Таможенный контроль товаров и транспортных средств: современное состояние и тенденции развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

Тюменский государственный университет

Институт дистанционного образования

Дипломная работа

Таможенный контроль товаров и транспортных средств: современное состояние и тенденции развития

Научный руководитель:

ст. преподаватель

Л.И. Попова

Автор работы:

Р.Р. Султанов

Тюмень - 2011

Содержание

таможенный граница перемещение

Введение

Глава 1. Теоретические основы организации таможенного контроля

1.1 Понятие и формы таможенного контроля

1.2 Правовая основа таможенного дела

1.3 Структура и функции таможенных органов

Глава 2. Анализ показателей деятельности таможенных органов

2.1 Практика применения форм таможенного контроля

2.2 Анализ борьбы таможенных органов с правонарушениями в таможенном деле

Глава 3. Тенденции развития таможенного контроля

3.1 Проблемы развития таможенных органов

3.2 Направления совершенствования деятельности таможенных органов

Заключение

Список литературы

Введение

Перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу связано с выполнением различных таможенных процедур, а именно с выбором таможенного режима, таможенным оформлением, уплатой таможенных платежей. Среди них особая роль отводится таможенному контролю, осуществляемому в различных формах и нацеленному на выявление, пресечение и предупреждение нарушений таможенного законодательства.

Контрольная функция присуща таможенным органам абсолютного большинства государств. Правовые основы проведения таможенного контроля на территории Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана установлены в разделе III Таможенного кодекса таможенного союза, а на территории Российской Федерации - в Таможенном кодексе РФ в части, не противоречащей кодексу Союза.

Ускорение товарооборота через границу обусловливает необходимость сокращения времени, затрачиваемого на таможенное оформление и таможенный контроль без снижения их эффективности. В целом этому способствует новая стратегия осуществления таможенного контроля, предусматривающая постепенный переход от тотальной системы таможенного контроля к его выборочности и достаточности с максимальным использованием системы управления рисками.

Наиболее распространенной формой таможенного контроля является таможенный досмотр, проводимый в отношении товаров и транспортных средств. В процессе его осуществления должностными лицами таможенных органов выявляются случаи недостоверного декларирования, сокрытия предметов, являющихся предметом контрабанды, уклонения от уплаты таможенных платежей и т.д. Таким образом, наряду с иными формами таможенного контроля, таможенный досмотр направлен на обеспечение соблюдения таможенного и административного законодательства. Между тем проблемы, возникающие в процессе проведения таможенного досмотра, нередко влекут негативные последствия для лиц, перемещающих товары и транспортные средства через таможенную границу, например, в виде понесенных убытков.

Проблемными как для таможенных органов, так и для физических и юридических лиц следует признать и вопросы использования в ходе таможенного контроля системы управления рисками, и аспекты отграничения осмотра от досмотра, и специфические нюансы проведения личного досмотра, и особенности применения технических средств таможенного контроля.

Для сокращения времени и упрощения формальностей таможенной очистки товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу РФ, необходимо постоянное совершенствование организации таможенного оформления и таможенного контроля по следующим направлениям: применение электронного декларирования, упрощение таможенных процедур, развитие системы управления рисками.

Объектом выпускной квалификационной работы являются правоотношения, возникающие в связи с осуществлением таможенными органами таможенного контроля товаров и транспортных средств.

Предметом выпускной квалификационной работы выступают правовые нормы административного и таможенного законодательства, регулирующие основания и порядок проведения таможенного контроля в целом и таможенного досмотра товаров и транспортных средств, в частности.

До настоящего времени комплексного теоретического исследования таможенного досмотра товаров и транспортных средств как формы таможенного контроля, не проводилось. В юридической науке досмотр был рассмотрен лишь как мера административного принуждения, применяемая милицией. Представители науки таможенного права уделяли внимание таможенному досмотру только в контексте изучения более общей темы таможенного контроля. Самостоятельное же исследование по заявленной проблематике проводится впервые.

Основная цель настоящей выпускной квалификационной работы состоит в комплексном исследовании теоретических и практических правовых основ осуществления таможенного контроля товаров и транспортных средств. Достижение указанной цели обеспечивается решением ряда взаимосвязанных задач:

- изучить теоретические основы организации таможенного контроля;

- исследовать понятие и формы таможенного контроля;

- раскрыть правовую основу таможенного дела;

- рассмотреть структуру и функции таможенных органов при осуществлении таможенного контроля;

- провести анализ показателей деятельности таможенных органов;

- исследовать тенденции развития таможенного контроля и проблемы, связанные с осуществлением таможенными органами таможенного контроля;

- предложить направления совершенствования деятельности таможенных органов при осуществлении таможенного контроля товаров и транспортных средств.

Нормативно-правовая база исследования представлена Конституцией Российской Федерации, Таможенным кодексом таможенного союза, Таможенным кодексом РФ и иными кодифицированными актами, федеральными законами. Немаловажная роль отведена изучению международных нормативно-правовых актов, а также подзаконных нормативных актов, регулирующих отношения по осуществлению таможенного контроля.

Теоретическую основу выпускной квалификационной работы составили научные труды в области административного и таможенного права, теории права, относящиеся к рассматриваемой теме, публикации в периодической печати.

Глава 1. Теоретические основы организации таможенного контроля

1.1 Понятие и формы таможенного контроля

Согласно подп. 31 п. 1 ст. 4 Таможенного кодекса ТС под таможенным контролем понимается совокупность мер, осуществляемых таможенными органами, в том числе с использованием системы управления рисками, в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства ТС и отдельно каждого из государств - членов ТС, т.е. исключительно таможенные органы уполномочены на его производство. Отдельные вопросы взаимодействия с иными государственными органами урегулированы ст. 103 Таможенного кодекса ТС.

На основании ст. 206 Таможенного Кодекса ТС таможенный контроль соблюдений условий таможенных процедур, при помещении под которые товары не приобретают статус товаров ТС, проводится таможенными органами того государства - члена ТС, на территории которого товары выпущены в соответствии с такой таможенной процедурой.

При проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из принципа выборочности и, как правило, ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства и ТС, и РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 94 гл.15 Таможенного кодекса ТС при проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из того, что при выборе объектов и форм таможенного контроля используется СУР.

В соответствии со ст. 11 Таможенного кодекса РФ [14] (ТК РФ) таможенный контроль - это совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации, что не противоречит положениям Таможенного кодекса ТС.

Данное определение идентично понятию таможенного контроля, содержащемуся в главе II Генерального приложения (E7 F3) Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур (Киотской конвенции) [1], где таможенный контроль определен как совокупность мер, осуществляемых таможенной службой в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства.

Вместе с тем, по мнению С.В. Халипова, в Таможенном кодексе РФ (как и в Киотской конвенции) нет четкого объяснения тому, что понимается под «совокупностью мер» [88]. Автор правомерно полагает, что данными мерами являются формы таможенного контроля (ст. 366 ТК РФ), а также иные действия (не отнесенные Таможенным кодексом РФ к формам таможенного контроля), способствующие реализации таможенными органами выбранных форм таможенного контроля, например идентификация (ст. 390 ТК РФ), привлечение экспертов и специалистов (ст. 378, 384, 385 ТК РФ), применение технических средств (ст. 388 ТК РФ) и другие действия. Определение таможенного контроля через «совокупность мер», по мнению юридически ограничивает рассматриваемый правовой институт, поскольку таможенный контроль может возникать вообще независимо от осуществляемых таможенными органами мер.

В соответствии со ст. 403 Таможенного кодекса РФ (далее - ТК РФ) таможенный контроль является одной из основных функций таможенных органов [14]. Таможенный контроль неразрывно связан с таможенным оформлением перемещаемых через таможенную границу товаров и транспортных средств, являясь его неотъемлемой частью. Статья 14 главы 2 ТК РФ «Основные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу» устанавливает, что все товары и транспортные средства, перемещаемые через таможенную границу, подлежат таможенному оформлению и таможенному контролю в порядке и на условиях, которые предусмотрены ТК РФ.

Как следует из ст. 11 ТК РФ, таможенный контроль - совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в целях обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. Согласно п. 7 ст. 358 ТК РФ проведение таможенного контроля является исключительно прерогативой таможенных органов.

Вступивший в силу с 1 января 2004 г. ТК РФ, стремящийся к гармонизации таможенного законодательства с международными нормами и стандартами, закрепил новые подходы к стратегии осуществления таможенного контроля. В отличие от ранее действовавшей фактически тотальной системы таможенного контроля в основе проведения таможенного контроля по новому ТК РФ лежат следующие международные принципы таможенного администрирования:

- минимальное вмешательство: таможенные органы в максимально возможной степени соблюдают принципы выборочности и достаточности таможенного контроля, применяют систему управления рисками;

- сбалансированность в части соотношения между таможенным контролем в области обеспечения безопасности и мерами, содействующими развитию торговли [14].

В соответствии с п. 1 ст. 358 ТК РФ при применении форм контроля таможенные органы должны ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства РФ. При выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками (СУР).

СУР - новая технология таможенного контроля, широко используемая таможенными органами зарубежных стран и призванная стать одной из основных составляющих по приведению процедур таможенного контроля в РФ в соответствие с критериями качества таможенного администрирования, предусмотренными стандартами Всемирной торговой организации.

Как отмечается в Концепции системы управления рисками в таможенной службе Российской Федерации, утвержденной Приказом Государственного таможенного комитета России (далее - ГТК России) от 26 сентября 2003 г. N 1069, целью СУР является создание современной системы таможенного администрирования, обеспечивающей осуществление эффективного таможенного контроля, исходя из принципа выборочности, основанного на оптимальном распределении ресурсов таможенной службы РФ на наиболее важных и приоритетных направлениях работы таможенных органов для предотвращения нарушений таможенного законодательства РФ. Основы и принципы таможенного контроля с использованием СУР, закрепленные в данной Концепции, базируются на Международной конвенции по упрощению и гармонизации таможенных процедур Всемирной таможенной организации (Киотской конвенции, ред. 1999 г.) [1].

Статья 366 ТК РФ устанавливает исчерпывающий перечень форм таможенного контроля, применяемых таможенными органами:

1) проверка документов и сведений (ст. 367 ТК РФ);

2) устный опрос (ст. 368 ТК РФ);

3) получение пояснений (ст. 369 ТК РФ);

4) таможенное наблюдение (ст. 370 ТК РФ);

5) таможенный осмотр товаров и транспортных средств (ст. 371 ТК РФ);

6) таможенный досмотр товаров и транспортных средств (ст. 372 ТК РФ);

7) личный досмотр (ст. 373 ТК РФ);

8) проверка маркировки товаров специальными марками, наличия на них идентификационных знаков (ст. 374 ТК РФ);

9) осмотр помещений и территорий для целей таможенного контроля (ст. 375 ТК РФ);

10) таможенная ревизия (ст. 376 ТК РФ).

Порядок осуществления форм таможенного контроля установлен главой 35 ТК РФ, а также нормативно-правовыми актами ФТС России [14].

Формы таможенного контроля, установленные ст. 366 ТК РФ, необходимо отграничивать от видов контроля, проводимых таможенными органами в рамках осуществления таможенного контроля. Так, отменяя решение суда о взыскании с индивидуального предпринимателя недоимки по таможенным платежам, возникшей по результатам корректировки таможенной стоимости, суд апелляционной инстанции указал, что «корректировка таможенной стоимости проводилась таможенным органом в порядке статьи 361 ТК РФ, однако такой формы контроля, как корректировка таможенной стоимости, в данной статье нет» [14]. Постановлением арбитражного суда кассационной инстанции Постановление суда апелляционной инстанции было отменено в связи с неправильным толкованием норм таможенного законодательства РФ.

Правовые основы таможенного контроля непосредственно описаны и закреплены в Таможенном кодексе России - обязательность таможенного контроля всех товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу (ст. 14 ТК РФ), обязательность их декларирования (ст. 123 ТК РФ), запрет пользования и распоряжения товарами и транспортными средствами до их выпуска не иначе как в порядке и на условиях, установленных Таможенным кодексом России (ст. 15 ТК РФ).

В условиях развивающихся в России рыночных отношений требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу России и осуществления деятельности в сфере таможенного регулирования в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства Российской Федерации.

При проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из принципа выборочности и, как правило, ограничиваться только теми формами таможенного контроля, которые достаточны для обеспечения соблюдения таможенного законодательства и ТС, и РФ.

В соответствии с п. 2 ст. 94 ТК ТС при проведении таможенного контроля таможенные органы должны исходить из того, что при выборе объектов и форм таможенного контроля используется СУР.

Основываясь на принципах построения, СУР обеспечивает организацию эффективного таможенного контроля, осуществляемого на основе выборочности. Это позволяет таможенным органам:

- сосредоточить внимание на наиболее важных и приоритетных направлениях работы и, следовательно, обеспечить более эффективное использование имеющихся ресурсов;

- увеличить возможности по выявлению и прогнозированию нарушений таможенного законодательства;

- оказать благоприятные условия лицам, осуществляющим ВЭД и соблюдающим таможенное законодательство;

- ускорить перемещение товаров и транспортных средств через таможенную границу.

В целях совершенствования таможенного контроля таможенные органы сотрудничают с таможенными органами иностранных государств в соответствии с международными договорами государств - участников ТС.

Соглашением от 12.12.2008, а также главой 15 ТК ТС установлено, что товары, ввезенные на таможенную территорию ТС, находятся под таможенным контролем с момента пересечения таможенной границы до момента помещения под таможенный режим выпуска для внутреннего потребления, за исключением товаров, помещенных под этот таможенный режим с предоставлением льгот по уплате таможенных пошлин и налогов, сопряженных с ограничениями на пользование и (или) распоряжение такими товарами, а также таможенные режимы реимпорта, отказа в пользу государства либо до фактического вывоза товаров за пределы таможенной территории ТС.

Товары ТС находятся под таможенным контролем при их вывозе с таможенной территории ТС с момента принятия таможенной декларации или иных документов, используемых в качестве таможенной декларации, либо совершения действия, непосредственно направленного на осуществление вывоза товаров с таможенной территории ТС, и до пересечения таможенной границы ТС.

Международными договорами государств - участников ТС, регулирующими таможенные правоотношения в ТС, могут определяться иные условия нахождения товаров под таможенным контролем.

В соответствии с комментируемой главой для целей проведения таможенного контроля в формах (глава 16 ТК ТС) таможенного осмотра и таможенного досмотра товаров и транспортных средств, их хранения и перемещения под таможенным наблюдением создаются ЗТК.

На основании положений главы 15 ТК ТС можно определить зону таможенного контроля как четко ограниченную территорию, которая обособлена с целью проведения на ней мероприятий, направленных на обеспечение соблюдения требований таможенного законодательства.

С 6 июля 2010 г. порядок проведения таможенного контроля таможенными органами РФ товаров, перемещаемых через российско-белорусскую государственную границу, следующий:

1. Таможенные органы РФ при проведении таможенного контроля товаров, ввозимых в РФ из Республики Беларусь и вывозимых из РФ в Республику Беларусь, не совершают в местах проведения таможенного контроля таможенные операции, связанные с декларированием следующих товаров, перемещаемых в пределах их территорий:

1) происходящих с таможенной территории ТС (государств - членов ТС);

2) выпущенных для внутреннего потребления на таможенной территории ТС, в отношении которых:

- уплачены ввозные таможенные пошлины по тем же ставкам, установленным ЕТТ ТС, что и в РФ;

- соблюдены те же запреты и ограничения, что и в РФ;

- предоставлены льготы по уплате ввозных таможенных пошлин, не сопряженные с ограничениями по пользованию и (или) распоряжению, в связи с которыми такие товары не могут быть ввезены в РФ;

- законодательством РФ не установлены специальные защитные, антидемпинговые, компенсационные и ответные меры;

3) изготовленных из товаров, указанных в подп. 1 и выше;

4) в отношении автомобилей для личного пользования - документов, подтверждающих их выпуск на территории Республики Беларусь, уплату таможенных пошлин, налогов, а также место постоянного проживания физического лица; в случае отсутствия документов, подтверждающих их выпуск на территории Республики Беларусь, уплату таможенных пошлин, налогов, таможенные органы РФ проводят проверку автомобилей на основании информации, представленной таможенными органами Республики Беларусь, об автомобилях, ввезенных и выпущенных на территории Республики Беларусь после 1 января 2010 г., и размере уплаченных сумм таможенных пошлин, налогов в отношении их.

Таможенные органы РФ проводят таможенный контроль (проведение проверки для таможенных целей статуса товаров, ввозимых в РФ, а также применение ограничений использования товаров на период ее проведения) товаров, ввозимых в РФ из Республики Беларусь и вывозимых из РФ в Республику Беларусь, в местах размещения структурных подразделений таможенных органов[4].

В отношении автомобилей для личного пользования, которые выпущены при ввозе в Республику Беларусь после 01.01.2010, в отношении которых таможенные пошлины, налоги уплачены по ставкам, отличающимся от установленных ЕТТ ТС и Соглашением о порядке перемещения физическими лицами товаров, при ввозе в РФ до 01.01.2013 взимаются таможенные пошлины, налоги в размере разницы сумм таможенных пошлин, налогов, подлежащих уплате в соответствии с указанным Соглашением, и уплаченных сумм таможенных пошлин, налогов. При невозможности проведения проверки соответствия установленным требованиям либо установления размера уплаченных в Республике Беларусь сумм таможенных пошлин, налогов автомобили для личного пользования не подлежат ввозу в РФ.

С 1 июля 2010 г. порядок проведения таможенного контроля товаров, перемещаемых через российско-казахстанскую государственную границу [5], следующий:

Таможенные органы РФ при проведении таможенного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу РФ товаров, ввозимых в РФ из Республики Казахстан и вывозимых из РФ в Республику Казахстан, не совершают в пунктах пропуска таможенные операции, связанные с декларированием следующих товаров, перемещаемых в пределах их территорий:

1) происходящих с таможенной территории ТС (государств - членов ТС);

2) выпущенных для внутреннего потребления на таможенной территории ТС, в отношении которых:

- уплачены ввозные таможенные пошлины по тем же ставкам, установленным ЕТТ ТС, что и в РФ;

- соблюдены те же запреты и ограничения, что и в РФ;

- предоставлены льготы по уплате ввозных таможенных пошлин, не сопряженные с ограничениями по пользованию и (или) распоряжению, в связи с которыми такие товары не могут быть ввезены в РФ;

- законодательством РФ не установлены специальные защитные, антидемпинговые, компенсационные и ответные меры;

3) изготовленных из товаров, указанных в выше;

4) перемещаемых физическими лицами в соответствии с гл. 45 и 49 ТК ТС: выпущенных для личного пользования и в отношении которых соблюдены те же запреты и ограничения, что и в РФ;

5) транспортных средств для личного пользования, в отношении которых уплачены ввозные таможенные пошлины по ставкам, установленным законодательством ТС.

1.2 Правовая основа таможенного дела

Для того чтобы раскрыть сущность таможенного контроля товаров и транспортных средств, необходимо главным образом обратиться к правовой основе таможенного дела в целом.

Обратимся для уяснения правовой основы таможенного дела к характеристике понятия и сущности государственного контроля в таможенной сфере будет не полной без раскрытия основных принципов, используемых при их осуществлении.

Обеспечение законности в деятельности государственной администрации связано с выполнением и систематическим контролем исполнения конкретных требований, среди которых основополагающими являются подчинение административной деятельности закону и признание верховенства Конституции РФ [7], соблюдение иерархии источников права при издании административных актов, издание этих актов только в пределах компетенции административного органа, уважение прав управляемых лиц и обеспечение для них возможности оспорить неправомерные акты государственной администрации. В связи с этим система правового регулирования таможенного дела государственной администрации не только выступает основой организации государственного контроля этой деятельности, но и определяет содержание и законность самого контрольного воздействия.

В основе контроля в таможенной области, как специфической сферы общественной жизни, где непосредственно реализуются контрольные функции уполномоченных на то органов исполнительной власти, лежат определенные принципы, которые отражают его сущность. Среди них - осуществление контроля компетентными органами. Данный принцип состоит в том, что осуществлять контроль в сфере таможенного дела могут только специально уполномоченные государственные органы. Однако следует отметить, что инициатором проведения такого рода контроля могут быть любые заинтересованные лица, а привлекаться к осуществлению контрольных мероприятий могут граждане и организации, способные оказать действенную помощь;

- результативность контроля - проявляется в своевременности проведения контрольных мероприятий, выявления нарушений таможенного законодательства и реальных результатов финансово-хозяйственной деятельности участников ВЭД, в своевременности доведения полученных результатов до лиц, правомочных принимать соответствующие решения о принятии мер по устранению причин таможенных правонарушений и привлечении виновных к юридической ответственности. Конечным результатом контроля должно стать совершенствование деятельности в сфере таможенного дела;

- гласность контроля - состоит в обнародовании результатов таможенного контроля, в их публичном обсуждении, привлечении к ним внимания государственных органов, общественных организаций и граждан. Есть необходимость также в обнародовании тех мер, которые были приняты по выявленным в процессе таможенного контроля нарушениям и недостаткам. [2]

Среди принципов законодательства РФ по таможенному делу можно выделить общие принципы государственного регулирования внешнеторговой деятельности и специальные принципы перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу Российской Федерации.

Специальные принципы представлены двумя подгруппами - принципы нетарифного регулирования и принципы таможенно-тарифного регулирования. Взаимосвязь этих подгрупп принципов таможенной политики устанавливается общим принципом использования только правовых методов регулирования внешнеторговой деятельности, принципом разделения мер регулирования на стратегические и оперативные, не совпадающего с разграничением на меры нетарифного и тарифного регулирования, принципом приоритета экономических мер государственного регулирования.

С практической точки зрения приведенная классификация принципов таможенной политики удобна, но для решения задач контроля таможенной деятельности требует уточнения. При осуществлении контроля в сфере таможенного дела представляется существенным разграничение принципов таможенной политики, отнесенных к названным выше группам, на принципы организации системы государственного регулирования таможенной деятельности и контроля за ее осуществлением и принципы регулирования перемещения товаров, услуг и финансов через таможенную границу Российской Федерации.

Следует учитывать два важных принципа правового регулирования таможенной деятельности в федеративном государстве: во-первых, возложение обязанности одобрения закона по таможенному делу на верхнюю палату парламента, что соответствует мировой практике; во-вторых, исключение возможности конкуренции Федерации и ее субъектов в области таможенного дела, опирающееся на создание механизмов согласования и учета их таможенных интересов. С точки зрения задач контроля в сфере таможенного дела федеральное законодательство, развивая конституционные принципы таможенной политики, призвано устанавливать конкретные критерии законности, целесообразности и эффективности деятельности государственной администрации. Основными актами федерального законодательства по таможенному делу являются Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. № 311-ФЗ «О таможенном регулировании в Российской Федерации» [8], Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе» [9], Федеральный закон от 8 декабря 2003 г № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» [10], Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [11].

Деятельность ФТС России, в рамках установленных полномочий, направлена на достижение поставленных перед ней стратегических целей и решение тактических задач. Стратегические цели и тактические задачи ФТС России определены с учетом поручений, изложенных в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, в соответствии с основными задачами экономической политики Правительства Российской Федерации, а также целями и задачами, отраженными в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу.

Основные нормативные правовые акты, определяющие сферу деятельности ФТС России и являющиеся основанием для формулирования данной цели:

1. Таможенный кодекс Российской Федерации (Федеральный закон от 28 мая 2003 г. № 61-ФЗ);

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июля 2006 г. № 459 «О Федеральной таможенной службе»;

3. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая (Федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ). Часть вторая (Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ);

4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. (Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ) [15];

5. Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»;

6. Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 г. № 5003-1 «О таможенном тарифе»;

7. Федеральные законы о федеральном бюджете.

Перейдем непосредственно к правовой основе таможенного контроля товаров и транспортных средств в Российской Федерации.

Изучение Таможенного кодекса Таможенного союза (далее - Кодекс) позволяет сделать однозначный вывод о том, что правовой основой Кодекса являются международные договоры и соглашения государств - участников Таможенного союза, определившие основные направления создания целостного организационно-правового механизма таможенного регулирования на единой таможенной территории.

Вопросам таможенного контроля посвящен раздел 3 Кодекса - ст. 52 - 103 [2], которые в полном объеме соответствуют и адаптированы с положениями гл. 6 Конвенции Киото [1] и ее стандартными правилами.

Следует обратить внимание на стандартные правила 6.1, 6.3, 6.8 и 6.10, в которых конкретизировано, что все товары подлежат таможенному контролю; таможенная служба при таможенном контроле использует систему управления рисками; таможенная служба стремится к сотрудничеству с участниками ВЭД и таможенная служба оценивает системы электронных коммуникаций участников ВЭД.

Разработчики проекта Кодекса в полной мере учли международные правила и стандарты организации и проведения таможенного контроля:

- переход от исключительного таможенного контроля за передвижением к таможенному контролю, основанному преимущественно на аудите. Такой подход обеспечит таможенному органу реальную возможность регулировать увеличивающийся объем международной торговли, обеспечить экономию ресурсов, а также более интенсивно содействовать торговле;

- приоритет управления рисками как неотъемлемой части таможенного контроля;

- проведение оценки осуществления таможенного контроля с целью поддержания программы контроля на эффективном и высоком производительном уровне;

- осуществление совместных мероприятий таможенными органами;

- широкое использование таможенными органами информационных технологий.

Таким образом, правовые основы таможенного контроля непосредственно описаны и закреплены в Таможенном кодексе России - обязательность таможенного контроля всех товаров и транспортных средств, перемещаемых через таможенную границу (ст. 14 ТК РФ), обязательность их декларирования (ст. 123 ТК РФ), запрет пользования и распоряжения товарами и транспортными средствами до их выпуска не иначе как в порядке и на условиях, установленных Таможенным кодексом России (ст. 15 ТК РФ). Также глава 15 Таможенного кодекса Таможенного Союза посвящена общим положениям таможенного контроля.

В условиях развивающихся в России рыночных отношений требования таможенных органов, предъявляемые при осуществлении таможенного контроля, не могут служить препятствием для перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу России и осуществления деятельности в сфере таможенного регулирования в большей степени, чем это минимально необходимо для обеспечения соблюдения актов таможенного законодательства Российской Федерации.

Таможенный контроль может проводиться в соответствии со ст. 358 Таможенного кодекса Российской Федерации исключительно таможенными органами.

В отношении транспортных средств, на которых перевозятся товары, находящиеся под таможенным контролем, самостоятельные полномочия таможенных органов ограничены территориями зон таможенного контроля. В иных местах остановка автотранспортных средств осуществляется органами внутренних дел, уполномоченными в области обеспечения безопасности дорожного движения, при их взаимодействии с таможенными органами (п. 1 ст. 410 ТК РФ).

Таможенный контроль товаров и транспортных средств не ограничивается только проверкой (формами контроля). Таможенный контроль это еще и статус товаров и транспортных средств. Например, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 360 ТК РФ пользование и распоряжение ввезенными товарами и транспортными средствами, находящимися под таможенным контролем, допускается в порядке и на условиях и с учетом ограничений, установленных таможенным законодательством. За нарушение указанных условий и ограничений лица несут ответственность в соответствии с уголовным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, правовую основу таможенной деятельности и функционирования таможенной службы как управленческого института составляют международные и национальные законодательные акты, конвенции, соглашения, манифесты, кодексы, которые различаются по характеру их применения: обязательные, рекомендательные и декларативные.

1.3 Структура и функции таможенных органов

Важнейшая роль в деле обеспечения экономических интересов России принадлежит таможенной службе - одному из базовых институтов современной экономики. Принимая непосредственное участие в регулировании международного торгового обмена субъектов внешнеэкономической деятельности, и осуществляя фискальную функцию на рубежах страны, таможенная служба эффективно пополняет федеральный бюджет и тем самым способствует решению экономических проблем России. [1]

Деятельность таможенной службы универсальна и специфична, она не имеет аналогов. Ее многоплановость проявляется в разнообразии выполняемых таможенными органами социальных функций, закрепленных в Таможенном кодексе Российской Федерации и конкретизированных в Положении о Федеральной таможенной службе России, а также в Положениях о региональном таможенном управлении, таможне и таможенном посте РФ. [2]

Переход экономики страны на условия рыночных отношений, демонополизация внешнеэкономической деятельности, выделение таможенных учреждений в самостоятельную государственную структуру, стремительное изменение законодательства привели к тому, что более 20 министерств и ведомств передали российской таможенной службе часть своих правовых, экономических, статистических, природоохранных и др. функций. Выполнение этих функций стало неотъемлемым элементом деятельности таможенных органов России. [3]

Однако основные их функции - это пополнение доходной части федерального бюджета (фискальная функция), борьба с таможенными правонарушениями во внешнеэкономической сфере государства (правоохранительная функция) и административно-правовое регулирование таможенного дела (административная функция). [4]

Согласно ст. 3 Федерального закона «О таможенном регулировании в Российской Федерации» федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела, в соответствии с таможенным законодательством Таможенного союза и (или) законодательством Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в области таможенного дела, обеспечивает единообразное применение всеми таможенными органами на территории Российской Федерации таможенного законодательства Таможенного союза и законодательства Российской Федерации о таможенном деле [5]. Согласно Постановлению Правительства РФ от 26 июля 2006 г. № 459 «О Федеральной таможенной службе» [6], таким органом является Федеральная таможенная служба Российской Федерации (ФТС России).

Система таможенных органов - составляющая часть сил обеспечения безопасности Российской Федерации, системы правоохранительных и военизированных органов государства, Федеральная таможенная служба, уполномоченная в области таможенного дела на осуществление функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, по контролю и надзору, в том числе финансовой функции, функций агента валютного контроля, функций содействия внешней торговле и специальных функций по борьбе с преступлениями и административными правонарушениями в области таможенного дела, и подчиненные ей иные таможенные органы.[7]

Рассмотрим структуру таможенных органов РФ и организаций ФТС России. [8]

ФТС России как объект управления является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации свои полномочия и функции в установленной сфере деятельности по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.

Исполнение функций ФТС России осуществляется через систему таможенных органов, в которую, по состоянию на 1 января 2010 года входят 7 региональных таможенных управлений, 4 специализированных региональных таможенных управления, 106 таможен, 627 таможенных постов, 8 учреждений, находящихся в ведении ФТС России, 10 представительств ФТС России за рубежом. Общая фактическая численность таможенных органов составляет 68 062 единицы [9].

Структура ФТС на 2011 год представлена следующими подразделениями:

Главное организационно-инспекторское управление

Главное управление информационных технологий

Главное управление организации таможенного оформления и таможенного контроля

Главное управление по борьбе с контрабандой

Главное управление тылового обеспечения

Главное управление федеральных таможенных доходов и тарифного регулирования

Главное финансово-экономическое управление

Главное управление таможенных расследований и дознания

Правовое управление

Управление торговых ограничений, валютного и экспортного контроля

Управление делами

Управление государственной службы и кадров

Управление по связям с общественностью

Управление по противодействию коррупции

Управление таможенного сотрудничества

Управление таможенной статистики и анализа

Контрольно-ревизионное управление

Региональное таможенное управление организации силового обеспечения

Управление правового обеспечения законопроектной деятельности

Управление товарной номенклатуры

Аналитическое управление [10].

Рассмотрим более подробно правоохранительную функцию таможенных органов.

4 декабря 2005 г. распоряжением Правительства РФ N 2225-р была утверждена Концепция развития таможенных органов Российской Федерации на период до 2010 и последующие годы [11]. В Концепции в рамках правоохранительной направленности предложено уделить особое внимание решению таких вопросов, как:

1) таможенное администрирование, представляющее собой совокупность средств и методов обеспечения соблюдения таможенного законодательства физическими и юридическими лицами при перемещении ими товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ;

2) информационно-аналитическое обеспечение правоохранительной, в том числе оперативно-розыскной, деятельности;

3) взаимодействие оперативных подразделений таможенных органов Российской Федерации с другими правоохранительными и контролирующими органами.

Обозначенные административные механизмы служат основой реализации правоохранительных целей и функций таможенных органов.

Правоохранительные цели достигаются посредством осуществления функции обеспечения порядка перемещения товаров и транспортных средств через таможенную границу РФ, таможенного и валютного контроля, борьбы с контрабандой и другими правонарушениями в сфере таможенного дела, оперативно-розыскной деятельности, производства и рассмотрения дел о нарушениях таможенных правил, а также применения мер административной ответственности [12, с. 15-16].

Традиционно под правоохранительной функцией таможенных органов понимают направления правоохранительной деятельности таможенных органов при достижении правоохранительных целей. Механизм реализации данных функций содержит как правовую, так и организационную основу.

Правовую основу составляет система правовых источников от Конституции РФ до ведомственных актов. К числу актов, регламентирующих правоохранительную деятельность, следует относить: УПК РФ [13], УК РФ[14], КоАП РФ [15], Таможенный кодекс РФ [16], приказы ФТС (ГТК). Особое место среди правовых источников занимают регламенты, в том числе типовые и административные. По общему правилу регламент устанавливает общие правила организации деятельности, как всего органа, так и его подразделений по реализации отдельных функций, полномочий. Обладая одним из ключевых признаков - организации деятельности, регламент является административным актом государственного органа. Он утверждается приказом или распоряжением и служит своего рода «инструкцией» для должностных лиц и информационно-контролирующим документом для участников таможенных правоотношений при реализации отдельных функций таможенных органов.

В настоящее время в практике работы ФТС РФ применяются как административные, так и иные регламенты. Например, Административный регламент ФТС РФ по исполнению государственной функции по рассмотрению заявлений о принятии таможенными органами мер, связанных с приостановлением выпуска товаров, и по ведению таможенного реестра объектов интеллектуальной собственности, утвержденный Приказом ФТС РФ от 8 июня 2007 г. N 714 [17], или Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию о правовых актах в области таможенного дела и консультированию по вопросам таможенного дела и иным вопросам, входящим в компетенцию таможенных органов, утвержденный Приказом ФТС РФ от 24 мая 2006 г. N 469 [18], или Регламент действий должностных лиц таможенных органов при обнаружении фактов незаконного перемещения автотранспортных средств через таможенную границу Российской Федерации, утвержденный распоряжением ФТС РФ от 28 июля 2006 г. N 257-р [19], и ряд других.

Административные регламенты являются процессуально-правовыми актами, обеспечивающими реализацию отдельных государственных услуг через проведение административных процедур. Ими руководствуются сотрудники таможенных органов, выполняющие отдельную функцию государственного органа по предоставлению государственной услуги. Отдельные их положения призваны исполнять и лица, которым предоставляется услуга (участники ВЭД, таможенные брокеры и др.).

Однако при реализации правоохранительных функций деятельность таможенных органов в меньшей степени охватывается сферой оказания государственных услуг, поэтому правовую основу они составлять могут частично. Иные регламенты, не являющиеся административными, в большей степени решают эту задачу. Они адресованы сотрудникам таможенных органов и устанавливают правила организации их деятельности, всего органа и правоохранительных подразделений по реализации функций, полномочий.

Функция является и исходным структурообразующим фактором [20, с. 153]. От ее содержания зависит формирование структурных подразделений и самого таможенного органа. Так, реализация функций по организации и осуществлению оперативно-розыскной деятельности, по выявлению и пресечению административных правонарушений возложена на Главное управление по борьбе с контрабандой и его подведомственные структуры в региональных таможенных управлениях, таможнях и таможенных постах. Реализация иных правоохранительных функций в центральном аппарате ФТС России обеспечивается сотрудниками Главного управления организации таможенного оформления и таможенного контроля, Управления товарной номенклатуры, Управления торговых ограничений, валютного и экспортного контроля, Управления организации таможенных расследований и дознания и оперативных таможен и рядом других.

На уровне таможен правоохранительные функции реализуются сотрудниками отделов: оперативно-розыскного; по борьбе с контрабандой наркотиков; административных расследований; оперативно-аналитического отделения по правоохранительной работе; отделения дознания; отдела таможенной охраны и оперативно-дежурной службы; специального отряда быстрого реагирования; службы силового обеспечения.

Особое место в системе таможенных органов при реализации правоохранительных функций занимают специализированные таможенные органы - оперативные таможни. В ведении Сибирского таможенного управления находятся Сибирская и Восточно-Сибирская оперативная таможни. Их типовая структура включает руководство, административные (отдел зонального контроля и др.) и специализированные подразделения правоохранительной направленности, такие, как: отдел исполнения постановлений по делам о нарушении таможенных правил; отдел по борьбе с экономическими таможенными правонарушениями; отдел дознания; отдел (отделение) радиоэлектронной безопасности; отдел по борьбе с контрабандой наркотиков; отдел розыска и др.

Приведенные структуры в своей деятельности руководствуются положением, утвержденным приказом ФТС РФ, и нормативно-правовыми актами, закрепляющими механизм реализации его основных функций, задач и полномочий. Детальный их анализ позволяет установить наличие административных и правоохранительных функций, которые формируют две разновидности деятельности таможенных органов. Это собственно административная (управленческая) и правоохранительная. В свою очередь, правоохранительная деятельность может быть представлена в двух разновидностях. Первая имеет уголовно-правовую направленность и включает, например, реализацию таких функций, как борьба с контрабандой и иными преступлениями в области таможенного дела; вторая - административно-правовая - например, борьба с административными правонарушениями в области таможенного дела. Критериями их разграничения являются правовая основа деятельности, выбор ее форм и методов. Так, для отдела административных расследований одним из основополагающих правовых актов является КоАП РФ, а для отделов розыска или борьбы с контрабандой - УК РФ, ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [21] и др. При таком разграничении правоохранительной деятельности оба отдела реализуют и административные функции.

Наиболее ярко это взаимовлияние проявляется в работе подразделений центрального аппарата. Например, Управление организации таможенных расследований и дознания и оперативных таможен центрального аппарата ФТС России, кроме полномочий по производству дел об административных правонарушениях и уголовных дел, отнесенных к компетенции таможенных органов, осуществляет контроль за деятельностью таможенных органов и руководство деятельностью оперативных таможен в части выполнения основных функций, разрабатывает систему мер по профилактике преступлений и иных административных правонарушений в области таможенного дела и обеспечивает участие таможенных органов в осуществлении таких мер и др.

Таможня (как ФТС России и РТУ), будучи территориальным органом ФТС России, организует, обеспечивает, координирует и контролирует проведение должностными лицами таможни и нижестоящих таможенных постов проверку документов и сведений, необходимых для таможенных целей, и др.

Такие функции, как координация, руководство, организация, регулирование, обеспечение, внутриведомственный контроль, планирование, и др. являются административными и соответственно составляют содержание административной деятельности. [21]

Административная деятельность - это разновидность юридической деятельности, осуществляемая на основе норм административного права специализированными субъектами (административными органами). Следует заметить, что в теории административного права содержание термина «административная деятельность» является неоднозначным. Это и отождествление с государственным управлением в его узком значении [22, с. 31] и в широком значении. В рамках рассматриваемого вопроса наиболее применимо определение следующего содержания. Административная деятельность - это подзаконная государственно-властная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, «направленная на выявление и пресечение правонарушений, на разрешение споров между участниками общественных отношений, на обеспечение безопасности государства и общества» [24, с. 33]. Это определение включает не только признаки деятельности, но и ее целевую направленность - охрану общественных отношений в области таможенного дела. Средствами и способами осуществления деятельности являются формы и методы.

Таким образом, административная деятельность таможенных органов при реализации правоохранительных функций представляет собой урегулированный нормами административного права вид юридической деятельности по правовому регулированию, организации осуществления правоохранительных функций, задач и полномочий таможенных органов, их подразделений, служб и сотрудников, а также охране и защите общественных отношений в сфере таможенного дела с применением форм и методов этой деятельности. В зависимости от целевой направленности (регулятивной или охранительной) административная деятельность может быть представлена в двух направлениях. Первое (регулятивное) охватывает общие вопросы правового регулирования и внутрисистемной организации осуществления правоохранительных функций таможенными органами. Это направление не ориентировано на непосредственную борьбу с правонарушениями и преступлениями в сфере таможенного дела. Второе (охранительное) направление представляет собой исполнительно-распорядительную деятельность служб и подразделений, выполняющих правоохранительные функции как в системе таможенных органов (внутриведомственное управление), так и вне этой системы (межведомственное управление) на основе применения и использования административных форм, методов, направленную на борьбу с нарушениями в таможенной сфере (административными и таможенными правонарушениями (преступлениями)). [25]

Таким образом, деятельность таможенных органов как органов исполнительной власти выражается в выполнении возлагаемых на них государством функций. Функции органа исполнительной власти производны от функций государства, они отражают материальное содержание управленческой деятельности, перечень их содержится в актах, регулирующих правовое положение органа в общей системе государственных органов.

Глава 2. Анализ показателей деятельности таможенных органов

2.1 Практика применения форм таможенного контроля