європейським Співтовариством про реадмісію осіб від 15.01.2008 // ВВР, 2008. -- N 9. -- Ст. 86.

7. Угода між Україною та Європейським Співтовариством про спрощення оформлення віз від 15.01.2008 // ВВР. -- 2008. -- N 10. -- Ст. 97.

8. Указ Президента України "Про Національний план з виконання Плану щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для України" від 22 квітня 2011 року за №494/2011

9. Установчі договори Європейського Союзу (консолідовані версії) / Пер. Державного департаменту з питань адаптації законодавства, за заг. ред. Олени Зеркаль. -- К.: "Ніка-Прінт", 2010. -- 416 с.

10. Чи отримає Україна безвізовий режим у грудні? Віталій ЧервоненкоВВС Україна 9 жовтня 2015

Анотація

Стаття досліджує проблеми і перспективи розвитку співпраці між Україною і ЄС в контексті виконання Угоди про асоціацію. Показує, що рух осіб регулюється двома видами положень Угоди про асоціацію. Розкриває досвід інших країн щодо впровадження лібералізованого або безвізового режиму пересування осіб.

Ключові слова: Угода про асоціацію, ЄС, візовий режим, лібералізація, міграція, внутрішній ринок.

The article under review describes and generalizes problems and prospects of cooperation between Ukraine and EU in the context of the Association Agreement. it shows that the movement of persons is regulated by two kinds of articles of the Association Agreement. it reveals the experience of other countries on the implementation of liberalized or visa-free travel and movement of people.

Key words: Association Agreement, EU, visa, liberalization, action plan, migration, internal market.

Размещено на Allbest.ru